ANÁLISE E AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS VOLTADAS A ADOLESCENTES AUTORES DE ATOS INFRACIONAIS:

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1 1 ANÁLISE E AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS VOLTADAS A ADOLESCENTES AUTORES DE ATOS INFRACIONAIS: o que é preconizado e o que é garantido, na atualidade. MIÃO, João Rafael 1 PÉRICO, Ana Elisa 2 Eixo Temático: 03 - POLÍTICAS PÚBLICAS PARA INFÂNCIA E JUVENTUDE. RESUMO O presente trabalho pretende, por meio da análise da legislação vigente e de Políticas Públicas, fazer uma abordagem crítica acerca dos direitos e garantias dos adolescentes autores de atos infracionais, em cumprimento de medidas socioeducativas de internação e semiliberdade. Os dados levantados pelo Conselho Nacional do Ministério Público e Secretaria de Direitos Humanos, entre , serão confrontados com o que é preconizado pela legislação vigente. Pretende-se analisar o referencial teórico sobre Políticas Públicas e Juventude e Políticas Públicas para jovens infratores, bem como avaliar o ambiente e infraestrutura das unidades de internação e semiliberdade, características dos adolescentes infratores e o atendimento socioeducativo prestado pelas instituições. Ao final da pesquisa será possível verificar a realidade construída tal como ela é, e de que forma são executadas as Políticas Públicas voltadas a esta parcela da população no Brasil. Palavras-Chave: Medidas Socioeducativas, Políticas Públicas e Juventude, Jovens Infratores, SINASE. 1. Introdução O presente artigo tem como objetivo analisar as Políticas Públicas e a gama de direitos e garantias inerentes a adolescentes envolvidos com a prática infracional, bem como se tais direitos são garantidos de forma efetiva, como, também, se as Políticas Públicas atuais se mostram eficientes. 1 Mestrando do Programa de Pós-Graduação em Planejamento e Análise de Políticas Públicas - PPG PAPP da Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho - UNESP/Campus de Franca. Licenciatura Plena em Educação Física pela Universidade Estadual de Londrina UEL. Bacharel em Direito pelo Centro Universitário Barão de Mauá. jrafamiao@gmail.com 2 Professora Assistente Dr.ª do Departamento de Economia da Universidade Estadual Paulista Júlio de Mesquita Filho UNESP/Araraquara. Graduada em Administração Pública (UNESP). Mestre e Doutora em Engenharia de Produção (USP), com ênfase em métodos quantitativos na gestão de recursos públicos. anaelisa@fclar.unesp.br

2 2 Por muito tempo, à época do Código de Menores, período que se estendeu até o final da década de 80, pouco se tratava e discutia sobre direitos garantidos a adolescentes envolvidos com a prática infracional. Entretanto, após a promulgação da Constituição Federal (1988), da vigência da Lei 8.069/1990 Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA) e, mais recentemente, com a edição da Lei /2012 Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE), os adolescentes autores de atos infracionais passaram ser, de fato, sujeitos de direitos, pois, apesar de serem tidos como tais pela Constituição Federal, pouca atenção era dedicada aos mesmos. Portanto, a delimitação do tema se deu em virtude da insipiente discussão sobre a existência de direitos e garantias a adolescentes autores de atos infracionais e, ainda, devido à importância que a garantia destes direitos, bem como a efetivação de Políticas Públicas eficientes, têm para que o adolescente deixe de se envolver com a prática infracional. Em que pese o fato de a pesquisa estar em fase de andamento, será apresentada uma breve revisão bibliográfica tendo como referencial teórico as legislações vigentes (ECA, Código de Menores e SINASE), suas respectivas interpretações e aplicabilidade em diversos contextos. Além disso, alguns dados já podem ser apresentados, também, cujas fontes são: o Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) e Secretaria de Direitos Humanos (SDH). Neste artigo serão apresentadas apenas as variáveis referentes à capacidade das unidades de internação, observadas nos anos de 2013 e Entretanto, ao longo da pesquisa, serão analisadas variáveis relativas à estrutura e infraestrutura das unidades de atendimento, variáveis relativas à caracterização dos adolescentes infratores e, também, relativas ao atendimento prestado pelas unidades de internação e semiliberdade. A análise será realizada considerando como parâmetro ideal o que é preconizado pelas leis. O confronto entre o cenário ideal e o diagnóstico da realidade permitirá que se atenda ao objetivo proposto. O presente artigo está estruturado, inicialmente, com uma abordagem teórica sobre as Garantias Legais e o Sistema de Garantias e Direitos, dos quais são destinatários os adolescentes e jovens autores de atos infracionais, perpassando por uma apresentação parcial de dados coletados, finalizado com uma breve análise destes dados. 2. Garantias Legais Muito se discute sobre a prática do ato infracional pelo adolescente, erroneamente interpretada como prática de crime pela sociedade, imprensa, etc. No entanto, pouco se aborda

