PROCESSOS DE COMPRAS PÚBLICAS MUNICIPAIS:

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1 Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF 25, 26 e 27 de março de 2014 PROCESSOS DE COMPRAS PÚBLICAS MUNICIPAIS: DESAFIOS CARLOS HENRIQUE DE AZEVEDO MOREIRA ADOLFO PACHECO

2 2 Painel 33/099 Balanço e perspectivas dos sistemas de compras públicas no Brasil PROCESSOS DE COMPRAS PÚBLICAS MUNICIPAIS: DESAFIOS Carlos Henrique de Azevedo Moreira Adolfo Pacheco RESUMO O presente trabalho tem por objetivo apresentar uma avaliação inicial dos sistemas de compras e contratações municipais com base em pesquisa de campo realizada junto a Foz do Iguaçu, Toledo e Cascavel, três municípios do Oeste Paranaense, buscando indicativos preliminares que embasem a construção de ações de fortalecimento da gestão desses processos. Propõe como estratégia de implementação a elaboração de um diagnóstico quanto ao estágio de maturidade dos sistemas municipais, por meio do qual se possa traçar um caminho customizado à realidade do município, avaliando os sistemas segundo as dimensões de eficiência, eficácia e efetividade e contribuindo para a melhoria contínua dos sistemas com base no ciclo PDCA. Para o fortalecimento da gestão sugere ações colaborativas entre os municípios, os estados e o governo federal, não apenas para compartilhamento de recursos como também para o intercâmbio de boas práticas. Sua conclusão aponta para o fortalecimento dos sistemas de compras e contratações públicas como um forte instrumento para o aumento da efetividade das políticas públicas de forma geral.

3 3 SUMÁRIO 1 INTRODUÇÃO Objetivo Metodologia O PROCESSO DE COMPRAS PRINCIPAIS DIFICULDADES OBSERVADAS NAS PREFEITURAS INICIATIVAS DE FORTALECIMENTO Construção do Cenário Alvo Modelo de Maturidade de Processos Ciclo PDCA Eficiência, Eficácia e Efetividade CONCLUSÃO REFERÊNCIAS... 21

4 4 1 INTRODUÇÃO No Brasil, a obrigatoriedade de que toda contratação pública seja precedida de processo licitatório está prevista na Constituição Federal de 1988 e regulamentada na Lei 8.666/1993. Também na Constituição Federal está previsto que o Governo Federal detém exclusividade para legislar sobre Licitações, podendo Estados e Municípios legislar e normatizar apenas de forma complementar. Consequentemente, as práticas peculiares aos Estados e Municípios são limitadas, havendo diferenças mais significativas na forma de organização e na capacidade operativa dos sistemas de compras, entendida esta última, como o conjunto de processos, recursos humanos, técnicos e financeiros alocados à atividade. Durante os anos 90, houve especial atenção da Administração Pública na formatação e consolidação da legislação nacional de compras e no cumprimento dos princípios constitucionais e legais instituídos para as compras governamentais. No entanto, a clareza e precisão das especificações dos objetos e o estabelecimento de parâmetros referenciais para o processo de contratação ainda carece de aperfeiçoamento, com especial destaque para ferramentas gerenciais que forneçam informações sobre o mercado e indicação de preços aceitáveis, o que acarreta, também, dificuldades inevitáveis na gestão dos contratos. Relegada, durante muito tempo, a um segundo plano na escala de prioridades dos governos, a área de Compras e Contratações Públicas ganhou destaque em movimento subsequente ao que analogamente ocorreu ao final do século passado na área de logística das organizações privadas. A percepção de que a logística, além de trazer diferencial competitivo, pode inviabilizar o alcance dos objetivos finalísticos das organizações, fez com que se percebesse a importância da realização de investimentos na profissionalização das equipes, na revisão de processos e na automatização face ao retorno em economia, celeridade e regularidade do provimento de insumos para os processos produtivos. Em especial para os governos, essa percepção é realçada quando se leva em consideração o custo social derivado na demora na execução de seus programas (o custo de não comprar).

