Orçamento Público. Definição e tipos de tributos, tarifas, contribuições fiscais e parafiscais. Professora Giuliane Torres

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1 Orçamento Público Definição e tipos de tributos, tarifas, contribuições fiscais e parafiscais Professora Giuliane Torres

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3 Orçamento Público DEFINIÇÃO E TIPOS DE TRIBUTOS, TARIFAS, CONTRIBUIÇÕES FISCAIS E PARAFISCAIS CONCEITO DE TRIBUTO: Conforme preceitua o art. 3º do Código Tributário Nacional: Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada. Diz-se que a obrigação é compulsória, obrigatória, porque ela decorre diretamente da lei. A vontade do contribuinte é irrelevante e, por isso, até mesmo os incapazes podem ser sujeitos passivos das obrigações tributárias. A lei só pode obrigar o contribuinte a pagar o tributo em moeda corrente do País (obrigação pecuniária), razão pela qual a doutrina costuma afirmar que, em regra, nosso direito desconhece o tributo in natura (quando parte da mercadoria comercializada é entregue ao Fisco a título de pagamento do tributo) ou o tributo in labore (quando a cada mês o sujeito passivo destina alguns dias de seu trabalho à entidade tributante). Contudo, a partir da Lei Complementar nº 104/2001, que acrescentou o inciso XI ao art. 156 do Código Tributário Nacional, admite-se a dação em pagamento em bens imóveis, em forma e condições estabelecidas em lei. Quando o art. 3º do CTN afirma que o tributo não constitui sanção a ato ilícito, quer dizer que a hipótese de incidência é sempre algo lícito. Observe-se, porém, que situações como a aquisição de disponibilidade econômica ou jurídica de rendimentos são suficientes para o nascimento de obrigações tributárias como o imposto de renda (art. 43 do CTN), ainda que tais rendimentos sejam provenientes de atividades ilícitas como o jogo do bicho (a hipótese de incidência é a aquisição de disponibilidade financeira e não o jogo do bicho). É o princípio do non olet, no sentido de que o dinheiro não tem odor e de que não seria justo tributar a renda obtida licitamente e deixar de tributar a renda decorrente de atividade ilícitas. O tributo, portanto, não é multa. A multa tem por pressuposto o descumprimento de um dever jurídico e por finalidade evitar comportamentos nocivos à ordem jurídica, via sanção, enquanto o tributo tem por pressuposto um fato lícito. 3

4 ESPÉCIES DE TRIBUTOS IMPOSTOS Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação independente de qualquer atividade estatal específica. O imposto é uma exação não vinculada, uma exigência cujo fato gerador não se liga a uma atividade estatal específica relativa ao contribuinte ou por ele provocada, independentemente de contraprestação específica. O valor obtido com o imposto não pode ser vinculado a um fundo, órgão ou despesa específica. A prestação patrimonial do contribuinte do imposto é unilateral porque não faz nascer para a entidade tributante qualquer dever específico em relação ao contribuinte. O imposto tem seu fundamento de validade na competência tributária da pessoa política que o instituiu, embora sua cobrança (capacidade tributária ativa) possa ser atribuída à terceira pessoa. Impostos diretos são aqueles cuja carga econômica é suportada pelo próprio realizador do fato imponível. É o caso do Imposto Renda, em que o patrimônio de quem auferiu os rendimentos líquidos é atingido por essa tributação. Impostos indiretos são aqueles cuja carga financeira é suportada não pelo contribuinte (contribuinte de direito), mas por terceira pessoa, que não realizou o fato imponível (contribuinte de fato). Normalmente essa terceira pessoa é o consumidor final, que, ao adquirir a mercadoria, verá embutido no preço final o quantum do imposto (por exemplo, o ICMS). Os impostos distinguem-se entre si pelos respectivos fatos geradores e, com base nessa distinção, são atribuídos às diversas pessoas políticas do Estado Federal Brasileiro (União, Estados, Distrito Federal e Municípios). A competência para cobrança é privativa (União, Estados e Municípios), de acordo com o que diz a Constituição Federal. União pode criar, art. 153, CF/88: II, IE, IOF, IPI, ITR, IR e IGF (nunca foi criado, é apenas previsto). Estados podem criar, art.155, CF/88: ITCMD, IPVA e ICMS. Municípios podem criar, art. 156, CF/88: IPTU, ISS e ITBI. Distrito Federal: Estado e Município O fato gerador dos impostos é sempre a manifestação de riqueza. A base de cálculo (valor sobre o qual incide a alíquota) é a quantificação da riqueza que está sendo tributada. A União tem competência, art. 154: I Residual: pode criar tributos sobre o que sobra, o que não é tributado, mediante lei complementar, fato gerador e base de cálculo que não exista e não pode ser cumulativo. II Extraordinária: fora do usual, tem de estar acontecendo algo de excepcional para essa competência ser exercida. Assim, só se pode usar essa competência em caso de guerra externa ou na iminência de guerra, criando-se o Imposto Extraordinário de Guerra (IEG). OBS.: não precisa observar os requisitos da competência residual. Não há requisitos a serem observados. 4