3 3 sobre a existência de direitos e garantias e como estes devem ser efetivados a esta parcela da sociedade. Atualmente, discutem-se temas como: a redução da maioridade penal; atos infracionais praticados por adolescentes; o aumento da criminalidade juvenil; etc. E, com a vigência da Lei /2012 (criação do SINASE), foram estabelecidos parâmetros em relação aos encaminhamentos de adolescentes para o cumprimento de medida socioeducativa, considerando a gravidade e as circunstâncias do ato, a situação peculiar de pessoa em desenvolvimento, e outros princípios constitucionais, como: brevidade; proporcionalidade; legalidade; mínima intervenção; entre outros. Entretanto, pouco se discute sobre o tratamento ideal a ser dado aos adolescentes autores de atos infracionais, sobre como e quais Políticas Públicas devem ser implementadas para que este adolescente se recupere e não reincida na prática delitiva. Com a vigência do SINASE, parâmetros bem definidos foram estabelecidos sobre como os adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa devem ser atendidos. De acordo com o 1 o do art. 1 o, da citada lei (BRASIL, 2012): Entende-se por SINASE o conjunto ordenado de princípios, regras e critérios que envolve a execução de medidas socioeducativas, incluindo-se nele, por adesão, os sistemas estaduais, distrital e municipais, bem como todos os planos, políticas e programas específicos de atendimento a adolescente em conflito com a lei. Visando qualificar o atendimento socioeducativo em todo território nacional, o SINASE tem como objetivos: a responsabilização do adolescente autor de ato infracional; a integração social deste adolescente por meio de Políticas Públicas eficazes, garantindo seus direitos individuais e sociais; e, por fim, a desaprovação de sua conduta infracional (BRASIL, 2012). Para Vannuchi 3 e Silva 4 (SINASE 2006, p.14): O SINASE, enquanto sistema integrado, articula os três níveis de governo para o desenvolvimento dos programas de atendimento, considerando a intersetorialidade e a co-responsabilidade da família, comunidade e Estado. Esse mesmo sistema estabelece, ainda, as competências e responsabilidades dos conselhos de direitos da criança e do adolescente, que devem sempre fundamentar suas decisões em diagnósticos e em diálogo direto com os demais integrantes do Sistema de Garantia de Direitos, tais como o Poder Judiciário e o Ministério Público. Com a formulação de tais diretrizes e com o compromisso partilhado, a República certamente poderá avançar na garantia dessa absoluta prioridade da nação brasileira: a criança e o adolescente. Em especial, criam-se as condições possíveis para que o adolescente em conflito com a lei deixe de ser considerado um problema para ser compreendido como uma prioridade social em nosso país. 3 Secretário Especial de Direitos Humanos, Presidente do Conanda Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente, 2006.

