Tendências da Regulação e Lei do Gás V - Congresso Brasileiro de Regulação - ABAR. Armando Laudorio Presidente da ABEGÁS

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1 Tendências da Regulação e Lei do Gás V - Congresso Brasileiro de Regulação - ABAR Armando Laudorio Presidente da ABEGÁS Recife Recife - PE 08 PE de Maio 08 de de Maio 2007de 2007

2 Reflexão sobre a evolução da regulação do gás natural, no contexto jurídico-institucional Introdução da concorrência em diferentes segmentos de atividades das indústrias energéticas de rede; Abertura do acesso de terceiros à rede de transporte/transferência; Estabelecimento de novas formas contratuais; Implementação de novos mecanismos de regulação;

3 Modelagem inicial da indústria do gás O modelo inicial que predominou do pós-guerra até o início dos anos 80, mesmo com variantes significativas, é estruturado por três atributos principais: Integração vertical e horizontal Participação Cruzada; Monopólios públicos de fornecimento; Oligopólio de poucos agentes, baseado em contratos bilaterais de longo prazo; Ausência de órgãos reguladores.

4 Modelagem inicial da indústria do gás Esse modelo influenciou, na Europa e na América do Norte, a forte expansão do mercado de GN e no incremento significativo da participação do Commodity no balanço energético de diferentes países.

5 Mercados Inter-Estados e Intra-Estadual O mercado inter-estados que regulamenta os preços praticados pelas empresas que funcionam como intermediárias, comprando GN das empresas de transporte e revendendo-o às concessionárias de distribuição municipais - LDC; O mercado intra-estadual, no qual os preços eram livres, mas as empresas eram submetidas ao controle da qualidade e regularidade de aprovisionamento, enquanto concessionárias de serviço público.

6 Desverticalização e Open Access A empresa integrada verticalmente tem condições de dificultar ou impedir a entrada de novos agentes em níveis diversos da cadeia produtiva, em razão de: Posição dominante; Assimetria de informações.

7 A introdução de pressões competitivas e os novos modos de organização da industria: Experiência Internacional As reformas radicais na Grã-Bretanha foram paradigmáticas e influenciaram o processo de reestruturação das industrias de rede de outros paises.

8 Propriedade e Direito Proprietárias de gasodutos Companhias que operam os gasodutos não podem transportar e comercializar o GN. Direitos de transporte do gás A capacidade de transporte que as companhias proprietárias de gasodutos venderem numa base firme não pode ser usada ou revendida a terceiros.

9 O caso dos EUA A indústria de GN nos EUA foi reestruturada a partir do início dos anos 80. Este movimento conferiu especial importância à separação: Contábil Societária das atividades de produção de GN, Transporte em gasodutos Comercialização aos clientes finais ou traders

10 O caso dos EUA O crescimento da indústria de GN, nos EUA, desde a primeira metade do século foi orientado segundo o princípio jurídico-institucional que regula as public commissions. Segundo Quast (1997), o modo de organização reúne os traços característicos do modelo tradicional, comportando um forte grau de integração ou quase-integração vertical, monopólios locais de distribuição e transações realizadas sob a forma de contratos de longo prazo

11 Evolução da regulação em outros países EUA Resultado da Desregulamentação Aumento de competição

12 O caso Europeu Outra estrutura de organização da indústria de GN, é o modelo europeu, bastante distinto do modelo americano. Muito embora existam diferenças significativas de um país para o outro, desde o pós-guerra até os anos 80 a indústria de GN européia foi caracterizada como um oligopólio, com forte presença de empresas públicas. Isto é explicado, por um lado, pelo papel das cinco grandes empresas importadoras - Ruhrgas (Alemanha), Gaz de France (France), British Gas (Grã Bretanha), SNAM (Itália) e Distrigaz (Bélgica).

13 Traços marcantes do GN na Europa Forte intervenção do Estado Alto grau de interconexão dos mercados nacionais, sustentado por uma rede de transportes hoje bastante desenvolvida

14 Traços marcantes do GN na Europa Desde o início dos anos 90, a Comissão Européia vem procurando impor medidas de desregulamentação, objetivando introduzir a concorrência. Para atingir tal objetivo, o passo central é o de consolidação de formas institucionais visando o third party access ou acesso de terceiros à rede nos gasodutos nacionais.

15 Novo modo de organização da indústria do GN na Inglaterra Obrigações referentes à qualidade dos serviços ( gas supply standards); Concessão de aprovisionamento da BG e suas restrições; Regulamentação do fornecimento ao segmento cativo (residencial, comercial, serviços).