5 5 Ao mesmo tempo, a importância das compras e contratações públicas foi reforçada pela constatação de seu potencial como instrumento de reforço a políticas públicas, a exemplo dos incentivos às micro e pequenas empresas (faixa de preferência, empate ficto e licitações exclusivas), proteção ao meio ambiente (compras sustentáveis), extinção do trabalho infantil e da ênfase no Desenvolvimento Sustentável, aspecto este muito importante para a estabilidade dos países em épocas de crise. Por sua vez, as compras eletrônicas, cuja operacionalização, no Brasil, se deu no início deste século, trouxe forte inovação e possibilitou, num primeiro momento, redução de preços devido à maior competitividade e transparência aos processos licitatórios. O governo federal publicou em abril de 2000 uma Medida Provisória criando a modalidade Pregão, cuja forma eletrônica foi regulamentada ao final do mesmo ano e, mais tarde, após um longo período de aculturamento da Administração e do mercado fornecedor, tornada preferencial em Entretanto, as dificuldades que persistiam no processo de contratações públicas, mesmo após o uso intensivo de compras eletrônicas, deixaram claro que os problemas não eram apenas de oferta de preços e/ou quantidade de licitantes; sua otimização envolvia diversos outros aspectos, alguns estruturais, tais como a qualificação adequada das equipes técnicas, o uso de sistemáticas e ferramentas adequadas para gestão das compras e dos contratos, dentre outras. É este o atual desafio que se apresenta aos governos e, para fazer frente a ele, o uso das técnicas adequadas, a confrontações entre os sistemas existentes e entre estes e referenciais de boas práticas, podem fornecer diagnóstico valiosos, identificando pontos de melhoria que podem subsidiar os governos estaduais e municipais na evolução de seus sistemas e no uso estratégico e gerencial das informações acumuladas ao longo dos anos. 1.1 Objetivo O presente trabalho está alinhado ao esforço de melhoria do gasto público ora em curso no Brasil. Tem como objetivo apresentar uma percepção sobre os sistemas de compras e contratações municipais e elencar algumas estratégias e oportunidades para seu aperfeiçoamento.

6 6 1.2 Metodologia A análise foi baseada na pesquisa de campo realizada entre 2010 e 2011 pelo Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão, com apoio do Programa de Cooperação Espanhola, junto aos municípios de Foz do Iguaçu, Toledo e Cascavel, todos localizados no oeste do Paraná, e na proposição de estratégias adequadas para o enfrentamento das dificuldades existentes para a otimização dos seus processos de compras e contratações. Foram enfocados aspectos do processo de contratações públicas que não são completamente determinados pela Lei 8.666/93, uma vez que esta trata detalhadamente diversos procedimentos, o que os torna praticamente padronizados em todas as esferas de governo. 2 O PROCESSO DE COMPRAS Para avaliar os sistemas de compras públicas adotou-se a divisão do processo segundo quatro etapas bem delimitadas: Planejamento, Fase Interna, Seleção de Fornecedores e Contratação. O resultado final do processo é determinado pelo resultado acumulado de cada etapa, sendo desejável que se avalie cada uma delas segundo o ciclo PDCA, de forma a que se programe um processo de melhoria contínua no sistema de compras. Etapa de Planejamento - À etapa de Planejamento corresponde a identificação das necessidades de contratação da Administração, a reserva dos recursos disponíveis frente às prioridades estabelecidas e a distribuição da execução ao longo do tempo. É a etapa que pode mais rapidamente trazer ganhos efetivos no uso dos recursos públicos, entretanto, é frequentemente a que se atribui menor atenção. A mera atribuição de prioridade descasada do grau de urgência / importância para o cidadão pode trazer dano irreparável pela não tempestividade no atendimento à necessidade.

7 7 A utilização de técnicas adequadas, tais como Strategic Sourcing, Gestão Da Cadeia de Suprimentos e Custo Total de Propriedade - TCO, aporta melhoria significativa na qualidade da aplicação dos recursos públicos. Também, regras claras de execução e sistemas de informação integrados à execução orçamentária e financeira trazem maior confiabilidade e agilidade ao processo de planejamento de contratações. Etapa de Fase Interna Abrange todas as atividades que antecedem a publicação do edital de contratação, desde a elaboração de termos de referência / projetos básicos, das minutas de edital e de contrato, abertura do processo e todo o tramite burocrático para autorização, reserva orçamentária, até o parecer jurídico. Quando o recurso é proveniente de empréstimo de organismos internacionais, inclui também as revisões previstas por estes. Esta etapa é, de forma geral, a responsável pela maior parcela do tempo consumido nos processos de contratação. Em especial, a elaboração dos termos de referência e as várias instâncias de revisão consomem tempo desproporcional à complexidade da maioria dos objetos licitados. Problemas relacionados ao uso de modelos dos documentos base desatualizados, requisitos que mudam ao longo de sua elaboração, dificuldades orçamentárias, insegurança dos funcionários por medo de punição, dentre outros aspectos, tendem a estender desnecessariamente o prazo de execução. Etapa de Seleção de Fornecedores nesta etapa concentrou-se a maior parte do esforço de modernização da última década com a criação de cadastros unificados de fornecedores, Pregão, compras eletrônicas, registros de preço, etc. Destaque deve ser dado à forte transparência trazida pelas compras eletrônicas, que ampliaram a participação nas ofertas de negócio com o governo, reduziram o custo de participação nos certames e contribuíram fortemente para o controle social e o combate a cartéis que se estabeleceram ao longo dos anos.