4 4 Com isso, pretende-se concluir se, aos adolescentes autores de atos infracionais são garantidos os direitos constitucionais, bem como os descritos no Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), como disciplina a Doutrina da Proteção Integral, ou se ainda são tratados de acordo com a Situação Irregular, como eram classificados os adolescentes à época do Código de Menores. Anteriormente, com a vigência do Código de Menores, a internação era aplicada às crianças e adolescentes carentes, em situação de abandono, e aos autores de ato infracional, sem qualquer distinção. Ou seja, não havia ações individualizadas e planejadas para que o atendimento fosse efetivo. Segundo Costa (2006 p. 67) [...] essa abrangência na aplicação de tal medida constituiu, ao longo de quase todo o século XX, um dos aspectos mais hediondos da irregular (perante os Direitos Humanos) Doutrina da Situação Irregular, trazida pelo citado Código. Já com a promulgação da Constituição Federal de 1988, mais tarde regulamentada pelo ECA, houve uma enorme evolução em relação às conquistas do Estado Democrático de Direito, passando a integrar ao ordenamento jurídico brasileiro a Doutrina da Proteção Integral. Com essa evolução, como traduz o artigo 227 da Constituição Federal de 1988, o adolescente além de ser considerado um sujeito de direitos, passou a ser priorizado, em virtude da sua situação peculiar de pessoa em desenvolvimento, como segue: Art É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança, ao adolescente e ao jovem, com absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a salvo de toda negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão (BRASIL, 1988). De acordo com o artigo 103 do ECA (BRASIL, 1990): Considera-se ato infracional a conduta descrita como crime ou contravenção penal, ou seja, ações ou omissões que apresentarem em sua essência um desvalor social, que representam uma ofensa a paz pretendida pela sociedade. Para a apuração do ato, o juízo competente, além de dispor de todos os recursos como: analogia, jurisprudência, costumes, etc.; tem a seu dispor o Estatuto da Criança e do Adolescente e, mais especificamente, para traçar os limites da execução de uma medida socioeducativa a partir da prática de um ato infracional, dispõe da lei de 2012, o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo SINASE, sendo a medida socioeducativa, uma sanção estatutária aplicada ao adolescente que pratica uma conduta típica, já definida anteriormente e classificada como Ato Infracional.

5 5 Após a apuração da responsabilidade do autor de ato infracional, o juiz pode utilizar as medidas descritas no artigo 112 do ECA, como seguem (BRASIL, 1990): I - advertência; II - obrigação de reparar o dano; III - prestação de serviços à comunidade; IV - liberdade assistida; V - inserção em regime de semi-liberdade; VI - internação em estabelecimento educacional; VII - qualquer uma das previstas no art. 101, I a VI. As medidas previstas no inciso VII do aludido artigo se referem a medidas de proteção, que são (BRASIL, 1990): I - encaminhamento aos pais ou responsável, mediante termo de responsabilidade; II - orientação, apoio e acompanhamento temporários; III - matrícula e freqüência obrigatórias em estabelecimento oficial de ensino fundamental; IV - inclusão em serviços e programas oficiais ou comunitários de proteção, apoio e promoção da família, da criança e do adolescente; V - requisição de tratamento médico, psicológico ou psiquiátrico, em regime hospitalar ou ambulatorial; VI - inclusão em programa oficial ou comunitário de auxílio, orientação e tratamento a alcoólatras e toxicômanos. Tais medidas são aplicáveis nas hipóteses de algum direito reconhecido no citado estatuto ser ameaçado ou violado por ação ou omissão da sociedade ou do Estado; por falta, omissão ou abuso dos pais ou responsável; ou em razão de sua conduta. Como, nos termos do artigo 35 da Lei /2012 (BRASIL, 2012), a medida socioeducativa, aplicável aos adolescentes autores de atos infracionais, deve ser regida pelos princípios da: legalidade; excepcionalidade da intervenção judicial e da imposição de medidas; prioridade a práticas ou medidas que sejam restaurativas; proporcionalidade; brevidade; individualização; mínima intervenção; não discriminação do adolescente, em razão de etnia, gênero, nacionalidade, classe social, orientação religiosa, política ou sexual, ou associação ou pertencimento a qualquer minoria; e, por fim, fortalecimento dos vínculos familiares e comunitários. Com a promulgação da Constituição Federal e, dois anos mais tarde, com a vigência do ECA, criou-se então, o Sistema de Garantias e Direitos (SGD), com o objetivo de efetivar a Doutrina da Proteção Integral de crianças e adolescentes, cujas ações são promovidas pelo Poder Público em suas três esferas, pelos três Poderes e pela sociedade civil, sob três eixos: Promoção, Defesa e Controle Social. No interior do SGD existem diversos subsistemas que tratam, de forma especial, de situações peculiares. Dentre outros subsistemas, incluem-se aqueles que regem as políticas sociais básicas, de assistência social, de proteção especial e de justiça voltados ao atendimento de crianças e adolescentes.

