A visão da CNI sobre o projeto de Reforma Tributária

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1 A visão da CNI sobre o projeto de Reforma Tributária Audiência conjunta da Comissão Especial e da Comissão de Finanças e Tributação da Câmara dos Deputados (PEC n.º 31, 45 e 233) Brasília, 28 de maio de 2008 Armando Monteiro Neto Presidente da CNI A importância da reforma A identificação dos problemas do sistema tributário brasileiro não resulta apenas de percepções empresariais ou de avaliações subjetivas. Estudos de organismos internacionais como o Banco Mundial, OECD e BID e de especialistas em tributação são unânimes em apontar para as disfunções anticrescimento do nosso sistema e para a sua singularidade quando comparado a outros países no mundo. Não por acaso, na pesquisa Doing Businesss 2008 do Banco Mundial, o Brasil aparece como 137º em 178 países na classificação relativa a pagamento de impostos. Avaliação: proposta é positiva e deve ser apoiada Na avaliação da CNI, a proposta representa um avanço em relação ao sistema atual e deve ser apoiada. A proposta tem limitações pois é menos ampla que a necessária para corrigir os desequilíbrios e disfunções do sistema tributário como um todo mas enfrenta parte dos problemas do sistema tributário apontados pelo setor produtivo: Avança no sentido da completa desoneração dos investimentos e das exportações; Simplifica aspectos relevantes do sistema tributário; Intervenção do Presidente da CNI, Armando Monteiro Neto, na Câmara dos Deputados (28/maio/2008). 1

2 Elimina parte das disfunções na tributação sobre bens e serviços, a exemplo da redução na incidência cumulativa. O Congresso terá, no entanto, um papel importante no seu aperfeiçoamento. Comecemos pelo diagnóstico. Diagnóstico correto e quase consensual O diagnóstico que embasa a proposta é quase consensual e está correto em identificar os problemas do sistema atual e coincide com a visão do setor produtivo. A base do diagnóstico é a percepção de que o sistema é complexo, não é neutro e nem transparente e suas principais distorções são causadas pela diversidade dos tributos indiretos sobre bens e serviços. A complexidade provém do grande número de legislações diferentes e de competências tributárias distribuídas entre a União, estados e municípios. Um estudo do Banco Mundial dimensiona essa complexidade: uma empresa média no Brasil gasta 2600 horas com obrigações tributárias, sendo que apenas com o ICMS, o principal objetivo da reforma tributária, são 1373 horas. A média nos países da OECD são 183,3 horas, na Argentina são 615 horas, no Chile são 316 horas e no México são 555 horas. Há algo errado. Esses números mostram a importância da simplificação tributária para o Brasil. O sistema tributário atual mantém ainda incidência cumulativa (PIS, COFINS, CIDE, ISS x ICMS), não assegura a plena desoneração das exportações e dos investimentos e estimula a guerra fiscal predatória. A dimensão da cumulatividade brasileira é que é o problema. Em 2005, cerca de um quinto do total da arrecadação total dos tributos se faziam por meio de tributos cumulativos e de má qualidade. Em nossos concorrentes, estes são valores residuais. A cumulatividade e a falta de transparência causam distorções na alocação dos recursos e comprometem a competitividade dos produtos. 2

3 O sistema atual, acima de tudo, não assegura a necessária garantia jurídica aos agentes econômicos e aos contribuintes, gerando um ambiente de incerteza prejudicial aos negócios e aos investimentos. Permitam-me revelar uma observação de um grupo investidor à CNI. O representante deste grupo nos informava que quando ele examina a compra de uma empresa no Brasil ele gasta 50% do seu tempo examinando os riscos fiscais e trabalhistas. Em outros países concorrentes, ele gasta apenas 15 % do seu tempo. Ou seja, no Brasil, em lugar de examinar o negócio, ele gasta a maior parte do seu tempo avaliando os riscos tributários. Temos, portanto que prosseguir. Mesmo que não seja a ideal, a proposta contém avanços e, sabiamente, trata principalmente da tributação indireta. Busca racionalizar e simplificar a tributação sobre o consumo ao unificar vários tributos federais na base de um novo IVA federal. O Brasil está atrasado nessa agenda. A expressiva maioria dos países, principalmente os nossos competidores mais diretos no mercado mundial, já adota a tributação sobre o valor adicionado o IVA que se pretende criar. Isto é verdade mesmo na América do Sul. A agenda da reforma do IVA no Brasil é uma agenda exótica para a maior parte dos nossos países competidores. Eles já ultrapassaram essa etapa. Ironicamente o Brasil foi um dos primeiros países a implantar uma tributação sobre o valor adicionado nos anos sessenta, quando da criação do IPI e do ICM. Esse sistema foi paulatinamente deturpado e transformado em uma fonte de distorções que reduzem a competitividade dos produtos brasileiros e dificultam a operação quotidiana das empresas. É urgente modernizar esse sistema. Os avanços e os aperfeiçoamentos: pontos positivos Em síntese: 1. A proposta é simplificadora, mas poderia ser mais ambiciosa. Desenha um sistema com dois tributos sobre o consumo: o novo IVA- Federal e o ICMS harmonizado, com legislação unificada e a tributação no destino. É simplificadora ao propor a redução do número de tributos e promover a unificação da legislação do ICMS. O ICMS e o IVA-F passam 3