16 O caso da Argentina As indústrias de gás e petróleo na Argentina se mantiveram essencialmente estatais e monopolistas até a reforma iniciada nos anos 90. As empresas YPF -Yacimientos Petrolíferos Fiscales e Gas del Estado detinham o essencial do mercado, estando a YPF a cargo da produção (atendia 80% do mercado) de gás e a Gas del Estado do transporte e distribuição. Gas del Estado e YPF foram privatizadas em 1992 e 1993.

17 O caso da Argentina A privatização no segmento de produção deu lugar a um grande número de agentes produtores de gás e de petróleo, ainda que a YPF mantenha uma posição relativa importante (62% das reservas, 56% do gás comercializado em [ENARGAS, 1997]). A privatização da Gas del Estado deu origem à criação de empresas especializadas no transporte (TGS e TGN) e na distribuição (Metrogas, BAN, Pampeana, Litotal, Sur, Centro, Cuyana, Gasnor). A reforma Argentina criou um ente regulador (ENARGAS) específico para o setor de GN.

18 O caso da Argentina A reforma do setor de GN na Argentina foi pautada a partir da definição dos seguintes objetivos para o aparato regulador Proteção dos direitos dos consumidores; Promoção da concorrência e incentivos à expansão do setor; Melhora da operação e confiabilidade do sistema, com livre acesso às instalações de transporte e distribuição; Regulação de preços de transporte e distribuição; Incentivos à eficiência no setor e no uso do GN; Garantia de preços para as indústrias competitivos com os preços internacionais.

19 O caso da Argentina São importantes condições e limites aos agentes do sistema: Produtores, armazenadores, distribuidores, transportadores e consumidores não podem ter "participação controlante" nas empresas de transporte. Produtores, armazenadores, transportadores e consumidores não podem ter "participação controlante" nas empresas de distribuição. O acesso de terceiros ao transporte é obrigatório e não discriminatório, sendo as tarifas de transporte fixadas previamente, quando da habilitação do transportador ou do projeto e revisadas segundo critérios específicos.

20 Quadros comparativos da experiência internacional Descrição Argentina Chile Espanha França Estrutura do Mercado e da cadeia de valor Alta concentração da produção Separação legal entre elos da cadeia Restrições à integração Licenças de distribuição Concessões de transporte e distribuição não exclusivas Não existem limitações á integração vertical Baixa participação estatal Autorizações de distribuição Separação legal entre atividades reguladas e abertas à concorrência Contas separadas entre elos Limitação na participação da ENAGAS (35% do capital) Separação contábil na cadeia Alta participação do Estado na cadeia Acesso à infra-estrutura Livre acesso regulado Tarifas refletem o driver distância ENARGAS resolve conflitos Livre acesso negociado (prévio open season) SEC resolve conflitos Livre acesso regulado Tarifa Postal CNE resolve conflitos Regulado: tarifas em função da distância (com cap) Ministério autoriza acesso, regulador resolve conflitos Abertura e opções para os usuários Price caps por tipo de serviço By-pass para usuarios > m3dia Não existem proibição para o by-pass Tarifas livres (Estado pode limitar) 100% dos usuários liberados 15 comercializadores ativos 20% dos usuários liberados (não tem prevista abertura total) Alta concentração na distribuição (90% de market share para o top supplier)

21 Legislação Brasileira Art. 25, parágrafo 2º - CF Distribuição de Gás; Lei Lei de Concessões; 1997 Primeiras Privatizações e Concessões na área de distribuição de gás; Criação da primeira Agência Reguladora

22 Legislação Brasileira Art. 25, parágrafo 2º - CF Distribuição de Gás: Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação. continua

23 Legislação Brasileira Lei Federal Lei de Concessões Serviço Adequado Serviço adequado é o que satisfaz as condições de regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia na sua prestação e modicidade das tarifas.

24 Legislação Brasileira Lei Federal Lei de Concessões Prevê como direito dos usuários: Receber serviço adequado; Receber do poder concedente e da concessionária informações para a defesa de interesses individuais ou coletivos; Contribuir para a permanência das boas condições dos bens públicos através dos quais lhes são prestados os serviços.

25 Legislação Brasileira Lei Lei de Concessões Garantia de mecanismos de revisão das tarifas, a fim de manter-se o equilíbrio econômico-financeiro dos contratos.

26 Outras tendências atuais da regulação A regulação tarifária por price-cap, a privatização e a concessão, estão entre as principais inovações regulatórias, já difundidas em outros países. Algumas já foram adotadas pelo Brasil.