6 6 É nesse contexto que se insere o atendimento ao adolescente em conflito com a lei desde o processo de apuração, aplicação e execução de medida socioeducativa. Pode-se dizer que a reunião de suas regras e critérios, de forma ordenada, almejando reduzir as complexidades de atuação dos atores sociais envolvidos, possibilita a construção de um subsistema que, inserindo-se no SGD, atua sobre esse ambiente específico relacionado a esses adolescentes. A esse subsistema específico dá-se o nome de Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE), que se comunica e sofre interferência dos demais subsistemas internos ao Sistema de Garantia de Direitos, tais como Saúde, Educação, Assistência Social, Justiça e Segurança Pública. Neste sentido, O SINASE constitui-se de uma política pública destinada à inclusão do adolescente em conflito com a lei que se correlaciona e demanda iniciativas dos diferentes campos das políticas públicas e sociais (SINASE Resolução, 2006, p.23). Este Sistema norteia todo o atendimento destinado ao adolescente autor de ato infracional, desde a apuração da autoria e materialidade do ato parte jurídica e processual até a execução da medida socioeducativa, quando aplicada, incluindo, assim: padrões arquitetônicos de unidades, relacionados à infraestrutura, espaço físico e capacidade; quantidade de adolescentes internos por unidade; sugestão de padrão de quadro de profissionais necessários para o atendimento, respeitando a multidisciplinaridade e intersetorialidade, para que o trabalho seja o mais completo e específico; co-responsabilidade no financiamento do atendimento às medidas socioeducativas, entre união, Estados, Distrito Federação e Municípios, detalhando o que compete a cada um; definição de quem compete o controle e fiscalização das entidades executoras de medidas socioeducativas; metodologias de gestão das instituições específicas a cada medida socioeducativa; definição de diretrizes pedagógicas de cada programa de atendimento; etc. 3. Dados coletados No ano de 1996, com a publicação da Resolução nº 46, do Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente (CONANDA), ficou estabelecido que nas unidades de internação será atendido um número de adolescentes que não pode ser superior a 40. Esta limitação de capacidade tinha como objetivo a reestruturação o sistema de internação então vigente, formado por grandes complexos e unidades. Tal medida visava a criação de locais adequados, com um número reduzido de adolescentes para que fosse possível individualizar o atendimento.

7 7 A edição desta Resolução justificou-se, nos termos da Resolução CONANDA nº 49 de 1996, por alguns fatores, entre eles: a suficiência das medidas socioeducativas previstas no artigo 112 do ECA, complementadas pelas medidas protetivas, descritas no artigo 101 do mesmo estatuto, já citadas anteriormente neste artigo, em assegurar a reinserção social e resgate da cidadania dos adolescentes ; a aplicação da internação em desacordo com o previsto no artigo 122 do ECA, ocasionando, à época, um exorbitante número de adolescentes internados ; por fim, a execução de internação em estabelecimentos legalmente incompatíveis. Neste sentido, a Tabela 1 apresenta os dados da capacidade das unidades e quantas delas ainda preservam a capacidade superior a 40 adolescentes. Tabela 1. Dados das Unidades inspecionadas Região/UF Unidades inspecionadas Unidades com capacidade superior a 40 internos Percentual % Centro-Oeste ,3 48 Nordeste ,1 52,1 Norte ,6 22 Sudeste ,2 87,9 Sul ,6 35,6 Total Geral ,1 63,3 Fonte: Um olhar mais atento às unidades de internação e semiliberdade para adolescentes. CNMP, Destaca-se, portanto, que a região Norte figura como a que possui o menor número de unidades com capacidade superior a 40 internos, com o percentual observado de 25,6% em 2013 e 22% em Ou seja, a maioria das unidades desta região atende o número de adolescentes conforme o preconizado pela legislação. Em contrapartida, verificou-se que a região Sudeste é a que apresenta o maior número de unidades com a capacidade superior a 40 internos, com o percentual observado de: 89,2% em 2013 e 87,9% em A Figura 1 mostra que a possibilidade de reestruturação parece realidade distante, especialmente em algumas regiões.

8 8 Figura 1. Unidades com capacidade superior a 40 internos Outro dado interessante de ser analisado é a taxa de ocupação destas unidades, pois, além de não atenderem os parâmetros de capacidade, as unidades estão acima da capacidade proposta (Tabela 2). Tabela 2. Ocupação das unidades Quant. de Estabelecimentos Capacidade Total Ocupação Total Percentual de Ocupação CENTRO-OESTE ,4 159,9 NORDESTE ,9 184,5 NORTE ,1 89,9 SUDESTE ,4 107,8 SUL ,3 109,3 TOTAL ,9 120,8 Fonte: Um olhar mais atento às unidades de internação e semiliberdade para adolescentes. CNMP, Ante o exposto, destaca-se, novamente, a região Norte, como sendo a que possui a menor taxa de ocupação de suas unidades, sendo vagas disponíveis e efetivamente ocupadas, em 2013; e, em 2014 foram vagas disponíveis e ocupadas, indicando não haver superlotação. Na contramão, tem-se que a região Nordeste é a que apresenta o maior índice de ocupação das unidades, chegando próximo do dobro de adolescentes internados, frente à sua capacidade, sendo: vagas disponíveis e adolescentes internados, em 2013; e, em