5 Orçamento Público Definição e tipos de tributos, tarifas, contribuições fiscais e parafiscais Profª Giuliane Torres TAXAS As taxas são tributos vinculados, contraprestacionais. Têm como fato gerador o exercício do poder de polícia e a prestação de serviços públicos. Art. 145, II da CF/88. Art. 79 do CTN. TAXAS DECORRENTES DO EXERCÍCIO REGULAR DO PODER DE POLÍCIA O exercício do poder de polícia é o poder fiscalizatório, relacionado com o supraprincípio do Direito Administrativo do interesse público. Assim, o Estado deve ter o poder de restringir o exercício do direito de atividades por particulares para garantir o bem comum. Há taxas para que o Estado fiscalize. Ex.: taxa de funcionamento, para verificar se o local está funcionando de acordo com a lei. OBS.: o efetivo poder de polícia pode ser presumido, de acordo com o STF. Ex.: taxa de renovação de alvará. Se há órgão competente, presume-se que a fiscalização está sendo feita. TAXA E SERVIÇOS PÚBLICOS Taxa de serviço: Fato gerador: utilização efetiva ou potencial de serviços públicos que têm de ser específicos e divisíveis postos à disposição do contribuinte ou prestados ao contribuinte. O serviço pode ser utilizado pelo contribuinte de forma efetiva ou potencial, nos termos do art. 79 do CTN. Efetivamente, quando por ele usufruído a qualquer título. Potencialmente, quando, sendo de utilização compulsória, seja posto à sua disposição mediante atividade administrativa em efetivo funcionamento. Utilização efetiva Serviços Públicos Específicos Prestados ao contribuinte divisível e divisíveis ou postos a disposição Efetiva OU potencial: no caso da coleta de lixo, mesmo que não se produza lixo, deve-se pagar a taxa. Assim, não se utiliza efetivamente o serviço, mas potencialmente, pois está à disposição. A utilização é potencial em relação aos serviços que a lei define como de utilização compulsória e posto ao contribuinte à disposição efetiva. Alguns serviços, como a taxa de coleta de lixo, têm de ser pagos de qualquer jeito, bastando que o serviço esteja à disposição. Outros, como a taxa judiciária, só serão cobrados caso ocorra a sua utilização efetiva. Específicos E divisíveis: Específico: o Estado tem de ser capaz de identificar quem são os usuários. Divisíveis: tem de ser possível ao usuário identificar por qual serviço está pagando ou qual serviço está utilizando. 5

6 Ex.: taxa para emissão de passaporte. O Estado é capaz de identificar para quem está emitindo o passaporte e o usuário sabe que está pagando pela emissão do passaporte. Assim, quando o serviço é específico e divisível, o Estado pode cobrar taxa. Quando não é, o Estado custeia por meio dos impostos. No caso da limpeza dos logradouros públicos, não pode ser cobrada taxa, pois o serviço não é divisível, não tem como se identificar os usuários. É para a coletividade. Súmula Vinculante 19: A taxa cobrada exclusivamente em razão dos serviços públicos de coleta, remoção e tratamento ou destinação de lixo ou resíduos provenientes de imóveis não viola o artigo 145, II, da Constituição Federal. O serviço de iluminação pública não é específico e divisível, portanto, não pode ser cobrado por taxa. A taxa de bombeiros é constitucional, de acordo com o STF. Base de cálculo das taxas: CF, art. 145, 2º: as taxas não podem ter base de cálculo própria de imposto. Ocorre que base de cálculo de imposto codifica uma riqueza, porém, base de cálculo de taxa não pode codificar riqueza. Assim, não pode se cobrar taxa de acordo com a capacidade contributiva do contribuinte. Ex.: um milionário não pode ter a taxa de coleta de lixo mais cara porque ele tem mais dinheiro. Em relação aos impostos, deve obedecer a capacidade contributiva, mas não no caso das taxas. Sempre que possível, os impostos terão caráter pessoal e serão graduados de acordo com a capacidade econômica do contribuinte. Competência para cobrança: é diferente da cobrança para imposto, que é privativa. Para as taxas, a Constituição não diz quem cria cada taxa. Quem tem competência para cobrar o serviço tem competência para criar a taxa. A competência para taxa é comum, a todos os entes federados, desde que exerçam a atividade que configura o fato gerador da taxa. CONTRIBUIÇÕES DE MELHORIA A contribuição de melhoria tem como fato gerador a valorização do imóvel do contribuinte em razão de obra pública (instalação de rede elétrica, obras contra enchentes, etc.). Os beneficiários diretos da obra arcam com seu custo, total ou parcial. Antes da obra, deve ser criada a lei, a fim de definir a área de abrangência e o fator de valorização. Melhoria tem que ser de valor; não pode ser de outro aspecto. Limites: Total (geral): o que o Estado gasta para fazer a obra. O máximo que o Estado pode cobrar é o que gastou com a obra. Individual: o que cada imóvel se valorizou; o valor acrescido a cada imóvel. 6

