As Finanças na Constituição de 1988 José Roberto R. Afonso

Transcrição

1 As Finanças na Constituição de 1988 José Roberto R. Afonso Doutor em Economia, Pesquisador do IBRE/FGV e Consultor Técnico do Senado Federal Direito GV, São Paulo, 21/10/2013

2 ANAIS (COMPLETOS) DA ASSEMBLEIA CONSTITUNTE Senado Federal Histórico da Constituinte: (pesquisa e download CD) Câmara dos Deputaos Portal Constituinte Cidadã : (documentos, informações, anais )

3 3 TRILOGIA BÁSICA - FINANÇAS Tributos AFONSO, José Roberto, REZENDE, Fernando A Reforma Fiscal no Processo de Elaboração da Nova Constituição. Texto para Discussão. Rio de Janeiro: IPEA - Instituto de Pesquisa, Texto para Discussão Interna n. 121, de nov./ Orçamentos AFONSO, José Roberto Memória da Assembleia Nacional Constituinte de 1987/88: as Finanças Públicas. Revista do BNDES., v.6, junho/1999, pp Sistema Financeiro AFONSO, José Roberto. Memória da Assembleia Constituinte de 1987/1988: o Sistema Financeiro. Revista do IDP. Direito Público. Ano IX, n.51, maio-junho pp

4 CONTEXTO Político redemocratização e liderança de governadores Econômico hiperinflação e pacotes econômicos Fiscal deterioração da carga tributária e cenário fiscal Processo Constituinte. Em etapas sub/comissões temáticas; sistematização (CS); plenário Embates estatizante (sistematização ) x liberalizante (centrão) >> impasses não-solucionados: postergados para lei complementar Finanças muitas inovações e definição na comissão um caso raro de acordo e texto inicial mantido até final

5 COMISSÃO DE FINANÇAS Subcomissões - Tributos, Participação e Distribuição de Receitas presidência Benito Gama e relator Fernando Bezerra Coelho Orçamento e Fiscalização presidência João Alves e relatoria José Luiz Maia Sistema Financeiro presidência Cid Sabóia e relatoria Fernando Gasparian Comissão - Presidência Franscisco Dornelles e Relatoria José Serra Conclusões a estruturação e a maior parte das redações sobre matérias perduraram até o final dos trabalhos da Constitiunte

6 SISTEMA FINANCEIRO Inovador capítulo na CF: CS transferiu para Ordem Econômica Opinião: tendências estatizante e populista, refletindo uma peculiar aliança entre extremos opostos que eram favoráveis o o o À nacionalização e estatização dos bancos Ao tabelamento dos juros e anistia das dívidas Solução paleativa transferir decisões para lei complementar Decisões peculiares: o Resgate regra/crime da usura juro real de 12% o o o Anistia às dívidas rurais (ADCT) Auditoria da dívida externa Vedada transferência de poupança entre regiões Consequências: o o STF exigiu lei única do sistema para não aplicar usura Congresso EC 40/2003: revogados incisos e parágrafos e genérica remissão para leis complementares

7 ORÇAMENTOS Inovações: inédito capítulo à parte do Legislativo; normas gerais para finanças públicas e detalhamento do processo orçamentário Opinião: uma mudança estrutural mais importante que a do sistema tributário mas dependente de legislação complementar o redemocratização e transparência do orçamentário o diretrizes orçamentárias (LDO), suprindo ausência das regras o plano plurianual (PPA), como balizador do programa de governo o orçamento em separado, seguridade e investimento das estatais o separação de contas fiscais das monetárias o bases para criação da Lei de Responsabilidade Fiscal Consequências: o avanços inegáveis e reconhecimento internacional o desinteresse do Executivo e no Legislativo na regulamentação para ação sem limites tem criado distorções crescentes

