Observatório da Reforma Tributária Construindo Cenários para os Próximos 10 Anos 25/11/2014

Observatório da Reforma Tributária Construindo Cenários para os Próximos 10 Anos 25/11/2014 Apresentação: O evento teve como objetivo promover uma ampla discussão sobre a Reforma Tributária Brasileira, de forma a qualificar os jornalistas para o debate das questões atinentes. No presente documento, estão transcritos os principais pontos de questionamento trazidos durante o seminário ocorrido no dia 25 de novembro de 2014, terça-feira, das 09h às 13h. Local: Escola de Direito de São Paulo (FGV DIREITO SP), Auditório. Conteúdo Programático da 2ª Parte: Tributação sobre bens e consumo. Guerra fiscal. Contencioso e Complexidade. Apresentação Tributação sobre bens e consumo Iniciou sua apresentação expondo que o grande problema da tributação sobre bens e serviços no Brasil é a fragmentação da base de incidência. Enquanto nos países desenvolvidos existe um tributo amplo (IVA), no Brasil, existem vários tributos que incidem sobre a mesma base. Eurico complementou aduzindo que isso induz planejamentos tributários nos quais as empresas se estruturam criando empresas industriais e comerciais de forma a pagar menos tributos. O mesmo problema também se replica nas questões de ISS e ICMS, o que gera inúmeras discussões e induz a guerra fiscal. Ainda sobre a questão da fragmentação de nossa base tributária, explicou que isso gera problemas de definição sobre onde começa uma base e onde termina outra. Verifica-se na prática empresarial grande dificuldade de definir principalmente onde termina a industrialização e onde se inicia a comercialização. Outro exemplo mencionado foi o caso do agricultor: por se tratar de pessoa física, não é contribuinte de PIS/COFINS. No entanto, como a atividade agrícola demanda a compra de muitos insumos, a legislação prevê o crédito presumido. 1

Passando à explicação sobre as sistemáticas cumulativa vs. não cumulativa, Appy trouxe esclarecimentos de como funciona a não cumulatividade no caso do ICMS e do IPI: é a lógica do imposto contra imposto. Ou seja, em cada operação calcula-se o débito do imposto pela aplicação da alíquota sobre o valor das vendas. O valor devido corresponde à diferença entre a soma dos débitos acumulados no mês e a soma dos créditos, correspondentes ao imposto incidente nas aquisições de insumos. Todos os países relevantes do mundo possuem um IVA. EUA não tem IVA por opção própria. Adriana Ancona Adriana manifestou dúvida quanto ao sistema de creditamento. Não entendeu por que o valor devido compreende a soma dos débitos com a soma dos créditos. explicou que o valor do crédito nada mais é que o valor de imposto que já foi pago na operação anterior. Nesse sentido, é preciso considerar o valor do crédito justamente para que a incidência seja não cumulativa. O valor incidente do imposto é composto, portanto, pelo débito menos o crédito (aquilo que já paguei). Colocou em pauta o seguinte questionamento: Por quê não facilitar a cobrança dos tributos, simplificando e cobrando apenas 12% na venda final? Por que não se faz isso? Porque são tantos os pequenos comerciantes que ficaria difícil fazer esse controle. Portanto, busca-se antecipar o imposto, de modo que em cada etapa adicione-se um pouco de imposto. Trata-se de estratégia de arrecadação. Jane Mesquita Qual a diferença da incidência não cumulativa e cumulativa? Nelson Machado O uso do termo débito e crédito pode gerar dificuldades. Débito e crédito para quem? Essa nomenclatura está olhando para cada uma das empresas. Do ponto de vista da própria empresa os créditos são os impostos pagos nas operações anteriores. Francisco Zaiden Esse crédito é, no fundo, estornado para empresa? Alexandre Facciola Eu havia entendido que o crédito ele deve pagar e depois recebe de volta Existem casos em que a empresa acumula créditos e depois tem problemas para conseguir o ressarcimento. Mas quando falamos de incidência não cumulativa não estamos falando de 2