8 8 Etapa de Contratação a etapa de Gestão dos Contratos concentra parte significativa dos problemas hoje existentes na aplicação dos recursos públicos, não apenas pela complexidade, mas pela falta de formação adequada dos quadros de pessoal responsáveis pela atividade. Apesar disto, existem muitas organizações públicas que administram exemplarmente seus contratos, com estrutura, sistemática e procedimentos padronizados, e que se constituem em referência de boas práticas para as demais. 3 PRINCIPAIS DIFICULDADES OBSERVADAS NAS PREFEITURAS Neste trabalho cabe explicitar uma visão diagnóstica em nível macro, decorrente das observações realizadas ao longo da pesquisa de campo a qual, em parte, foi abaixo transcrita. Trata-se de constatações de caráter estrutural, aplicadas a todas as três Prefeituras que abordam aspectos específicos de cada uma, que são apresentadas em seguida. Tal diagnóstico foi realizado com o objetivo de definir os espaços de ação complementares ao redesenho de processos que viabilizem sua implantação e o desenvolvimento de uma cultura efetiva de melhoria contínua. Os principais pontos dessa visão macro são os seguintes: I. O ambiente de trabalho caracteriza-se por concentrar-se no foco operacional, com pouco espaço para pró-atividade decorrente de pressões permanentes por ações imediatas; Causas prováveis: Pouca ênfase nas ações de planejamento das atividades da área que leva à atuação sempre para atender a demandas imediatas; e, Baixa padronização dos itens de materiais o que leva a repetição de compras da mesma natureza; Decorrências: O número de certames licitatórios é muito elevado e estes são feitos, geralmente, em prazos apertados; Há pouco esforço para aprimorar a especificação dos itens objetos das compras e buscar a padronização de itens semelhantes; O ambiente é de estar sempre correndo para executar muitas atividades, sem tempo para a reflexão para aperfeiçoamento de suas práticas.

9 9 II. III. Constatou-se ausência de processos estruturados que possibilitem a visibilidade integral da cadeia de ações empreendidas; Causa provável: Em geral as três Prefeituras não possuem a prática de definir seus processos de trabalho através de normas operacionais ou de manuais de operação, não só para as atividades de compras, mas para as operações em geral. A Prefeitura de Toledo teve a iniciativa de identificar as atividades realizadas somente para compras. A Prefeitura de Cascavel possui uma área de Organizações e Métodos, apesar disso, não foram identificados processos modelados ou manuais definidos. Em Foz do Iguaçu a implantação da ferramenta de workflow foi precedida da identificação e documentação das etapas, mas restrito a processo que foi automatizado. Decorrências: O conhecimento sobre os procedimentos encontrase armazenado nas pessoas, o que representa um risco organizacional, pois a realocação delas pode comprometer a conformidade dos processos. Isso ocorre com maior intensidade nas Secretarias clientes, nas quais, foi relatada alta rotatividade das pessoas de apoio de compras. A capacitação de novos funcionários é dificultada por falta de documentação e da pouca disponibilidade de tempo dos funcionários envolvidos na execução dos certames. Retrabalho na medida em que algumas atividades são feitas em duas áreas diferentes. Existe sobrecarga operacional decorrente da não observância da segregação de funções, o que resulta na execução, pela área de compras, de atividades, que deveriam ser realizadas por outras áreas da Prefeitura; Causa provável: Na maioria das vezes essas situações decorrem de falta de pessoal capacitado para realizar suas atribuições ou de recorrentes erros nos processos, o que leva que alguma área, normalmente a operacional, realize atividades de outras. A título de exemplo, foi relatada a ocorrência de situações em que o pregoeiro é chamado a esclarecer questões de conformidade na entrega de bens.