7 Orçamento Público Definição e tipos de tributos, tarifas, contribuições fiscais e parafiscais Profª Giuliane Torres Assim, o Estado não pode cobrar do contribuinte mais do que gastou, nem mais do que o imóvel valorizou. Ex.: se o valor da obra foi de 100 milhões e valorizou 1000 imóveis, o valor máximo que pode ser cobrado do contribuinte seria R$ ,00. Contudo, se o valor individual acrescido a cada imóvel foi de R$ ,00, não pode ser cobrado R$ ,00, pois extrapola o limite individual. Assim, tem que ser observado o limite total e o individual. Em síntese, a contribuição de melhoria tem, como limite geral, o custo da obra e, como limite individual, a valorização do imóvel beneficiado. Pelo exposto, percebe-se que a contribuição de melhoria, assim como a taxa, é uma espécie de tributo vinculado, tributo cujo fato gerador está ligado a uma atividade estatal específica relativa ao contribuinte. Não é qualquer obra pública que autoriza a cobrança da contribuição de melhoria. É necessária a valorização do imóvel do contribuinte em razão da obra pública. Tem competência para instituir a cobrança da contribuição de melhoria a pessoa política (União, Estado, Município, DF) que tem atribuição para a realização dos trabalhos. EMPRÉSTIMOS COMPULSÓRIOS A União, mediante lei complementar, pode instituir empréstimos compulsórios, que é um empréstimo obrigatório. Empresta-se dinheiro ao Estado de forma compulsória. Não pode ser criado por Medida Provisória em hipótese alguma. No futuro, o valor tem de ser devolvido. Para criar empréstimo compulsório, deve estar acontecendo algo urgente e de grande relevância no país. Motivos que ensejam a criação do Empréstimo Compulsório: I Para atender às despesas extraordinárias decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou da sua iminência: na hipótese de despesas extraordinárias, o empréstimo compulsório pode ser cobrado imediatamente após sua instituição, sem obedecer ao princípio da anterioridade. Por calamidade pública, deve-se entender não apenas as catástrofes provocadas por agentes da natureza, mas também outras ocorrências que ponham em risco o equilíbrio social. II Investimento urgente e relevante: Ex.: município vai ficar sem água. Nesse caso, pode ocorrer a cobrança do empréstimo compulsório. Porém, não é exceção ao princípio da anterioridade; só pode ser cobrado no outro ano. Nesta hipótese, o empréstimo compulsório servirá como uma antecipação da receita, ou seja, em vez de esperar muitos anos pelo ingresso dos recursos necessários ao investimento público urgente e de relevante interesse nacional, antecipa-se a receita com o empréstimo compulsório, cujo valor deve ser restituído ao contribuinte nos anos seguintes. 7

8 A aplicação dos recursos provenientes de empréstimo compulsório será vinculada à despesa que fundamentou sua instituição. O valor tem de ser usado na despesa que o fundamentou ou devolvido. A mesma lei complementar que instituiu o empréstimo compulsório deve disciplinar sua devolução e o prazo de resgate. O empréstimo compulsório não se perpetua no tempo, só devendo ser exigido enquanto estiver presente o pressuposto constitucional que autorizou sua instituição. CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS O art. 149 da Constituição Federal prevê as contribuições sociais, as contribuições de intervenção no domínio econômico e as contribuições de interesse das categorias profissionais ou econômicas. Contribuições sociais são aquelas destinadas a financiar a concretização dos direitos sociais previstos na Constituição Federal, ou seja, o direito à seguridade social, à habitação, à educação, etc. Têm função fiscal. As contribuições de intervenção no domínio econômico (CIDE) têm função regulatória da economia ou do mercado de consumo (função extrafiscal). Ex.: CIDE royalties: quando se adquire uma mercadoria estrangeira, paga-se royalties e, sobre eles, paga-se uma contribuição por intervenção no domínio econômico. Esse dinheiro é utilizado no fundo nacional de tecnologia, que desenvolve a tecnologia no país. CIDE Combustíveis: do valor que a União arrecadar, 29% é passado para os Estados. Do que cada Estado recebe, 25% é passado para os Municípios. Os Estados e os Municípios apenas gastam esse valor com a terceira finalidade: melhoria da infraestrutura de transporte. As outras duas finalidades: projetos ambientais relacionados com a indústria do petróleo e do gás e pagamento de preço subsídios ao combustível ou ao transporte são atividades exclusivas da União. As contribuições profissionais são instituídas em favor de categorias profissionais (sindicatos de empregados) ou econômicas (sindicatos de empregadores). São denominadas contribuições sindicais, que têm função parafiscal, e são exigíveis de todos os integrantes da categoria, sindicalizados ou não. Sua arrecadação é destinada ao custeio de atividade paraestatal, ou seja, de atividade exercida por entidades privadas, mas com conotação social ou de interesse público. Exemplo: a atividade desenvolvida pelo Sesc, pelo Senac, pelo Sesi, pelo Senai, etc. Ex.: contribuição sindical, art. 8º, 4 da CF/88. Art. 8º É livre a associação profissional ou sindical, observado o seguinte: (...) IV a assembléia geral fixará a contribuição que, em se tratando de categoria profissional, será descontada em folha, para custeio do sistema confederativo da representação sindical respectiva, independentemente da contribuição prevista em lei; 8

9 Orçamento Público Definição e tipos de tributos, tarifas, contribuições fiscais e parafiscais Profª Giuliane Torres A contribuição sindical prevista em lei é tributo e compulsória. A contribuição fixada pela assembleia é opcional. CONTRIBUIÇÃO DA ILUMINAÇÃO PÚBLICA o STF disse que não poderia existir taxa de iluminação pública, pois não atendia aos requisitos de taxa, não visa remunerar um serviço específico e divisível e não há referibilidade. A receita é vinculada a uma receita específica, então não poderia ser um imposto. Assim, surgiu a contribuição para a iluminação pública. CARACTERÍSTICA COMUM ÀS CONTRIBUIÇÕES: todas são vinculadas e servem para custear determinada despesa. TARIFA A tarifa, por sua vez, é o preço público pela utilização de serviços facultativos (e não compulsórios) que a administração pública ou seus delegados colocam à disposição da população (serviço de uso facultativo, a exemplo do telefone). Quando o seu valor é destinado aos cofres públicos, integra a receita originária dos entes políticos. A distinção entre taxa e preço público está descrita na Súmula 545 do STF, que assim dispõe: Preços de serviços públicos e taxas não se confundem, porque estas, diferentemente daqueles, são compulsórias e têm sua cobrança condicionada à prévia autorização orçamentária, em relação à lei que as instituiu. A tarifa remunera um serviço livremente contratado pelo usuário. Isto é, se determinado serviço, no local onde é colocado à disposição da população, é compulsório e seu fornecedor exclusivo é um ente estatal ou seu agente delegado, a remuneração dar-se-á por meio da taxa e sofrerá as limitações impostas pelos princípios gerais da tributação (legalidade, anterioridade, etc). Por outro lado, quando a utilização ou não do serviço público é facultativa, pois de outra forma a necessidade pode ser satisfeita, a remuneração do serviço público dar-se-á pelo chamado preço público, que não está sujeito às regras da tributação (podendo, inclusive, ser fixada por simples ato administrativo). O preço decorre de uma avença praticada com ampla liberdade entre as partes. A política tarifária está prevista no art. 175, parágrafo único, III, da Constituição Federal. Segundo a doutrina dominante, a tarifa deve ser cobrada com base em valores capazes de cobrir o custo dos serviços e permitir sua manutenção e expansão, a fim de que a coletividade em geral não acabe arcando com a manutenção de um sistema deficitário que beneficia apenas uma parcela da população. 9

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