Visão de Futuro da Indústria de Gás no Brasil

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1 Visão de Futuro da Indústria de Gás no Brasil 1 INTRODUÇÃO A indústria de gás natural brasileira atravessa um momento crucial para o seu desenvolvimento. Esta indústria foi organizada e estruturada tendo a Petrobras como líder em todos os segmentos de negócios. Entretanto, a partir da descoberta do Pré-Sal e, mais recentemente, da crise financeira da Petrobras, o interesse da empresa pelo segmento de gás natural diminuiu. Esta mudança estratégica ficou clara a partir da divulgação pela Petrobras do seu Plano de Negócios e Gestão 2015 que prevê uma redução significativa de investimentos, além de um plano de desinvestimentos, reestruturação de negócios e desmobilização de ativos totalizando US$15,1 bilhões em 2015/2016 e US$42,6 bilhões em 2017/2018. A área de gás natural tornou-se um alvo prioritário para o processo de reestruturação e desinvestimento da empresa. A redução da participação da Petrobras representa um desafio para a continuidade da expansão da indústria de gás natural brasileira. As questões que surgem com a redução da sua participação são: i) como reorganizar a indústria de gás de forma a atrair novos investidores e impedir o surgimento de um hiato nos investimentos e no crescimento da oferta de gás no Brasil; ii) como garantir um nível aceitável de concorrência na oferta de gás, evitando assim, a substituição do atual monopólio (de facto) da Petrobras por um oligopólio privado.

2 2 2VISÃO DE FUTURO A estratégia empresarial da Petrobras constituiu o principal pilar da dinâmica de investimentos no setor de gás natural até o presente momento. Mesmo não tendo conseguido reduzir a dependência externa no suprimento de gás, a liderança da Petrobras permitiu um rápido desenvolvimento da indústria nas últimas duas décadas, com uma forte penetração do gás na matriz energética nacional (passou de 4,1% em 1999 para 13,5% em 2014). Para continuar a crescer, o principal desafio da indústria de gás natural será atrair novos players para investir na oferta de gás, além de aumentar a competitividade desta oferta através de um maior grau de concorrência entre os ofertantes. Com base nesse cenário, será necessário uma ação assertiva do governo no sentido de criar um novo contexto de oferta competitiva de gás natural no Brasil. Por competitividade entendese gás com preços mais baixos no mercado interno em relação a outros insumos energéticos menos sustentáveis, como carvão e derivados de petróleo; e também em relação ao preço do gás embutido nos produtos que são gás intensivos importados atualmente (fertilizantes, metanol, vidro, cerâmica, entre outros). Para atingir este objetivo, é fundamental construir uma visão de futuro para a indústria capaz de orientar as estratégias de reforma do setor no curto, médio e longo-prazo. Uma oferta de gás competitiva pode ser obtida a partir de dois objetivos complementares: i) aumento da concorrência na oferta de gás a partir da diminuição das barreiras para entrada de novos players e consequente aumento no número de empresas ofertantes; ii) redução da dependência de importações através do aumento da produção doméstica de gás natural. Uma indústria de gás competitiva no Brasil passa necessariamente por um contexto de abundância de oferta quando há concorrência.

3 VISÃO DE FUTURO DA INDÚSTRIA DE GÁS NO BRASIL 3 3 ESTRATÉGIA DE AÇÃO Para se atingir os objetivos mencionados acima, é preciso buscar uma estratégia de ação para o curto, o médio e o longo prazo. A curto e médio prazo não é possível reverter a situação de dependência externa no suprimento de gás natural. Este seria um objetivo a ser atingido num cenário de longo prazo. Entretanto, é possível, a curto e médio prazo, diversificar o número de ofertantes de gás importado e doméstico. Para tanto, é fundamental aproveitar a venda de ativos da Petrobras para criar um novo ambiente de negócios capaz de atrair investimentos privados para importação e produção de gás no Brasil. Desta maneira, é necessário pensar numa agenda de reformas para reduzir as atuais barreiras à comercialização de gás por novos players. Para garantir uma oferta abundante de gás doméstico num horizonte de longo prazo, é necessário identificar uma agenda de incentivos para produção de gás no Brasil, que permitiria não apenas incrementar a oferta de gás associado da área do Présal, mas também de gás (associado e não associado) de campos terrestres. A introdução de mudanças regulatórias necessárias para mudar radicalmente o contexto de oferta de gás no Brasil requererá um grande esforço de coordenação institucional, que deve buscar uma convergência na visão de futuro para o gás entre os diferentes órgãos do governo envolvidos no processo de planejamento do setor de gás natural (EPE, ANEEL, MME, Petrobras e ANP). O planejamento deverá ser realizado pelo Estado, mas deverá levar em conta os interesses dos produtores e dos consumidores de gás natural, já que são estes que, em última instância, estarão mobilizando os recursos para viabilizar a expansão da produção. Portanto, será necessário que o governo tenha capacidade de estabelecer um diálogo com o setor produtivo, resguardando a sua independência para perseguir seus objetivos de política energética.