10 10 Decorrências: Aumento da carga de trabalho em funções não específicas. Risco para a organização na medida em que, na maioria das vezes, a falta de segregação de funções faz com que pessoas, sem atribuições específicas, realizem tarefas para as quais não estão preparadas. IV. Um fator positivo identificado em Toledo é a existência de forte ênfase em controles e em aspectos legais, o que garante uma boa segurança operacional; Causa provável: Provavelmente decorre de episódios anteriores de não conformidades graves ou da visão da alta administração sobre a importância do Controle Interno. Decorrências: A atuação do Controle Interno tende a aumentar a segurança sobre a conformidade dos processos. No entanto, no caso de Toledo, a inserção no fluxo de trabalho ocorre antes do término das atividades que devem ser analisadas, o que pode ser entendido como um fator a ser alterado para aprimoramento do processo. V. Constatou-se a ausência de processos de planejamento de compras, apesar de todas as Prefeituras apontarem a necessidade de sua implementação; VI. Falta metodologia para gestão de cadastro de itens referentes a materiais e serviços e para cadastro de fornecedores, o que resulta em redundância quanto à especificação de itens semelhantes e na perda de escala na compra; VII. Há grande necessidade de capacitação dos quadros profissionais, tanto das áreas de compras das Secretarias de Administração, como de suas Secretarias clientes, decorrente, em parte, da rotatividade de pessoas alocadas nessas atividades e da baixa importância atribuída ao macroprocesso; VIII. Ocorre baixo investimento sistemático em análise de informações, o que leva a uma perda de oportunidade de aprendizagem organizacional a partir das atividades já realizadas; Existe baixa qualidade de suporte tecnológico aos processos de trabalho, apesar da existência de ferramentas operacionais para a execução das atividades.

11 11 4 ESTRATÉGIAS DE FORTALECIMENTO É razoável supor que haja bom retorno nos investimentos destinados a melhorar o desempenho das áreas de contratações públicas, uma vez que sua atuação impacta praticamente todas as ações de governo. Por outro lado, dada à complexidade do negócio e às peculiaridades de cada entidade, não se pode prescrever ações de melhoria que se ajustem a todos os estágios de evolução existentes, donde a importância de se adotar um referencial conceitual e uma estratégia de implementação que seja customizada a cada realidade. Nesse sentido, este capítulo propõe que se inicie o processo de melhoria com a construção de um cenário alvo, uma nova realidade a ser alcançada em certo tempo e, a seguir, a elaboração de um autodiagnostico com o objetivo de delinear o estágio evolutivo dos processos da organização, tomando como referencial o Modelo de Maturidade de Processos. Por fim, com base no cenário alvo e no autodiagnostico, podem ser propostas as ações de fortalecimento segundo as dimensões da Eficiência, Eficácia e Efetividade numa perspectiva de melhoria contínua apoiada no ciclo PDCA, conforme ilustrado no diagrama abaixo:

12 Construção do Cenário Alvo Para projetar um cenário futuro, norteador dos esforços de desenvolvimento de uma nova logística pública, é necessário, preliminarmente, pensar além das técnicas, pensar no papel da área de compras no seu sentido mais amplo. Segundo Marini (2002), os princípios básicos da agenda atual da Administração Pública, que, de forma geral, devem ser um pano de fundo para as ações de transformação, incluem: foco no cidadão, transparência e o controle social, conscientização da responsabilidade fiscal, gestão para resultados, ética e profissionalização do servidor público Por outro lado, é preciso considerar a realidade de cada sistema estadual de compras e contratações e, a partir dela, formular ações de inovação e modernização factíveis, evitando assim a proposição de objetivos e ações inadequadas ou de difícil atingimento que acabam agindo como fator desmotivador no processo de mudança. Levando em conta os princípios citados, o contexto geral do estado e do mercado fornecedor, e ainda, considerando os possíveis ganhos com o alinhamento às atuais iniciativas bem sucedidas na área de contratações públicas, são sugeridas as seguintes linhas de ação: adoção de reconhecidas boas práticas, adaptando a estratégia de implementação de acordo com as características, potencialidades e restrições locais; identificação de perfis profissionais necessários e desenvolvimento de mecanismos de capacitação, inclusive para o perfil lideranças; construção de uma rede de cooperação entre os estados, visando ao intercâmbio de experiências e práticas inovadoras de gestão; intensificação do uso de Tecnologia da Informação - TI orientada para transparência na gestão, melhoria nas relações com o cidadão e modernização administrativa.