8 TRIBUTAÇÃO Inovações: ampliou base do ICMS e racionalizou sistema de impostos mas também criou um sistema paralelo de contribuições Opinião: reforma não mudou pilares do sistema de 1965 o Norteada pela descentralização fiscal (pactuada logo no início da Constitinte) e, sobretudo, pela desconcentração regional (embates que dominaram debates) o Sistema de impostos democratizado (anuidade) e modernizado (menor cumulatividade com fim dos impostos únicos) mas não evitou ou disciplinou o sistema parelelo de contribuições o Ideia inicial do IVA Destino preterida por forte aumento da partilha para FPE/FPM e da cota-parte municipal no ICMS Consequências: o Viabilizou maior aumento de carga tributária ocidental em paz o Deterioração crescente da qualidade do sistema, cada vez mais cumulativo, injusto e desbalanceado (crise estadual), e ainda com viés recentralizador (processo decisório e arrecadador)

9 AVALIAÇÃO GERAL Opinião: processo constituinte cumpriu nas finanças os objetivos e as expectativas ditadas pelo contexto histórico, político e social o Processo decisório aberto e plural, em especial, as finanças sempre foram objeto de intensas negociações até acordos prévios e na votação e as decisões eram pautadas pela técnica e pela consistência entre medidas o A reforma tributária foi a faceta financeira da redemocratização do país tese Ulysses Guimarães o O orçamento e papel do legislativo foram resgatados como instrumento básico de democracia Consequências: o Ainda falta regulação de matérias muito importantes, em especial a guerra fiscal do ICMS, o processo orçamentário e a estruturação do sistema financeiro, o Mudanças na cena econômica e social moldaram e mudaram políticas e práticas, como sistema paralelo de contribuições

10 Pós-Constituinte: Tributário Emendas à Constituição de 1988 só no capitítulo tributário - 20 artigos (145 a 163) - 11 modificados, sendo 2 novos - 72 disposições alteradas (inclusões, exclusões, modificações) - 38 disposições alteradas sobre receitas estaduais e municipais - 2 impostos extintos: adicional estadual IR e imposto municipal sobre combustíveis Leis Complementares pós Constituição - 84 leis até Primeiros 6 anos (1988/1993), 13 das 21 leis sobre sistema tributário - Últimos 6 anos (2008/2013), 4 em 15 leis

11 Carga tributária global Alta e crescente: recorde 37% do PIB em 2012 TERMÔMETRO DA TRIBUTAÇÃO (ANUALIZADO) /2013 Acumulado 12 meses: % do PIB Arrecadação Total Ano Janeiro Fevereiro Março Abril Maio Junho Julho Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro ,2% 28,2% 28,3% 28,4% 28,4% 28,6% 28,7% 28,7% 28,7% 28,7% 28,8% 29,0% ,0% 29,0% 29,0% 29,1% 29,1% 29,1% 29,0% 28,9% 29,0% 29,1% 29,0% 29,0% ,0% 29,1% 29,0% 29,0% 29,0% 29,0% 29,0% 29,1% 29,0% 29,1% 29,2% 29,4% ,6% 29,6% 29,7% 29,7% 29,6% 29,6% 29,6% 29,5% 29,5% 29,5% 29,3% 29,3% ,2% 29,1% 29,0% 28,9% 28,8% 28,7% 28,6% 28,4% 28,1% 28,1% 28,2% 27,9% ,5% 28,4% 28,2% 28,3% 28,2% 28,1% 28,0% 28,1% 28,1% 27,9% 27,5% 27,9% ,1% 28,2% 28,4% 28,5% 28,5% 28,8% 29,2% 29,3% 29,5% 29,7% 29,8% 29,9% ,1% 30,2% 30,2% 30,2% 30,3% 30,2% 30,1% 30,0% 30,0% 29,9% 29,8% 29,8% ,9% 29,8% 29,7% 29,7% 29,7% 29,7% 29,7%

12 % do Total Carga tributária comparada internacionalmente Brasil fora da curva 50% 45% Participação das Bases de Incidência no Total da Carga Tributária % 40% 38% 35% 33% 34% 30% 25% 27% 26% 26% 29% 20% 19% 15% 10% 5% 5% 6% 4% 7% 0% Rendas e Ganhos Salários Patrimônio Mercadorias, serviços e bens 1% 1% Outros Média OCDE Média Avançados OCDE Brasil