9 9 2014, vagas disponíveis e adolescentes internados. Demonstrando, portanto, latente descumprimento legal. Ainda, destaca-se que as regiões Sul e Sudeste apresentam uma taxa de ocupação perto do ideal, em 2013, verificando um ligeiro aumento deste percentual, em 2014, conforme apresentado na Figura 2. Figura 2. Percentual de ocupação 2013 e Ante o exposto, mostra-se preocupante o aumento do percentual da taxa de ocupação das unidades, observado no ano de 2014, comparado ao observado em Em 2013, as regiões Norte e Sul estavam abaixo dos 100% de ocupação, e a região Sudeste, mesmo que acima dos 100%, os números eram pouco acima do limite. 4. Considerações Finais Por se tratar de uma pesquisa em andamento, ainda não foram observados os resultados em sua totalidade, sendo apresentados aqui, apenas dados parciais. Entretanto, ao final, objetiva-se analisar a execução do atendimento socioeducativo destinado a adolescentes autores de atos infracionais, incluídos em programas de internação e semiliberdade no Brasil, a partir dos dados levantados pelo Conselho Nacional do Ministério Público (CNMP) e Secretaria de Direitos Humanos (SDH), e confrontá-la ao preconizado pela legislação vigente (Lei /12), definindo todos os direitos que devem ser garantidos aos adolescentes autores de atos infracionais, bem como, as Políticas Públicas existentes, atualmente, nesta seara.

10 10 Parcialmente, pode-se observar que houve um agravamento da situação, a partir da comparação dos anos de 2013 e 2014, no que tange à capacidade das unidades e a taxa de ocupação destas, acendendo a luz de alerta, caso estes dados continuem a aumentar. Os dados referentes ao ano de 2014 foram compilados após a aprovação do Plano Nacional Decenal de Atendimento Socioeducativo e, dois anos após a vigência da Lei , de 18 de janeiro de 2012, que trouxeram amplas perspectivas para a estruturação, qualificação e funcionamento pleno do sistema socioeducativo. Ao final dessa pesquisa será possível, além de ampliar o referencial teórico sobre Políticas Públicas e Juventude e Políticas Públicas para jovens infratores, concretizar uma análise do ambiente e infraestrutura das unidades de internação e semiliberdade, as características dos adolescentes infratores, o atendimento socioeducativo prestado pelas unidades de internação e semiliberdade, bem como verificar quais são os direitos inerentes a esta parcela da sociedade e, principalmente, se são cumpridos ou não. Verificar de que forma estes direitos são efetivados pelos sujeitos responsáveis por esta prática é importante para que seja feita uma reflexão sobre a importância de Políticas Públicas eficientes para a consolidação destes direitos e garantias para que o adolescente se desenvolva como protagonista de sua história de vida e formar o seu caráter de cidadão. 5. Referências BRASIL, Institui o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase), regulamenta a execução das medidas socioeducativas destinadas a adolescente que pratique ato infracional. Diário Oficial da União, lei nº , 18 de janeiro de BRASIL, Dispõe sobre o Estatuto da Criança e do Adolescente e dá outras providências. Diário Oficial da União, lei nº de 13 de julho de BRASIL, Constituição da República Federativa do Brasil. Diário Oficial da União, 5 de outubro de COSTA, A. C. G. Os regimes de Atendimentos no Estatuto da Criança e do Adolescente: perspectivas e desafios. Brasília: Secretaria Especial dos Direitos Humanos, Sistema Nacional De Atendimento Socioeducativo -SINASE/ Secretaria Especial dos Direitos Humanos Brasília-DF: CONANDA, p. Relatório da Infância e Juventude Resolução nº 67/2011: um olhar mais atento às unidades de internação e semiliberdade para adolescentes. Brasília: Conselho Nacional do Ministério Público. Brasília : CNMP, 2015.