estornar créditos. Trata-se de uma sistemática que considera o valor já pago de imposto na operação anterior apenas. Eurico de Santi A origem da Guerra Fiscal está nessa sistemática. Guerra Fiscal é justamente o débito que não paguei e que virou crédito. passou para a apresentação da sistemática cumulativa do ISS 1. Explicou que o imposto incide sobre o valor do serviço prestado em cada etapa, não gerando crédito (ou seja, trata-se de imposto cumulativo). As alíquotas são fixadas pelos Municípios. Em razão disso, quanto maior a cadeia, maior tende a ser a incidência de um imposto cumulativo. Passando à análise das Contribuições ao PIS e à COFINS, explicou que até 2002 só existia a sistemática cumulativa. Foi com o advento das Leis 10.833 e 10.634 que foi previsto o regime não cumulativo. Atualmente os regimes cumulativo e não cumulativo convivem. Há determinadas categorias de empresas e empresas de bens e serviços que estão sujeitas ao regime cumulativo. Já as grandes empresas recolhem PIS/COFINS pelo regime não cumulativo (industriais que apuram pelo lucro real). Ponto importante destacado por Appy foi de que a não cumulatividade do PIS e da COFINS é diferente da não cumulatividade do IPI e do ICMS, que geram alíquotas diferenciadas. No caso do PIS e da COFINS o sistema é de base contra base e funciona com uma única alíquota (9,25%.) Jane Mesquita É possível fazer um exercício com energia elétrica? A energia elétrica que eu uso como insumo é creditável? E quando eu uso no meu escritório não é creditável? E nos outros países? Apenas aquilo que é incorporado ao meu produto final gera crédito. Um supermercado, por exemplo, não pode tomar crédito de eletricidade. Isto porque usamos o conceito de crédito físico. Outros países adotam o sistema de crédito financeiro. Esse sistema maluco de crédito físico só existe em dois países. Não tem cabimento levar ao Supremo se nitrogênio é insumo. Apenas Brasil e Costa Rica possuem esse sistema. Costa Rica já está em processo de reforma para uma sistemática de crédito financeiro., passou a apresentar a problemática da incidência por dentro dos tributos brasileiros, ou seja, tributos que incidem sobre o valor do produto com o valor do imposto embutido. 1 Verificar SLIDE da apresentação sobre isso. No slide consta não cumulativa onde deveria constar cumulativa. 3

Novamente, apenas dois países têm essa maluquice : Brasil e Bolívia (que copiou do Brasil). Quando falamos que o ICMS é de 17%, isso é mentira, porque na verdade é de 21%. Eurico de Santi Sobre a PEC 233: a questão de usar a alíquota por dentro e por fora enseja, na verdade, uma conexão entre legalidade, tributação e democracia. Deixar o cálculo por dentro é uma forma de não mostrar para o contribuinte o tamanho da carga tributária. Igor Gadelha Quando é reduzida a alíquota do IPI, o Estado arrecada menos ICMS? Francisco Zaiden Sobre os sistemas cumulativo/não cumulativo e a previsão de crédito físico ao invés de crédito financeiro para PIS/COFINS, há uma explicação histórica sobre o por quê ser assim? Qual a história disso? É para lascar tudo? Na época em que foi criado o sistema não cumulativo de PIS/COFINS, entre 2002 e 2003, ninguém percebeu a maluquice disso. Adriana Ancona Maluquice do sistema tributário na verdade traduz a necessidade de acordos políticos que foram sendo feitos. Do jeito que está desenhado é realmente um sistema muito complicado. Tudo tem um sentido de subterfúgio para atrapalhar a cobrança, criar contencioso, etc. É sabido que a criação dos tributos é fruto de forças políticas e da necessidade do governo. Os países que já passaram por isso já nasceram bons ou todo mundo nasceu complicado assim? Além disso, essa lógica não tem a ver com baixa formalização da economia? Esses erros vêm da instituição do ICMS na década de 60. Poucos países tinham isso e nós copiamos do modelo primitivo francês. O Brasil foi pioneiro em introduzir esse tipo de imposto (IVA). Inclusive a escolha pelo crédito físico já havia sido abandonada no modelo francês. Mas, o governo estava ávido para arrecadar e o país acabou por fazer más escolhas. Nossa ansiedade em fazer as coisas do dia para a noite acarretou fazer algo mal feito. Os países que vieram depois, fizeram as coisas com mais calma, o que culminou em IVAs melhores. Todos esses erros apontados no Brasil prejudicam o contribuinte e não houve uma preocupação do Fisco em fazer revisão desse modelo e promover uma reforma do sistema tributário, especialmente porque esses erros resultam no aumento da arrecadação do Estado. Sobre a questão da informalidade, esse tipo de imposto foi criado justamente para se arrecadar muito na produção e no atacado. No varejo arrecada-se menos, mas como já foi possível arrecadar nas cabeceiras não tem problema. Ana Teresa Temos diversas bases tributárias. Parte do problema histórico decorre da divisão da base tributária em vários tributos e com competências distintas. Além disso, é importante lembrar que nosso Código Tributário é de 1966 e nossa Constituição de 1988. 4