4 4 4 AGENDA DE REFORMAS A implementação da estratégia de curto, médio e longo prazo apontada acima depende de uma agenda de reformas para promover a concorrência na oferta de gás importado e para criar um ambiente de investimento favorável a aumentar a oferta doméstica de gás natural Agenda de reformas visando a promoção da concorrência e competitividade na oferta de gás a curto-prazo, principalmente a partir da importação da Bolívia e de GNL Melhorar o acesso de terceiros à infraestrutura de transporte através da desverticalização da cadeia do gás natural. A Resolução ANP n. 51 de dezembro de 2013 proíbe qualquer carregador de gás de se envolver diretamente ou através de subsidiárias com a atividade de transporte de gás. Esta restrição se aplica a novos gasodutos de transporte, mas não obrigou a Petrobras a se desfazer totalmente dos seus ativos de transporte. A empresa continua envolvida simultaneamente no transporte, carregamento e comercialização de gás natural. Assim, propõe-se estender as regras da Resolução ANP n. 51 aos gasodutos existentes, estabelecendo-se um prazo para que a Petrobras venda totalmente seus ativos de transporte. Além disto, é importante garantir não só a venda dos ativos de transporte pela Petrobras, mas uma operação independente dos mesmos. Este estudo propõe que o governo avalie a criação de um operador nacional independente para todos os gasodutos (Operador Nacional do Gás), tendo em vista a nova estrutura patrimonial da rede de transporte após a venda dos ativos pela Petrobras. Para facilitar o acesso de novos ofertantes ao mercado final é fundamental que a Petrobras saia do segmento de distribuição vendendo suas participações no segmento. Esta venda deveria ser feita preferencialmente por distribuidora, de maneira a se multiplicar o número de agentes compradores de gás. Além da venda dos ativos de transporte e distribuição pela Petrobras, é necessário que haja uma desconcentração da comercialização. Para isto, é importante uma avaliação pelo CADE se é cabível, no Brasil, a fixação de um teto para participação na comercialização de gás pelo agente dominante dentro de um período estabelecido (5 anos, por exemplo). É importante, ainda, que haja uma apreciação pela ANP e CADE da venda de gás por produtores independentes da Petrobras, buscando avaliar se existem formas alternativas de comercialização do gás produzido, seja pela venda direta ou por meio de outros comercializadores, e que sejam viáveis do ponto de vista técnico e comercial.