13 Modelo de Maturidade de Processos Nas últimas décadas, impulsionada pela competitividade global e pela necessidade do aumento de produtividade e de qualidade nos produtos e serviços, as organizações intensificaram os esforços para melhoria dos processos produtivos. Nesse estudo propõe-se adotar como um dos instrumentos de intervenção o conceito de Nível de Maturidade de Processo, segundo o qual os processos podem ser classificados de acordo com o grau de sua sistematização. A contribuição desta abordagem no aperfeiçoamento dos processos produtivos não é a classificação em si, mas o fato dessa classificação tornar mais fácil a escolha dos próximos passos na evolução da organização. Na medida em que a governabilidade das organizações sobre seus processos aumenta, estes passam de níveis iniciais, onde os resultados são obtidos de maneira quase acidental, para processos bem determinados, medidos e otimizados, nos quais os resultados são obtidos conforme planejado previamente. A figura abaixo ilustra essa progressão: Modelo de Maturidade de Processos Fonte

14 14 Pesquisa desenvolvida em 2006 pelo Centro de Pós-Graduação e Pesquisas em Administração da Universidade Federal de Minas Gerais, com o objetivo de identificar os níveis de maturidade dos processos logísticos de 479 empresas participantes da pesquisa, conceituou o tema conforme segue: O conceito de maturidade dos processos logísticos pode ser entendido como a capacidade de uma empresa em desenvolver processos em conformidade com metas previamente definidas no âmbito do seu planejamento estratégico e funcional. Os modelos de maturidade para a gestão dos processos logísticos envolvem a definição, mensuração, gestão e controle dos processos empresariais e são, em geral, aderentes aos preceitos da abordagem de gerenciamento por processos (BPR Business Process Reengineering). Sua utilização no contexto da gestão empresarial tem sido crescente e, em geral, tais modelos são estruturados a partir de indicadores-chave de desempenho para a análise de atividades atinentes aos ciclos logísticos de suprimento, apoio à manufatura e distribuição física. Atingir níveis superiores de maturidade no gerenciamento dos processos logísticos envolve, a rigor, níveis superiores de capacidades de uma organização, favorecendo assim o controle, a previsibilidade no alcance de objetivos de custo e desempenho e a efetividade no que se refere ao alcance das metas estratégicas para os sistemas logísticos das empresas. Ou seja, à medida que a maturidade dos processos logísticos cresce, o seu controle também se torna mais eficiente, o que contribui para a maior habilidade das empresas em prever o desempenho dos seus processos. O modelo empregado na pesquisa foi desenvolvido por pesquisadores da Universidade da Carolina do Norte, EUA, e tem sido amplamente aplicado em diferentes contextos empresariais dos setores industriais e de serviços, bem como em diferentes países do continente europeu, nos Estados Unidos e no continente asiático. Ainda segundo esses autores, o modelo está estruturado em cinco níveis, especificados a seguir. O ad hoc, primeiro nível do modelo, é caracterizado por práticas desestruturadas e mal definidas. Medidas de processos não são aplicadas, e estruturas organizacionais e de trabalho não são baseadas em processos horizontais na cadeia de suprimentos. O desempenho é imprevisível e os custos são elevados. Os níveis de cooperação funcional e satisfação dos clientes são baixos. No segundo nível, definidos, os processos básicos da SCM (Supply Chain Management) são definidos e documentados. Não há alteração no trabalho nem na estrutura organizacional. Em contrapartida, o desempenho é um pouco mais previsível. A superação de silos organizacionais exige um esforço considerável, e os custos continuam altos. Os níveis de satisfação do cliente melhoram, porém continuam baixos, comparativamente aos níveis alcançados pela concorrência. No terceiro nível, vinculados, já ocorre a aplicação de princípios de SCM. A estrutura organizacional prepara-se para a horizontalização, a partir da criação de autoridades superiores às unidades funcionais. A cooperação