4 a ser apurados pelo sistema imposto x imposto. O ideal, no entanto, seria caminharmos para um IVA unificado e sem IPI; 2. A proposta promove desoneração dos investimentos, elimina distorções no comércio exterior e desonera as exportações Na questão da desoneração dos investimentos, inova ao introduzir o conceito de crédito financeiro no IVA-F e apresenta um cronograma de redução do prazo de utilização dos créditos de ICMS sobre bens de capital. No caso da desoneração das exportações, ao promover o recolhimento do ICMS para o estado de destino elimina um dos principais entraves ao efetivo e pleno desgravamento das exportações. 3. Avança na questão da não-cumulatividade com o fim do regime cumulativo do PIS e da Cofins e a extinção da Cide-combustíveis e do Salário-Educação. 4. Melhora a transparência do sistema com a redução da cumulatividade e com um sistema de alíquotas do IVA-F por produto, comparativamente ao sistema de base contra base do PIS e Cofins, e com o fim do Salário- Educação. Pontos para aperfeiçoamento: questões gerais O projeto aponta para a direção correta, mas a CNI identificou, através de consultas às federações, associações setoriais e empresas, vários pontos para melhoria e adequação. 1. Segurança no uso dos créditos tributários. É necessário dar maior segurança ao contribuinte no pleno uso dos créditos tributários. Há espaço para explicitar regras claras para a apropriação de créditos tributários (assegurar garantias de uso pleno e imediato) nos dois tributos tipo IVA IVA-F e ICMS e buscar homogeneidade de regras. A PEC atual não assegura, nos créditos nas exportações, a transferência de créditos a terceiros, o que é indispensável. Pesquisa a ser divulgada pela CNI com cerca de 900 empresas exportadoras, dentre aquelas que reportam problemas de acúmulo de créditos, cerca de 55% informam tomar decisões de limitar suas 4

5 exportações em função do volume de créditos não utilizados. Isto significa exportar menos do que seria desejável exclusivamente em função de questões tributárias. Há uma verdadeira conspiração antiexportação no sistema tributário. De um lado, as empresas exportam menos do que podem. De outro, os governadores e secretários estaduais de fazenda têm ojeriza a empresas intensivas em exportação. Associam a perda de receita ao grau de intensidade exportadora em razão das deficiências do sistema tributário em acolher os problemas dos créditos acumulados. Este é um problema já resolvido, no século 18, pela Constituição dos EUA. 2. A fórmula do cálculo por dentro. É inaceitável a constitucionalização da forma de cálculo por dentro no caso dos dois novos IVAs. Os princípios de uma boa reforma entre os quais estão a transparência e a não-cumulatividade não permitem que tributo integre sua própria base. O cálculo por dentro é um artifício anticidadania. No caso do ICMS, o contribuinte acha que paga 18% de alíquota, quando a alíquota efetiva é de 22%. O sistema esconde a verdadeira taxação. Dar transparência à tributação é passo essencial para a democratização tributária no Brasil. A iniciativa para eliminar esta singular distorção deve emanar dos representantes do povo, o Congresso Nacional. 3. Papel do CONFAZ. É indispensável definir com mais clareza o papel do CONFAZ; limitando suas atribuições como órgão assessor do Senado Federal. A proposta de reforma tributária confere ao novo CONFAZ competência para editar o regulamento único que disciplinará o dia-a-dia do imposto, notadamente quanto às obrigações acessórias. De modo semelhante, o Senado deve ter papel primordial no que se refere ao enquadramento de mercadorias e serviços nas diversas alíquotas, não podendo se restringir à simples aprovação ou rejeição da proposta eventualmente enviada pelo CONFAZ. O papel do conselho deve ser disciplinado em lei complementar que, inclusive, estabeleça processos de consulta pública. 4. Superposição de bases tributárias. É necessário eliminar a possibilidade de superposição de bases tributárias (isto é, um tributo entrar 5