13 Esforço tributário: Brasil, campeão mundial Monitor Fiscal, FMI, out/ ,9 0,8 0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 0,1 0 Índice de Esforço Tributário Estimado

14 Composição da Carga tributária

15 Divisão federativa no longo prazo EVOLUÇÃO DA DIVISÃO FEDERATIVA DA RECEITA TRIBUTÁRIA POR NÍVEL DE GOVERNO (conceito contas nacionais) Conceito Central Estadual Local Total Central Estadual Local Total Carga - % do PIB Composição - % do Total ARRECADAÇÃO DIRETA ,14 5,45 0,82 17,41 64,0 31,3 4,7 100, ,33 7,95 0,70 25,98 66,7 30,6 2,7 100, ,31 5,31 0,90 24,52 74,7 21,6 3,7 100, ,08 5,74 0,61 22,43 71,7 25,6 2,7 100, ,77 8,61 1,77 31,15 66,7 27,6 5,7 100, ,03 9,27 2,08 36,39 68,8 25,5 5,7 100,0 RECEITA DISPONÍVEL ,37 5,94 1,11 17,41 59,5 34,1 6,4 100, ,79 7,59 2,60 25,98 60,8 29,2 10,0 100, ,71 5,70 2,10 24,52 68,2 23,3 8,6 100, ,48 5,97 2,98 22,43 60,1 26,6 13,3 100, ,38 8,19 5,58 31,15 55,8 26,3 17,9 100, ,97 8,86 6,56 36,39 57,6 24,4 18,0 100,0 Fonte: Elaboração própria, a partir de STN, SRF, IBGE, Ministério da Previdência, CEF, Confaz e Balanços Municipais. Metodologia das contas nacionais inclui impostos, taxas e contribuições, inclusive CPMF, FGTS e royalties, bem assim dívida ativa. Receita Dispon'ivel = arrecadação própria mais e/ou menos repartição constitucional de receitas tributárias e outros repasses compulsórios.

16 Atores de reforma Os governos nacionais sempre têm uma maioria no Congresso Naconal o Apesar da lenda, nunca o governo nacional foi derrotada por governos subnacionais em termos de conflito entre eles. A lógica política dominante: pouco ou não importa o quanto e como ele coleta, desde que viável a despesa (ainda mais). o Sobre equidade, existe uma ideia muito simples e errada: todos pagam igualmente os tributos. Programas de transferências de renda aos mais pobres deram uma justificação social. Os atores sociais mais relevantes que em poucas oportunidades discutiram reforma tributária foram os chefes do Executivo Federal e do Congresso provincial. o Representantes dos contribuintes nunca foram grandes jogadores.

17 Legislar ou gerenciar? O aumento da resistência à reforma tributária se encontra no próprio comando executivo: dado o temor de que a reforma vai levar a uma redução das receitas e, portanto, o orçamento. o Segmentos organizados da sociedade civil é pouco interessado no assunto: para defender dogma que a política social sempre precisa de mais recursos para financiar suas ações, em princípio, sempre faltarão recursos, não interessa a qualidade do gasto social. Com o presidente da república muito forte, popular e maioria parlamentar será quase impossível uma nova agenda fiscal sem iniciativa, apoio ou de comando. Direto do presidente da República. A perspectiva é preocupante: não há predisposição mínimo do governo nacional em favor da reforma, ainda mais imposto: ele diz que administrar é melhor do que legislar!