15 15 entre funções intraorganizacionais, vendedores e clientes materializa-se sob a forma de equipes que compartilham medidas comuns ao SCM e de objetivos de abrangência horizontal na cadeia de suprimentos. A previsibilidade do desempenho aumenta, e a empresa começa a acertar seus alvos com mais frequência. Esforços de melhoria contínua tomam forma, com o objetivo de eliminar a raiz dos problemas e alcançar, assim, melhoria incremental no desempenho. A eficiência de custos aumenta, e os clientes passam a estar diretamente envolvidos nos esforços de melhoria dos processos Inter organizacionais. No quarto nível, integrados, a empresa, os fornecedores e os clientes cooperam mais estrategicamente no nível dos processos. Estruturas organizacionais e atividades estão baseadas nos princípios do SCM, e as funções tradicionais, quando relacionadas aos processos da cadeia de valor expandida, começam a desaparecer. Métricas de desempenho para a cadeia de suprimentos são utilizadas, surgindo também práticas avançadas e baseadas na colaboração. Os objetivos de melhoria de processos são direcionados para equipes e alcançados com confiança. Os custos são reduzidos drasticamente, e a satisfação dos clientes e o espírito de cooperação transformam-se em vantagem competitiva. No último nível, estendidos, a competição é baseada em cadeias de suprimento multi-organizacionais. Surgem equipes de SCM multiorganizacionais com processos expandidos, objetivos e figuras de autoridade reconhecida ao longo da cadeia. Confiança e interdependência formam a base de sustentação da cadeia de suprimentos estendida. O desempenho de processos e a confiabilidade do sistema estendido são mensurados. A cadeia de suprimentos é tomada por uma cultura horizontal focada no cliente. Os investimentos na melhoria do sistema são compartilhados, assim como os retornos sobre esses investimentos. Embora o referido trabalho tenha sido desenvolvido com empresas privadas, suas conclusões e propostas podem servir de referencial para raciocínio análogo nas organizações públicas, como podemos observar nas observações que se seguem: Há que se considerar que, para alcançar níveis superiores de maturidade nos processos de planejamento logístico, as organizações precisam investir em melhorias, modificando processos e expandindo fronteiras internas e externas à organização, respectivamente em relação aos seus limites funcionais e dos seus fornecedores e clientes. Essa iniciativa, naturalmente, gera impactos diretos sobre os custos logísticos, que poderão vir a ser sacrificados até o ponto em que os processos passarão, efetivamente, por uma melhoria definitiva mediante a movimentação do pivô que regula as relações de natureza dinâmica dos envolvidos nos processos logísticos. Considerando-se o processo de melhoria como gradativo e contínuo, os modelos de maturidade atuam no sentido de auxiliar o gestor na avaliação de prioridades de ação diante dos inúmeros atores nas operações logísticas, possibilitando, desta forma, a seleção do conjunto de ações mais adequadas à realidade de evolução de cada empresa, bem como suas respectivas capacidades, restrições de recursos e metas de desempenho. É importante salientar que a utilização de modelos de maturidade, além de útil na identificação de um roadmap para as organizações em busca da melhoria de seus processos logísticos, pode também viabilizar-se como ferramenta para a qualificação de fornecedores de bens e serviços, uma vez

16 16 que, a partir da identificação e certificação do nível de maturidade desses fornecedores, há a oportunidade concreta, por parte da contratante, de reduzirem-se os seus riscos, seja em relação à qualidade dos bens e serviços adquiridos, seja em relação à própria gestão dos contratos com esses fornecedores. Por ser este um benefício importante para as empresas, refletido em melhores níveis de serviço e maior controle dos custos logísticos, é que se espera a intensificação do uso de modelos de maturidade para os fins de gerenciamento dos processos logísticos no dia-a-dia das operações das empresas. Tal utilização poderá ser benéfica indicando claramente ao gestor qual o nível de excelência dos processos logísticos de sua empresa, bem como as ações necessárias para que padrões gerenciais de desempenho possam ser alcançados a partir de iniciativas estruturadas e formalizadas, considerando-se aqueles processos de negócio essenciais aos objetivos da logística integrada e da gestão da cadeia de suprimentos. 4.3 Ciclo PDCA Originalmente chamado de Ciclo de Shewhart, engenheiro americano que na década de 1930 foi o responsável pela aplicação de controle estatístico no controle da qualidade, o ciclo PDCA (do Inglês Plan-Do-Check-Act) deve suas origens aos principais nomes do pensamento filosófico ocidental dos últimos quatrocentos anos, culminando com as reflexões do pragmatismo de Jonh Dewey, que atribuiu ao conceito uma conotação prática voltada ao benefício do homem, e finalmente a Deming, na década de 1950 que o levou ao Japão e evoluiu o conceito tal qual hoje o conhecemos. Amplamente conhecido, o ciclo PDCA vem ajudando pessoas e empresas a estruturar o pensamento, a ordenar esforços e a planejar todo o tipo de projeto ou mudança (Oribe, 2010). É instrumento de organização e formalização do aprimoramento contínuo de processos, incluindo os processos organizacionais. Seu princípio simples e de fácil compreensão é um excelente referencial para criação de um ritual de avaliações periódicas para ajuste das normas e rotinas de trabalho.