6 na base de cálculo de outro), que dão origem a bitributação e geram implicações para a cumulatividade. 5. Princípios da anterioridade e noventena. Os princípios de anterioridade e noventena precisam ser preservados, pois esses dois mecanismos são indispensáveis para assegurar a observação de proteção do contribuinte. 6. Adicional do IPRJ. Não deve prosperar a possibilidade de um adicional de IRPJ por atividade econômica ainda que com o objetivo de dar solução para absorção da CSLL à base do IRPJ, onde hoje existe para o setor financeiro. Sua permanência irá gerar incertezas sobre uma futura extensão da diferenciação a algum segmento, não por sua lucratividade ou resultado base do tributo mas sobre sua atividade. Os pontos de atenção A despeito dos avanços e diversos aspectos positivos, alguns pontos merecem atenção especial. 1. Encurtar o cronograma da desoneração dos investimentos É necessário encurtar a implementação efetiva das mudanças de modo a viabilizar efeitos em prazo mais curto, principalmente no que se refere à desoneração do investimento e das exportações. 2. Gerar uma melhor solução para o IPI A não incorporação do IPI à base do IVA mitiga os objetivos da simplificação e permite uma base tributária de reserva (aqueles produtos que teriam suas operações com alíquota zero), passível de serem alteradas por decreto. Uma solução mais adequada deve ser buscada: ou a incorporação à base do IVA ou a garantia de perenidade das alíquotas aos produtos. Aqui deve se atentar às implicações do uso do IPI em alguns casos como imposto seletivo (com fim arrecadatório) e em outros como instrumento de política industrial. 3. Dar maior segurança ao princípio da não-cumulatividade 6

7 Hoje ela está explicitada, no caso do ICMS, na própria Constituição Federal e passaria ser definida em lei complementar. Como essa questão tem implicações à garantia de créditos por exemplo, no caso de bens de uso e consumo é preciso maior definição no próprio texto constitucional. 4. Incorporar o ISS à base do IVA estadual Nesse caso, como o atual ISS não gera crédito e os serviços são insumos de crescente importância para empresas industriais a situação mantém resquícios de cumulatividade e oneração às empresas industriais. O modelo atual de produção dá mais espaço para que empresas menores se integrem na cadeia produtiva. Várias atividades que eram internas às indústrias, como o desenho de produtos e etapas da produção, agora passaram a ser prestadas por outras. Veja-se, por exemplo, o que ocorre com uma indústria que utilize uma gráfica para produzir seus rótulos. A gráfica é onerada pelo IPI e pelo ICMS na aquisição de suas máquinas e seus insumos, mas é tributada, em suas vendas, pelo ISS, não recuperando o montante pago de IPI e ICMS, que viram custo, impactando o preço e a base de cálculo do ISS. A indústria adquire os rótulos, tributados pelo ISS, mas não pode recuperá-lo, sendo obrigada a transferi-lo ao preço. Isto aumenta a base de cálculo do IPI e do ICMS, que incidem sobre seu produto. 5. Antecipar a sistemática de cobrança de origem Existem ainda algumas questões operacionais que merecem atenção, em especial quando da elaboração da legislação complementar. A previsão de cobrança na origem e apropriação no destino são especialmente importantes para aquelas empresas com grande parte de suas operações em vendas interestaduais. Nesse caso, é especialmente crítico a antecipação da sistemática de cobrança na origem para a fase de transição para o novo regime. 6. Atentar para ganhos potenciais de arrecadação e elevação da carga tributária A criação da nota fiscal eletrônica e do sistema de escrituração digital (SPED) são inovações que facilitam a introdução do novo sistema. Mas 7