27 Outras tendências atuais da regulação Universalização dos Serviços; Modicidade Tarifária; Qualidade e Satisfação nos serviços; Independência e Autonomia; Regular, quando preciso; Arbitrar e mediar conflitos; Orientações em detrimento de punições; Garantir equilíbrio entre os agentes do mercado; Estabilidade de regras; Mecanismos de Prestação de Contas e Transparência das decisões; Controle externo; Consumidor livre; Desverticalização. continua

28 Universalização dos serviços Disseminação do uso do gás natural e de seus benefícios intrínsecos, contribuindo para a qualidade do meio ambiente e da vida da população.

29 PODERES CONCEDENTES E ADMINISTRATIVOS DO GN CONSUMIDORES CARREGADOR CARREGADOR CARREGADOR REGRAS INDEPENDENTES DISTRIBUIDORAS PRODUTOR TRANSPORTADOR PODER CONCEDENTE FEDERAL Demanda por Inflexibilidade CITY GATE PODER CONCEDENTE ESTADUAL Demanda por Flexibilidade Produtor Capital Intensivo Flexibilidade Restrita Transportador Capital Intensivo Necessidade de Escala Flexibilidade Restrita Carregador Capacidade de negociação Agregador de Volumes Administrador de Risco Diversificação de Produtos Oportunidades DISTRIBUIDORA Distribuidor Disseminação da Cultura Coordenador de demanda Carteira de clientes Adm de Perfis de Carga Planejamento de Rede Fomento de Demanda Formatação de Produtos Disponibilização de Tecnologia Risco pulverizado Clientes Necessidades específicas Diferentes elasticidade Múltiplos Perfis de carga Comprador de serviços Volatilidade Pulverizados AGENTE REGULADOR - ANP AGENTE REGULADOR - AGÊNCIAS ESTADUAIS Fonte: Abegás

30 Modicidade tarifária Viabiliza a universalização do gás natural, sem onerar os consumidores. Grande desafio da regulação é alcançar o exato equilíbrio entre a adequada remuneração do investidor e a devida contra-prestação do consumidor, ou seja, o preço justo. MÚLTIPLOS PRODUTORES REGULAÇÃO E FISCALIZAÇÃO MODICIDADE TARIFÁRIA

31 Qualidade e satisfação nos serviços Um dos principais objetivos da regulação. Busca da melhoria contínua dos serviços.

32 Independência e Autonomia A independência dos reguladores, deve se revestir de garantias para seu alcance, como a autonomia financeira e escolha técnica dos seus diretivos, sob pena do ente regulador se tornar refém de pressões políticas.

33 Regular, quando preciso e o que for preciso A regulação deve se restringir aos pontos que possam gerar conflitos e ou que necessitem de intervenção do Estado viabilizando a autogestão dos regulados. permitindo o desenvolvimento do mercado.

34 Arbitrar e mediar conflitos Tarefa extremamente relevante do regulador e que restringe conflitos, reduzindo custos e agilizando soluções.

35 Orientações em detrimento de punições A função regulatória comporta aspecto pedagógico e educativo, que não pode ser contaminado pela tentação arrecadatória, sob pena de comprometer a confiabilidade das decisões.

36 Garantir equilíbrio entre os agentes do mercado Outro grande desafio do Regulador é manter o equilíbrio entre os players do mercado, através de uma postura eqüidistante de interesses.

37 Estabilidade de regras Aspecto essencial da regulação e que contribui para a redução tarifária, na medida em que o ônus do risco se reflete nos custos embutidos na tarifa.

38 Mecanismos de prestação de contas e transparência das decisões Aspectos imprescindíveis para dar credibilidade ao regulador. O regulador é um gestor de recursos próprios, devendo deles prestar contas à sociedade, além de ter o dever de viabilizar maior participação da sociedade nos assuntos de seu interesse.

39 Controle Externo Quem controla o regulador? O controle externo do regulador, através do Legislativo, Judiciário e Tribunais de Contas, deve se somar aos controles das associações de consumidores, moradores e quaisquer entidades representativas, protegendo os mercados de abusos e de decisões divorciadas dos marcos regulatórios e dos interesses dos players dos mercados.

40 Consumidor livre Consumidor livre O consumidor livre é uma figura existente em mercados onde existem um cenário de oferta sem restrições, que viabilize concorrência entre os fornecedores, gerando maior competição no mercado. No mercado de gás não existe, na prática e neste momento em função do cenário restritivo de oferta, espaço para a figura do consumidor livre.