5 VISÃO DE FUTURO DA INDÚSTRIA DE GÁS NO BRASIL 5 Regulação pela ANP do acesso de terceiros ao sistema de escoamento, tratamento e regaseificação visando reduzir conflitos potenciais. Propõe-se que o acesso continue negociado (já que estas infraestruturas não são nem autorizadas e nem concedidas), com estabelecimento de regulação de princípios de resolução de conflitos, fixando critérios de acesso e interconexão, além da definição de tarifas justas e razoáveis para acesso à capacidade existente. Neste caso, a intervenção da ANP ocorreria quando não houvesse sucesso na negociação entre as empresas, visando o acesso de terceiros. Revisão da atual metodologia de tarifação do transporte, para garantir a concorrência em condições de igualdade entre os carregadores e para preservar as condições de remuneração dos transportadores estabelecidas em contrato. Em particular, é importante avaliar a viabilidade da tarifação por entrada e saída, na qual os carregadores pagam para injetar gás na rede e consumidores pagam para retirada; senão for possível para toda a rede de transporte, pelo menos para parte dela. Organização pela ANP de leilões de compra de gás natural pelas térmicas e pelas distribuidoras. Para as distribuidoras, propõe-se a organização de leilões de compra com adesão voluntária de distribuidoras de gás. Revisão das regras de tributação do gás natural, visando a redução da carga tributária do setor, a complexidade e o caráter assimétrico da tributação. Propõe-se revisar as regras do ICMS desvinculando o fluxo físico do fluxo comercial para efeito de cálculo do imposto. O objetivo desta proposta é viabilizar a regulamentação do mecanismo de Troca Operacional de gás, aprovada na Lei do Gás de Propõe-se ainda a isenção do ICMS para o gás natural vendido às termelétricas ou o desenvolvimento de novas formas de utilização dos créditos de ICMS, já que o gás é taxado na origem e a eletricidade no destino, impedindo a recuperação dos créditos tributários. Além disso, é importante a extensão do benefício do ICMS zero para a modalidade de autoprodutor integrado de gás natural (produção de gás e energia elétrica). É fundamental buscar mecanismos para estimular a liberalização do mercado final de gás natural, por meio da regulamentação pelos Estados das figuras do consumidor livre, auto produtor, auto consumidor. Além de estimular a regulamentação da lei, é importante buscar uma maior convergência regulatória entre os estados. Para isto, propõe-se a criação de um Grupo de Trabalho liderado pelo Ministério de Minas e Energia, com participação do CADE, ANP e representantes das secretarias de energia dos estados, visando elaborar um documento com alinhamento e diretrizes regulatórias para a liberalização do mercado final do gás natural. O objetivo deste documento é servir de referência para as mudanças regulatórias dos estados.

6 Agenda de reformas visando a promoção da concorrência e competitividade na oferta de gás doméstico Implementação de uma política específica para a promoção da exploração de gás natural em terra no Brasil, que resulte na criação de um novo ambiente de negócios atraente para investimentos em exploração, como apontado pelo Estudo da CNI (2015) 1. É fundamental mudar radicalmente o patamar do esforço exploratório para o gás natural em terra. Revisão das regras de tributação do gás natural, visando a redução da carga tributária do setor e a complexidade da tributação, aumentando assim a competitividade do investimento na exploração e produção de gás natural. Revisão das regras dos leilões de energia elétrica nova, para viabilizar uma integração sustentável do mercado de gás natural com o mercado elétrico. Propõe-se a elevação do teto da inflexibilidade térmica. O despacho na base é uma condição necessária para que os projetos termelétricos a gás possam servir de âncora para o desenvolvimento de novas reservas de gás e de novos gasodutos, criando condições para o abastecimento de novos mercados não termelétricos. Nesse sentido, é importante permitir que produtores que não tenham condições de flexibilizar a produção de gás possam ofertar seu produto a preços mais baixos, permitindo um maior despacho térmico do projeto. Adoção de um planejamento indicativo integrado de térmicas e gasodutos, visando propor térmicas como âncoras para expansão da malha de gasodutos de transporte e para o desenvolvimento de novos mercados de gás. Nesse sentido, o PEMAT deveria sinalizar onde seria desejável e viável localizar projetos térmicos, levando em consideração as previsões de nova oferta de gás. Criação de uma política para flexibilização da demanda e oferta doméstica de gás natural, através do desenvolvimento de um mercado secundário de gás e da estocagem de gás natural na forma de GNL e através de reservatórios subterrâneos. Propõe-se a criação de um Grupo de Trabalho envolvendo o Ministério de Minas e Energia, a ANP, a EPE e a Aneel para desenhar o mercado secundário de gás e uma política de estímulo a estocagem do gás natural, envolvendo medidas de incentivos econômicos e regulatórios para projetos de estocagem de gás. Em particular, este GT avaliaria a possibilidade de o sistema elétrico nacional contratar, em licitação, capacidade de estocagem de gás para utilização em períodos de vertimento de água de reservatórios hidrelétricos, evitando assim o despacho de térmicas inflexíveis. 1 CONFEDERAÇÃO NACIONAL DA INDUSTRIA (CNI) (2015). Gás Natural Em Terra: Uma Agenda para o Desenvolvimento e Modernização do Setor. Brasília, Disponível em Artigo elaborado por Edmar Almeida Professor da UFRJ