8 deve-se ter atenção para a possibilidade dos ganhos de arrecadação com a nova sistemática e a preocupação em evitar aumento de carga tributária. 7. Limitar a possibilidade de criação de alíquotas excepcionais Outro ponto importante é a limitação da possibilidade de criação de alíquotas excepcionais (não uniformes entre os estados) para certos classes de produtos. Entende-se a necessidade de adequar diferenças de tributação entre estados, mas seu uso deve ser limitado para manter o princípio da uniformização e da preocupação com a carga tributária. Um ponto crítico: a reforma deve ser neutra e sem aumento de carga tributária É fundamental assegurar a neutralidade da reforma em termos da carga tributária. Ainda que a carga tributária atual seja excessiva e precise ser reduzida a médio prazo, a reforma precisa ser neutra do ponto de vista da carga tributária. Experiências anteriores demonstram a necessidade de especial cuidado com a calibragem de alíquotas para não causar elevação da carga. É indispensável introduzir mecanismos que impeçam essa possibilidade e assegurem que eventual excesso de arrecadação seja canalizado para a redução de alíquotas. De um lado, a fixação das alíquotas dos novos tributos é ponto crítico e sua calibragem deve ser realizada de modo a não gerar aumento de arrecadação. De outro, precisamos ter mecanismos críveis e efetivos para que os ganhos de eficiência do novo sistema em termos de arrecadação sejam canalizados para a redução de alíquotas e não como fonte de recursos para a ampliação de despesas. É completamente equivocada a recente discussão sobre a recriação de uma contribuição sobre a movimentação financeira o que, na verdade, constitui-se em uma tentativa de recriação da CPMF. Essa discussão é antagônica ao espírito da reforma tributária, que busca a simplificação e a transparência na tributação sobre a circulação de bens e serviços. É uma proposta que vai na direção contrária aos objetivos de criação de um sistema tributário de melhor qualidade. 8

9 A transição e a estratégia para a aprovação da reforma É necessário compatibilizar os avanços na reforma com a busca de soluções para problemas atuais, como: a questão dos créditos acumulados de ICMS nas exportações (créditos não utilizados tornam-se custo e prejudicam competitividade). os atuais contratos de benefícios fiscais no âmbito das políticas estaduais de desenvolvimento (dar segurança jurídica aos contratos vigentes e aos investimentos das empresas). Estratégia de ação Igualmente, é preciso uma estratégia para assegurar a aprovação de uma boa reforma. Aqui temos outros pontos de atenção e de ação. A opção de garantia constitucional ampla choca-se com a flexibilidade de legislação infraconstitucional. Por exemplo, é a escolha entre uma constituição mais detalhada e uma carta mais enxuta. Outro ponto crucial: há necessidade de se antecipar a discussão da legislação complementar infraconstitucional de regulamentação dos novos tributos. Essa será a garantia de que os princípios da reforma serão de fato implementados. Portanto, é necessário um acompanhamento da tramitação legislativa da PEC, com mobilização empresarial, e atenção à discussão da legislação complementar. Por fim, a desoneração da folha indicada na PEC e que não necessita de alteração constitucional deve ser iniciada logo, sem esperar a aprovação da reforma. A Reforma e o Desenvolvimento Regional É um equívoco identificar Estados ganhadores e perdedores com a reforma. A reforma não é um jogo de soma-zero aquele em que o ganho de uns necessariamente se dá pelas perdas de outros. É um jogo de soma positiva em que todos ganham. 9

10 Ganha o país com a melhora da competitividade dos produtos e pela maior eficiência do sistema tributário. Haverá maior indução ao investimento e, portanto, maior crescimento mais renda e mais empregos. Ainda assim, é necessário garantir a equalização da arrecadação entre os entes federados com as alterações promovidas novos padrões de tributação em especial a tributação no destino. Há previsão de um fundo para esse processo de equalização de receitas. Há também a criação de novo fundo voltado ao desenvolvimento das regiões com defasagem econômica o FNDR com recursos federais e com ampla destinação para financiamento ao setor produtivo e a obras estruturantes. A consecução da reforma Por fim, o processo de discussão e aprovação da reforma tributária é uma questão que afeta diversos segmentos da sociedade, e não apenas de interesse do Executivo federal, estados e municípios. A CNI trouxe a essa Comissão Especial o ponto de vista dos interesses das empresas industriais e da competitividade. O Congresso Nacional é a instância legítima para a formatação final da reforma. É seu papel avaliar, aperfeiçoar e viabilizar uma reforma com celeridade e responsabilidade. O objetivo deve ser um só: de prover o País de um sistema tributário o mais racional, estável e equânime que possibilite o aproveitamento mais intenso de nosso potencial de crescimento. Há grande convergência e consensos sobre as mazelas de nosso sistema tributário e em como ele dificulta o crescimento nossa tributação é anacrônica e um empecilho à nossa maior competitividade. O Brasil está atrasado na agenda tributária. É o momento de avançar na reforma. 10