18 Reformar ou reconstruir? As inconsistências e as complexidades impedem as reformas específicas em produzir os efeitos esperados e aumentam os efeitos colaterais não planejado... o Sistema atual foi fundada em 1965, economia fechada, pouco diversificada, sem políticas sociais ativas e centralizada federação o Não é a reforma suficiente. O ideal é criar uma nova estrutura a partir de uma estratégia de desenvolvimento: com a globalização é inaceitável exportações implicitamente tributados e impostos cumulativos. o Não há falta de propostas e soluções técnicas, mas... o Parece fraca vontade política para promover mudanças estruturais, mas se for realizada lentamente, mas sempre... Brasil precisa de um novo sistema tributário

19 ALGUMAS REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS NOSSAS VERSANDO SOBRE AS FINANÇAS NO PROCESSO CONSTITINTE

20 REFORMA TRIBUTÁRIA SERRA, José ; AFONSO, José Roberto. Finanças Públicas Municipais: Trajetórias & Mitos - I. Conjuntura Econômica (Rio de Janeiro), Rio de Janeiro, v. 45, n.10, p , SERRA, José ; AFONSO, José Roberto. Finanças Públicas Municipais II: Trajetória & Mitos. Conjuntura Econômica (Rio de Janeiro), Rio de Janeiro, v. 45, n.11, p , SERRA, José, AFONSO, José Roberto Vicissitudes do Investimento Público no Brasil (I). Conjuntura Econômica (Rio de Janeiro)., v.47, p.37-42, Revista do IBRE/FGV, em mar./ SERRA, José, AFONSO, José Roberto Vicissitudes dos Investimentos Públicos (II). Conjuntura Econômica (Rio de Janeiro)., v.47, p.39-42, Segunda e última parte de Ensaio publicado em revista da FGV, em abr./

21 AFONSO, José Roberto, REZENDE, Fernando A Reforma Fiscal no Processo de Elaboração da Nova Constituição. Texto para Discussão. Rio de Janeiro:IPEA - Instituto de Pesquisa, Texto para Discussão Interna n. 121, de nov./ AFONSO, José Roberto, REZENDE, Fernando A Questão Fiscal e A Tributação e o Orçamento da Nova Constituição In: Perspectivas da Economia Brasileira ed. - Rio de Janeiro : IPEA, 1989, p Capítulo 17 de coletânea organizada pelo INPES/IPEA. SERRA, José, AFONSO, José Roberto Finanças Públicas municipais: evolução, reforma constitucional e perspectivas. Revista de Administração Municipal., v.36, p.32-42, 1989.Revista editada pelo IBAM - Instituto Brasileiro de Administração Municipal, em out.-dez./1989.

22 AFONSO, José Roberto Sistema Tributário, Federalismo e a Revisão Constitucional: algumas idéias ou provocações. Tributação. Em Revista., v.1, p.37-46, Revista do SINDIFISCO, dez./1992. SPÍNDOLA, Lytha, AFONSO, José Roberto Congresso revisor e a reforma tributária. Conjuntura Econômica (Rio de Janeiro)., v.48, p.20-24, Nota publicada na revista da FGV, em nov./ AFONSO, José Roberto, REZENDE, Fernando, VARSANO, Ricardo Reforma Tributária no Plano Constitucional: uma Proposta para o Debate. Texto para Discussão. Rio de Janeiro, RJ:IPEA Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada,Texto para Discussão n. 606, editado pelo IPEA em nov./

23 ORÇAMENTOS AFONSO, José Roberto Memória da Assembléia Nacional Constituinte de 1987/88: as Finanças Públicas. Revista do BNDES., v.6, p.21-48, junho/ AFONSO, José Roberto (coord.) O Processo Constituinte Cadernos de Economia do IPEA, abril/1999

24 FINANÇAS AFONSO, José Roberto Responsabilidade Fiscal no Brasil: Uma Memória da Lei, Publicação especial da FGV Projetos distribuída no Seminário 10 Anos da LRF, realizado em Brasília, em 4/5/2010, no IDP, em Brasília. TAVARES, Martus Antonio Rodrigues, MANOEL, Álvaro, AFONSO, José Roberto, NUNES, Selene Peres Principios y reglas para las finanzas públicas: la propuesta de la ley de responsabilidad fiscal del Brasil In: XI Seminario Regional de Política Fiscal, 1999, Brasília, DF. Serie seminarios y conferencias: La politica fiscal en América Latina -. Santiago de Chile: Naciones Unidas, p