Se por um lado a Constituição quis fortalecer o federalismo, dando a competência de cada tributo para um ente federado (o que em tese é bom), por outro inseriu complexidades e ocasionou distorções na sistemática tributária. Bernad Appy Por conta da estrutura tributária brasileira, temos tributos que, apesar de não cumulativos, na prática, incidem de forma cumulativa. Julio Oliveira A discussão sobre o direito de crédito ou não é aspecto importante do contencioso tributário, alvo de grande insegurança jurídica. É um dos pontos que gera a falsa ideia de não cumulatividade. Eurico de Santi Seria mais adequado ter um crédito financeiro (poder descontar tudo) e uma alíquota maior, porém isso criaria um ônus para o Estado com desgaste político. Até agora apresentei como deveria ser a não cumulatividade. Mas, na prática, vemos que as coisas não funcionam bem. Como na cadeia produtiva há cumulatividade, no fim acabamos por exportar tributos, cobrando mais da indústria nacional do que dos produtos importados. Um IVA bem desenhado, tributa apenas o consumo. Há apenas três destinações possíveis: consumo, investimento de capital e exportação. Um tributo bem desenhado não deve tributar investimento de capital e exportação. Além disso, a incidência cumulativa gera uma organização ineficiente da economia. Induz o empresário a verticalizar sua produção para pagar menos tributo. Nesse ponto, Appy explicou o que vem a ser o Reintegra modelo criado em 2011 para exportação de produtos industriais, onde o Governo dava um crédito de PIS/COFINS de 3%. Foi extinto no final do ano passado e esse ano foi reinstituído variando até 5%. Na verdade, é uma subvenção à exportação que foi criada inicialmente para compensar a alta carga tributária. ICMS e ISS deveriam ser coordenados. Apenas em dois países não são: Brasil e Egito. Julio Oliveira A Lei n. 12.741/2012 (Lei da Transparência) obriga os estabelecimentos a informar o quanto incide de tributos naquilo que vendem ou naquele serviço que prestam. Em tese a ideia de explicitar o imposto pago é boa, mas isso era para ser aplicado apenas para o ICMS. O entusiasmo do Congresso de ampliar para todos os impostos não foi muito bom. Claramente isso ficou impraticável. Eurico de Santi 5