41 Desverticalização Impede uma mesma empresa de atuar em atividades diferentes, o que é um dos princípios fundamentais para a implementação do conceito de competição no negócio de energia. Facilita a regulação e o desenvolvimento da indústria.

42 Reflexão As tendências da regulação devem estar refletidas na Lei do Gás, cuja existência é absolutamente essencial para desenvolvimento do mercado de gás.

43 Lei do Gás Concessionárias Estados sem concessionáras Fonte: Abegás

44 Lei do Gás Investidores Fonte: Abegás

45 Lei do Gás Estados Investidores Fonte: Abegás

46 Lei do Gás Impacto econômico e social CONTRIBUIÇÃO ECONÔMICA E SOCIAL Investimentos Efetuados - Distribuidoras (Até 2006) Impostos Recolhidos - Distribuidoras (Pis 0,65%, Cofins 3% e ICMS Alíquota Média 12%) (Até 2006) Empregos Gerados - Distribuição (Diretos e Indiretos) (Dezembro de 2006) Investimentos Previstos Distribuidoras (Até 2011) R$ 6 Bilhões R$ 800 Milhões 15 Mil R$ 12 Bilhões Fonte: Abegás

47 Lei do Gás Fatores de crescimento Estabilidade Constitucional (Art. 25 2º) Disponibilidade de oferta Entendimento de prioridade INVESTIMENTO E DESENVOLVIMENTO Fonte: Abegás

48 Lei do Gás Principais pontos da Lei do Gás Salvaguardar os fatores de crescimento - Estabilidade Constitucional - Incentivar Novos Produtores e Novas Fontes (GNL) - Manter o Entendimento de Prioridade Fortalecer as atribuições dos agentes reguladores do setor Definir regras claras entre os poderes concedentes Fonte: Abegás

49 Lei do Gás DISTRIBUIÇÃO COMPETÊNCIA ESTADUAL MOVIMENTAÇÃO COMERCIALIZAÇÃO Fonte: Abegás

50 Lei do Gás Mercado Secundário - Excluir o conceito de mercado secundário como definido no PL 6673/07, visto que fere a competência estadual nos serviços de distribuição de gás canalizado. - Constituição Federal Art. 25 2º: Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação. - Evitar que o mercado de Distribuição e Comercialização de Gás Natural seja concebido como coadjuvante do setor elétrico. Fonte: Abegás

51 Lei do Gás Cenários de Oferta de Gás Natural SEM RESTRIÇÃO Forma de Comercialização - Gás Interruptível - Atendimento de Picos de Demanda COM RESTRIÇÃO Contingenciamento - Gás Interruptível - Emergencial e por tempo determinado - Decreto Presidencial - Priorização dos novos níveis, é de competência Estadual Fonte: Abegás

52 Lei do Gás Distribuição Esta atividade inclui Movimentação e Comercialização, que são disciplinadas pelo poder Concedente Estadual. Fonte: Abegás

53 Lei do Gás Transporte Maximizar a utilização por meio de múltiplos produtores e mediante a presença de forte fiscalização do agente regulador, visando o desenvolvimento da modicidade tarifária. Fontes de Abastecimento Incentivar a importação de Gás Natural de novas fontes de produção Ex.: (GNL). Fonte: Abegás

54 Lei do Gás Priorização da oferta Setores produtivos Industriais, Comerciais, Taxistas e Frotistas, não podem ser prejudicados e virem a perder a competitividade em seus segmentos de atuação. O gerenciamento dos volumes definidos no contingenciamento e a aplicação destes novos volumes é de competência dos Estados. O ato do contingenciamento deverá presidencial. ser definido por decreto Fonte: Abegás

55 Lei do Gás Conceito de consumo próprio PLS 334/07 - Capitulo III, Art. 5, XXXVI: Volume de gás consumido exclusivamente nos processos de produção, coleta, transporte, armazenagem e processamento do Gás. Fonte: Abegás

56 Lei do Gás A Lei do Gás deve incentivar o crescimento e a utilização do Gás Natural. Não se deve contagiar a discussão sobre essa Lei por se estar vivenciando um cenário atípico de risco potencial na restrição de oferta. Nesse cenário atípico a eventual restrição de oferta deve ser administrada por um Plano de Contingenciamento que somente deverá entrar em pratica por Decreto Presidencial e por tempo determinado. Fonte: Abegás

57 A UNIÃO DO GÁS NATURAL MOVIMENTANDO O BRASIL Rua Sete de Setembro, 99-16º Andar Rio de Janeiro/RJ - Cep: abegas@abegas.org.br