25 SISTEMA FINANCEIRO DIAS, Guilherme Gomes, AFONSO, José Roberto, PATURY, Luiz Carlos Romero, PARENTE, Pedro Püllen A Lei Complementar do Sistema Financeiro Nacional: Subsídios e Sugestões para sua Elaboração. Estudo. Rio de Janeiro, RJ:IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada, abr./1992. Cadernos de Economia n. 7. Download não disponível: AFONSO, José Roberto. Memória da Assembleia Constituinte de 1987/1988: o Sistema Financeiro. Revista do IDP. Direito Público. Ano IX, n.51, maio-junho pp

26 OUTROS AFONSO, José Roberto, ARAÚJO, Erika Amorim, REZENDE, Fernando, VARSANO, Ricardo A Tributação Brasileira e o Novo Ambiente Econômico: A Reforma Tributária Inevitável e Urgente. Revista do BNDES., v.7, p , Revista editada pelo BNDES em jun./ AFONSO, José Roberto Federalismo e a Questão Tributária. Revista Paranaense de Desenvolvimento., v.84, p.19-26, Palestra publicada pela Revista Paraense de Desenvolvimento, nº 84, de janeiro/abril de

27 REZENDE, Fernando, AFONSO, José Roberto O Setor Público em Perspectivas. Boletim Conjuntural do Ipea., v.9, p.45-51, Publicação do IPEA/INPES, de dez./1989. AZEREDO, Beatriz, REZENDE, Fernando, AFONSO, José Roberto A Constituinte e o Desenvolvimento. Relatório Interno Ipea., v.8, p , Capítulo 5 do relatório denominado "Estratégias de Desenvolvimento: Alternativas para o Brasil", publicado pelo INPES/IPEA em mai./1988. AFONSO, José Roberto, VARSANO, Ricardo, RAMUNDO, Júlio César, ARAÚJO, Erika Amorim, PESSOA, Eliza de Paula, SILVA, Napoleão Luiz Costa da Tributação no Brasil: Características Marcantes e Diretrizes para a Reforma. Revista do BNDES., v.5, p.25-50, Revista editada pelo BNDES em jun./1998. AZEREDO, Beatriz, AFONSO, José Roberto Tributação e Revisão: Cuidado!. Arché Interdisciplinar., v.ii, p , Revista editada pelas Faculdades Integradas Cândido Mendes - Ipanema.

28 AFONSO, José Roberto O sistema tributário e a redistribuição da receita. Cena Econômica., p.2 -, Publicação do Conselho Regional de Economia de Minas Gerais, em out-nov./1988. REZENDE, Fernando, AFONSO, José Roberto, VARSANO, Ricardo A reforma tributária e o financiamento do investimento público In: Crise do Estado e Retomada do Desenvolvimento ed.rio de Janeiro : Editora José Olympio, 1992, p AFONSO, José Roberto Reforma Tributária: Análise (Crítica) da Proposta de Emenda Constitucional n. 46/1995, do Deputado Federal Luís Roberto POnte e outros. Estudo. :SINAFRESP, (Outra produção bibliográfica) Mimeo. divulgado em mai./1995. AFONSO, José Roberto Sistema Tributário Nacional: Características e Projetos para sua Reforma - uma Análise Econômica. Estudo. São Paulo:SINAFRESP, (Outra produção bibliográfica) Relatório de estudo realizado para SINAFRESP, Sindicato dos Agentes Fiscais de Renda do Estado de São Paulo, em jul./1993.

29 José Roberto Afonso é pesquisador do IBRE/FGV, consultor técnico do Senado, doutor em Economia (UNICAMP) e especialista em finanças públicas Opiniões de exclusiva responsabilidade do palestrante. Felipe de Azevedo e Kleber Castro deram suportes nas pesquisas.