O NEF defende esta linha, porém não conseguimos calcular essa carga tributária. A ideia no fundo é boa sim. É um exercício de cidadania para que o contribuinte saiba o quanto paga de imposto. Voltamos ao tema do planejamento tributário o contribuinte usa o defeito do sistema (a sua complexidade) para pagar menos tributo. E o governo insiste em tratar o problema do planejamento tributário como se fosse um problema ético, mas não é. É um problema sistêmico do Brasil. O governo federal e os governos estaduais impõem inúmeros complicadores para devolução de créditos. O crédito tributário acumulado nada mais é do que uma dívida que o governo tem para com o contribuinte. Entretanto, existem Estados que para devolverem o crédito cobram como contrapartida do contribuinte que ele faça um investimento nesse Estado. Isso gera obviamente custo para a empresa, que tem seus créditos devolvidos a longo prazo e sem correção monetária. Sobre o acúmulo de créditos tributários. Nesse tipo de imposto, o normal é ter crédito para restituir mesmo. Contudo, o ente tributante deve estar pronto para devolver. Como regra, boa parte é restituída pelas autoridades fiscais no mundo. Na média, os países devolvem cerca de 30% da arrecadação. Além disso, ele é devolvido rapidamente, em torno de 30/35 dias da data em que foi feito o pedido. Isso tipicamente nos países que tem um IVA certo. Adriana Ancona Isso é compensação? Não. É devolvido em cash. Problema principal é a devolução de créditos provenientes da guerra fiscal. Os Estados alegam dois entraves para não devolução: constitui facilitador de crimes que visam gerar crédito (hoje não procede, visto que a nota fiscal eletrônica torna isso impossível) e; alguns Estados, como São Paulo, entendem que não se pode devolver crédito oriundo de benefício dado por outro Estado. Substituição Tributária para frente os Estados antecipam o ICMS devido na cadeia de comercialização. A substituição tributária facilita a cobrança e reduz a sonegação (é mais fácil fiscalizar a indústria que o comércio), mas é adequada apenas para produtos homogêneos cujo preço de comercialização ao consumidor final não apresenta grandes variações (produtos tabelados como é o caso do tabaco). No entanto, os Estados brasileiros adotam critérios distintos quanto às regras de substituição e frequentemente as alteram, o que aumenta o custo de compliance das empresas e gera problemas de conformidade. 6

Fez menção à nova Lei Complementar do simples (LC n. 147/2014). Julio Oliveira Mencionou que um dos grandes problemas da técnica de substituição tributária é o abandono do fenômeno econômico. Do ponto de vista jurídico, principalmente no caso da tributação sobre o consumo (ICMS), o Estado desconsidera o preço real e arbitra esses valores por vontade própria ou através de acordo feito com determinadas empresas. Ou seja, dependendo da necessidade de arrecadação do Estado, aumenta-se a margem de valor agregado a seu bel prazer. Isso gera um contencioso tributário gigantesco. A substituição tributária está destruindo nosso sistema tributário. Hoje em dia, a maioria dos países só fazem substituição tributária para trás. Adriana Ancona A Lei permite que cada Estado defina seus padrões/critérios de substituição tributária? Problemas relacionados à tributação do ICMS na origem. Nas operações interestaduais, parte do ICMS é tributada no Estado de origem e parte no Estado de destino. - Normalmente, a alíquota cobrada no Estado de origem é 12%; - Nas vendas dos Estados do Sul e Sudeste (exceto ES) para o Norte, Nordeste e Centro- Oeste (mais ES). Viés anti-exportador: A tributação do ICMS na origem desestimula os Estados a atraírem empresas exportadoras, pois o Estado de destino tem de ressarcir os exportadores por um imposto cobrado no Estado de Origem. Como o Estado de destino vai ressarcir se não arrecadou? Guerra Fiscal Um Estado dá um benefício ilegal a determinada empresa. E é ilegal porque a Constituição estabelece que a concessão de benefício fiscal depende de unanimidade no CONFAZ. O problema é que a maior parte dos benefícios não passa pelo CONFAZ. Isaias É necessário um plano de desenvolvimento financiado pelo Governo Federal para que um Estado não seja lesado pelo outro. O grande clima para o desenvolvimento do País deve ser criado a nível nacional. Nelson Machado No início, a guerra fiscal tinha como objetivo permitir que Estados menos desenvolvidos atraíssem investimentos, gerando empregos e desenvolvimento. Porém, hoje a guerra 7