17 17 Fonte: Abb. Kroll, Heinz-Werner Engel, Brüssel Tomando emprestadas algumas definições da Wikipidia temos: PLANEJAR (PLAN) - Estabelecer os objetivos e processos necessários para fornecer resultados de acordo com o resultado esperado (a meta ou metas). Ao estabelecer expectativas de saída, a integridade e precisão da especificação é também uma parte da melhoria alvo. EXECUTAR (DO) - Implementar o plano, executar o processo, fazer o produto. Coletar dados para mapeamento e análise dos próximos passos "VERIFICAR" e "AGIR". VERIFICAR (CHECK) - Estudar o resultado atual (medido e coletado no passo anterior executar ) e compará-lo em relação aos resultados esperados (objetivos estabelecidos no passo PLANEJAR ) para determinar quaisquer diferenças. Procurar por desvios na aplicação do plano e também olhar para a adequação e abrangência do plano permite a execução do próximo passo, ou seja, "AJUSTAR". AJUSTAR (ACT) - Tomar ações corretivas sobre as diferenças significativas entre os resultados reais e planejados. Analisar as diferenças para determinar suas causas. Determinar onde aplicar as mudanças que incluem a melhoria do processo ou produto.

18 18 Quando a execução de um ciclo completo não resultar na necessidade de melhoria do processo em questão, este pode ser refinado com maiores detalhes na iteração seguinte ou ser dado um novo enfoque em alguma fase do processo. 4.4 Eficiência, Eficácia e Efetividade Os conceitos de Eficiência, Eficácia e efetividade, inseridos há anos na área da Administração, contribuem para obtenção de um olhar mais atento, uma lente que foca os resultados obtidos segundo pontos de vista diferentes, de forma independente e complementar. Em estudo apresentado na 30º Encontro da ANPAD, Castro (2006) apresentou artigo intitulado Eficiência, Eficácia e Efetividade na Administração Pública. Nele é citado o trabalho de Leon C. Megginson, Donald C. Mosley e Paul H. Pietri Jr. que argumentam que a eficiência e a eficácia, conceitos bem diferente, são uma das formas de se medir o desempenho organizacional. Para esses autores eficiência é a capacidade de fazer as coisas direito, é um conceito matemático: é a relação entre insumo e produto (input e output); um administrador eficiente é o que consegue produtos mais elevados (resultados, produtividade, desempenho) em relação aos insumos (mão-de-obra, material, dinheiro, máquinas e tempo) necessários à sua consecução. Em outras palavras, um administrador é considerado eficiente quando minimiza o custo dos recursos usados para atingir determinado fim. Da mesma forma, se o administrador consegue maximizar os resultados com determinada quantidade de insumos, será considerado eficiente (Megginson, apud Castro, 2006). Diferentemente, eficácia é a capacidade de fazer as coisas certas ou de conseguir resultados. Isto inclui a escolha dos objetivos mais adequados e os melhores meios de alcançá-los. Isto é, administradores eficazes selecionam as coisas certas para fazer e os métodos certos para alcançá-las (Megginson, apud Castro, 2006). Referindo-se a Peter Drucker, James A. F. Stoner e R. Edward Freeman dizem que este propôs o julgamento do desempenho de um administrador através dos critérios gêmeos de eficácia capacidade de fazer as coisas certas e

19 19 eficiência a capacidade de fazer as coisas certo. Desses dois critérios, pelo que sugere Drucker, a eficácia é o mais importante, já que nenhum nível de eficiência, por maior que seja, irá compensar a escolha dos objetivos errados (Megginson, apud Castro, 2006). O autor diz que a eficácia é difícil de ser medida nas organizações e tem opinião parecida sobre a relação entre eficácia e eficiência que Chiavenato: às vezes a eficiência conduz à eficácia. Em outras organizações, eficiência e eficácia não são relacionadas. Uma organização pode ser altamente eficiente e não conseguir seus objetivos porque fabrica um produto para o qual não existe demanda. De maneira análoga, uma organização pode alcançar suas metas de lucros, mas ser ineficiente (Daft, apud Castro, 2006). Torres traz os dois conceitos para a área pública: Eficácia: basicamente, a preocupação maior que o conceito revela se relaciona simplesmente com o atingimento dos objetivos desejados por determinada ação estatal, pouco se importando com os meios e mecanismos utilizados para atingir tais objetivos. Eficiência: aqui, mais importante que o simples alcance dos objetivos estabelecidos é deixar explícito como esses foram conseguidos. Existe claramente a preocupação com os mecanismos utilizados para obtenção do êxito da ação estatal, ou seja, é preciso buscar os meios mais econômicos e viáveis, utilizando a racionalidade econômica que busca maximizar os resultados e minimizar os custos, ou seja, fazer o melhor com menores custos, gastando com inteligência os recursos pagos pelo contribuinte (Torres, apud Castro, 2006). Mais recentemente a literatura especializada incorporou um terceiro conceito; trata-se da efetividade, especialmente válida para a administração pública. Para Torres efetividade é o mais complexo dos três conceitos, em que a preocupação central é averiguar a real necessidade e oportunidade de determinadas ações estatais, deixando claro que setores são beneficiados em detrimento de que outros atores sociais. Este conceito não se relaciona estritamente com a ideia de eficiência, que tem uma conotação econômica muito forte, haja vista que nada mais impróprio para a administração pública do que fazer com eficiência o que simplesmente não precisa ser feito (Torres, apud Castro, 2006).