generalizada traz consequências para as finanças públicas com a diminuição da arrecadação geral de ICMS. É preciso refletir se a tributação deve continuar a ser utilizada como forma de desenvolver os Estados. Não verificamos boas políticas públicas de infraestrutura local. Benefícios, em geral, são: - Crédito presumido de ICMS; - Financiamento do ICMS devido (ou parte dele) por prazo extremamente longo e juros extremamente baixos. O grande problema do ICMS é ser um imposto declinante. Cada vez mais a riqueza gira em torno de serviços e não das mercadorias. Portanto, a reconstituição das finanças dos Estados certamente passará pela integração do ISS com o ICMS. Jogo de Soma 0: o país cresce menos por conta da guerra fiscal. Tem caminhão de mercadoria rodando à toa por conta de guerra fiscal. Custo Brasil (alto custo logístico). Problemas decorrentes da Guerra Fiscal - fortes incentivos à alocação ineficiente das atividades produtivas, pois os Estados tendem a conceder incentivos a empresas que, na ausência de incentivos, tenderiam a se instalar em outros Estados; - distorções competitivas, forçando na prática as empresas agirem ilegalmente; - gera insegurança jurídica para os investidores pois os benefícios são ilegais; - perda de receitas estaduais. Reforma do ICMS Resolução 13 do Senado Federal Em abril de 2012, o Senado aprovou a Resolução de nº. 13 visando combater a guerra dos portos, com redução da alíquota interestadual incidente sobre bens e mercadorias importadas do exterior de 12% para 4%. Tal medida estabeleceu algumas exceções, como o gás natural, que é tributado na origem e não no destino. Essa Resolução contribuiu para mitigar o problema, mas a longo prazo irá complicar ainda mais a situação. No final de 2012, o Ministério da Fazenda propôs uma reforma do ICMS baseada em uma série de medidas complementares, tais como redução de alíquota no Estado de origem até a tributação ser integralmente alocada no Estado de destino (Resolução do Senado Federal, não aprovada); criação de um Fundo de Compensação de Perdas; um Fundo de Desenvolvimento Regional; uma Lei Complementar autorizando quórum reduzido do CONFAZ para a convalidação dos benefícios existentes e redução dos juros na dívida renegociada dos Estados (essa lei foi aprovada recentemente, mas sem a parte relativa à convalidação dos benefícios). 8

Tal proposta não avançou por falta de acordo entre os Estados e por restrições fiscais da União. - Súmula Vinculante 69 Março de 2014 Procuradoria Geral da República emitiu parecer defendendo a aprovação da súmula vinculante nos termos propostos, sem qualquer modulação de efeitos. A possibilidade de aprovação da súmula gerou grande insegurança jurídica entre as empresas beneficiadas por incentivos da guerra fiscal (receio de pagarem 5 anos de impostos não pagos). - Convênio 70 Em julho de 2014, o CONFAZ votou o Convênio ICMS nº 70, que indica como a maioria dos Estados pretende tratar a questão da convalidação dos benefícios. Ainda não está válido, pois seis Estados votaram contra (necessário haver unanimidade). De qualquer forma, a iniciativa indica as intenções. Os principais dispositivos do Convênio 70 são os seguintes: - Remissão e anistia de créditos tributários não aprovados pelo CONFAZ (ou seja, convalida benefícios ilegais), desde que seja dada transparência pelo Estado (publicação do acordo); - Possibilidade de prorrogação dos benefícios por prazo determinado (de 1 a 15 anos); - Possibilidade de concessão de benefícios semelhantes aos existentes para novos contribuintes, inclusive no caso de incentivos concedidos por outros Estados da mesma região. Importa salientar que a entrada em vigor do Convênio 70 está condicionada a uma série de exigências. Por conta da preocupação com os efeitos da Súmula Vinculante 69, o Senado retomou, em 2014, a discussão sobre a convalidação dos benefícios fiscais. A base da discussão tem sido o projeto de lei complementar nº 130 (PLS 130), que reduz o quórum do CONFAZ para a convalidação dos benefícios, trazendo também vários dispositivos do Convênio 70. Embora o PLS 130 seja compatível com o Convênio 70, não está condicionado à redução das alíquotas interestaduais e pode gerar um acordo de convalidação distinto do Convênio 70. 9