20 20 A combinação dos conceitos de Eficiência, Eficácia e Efetividade com cada fase do ciclo PDCA podem trazer luz adicional à avaliação dos processos, fornecendo valiosas informações para redirecionamento das ações em curso 5 CONCLUSÃO Em reuniões de acompanhamento da execução de políticas públicas é frequente constatar-se que boa parte dos atrasos são derivados de dificuldades encontradas na fase de especificação e contratação das obras, bens e serviços. A caracterização exata do problema, aliada a uma ação integrada entre os diversos níveis e órgãos governamentais, poderão beneficiar a todas as esferas da Administração, uma vez que afeta não apenas aos orçamentos próprios, como também aos recursos transferidos de outras esferas. A pesquisa aponta para a necessidade de adoção de medidas voltadas à modernização dos processos de logística pública, com ênfase no provimento dos perfis profissionais exigidos, mecanismos de capacitação (inclusive para as lideranças), oportunidades sistematizadas de troca de experiência e intensificação do uso de TI com ênfase na transparência da gestão, e melhoria nas relações com o cidadão. Em especial, a ampla utilização de recursos como Educação à Distância e Comunidades de Prática, poderia resolver problemas como o da escassez de especialistas. Por outro lado, a adoção de estratégias de intervenção calcadas em paradigmas de evolução gradual partindo do nível de maturidade presente, indica um caminho seguro para tal transformação. O estabelecimento de indicadores relacionados à eficácia e à eficiência dos processos de compras e contratações servirá de instrumento para avaliação da evolução e correção de eventuais desvios, além do que permitirão a comparação construtiva entre os entes de forma a estabelecer metas, identificar causas de ineficiência e referenciais de boas práticas.

21 21 REFERÊNCIAS Legislação e Infranormas Federais BRASIL. Constituição/1988. Constituição da Republica Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal. Disponível em: Acesso em: 9 jan BRASIL. Lei n /1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Disponível em: Acesso em: 9 jan BRASIL. Lei n /2002. Institui, no âmbito da União, Estados, Distrito Federal e Municípios, nos termos do art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, modalidade de licitação denominada pregão, para aquisição de bens e serviços comuns, e dá outras providências.. em: 9 jan BRASIL. Lei n /2010. Altera as Leis nos 8.666, de 21 de junho de 1993, 8.958, de 20 de dezembro de 1994, e , de 2 de dezembro de 2004; e revoga o 1o do art. 2o da Lei no , de 6 de fevereiro de Disponível em: Acesso em: 9 jan BRASIL. Lei n /2010. Institui o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte. Disponível em: Acesso em: 9 jan Artigos e Relatórios Técnicos Aecid, Relatório Final:Processo de Compras Públicas, Oficina Técnica de Cooperação Espanhola, Brasília, Castro, R. B., Eficácia, Eficiência e Efetividade na Administração Pública, 30º Encontro ANPAD, Salvador, set./2006. Marini, C., O Contexto Contemporâneo da Administração Pública na América Latina, Revista do Serviço Público, n. 4, ano 53, Oliveira, M.P.V. e Ladeira, M.B., Pesquisa IMAM/CEPEAD descreve os níveis de maturidade dos processos logísticos de empresas associadas, Oribe, C.Y., PDCA: Origens, conceitos e variantes dessa ideia de 70 anos, Qualipro, Disponível em

22 22 AUTORIA Carlos Henrique de Azevedo Moreira Casa Civil da Presidência da República. Endereço eletrônico: Adolfo Pacheco FIA/USP Endereço eletrônico: