PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA E A SUA IMPORTÂNCIA JUNTO AOS SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS

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1 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA E A SUA IMPORTÂNCIA JUNTO AOS SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS CLÁUDIA BATISTA FERNANDES RESUMO: O objetivo deste artigo é realizar a análise acerca da importância do Princípio da Eficiência junto aos Serviços Sociais Autônomos. Para isto, inicialmente são apresentados de forma genérica os Princípios que regem a Administração Pública com ênfase na identificação de seus destinatários presentes no art. 37 da Constituição Federal. Seguido a estas explicações, tornou-se necessário antes da apresentação do núcleo central do trabalho, a verificação da compatibilidade das Normas e Princípios que regem a Administração Pública, e sua aplicabilidade aos Serviços Sociais Autônomos, dado o recebimento por estes de contribuições parafiscais. Apresentam-se conceitos para o Princípio da Eficiência, como sendo um preceito de extrema importância para estes entes, em razão de expressar um modelo de gestão pautada na boa execução das atividades, de forma a melhor expressar seu custo benefício, tendo como meta a melhoria contínua de suas atividades. Consequentemente, este princípio se torna de necessária observância às atividades dos Serviços Sociais Autônomos, como meio de demonstrar à sociedade como o desempenho do seu papel segue critérios legais de execução, sendo enfatizada ainda, algumas regras facilitadoras da operacionalização da eficiência pelos S e por fim, sendo demonstrada a necessidade de flexibilização das normas aplicáveis a estes entes como forma de atingir a eficiência funcional, sendo que o conteúdo do artigo apresenta a análise da fundamentação jurídica do tema exposto. FERNANDES, Cláudia Batista. Advogada. Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial Departamento Regional do Maranhão. Especialização em Direito Público. Pós Graduanda em Direito e Gestão dos Serviços Sociais Autônomos.

2 2 Palavras-chave: Princípio da Eficiência. Administração Pública. Serviços Sociais Autônomos. Contribuições Parafiscais. 1 INTRODUÇÃO O presente trabalho visa verificar em que medida os princípios destinados à atuação pública podem ser aplicados à gestão privada dos Serviços Sociais Autônomos, em especial o Princípio da Eficiência. Os princípios aplicáveis à Administração Pública são ou não compatíveis com uma administração privada que busca a excelência. A sociedade precisa e clama por evolução, por fontes de desenvolvimento livres de qualquer teor burocrático, justamente para que haja desenvolvimento saudável e eficaz, que são valores inerentes a qualquer Estado de Direito. Diante de todo esse arsenal de intenções, foi inserido pela Emenda Constitucional 19, de 4 de junho de 1998, o Princípio da Eficiência, com a finalidade de garantir também que a gestão da coisa pública seja cada vez mais rápida e eficaz, respondendo os anseios da sociedade, e fazendo com que esta veja os fins reais da Administração Pública alcançados. Neste artigo, pretendem-se discutir de forma sucinta, alguns pontos importantes sobre o conceito e fundamento do Princípio da Eficiência, e de que forma a sua influência e aplicabilidade poderá atingir de forma positiva ou não a gestão dos Serviços Sociais Autônomos, uma vez que um dos maiores desafios destes, é a manutenção de sua existência e sustentabilidade. A abordagem do tema tem como ponto de partida a explanação sobre os princípios que regem a Administração Pública e a sua aplicação aos serviços sociais autônomos, consistindo na demonstração de sua fundamentação. O objetivo geral do trabalho é o estudo do Princípio da Eficiência e como este se concretiza diante outras gestão que não sejam àquelas de fato oriundas da Administração Pública.

3 3 2 ANÁLISE GERAL DOS PRINCÍPIOS QUE REGEM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E SUA APLICAÇÃO AOS SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS No art. 37 da Constituição da República de 1988 estão previstas todas as entidades que fazem parte da Administração Pública e que devem respeito e atendimento, durante a execução de suas atividades aos princípios ali previstos. Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, obedecerá aos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...] 1 Diante da leitura do artigo acima citado, não resta dúvidas que a obediência aos princípios ali referidos é de obrigação dos órgãos da Administração Pública Direta e Indireta, sendo fundamental frisar que, em nenhum momento, o dispositivo legal citou que as entidades que gerem recursos públicos ou contribuições para fiscais deverão obedecer aos princípios da legalidade, moralidade, publicidade e eficiência. De acordo com a previsão expressa no inciso XXI, art. 37 e art º, III, ambos da Constituição Federal, os entes pertencentes à Administração Pública Direta e Indireta, incluindo as sociedades de economia mista e as empresas públicas, devem respeito às regras de licitação e contratos administrativos nas obras, serviços, compras e alienações. Destacamos que no próprio inciso III, 1º, do art. 173, foi previsto para as empresas públicas e sociedades de economia mista, a possibilidade de flexibilização das Regras Licitatórias, pois evidenciou apenas a observância dos Princípios da Administração Pública. 1 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado, 1998.

4 4 2.1 Princípios da Administração Pública e sua observância na gestão privada dos Serviços Sociais Autônomos Inicialmente, é importante verificar se as normas e princípios impostos à Administração Pública, caso venham a ser criteriosamente observados pela gestão privada, poderão ser ou não adequadas ou compatíveis com o regime jurídico de direito privado, por interferir no encarecimento das atividades em razão da burocratização dos atos. A maioria dos doutrinadores, bem como a jurisprudência surgida ao longo dos anos, vem entendendo que os serviços sociais autônomos são de fato autônomos para gerenciar os recursos recebidos, devendo obedecer somente à prestação de contas aos órgãos competentes do Poder Público da correta e adequada aplicação desses recursos e comprovação desta aplicação para a execução das atividades vinculadas à sua criação, uma vez que foram entidades criadas por leis específicas, não havendo previsão de obediência irrestrita das regras destinadas à Administração Pública. Antagonicamente, a doutrinadora Maria Sylvia Di Pietro 2, entende que os serviços sociais autônomos por administrarem recursos públicos e gozarem de privilégios dos entes públicos estão sujeitos a normas semelhantes às da Administração Pública. Em razão desta ambiguidade de entendimento, existem ações que tramitaram no país inteiro, havendo decisões abrangendo ambas as posições, ou seja, umas reconhecem a obrigação que os serviços sociais autônomos tem de respeitar as regras e princípios da Administração Pública, em razão da gerência de recursos públicos e, outras, no sentido da não obrigatoriedade de obediência à essas regras e princípios em razão de sua personalidade jurídica de direito privado e pela inexistência de lei com a previsão de respeito aos preceitos constitucionais previsto em seu art DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24. ed. São Paulo: Atlas, 2011.

5 5 3 OS SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS SISTEMA S Cabe a princípio destacar o conceito de Rafael Maffini 3 serviços sociais autônomos: acerca dos Os serviços sociais autônomos são pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cuja a finalidade é a prestação de serviços assistenciais a certos grupos profissionais ou de natureza médica, de ensino ou, em geral, de assistência social. Não integram a estrutura da Administração Pública, embora alguns desses serviços sociais autônomos tenham recursos que são decorrentes de contribuições patronais, arrecadadas pela Previdência Social. De acordo com o conceito acima expresso, especificamente no que tange ao fato de que os serviços sociais autônomos são entidades de direito privado e que não integram a Administração Pública, e diante da literal redação dos dispositivos legais previstos na Constituição Federal, identificados no item anterior, poder-se-ia concluir que esses entes autônomos não se submetem a nenhuma das regras referidas anteriormente, não havendo nenhuma imposição legal que assim institui; e como se percebe, as entidades privadas somente devem obediência ao que se apresenta expressamente em lei, o que não ocorre com a Administração Pública. E ainda, os Serviços Sociais Autônomos integram o denominado Sistema S e são conceituados por Hely Lopes Meireles 4 como: Todos aqueles instituídos por lei, com personalidade de Direito Privado, para ministrar assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, mantidos por dotações orçamentárias ou por contribuições parafiscais. São entes paraestatais, de cooperação com o Poder Público, com administração e patrimônios próprios [...]. Embora oficializadas pelo Estado, não integram a administração direta nem indireta, mas trabalham ao lado do Estado, sob seu amparo, cooperando nos setores, atividades e serviços que lhes são atribuídos, por serem considerados de interesse específico de determinados beneficiários. Observamos que os serviços sociais autônomos são entes criados por lei, com personalidade de direito privado e que não têm fins lucrativos. Sua atuação é paralela a do Estado, sendo considerados paraestatais, de suas atividades não 3 MAFFINI, Rafael. Direito Administrativo. São Paulo : Revistas dos Tribunais, p MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 25ª. ed. São Paulo : Malheiros, p. 346.

6 6 são auferidos lucros, não integrando a Administração Direta (União, Estados, Municípios e Distrito Federal), e nem a Indireta (Autarquias, Fundações Públicas, Sociedades de Economia Mista e Empresas Públicas). Desta forma, exemplificamos o Serviço Social da Indústria, que é um serviço autônomo, criado por lei e regulamentado por decreto especificamente previsto no art. 1º, do Decreto nº , de Trata-se de entidade de assistência social sem fins lucrativos, que exercem atividades de bem estar social, finalidade esta inerente ao próprio Estado: Art.1 O Serviço Social da Indústria SESI, criado pela Confederação Nacional da Indústria, a 1º de julho de 1946, consoante o Decreto Lei nº , de 25 de junho do mesmo ano, tem por escopo estudar, planejar e executar medidas que contribuam, diretamente, para o bem-estar social dos trabalhadores na indústria e nas atividades assemelhadas, correndo para a melhoria do padrão de vida no país, e bem assim, para o aperfeiçoamento moral e cívico, e o desenvolvimento do espírito da solidariedade entre as classes 5. Bem como o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial SENAI, assim como o SESI é um Serviço Social Autônomo, criado por lei, regulamentado no do Decreto nº. 494, de 10/01/1962, em seu art. 1º 6, conforme abaixo descrito: Art. 1º. O Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial SENAI, organizado e administrado pela Confederação Nacional da Indústria, nos termos do Decreto Lei nº , de 22 de janeiro de 1942, tem por objetivo: a) realizar, em escolas instaladas e mantidas pela Instituição, ou sob forma de cooperação, a aprendizagem industrial a que estão obrigadas as empresas de categoria econômicas sob sua jurisdição, nos termos de dispositivo constitucional e da legislação ordinária; b) assistir os empregadores na elaboração e execução de programas gerais de treinamento do pessoal dos diversos níveis de qualificação, e na realização de aprendizagem metódica ministrada no próprio emprego; c) proporcionar, aos trabalhadores maiores de 18 anos, a oportunidade de completar, em cursos de curta duração, a formação profissional parcialmente adquirida no local de trabalho; d) conceder bolsas de estudo e de aperfeiçoamento e a pessoal de direção e a empregados de excepcional valor das empresas contribuintes, bem 5 SERVIÇO SOCIAL DA INDÚSTRIA. Regulamento do Serviço Social da Indústria (SESI): atualizado pelo decreto nº 6.637, de 5 de novembro de Brasília, SERVIÇO NACIONAL DE APRENDIZAGEM INDUSTRIAL. Regimento do Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI): atualizado pelo decreto nº 6.635, de 5 de novembro, de Brasília, 2009, p. 9.

7 7 como a professores, instrutores, administradores e servidores do próprio SENAI; e) cooperar no desenvolvimento de pesquisas tecnológicas de interesse para a indústria e atividades assemelhadas. O seu objetivo essencial é a assistência social, sendo que o SENAI tem fins direcionados com educação técnica. Com sua natureza paraestatal, são regidos pelo direito privado, são consideradas instituições de utilidade pública, como entes de cooperação com o Poder Público, possuindo administração e patrimônios próprios para a realização de atividades técnicas, científicas, educacionais e assistenciais. Os arts. 5º, LXXIII; 22, XXVII, 37, XIX e XX; 52, VII; 71, II a IV; 163, II; 164, 3º; 165 5º, I e III; e 173, 1º, da Constituição Federal 7, enfatizam que a organização estatal não se restringe à Administração Pública Direta, às autarquias, empresas públicas e mistas e às fundações públicas, mas que existem outras entidades sob o controle direto ou indireto do Poder Público, de índole societária, associativa ou fundacional e com atuação econômica ou não que figuram na organização administrativa estatal. 3.1 Natureza Jurídica dos Serviços Sociais Autônomos Feita a prévia análise da incidência do princípio da eficiência propriamente dito, convém observarmos alguns comentários acerca da natureza jurídica das entidades do Sistema S como forma de entender melhor o porquê da presença destes entes no art. 150, VI, c da Constituição Federal de Enfatiza-se abaixo, a visão de Meirelles 8 acerca dos Serviços Sociais Autônomos: Os entes de cooperação são pessoas de direito privado, criados ou autorizados por lei, geridos em conformidade com seus estatutos, geralmente aprovados por decreto, podendo ser subvencionado pela União ou arrecadar em seu favor contribuições parafiscais para prestar serviço de interesse social ou de utilidade pública, sem, entretanto, figurarem entre órgãos da Administração direta ou entre as entidades da indireta. 7 BRASIL, MEIRELLES, 2000, p. 346.

8 8 Realmente, os Entes de cooperação, na sistemática da Lei da Reforma, não se enquadram entre os órgãos integrados na Administração direta nem entre as entidades compreendidas na Administração indireta [...]. Todavia, existem, e em grande número na Administração Federal, cooperando com o Governo na realização de atividades técnicas, científicas, educacionais, assistenciais e de outras que refogem. Dos misteres burocráticos das repartições estatais centralizadas. Daí porque preferimos agrupá-los sob a denominação genérica de Entes de Cooperação. E por fim, esclarece Meirelles 9 : Estas entidades trabalham ao lado do Estado, sob seu amparo, cooperando nos setores, atividades e serviços que lhe são atribuídos, por considerados de interesse específico de determinados beneficiários. Interesses esses que têm se apresentado ao longo dos anos como importante propulsor do desenvolvimento educacional e técnico do país e que tem como meta contínua a melhoria destes, através de mecanismos mais eficientes de subsistência. 4 PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA Introduzido na Constituição Federal de 1988, o princípio da eficiência veio com o objetivo de transformar o modelo de administração burocrática em administração gerencial. Maria Sylvia Di Pietro 10 apresenta o argumento utilizado pelo Governo já em 1995, no Plano Diretor da Reforma do Estado, para explicar os objetivos que se pretende alcançar: Reformar o Estado significa melhorar não apenas a organização e o pessoal do Estado, mas também as finanças e todo o seu sistema institucional-legal, de forma a permitir que o mesmo tenha uma relação harmoniosa e positiva com a sociedade civil. A reforma do Estado permitirá que seu núcleo estratégico tome decisões mais corretas e efetivas, e que seus serviços tanto os exclusivos, quanto os competitivos, que estarão apenas indiretamente subordinados na medida em que se transformem em organizações públicas não estatais operem muito eficientemente. Como princípio, a eficiência se complementa em duas feições: a primeira voltada para a organização e estruturação da máquina estatal para transformá-la em 9 Ibid., p DI PIETRO, p. 505.

9 9 mais racional, finalizando o atingimento da concretização das finalidades sociais, que lhe são inerentes, sendo assim alcançadas de forma mais eficaz e satisfatória; e a segunda, é a regulamentação do atuar dos agentes públicos, direcionada a obtenção de melhor desempenho, para que estes tenham melhores resultados. E ainda, explica Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo 11 : A ideia de eficiência aproxima-se da de economicidade, princípio expresso no art. 70, caput da Constituição, referente ao controle financeiro da Administração Pública. Busca-se o atingimento de objetivos traduzidos por boa prestação de serviços, do modo mais simples, mais rápido, e mais econômico, melhorando a relação custo/benefício da atividade da Administração. O administrador deve sempre procurar a solução que melhor atenda o interesse público, levando em conta o ótimo aproveitamento dos recursos, conforme essa análise de custos e benefícios correspondentes. Desta forma, o conceito do princípio da eficiência tem raiz econômica e não jurídica, pois direciona a orientação da execução das atividades administrativas a atingir suas metas e objetivos com menor custo, com a utilização dos instrumentos que possui. 4.1 O Princípio da Eficiência e os Serviços Sociais Autônomos Verifica-se que com a criação dos Serviços Sociais Autônomos, o legislador visou atender com mais qualidade e eficiência os serviços não exclusivos do Estado, transferindo certas responsabilidades para as entidades privadas que trabalham com mais dinamismo e eficiência na busca de suas finalidades. Consequentemente, essa estrutura trouxe mais qualidade aos serviços não exclusivos do Estado, atendendo com menor custo o cidadão. Como entidades desvinculadas da Administração Pública, os serviços sociais autônomos, realizam atividades de interesse público com mais eficiência, pois. Em que pese os recursos públicos operados por estes, existe uma flexibilização típica que não é possível aos entes integrantes da Administração Pública Direta, sendo esta um meio de atingir inúmeros objetivos do governo como a busca da própria eficiência. 11 ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 20. ed. Rio de Janeiro : Método, p. 202.

10 10 A busca da eficiência dos resultados, mediante a possibilidade de flexibilização de procedimentos, justifica a implementação de um regime especial, regido por regras que respeitem a racionalidade própria do direito público e do direito privado. O critério da eficiência torna-se essencialmente fundamental, no âmbito das atividades exclusivas do Estado, dos serviços não exclusivos, como no caso dos serviços sociais autônomos e da produção de bens e serviços, tendo como meta final o atendimento de milhões de cidadãos a um custo baixo e de boa qualidade. Da análise da Constituição Federal de 1988, art. 149, constata-se que as contribuições dos quatro S pioneiros (SESI, SENAI, SENAC e SESC), são de interesse de categorias profissionais e a estes direcionam a maioria de seus investimentos pelos S vinculados, sendo realizados de forma coerente, eficaz para a qualificação e formação educacional de seus agregados devendo desenvolver-se equilibradamente, mas trazendo sólidos resultados e que se façam perceber que os valores empregados estão de fato sendo utilizado para os fins os quais se destinam, expressando assim a personificação do Princípio da Eficiência. 4.2 O Acompanhamento e Fiscalização dos Órgãos de Controle como medidores da Eficiência dos S As contribuições parafiscais recebidas pelos serviços sociais autônomos são consideradas dinheiro público, e por esta razão temos a presença constante do Tribunal de Contas da União e da Controladoria Geral da União, este primeiro como órgão técnico responsável por fiscalizar as contas dos serviços sociais autônomos, uma vez que tem a competência para fiscalizar todo ente que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiro público, bens e valores públicos, ou pelas quais a União responsa, ou que em nome desta assuma obrigações de natureza pecuniária, com fundamento nos artigos 70, parágrafo único, e 71 da Constituição Federal de Desta forma, os serviços sociais autônomos se submetem ao controle do Tribunal de Contas da União, uma vez que recebem contribuições parafiscais, em

11 11 que pese sua natureza jurídica de direito privado, desvinculados da Administração Pública, devendo ser demonstrado a este Órgão, que estes recursos geridos de forma privada são continuamente aplicados especificamente nas destinações para as quais foram criados, de forma a atingir um alto padrão de qualidade, da forma mais eficiente possível. A essência do porque deste controle, reside no recebimento de valores públicos, pois apesar da não ocorrência de lei expressa com a previsão de que as entidades como os serviços sociais autônomos atendam aos Princípios da Administração Pública, entende-se que o dinheiro público por si só, atrai a observância de alguns princípios básicos da Administração Pública, pois não seria correto a utilização desses valores sem nenhum regramento, e ao livre arbítrio de quem os recebe, conforme Professor Santos 12 em sua teoria intitulada teoria do imã : Toda contratação realizada com dinheiro público deve ser precedida de processo licitatório, com exceção das hipóteses de dispensa e inexigibilidade de licitação, legalmente previstas. A regra tem origem no princípio republicano e no artigo 37, XXI da Constituição Federal. O tema licitação é dos nucleares e fundamentais em direito público. Simultaneamente, trata de deveres da administração a busca da proposta mais vantajosa e a garantia do princípio da isonomia. Trata ainda do direito dos administrados, especificamente de ter assegurado o quinhão de participação nos negócios com o Estado e de ter a certeza da proba e correta aplicação de recursos públicos. No caso dos serviços sociais autônomos no tocante às suas aquisições, essas regras são respeitadas quando da realização de procedimento licitatório, que segue criteriosamente os seus Regulamentos próprios, e somente subsidiariamente a Lei 8.666/93, e em razão de expressa determinação. Como exemplo, podemos citar o Regulamento de Licitações e Contratos do SESI 13, em seu art. 2º: Art.2º. A licitação destina-se a selecionar a proposta mais vantajosa para o SESI e será processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade, da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e dos que lhes são correlatos, inadmitindo-se critérios que frustrem seu caráter competitivo. 12 SANTOS, José Anacleto Abduch. Respeito ao Dinheiro Público/Opinião, Gazeta do Povo, Paraná, 14 mar SERVIÇO SOCIAL DA INDÚSTRIA. Regulamento de Licitações e Contratos do SESI: com as modificações da Resolução nº. 01/2011 Serviço Social da Industria. Brasília, p. 33.

12 12 Cabe destacar, que o próprio regramento institucional é que prevê a obediência a alguns princípios previstos também para a Administração Pública, originando daí sua observância, não sendo esta oriunda de outro preceito legal por inexistência de previsão; observa-se ainda que com respeito a estes princípios o Sistema S busca atingir um modelo padrão de administrar o dinheiro público priorizando a eficiência em todas as suas atividades, eficiência essa entendida como atributo essencial que é justificado pela sua atuação. Utilizando o dizer de Alexandre de Moraes 14, e que se adequa à gestão dos serviços sociais autônomos: [...] a persecução do bem comum, por meio de exercício de suas competências de forma imparcial, neutra, transparente, participativa, eficaz, sem burocracia e sempre em busca da qualidade, primando pela adoção dos critérios legais e morais necessários para a melhor utilização possível dos recursos públicos, de maneira a evitar-se desperdícios e garantir-se uma maior rentabilidade social. E ainda, conforme Cardoso 15, sobre o princípio da Eficiência: [...] determina aos órgãos e pessoas da Administração Direta e Indireta que na busca das finalidades estabelecidas pela ordem jurídica, tenham uma ação instrumental adequada, constituída pelo aproveitamento maximizado e racional dos recursos humanos, materiais, técnicos e financeiros disponíveis, de modo que possa alcançar o melhor resultado quantitativo e qualitativo possível, em face das necessidades públicas existentes. Visto esse conceito, e para melhor transparecer essa atuação, os serviços sociais autônomos, além da fiscalização do Tribunal de Contas da União, continuamente são acompanhados pela Controladoria Geral da União, que funciona como Órgão de Controle Interno das atividades executadas por estas entidades, sendo realizadas constantes auditorias, e no caso de constatações de irregularidades, são emitidas recomendações para saneamento da situação. Existe uma importância muito grande nas atividades de controle exercidas por estes Órgãos perante os serviços sociais autônomos, em razão também da visibilidade que se dá à sociedade das atividades exercidas com eficiência e em prol 14 MORAIS, Alexandre de. Direito Constitucional. 4ª. ed. São Paulo : Atlas, 2000, p CARDOSO, José Eduardo Martins. Os 10 anos da Constituição Federal. São Paulo : Atlas, p. 162.

13 13 de suas finalidades essenciais. Porém observa-se que em alguns casos ocorre o exercício de um controle muito rígido, igualando completamente os S à Administração Pública, fato este que ocasiona um engessamento das atividades por estes exercidas. Com tudo isso, há um grande esforço constante por parte dos serviços sociais autônomos em apresentar-se com de fato são, e desenvolver suas atividades de forma idônea em obediência aos regramentos gerais que lhes são impostos, sem afastar-se de sua autonomia funcional. Nesta visão resta a estes entes autônomos, sempre demonstrar que o resultado social alcançado em prol de suas finalidades institucionais, prima pela produtividade e economicidade, com a consequente redução dos desperdícios, claramente visualizados na Administração Pública. 5 REGRAS VIABILIZADORAS DA EFICIÊNCIA: REGULAMENTOS DE LICITAÇÕES E CONTRATOS Conforme destacado anteriormente, a obrigatoriedade de licitar dos Serviços Sociais Autônomos origina-se do fato de administrarem verbas decorrentes de contribuições parafiscais. Isto posto, a fim de aplicar da melhor maneira possível tais recursos, devem buscar a proposta mais vantajosa e possibilitar a todos os interessados que atuam no ramo de objeto e que atendam a exigências previamente estabelecidas em Edital, igualdade de condições. A Lei 8.666/93 16 que estabelece normas gerais de licitação e contratos administrativos, não contempla em seu art. 1º os Serviços Sociais Autônomos, como abaixo se transcreve: Art. 1º. Esta Lei estabelece normas gerais sobre licitações e contratos administrativos pertinentes a obras, serviços, inclusive de publicidade, compras, alienações e locações no âmbito dos Poderes da União, dos Estados, do distrito Federal e dos Municípios. Parágrafo único Subordinam-se ao regime desta Lei, além dos órgãos da administração direta, os fundos especiais, as autarquias, as fundações públicas, as empresas públicas, as sociedade de economia mista e demais 16 BRASIL, 1993.

14 14 entidades controladas direta e indiretamente pela União, Estados, Distritos Federais e Municípios. Torna-se relevante demonstrar, portanto, que a lei não contemplou os Serviços Sociais Autônomos, o que levou o Tribunal de Contas da União a proferir a Decisão nº. 907/97 17, sedimentando o entendimento de que estas entidades vinculam-se aos seus próprios Regulamentos, nos seguintes temos: [...] improcedente tanto no que se refere à questão da adoção pelo SENAC/RS, da praça pública Daltron Filho, em Porto Alegre RS, quanto no que tange aos processos licitatórios, visto que, por não estarem incluídos na lista das entidades enumeradas no parágrafo único do art. 1º da lei 8.666/93, os serviços sociais autônomos não estão sujeitos à observância dos estritos procedimentos na referida lei, e sim aos seus regulamentos próprios devidamente publicados: (TCU, Decisão 907/1997 Planário, Min Rel. Lincoln Magalhães da Rocha). Cabe destacar que ditos Regulamentos possuem regras próprias e simplificadas, sendo assim, se somente em um caso concreto, elas não forem suficientes para resolver dúvidas ou conflitos, deverão seguir como parâmetros os princípios que erigem tanto da Lei de Licitações como da Constituição Federal, respeitando-se desta maneira o ordenamento jurídico vigente. Tendo em vista o peculiar regime jurídico das entidades do Sistema S, deve o Tribunal de Contas se preocupar em verificar mais a concretização das finalidades e dos objetivos dos Serviços Sociais Autônomos, do que a observância dos estritos procedimentos previstos na Lei nº. 8666/93, aos quais não estão vinculados, conforme já asseverado. Conclui-se, portanto, que os problemas relacionados a licitações e aos contratos devem ser resolvidos à luz do Regulamento de Licitações e Contratos dos próprios Serviços Sociais Autônomos. Dadas essas observações iniciais acerca dos Regulamentos, cabe destacar que existem regras nestes previstas, que de certa forma contribuem para uma melhor execução das atividades desenvolvidas pelos entes do sistema, como 17 BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº Requerente: Associação Nacional dos Procuradores da República. Requerido: Congresso Nacional. Min. Ellen Grace, 18 de agosto de Disponível em: <htt:/ Acesso em: 16 ago DJ , Ementário n

15 15 exemplo podemos citar a previsão dos limites de valores de dispensa e para as modalidades licitatórias, como se observa no art. 6º do regulamento de Licitações e Contratos do SESI. Art. 6º. São limites para as dispensas e para as modalidades de licitação: I) Para obras e serviços de engenharia: a) DISPENSA- até R$ ,00 (setenta e nove mil reais); b) CONVITE- até ,00 (um milhão, cento e setenta e nove mil reais); c) CONCORRÊNCIA- acima de R$ ,00 (um milhão, cento e setenta e nove mil reais); II) Para compras e demais serviços: a) DISPENSA- até R$ ,00 (quarenta e nove mil reais); b) CONVITE- até R$ ,00 (trezentos e noventa e cinco mil reais); c) CONCORRÊNCIA- acima de R$ ,00 (trezentos e noventa e cinco mil reais); III) Para as alienações de bens, sempre precedidas de avaliação: a) DISPENSA- até R$ ,00 (quarenta e quatro mil reais); b) LEILÃO OU CONCORRÊNCIA- dispensável nesta a fase de habilitação- acima de R$ ,00 (quarenta e quatro mil reais) 18. Visível se verifica que os valores previstos em Regulamento são consideravelmente maiores do que aqueles previstos na Lei n /93, o que possibilita a estes entes, uma maior flexibilidade para concretização de suas atividades tratando-se de aquisições. O fato dos Regulamentos serem simplificados, não significa abandono dos princípios norteadores previsto em seu art. 2º, mas sim uma melhor possibilidade de dar mais agilidade às suas necessidades, já que podem se servir de regramentos mais amenos, tornando possível o exercício da eficiência em razão dos ditames a estes empregados. 18 SERVIÇO SOCIAL DA INDUSTRIA, op. cit., p. 37.

16 Isenção e Imunidade dos Serviços Sociais Autônomos As regras existentes antes da Constituição Federal já previam aos serviços sociais autônomos, ampla isenção fiscal, apesar da imunidade assegurada pela Constituição Federal de 1988, cabendo destacar que a imunidade é a dispensa constitucional da incidência e que a isenção é a dispensa infraconstitucional de um determinado tributo. Exemplifica-se com o Regulamento do Serviço Social da Indústria (SESI) 19, aprovado Decreto nº , de 02/12/1965 apresenta a isenção fiscal, como podemos observar abaixo: Art.12. No que concerne a orçamento e prestação de contas da gestão financeira a entidade além das exigências da sua regulamentação específica está adstrita ao disposto nos arts. 11 e 13 da Lei nº de 23 de setembro de Parágrafo único. Os bens e serviços do SESI gozam da mais ampla isenção fiscal, na conformidade do que rezam os artigos 12 e 13 da lei citada. E o Regimento do SENAI 20, aprovado pelo Decreto nº. 494, de 10/01/1962, apresenta em seu art. 9º texto semelhante: art. 9º. Os bens e serviços do SENAI, assim como outros serviços sociais autônomos, já gozavam da mais ampla isenção fiscal, conforme os arts. 12 e 13 observados abaixo: Art. 12. Os serviços e bens do S.S.R gozam de ampla isenção fiscal como se fossem da própria União. Art. 13. O disposto nos arts. 11 e 12 desta lei se aplica ao Serviço Social da Indústria (SESI), ao Serviço Social do Comércio (SESC), ao Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI), e ao Serviço Nacional de Aprendizagem Comercial (SENAC). De fato não teria sentido o recolhimento de tributos pelo SESI e do SENAI, simplesmente como equiparação a uma empresa qualquer. Podemos observar especificamente, que estes entes além de estarem garantidos pelo princípio da imunidade tributária, podem se utilizar de outros dispositivos infraconstitucionais, que preveem a concessão da isenção fiscal. Sendo que assim 19 SERVIÇO SOCIAL DA INDUSTRIA, 2009, p SERVIÇO NACIONAL DE APRENDIZAGEM INDUSTRIAL. Regimento do Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI): atualizado pelo decreto nº 6.635, de novembro de Brasília, 2009.

17 17 evita-se a incidência tributária, uma vez que sua principal função é o desenvolvimento de ações que a princípio seriam do Estado. Desta forma, a renda e os serviços do SESI e do SENAI, além do princípio constitucional da imunidade tributária que protege o seu patrimônio, encontram-se livres da tributação pelas normas expostas. Porém, dada a indiscutível previsão constitucional acerca da imunidade a impostos para estas entidades, conforme expressamente previsto no inciso VI, do art. 150, C os próprios dispositivos específicos das próprias entidades já asseguraram a isenção fiscal Da Imunidade Às instituições sem fins lucrativos (partidos políticos, suas fundações, entidades sindicais dos trabalhadores, instituições de educação e de assistência social), é conferida a imunidade tributária, disposta na Constituição vigente no Art 150, VI, c, com fundamentos de ordem social que já se revelaram na preocupação do legislador constituinte desde a democrática Constituição de 1946 e vindo a se aperfeiçoar nos dias de hoje. O sentido disso tudo, foi justamente o de preservar essas entidades da cobrança de impostos incidentes sobre o patrimônio, a renda e os serviços, com o evidente propósito de assegurar-lhes condições básicas para o cumprimento de suas finalidades, bem como o seu desenvolvimento. A imunidade tributária propriamente dita para os serviços sociais autônomos, não se encontra expressamente contida na Constituição Federal de 1988, mas sim um dispositivo que garante este princípio às entidades. Vejamos o art. 150, VI, c e 4ª da Constituição Federal 21 : Art Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado a União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:... VI instituir impostos sobre: 21 BRASIL, 1988, passim.

18 18... c) patrimônio, renda ou serviços dos partidos políticos, inclusive suas fundações, das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituições de educação e de assistência social, sem fins lucrativos, atendidos os requisitos da lei;... 4º - As vedações expressas no inciso VI, alínea b e c compreendem somente o patrimônio, a renda e os serviços, relacionado com as finalidades essências das entidades nelas mencionadas. Isto posto, o que aqui queremos enfatizar, é que no que pese as normas infraconstitucionais assegurarem a isenção, estas recepcionadas pela Constituição Federal, observamos também a imunidade de impostos para as entidades sem fins lucrativos, como o SESI e SENAI. A forma de efetivação deste direito está explicitada na Carta Magna, porém observa-se que não basta evidenciar a legislação para fazer valer o direito à imunidade. Cabe destacar, que é imprescindível cautela para aqueles a quem cabe utilizar-se desse dispositivo legal, dada a existência de condições previstas no art. 150, VI, c e 4ª da CF 22, conforme abaixo transcrito: a) Só se aplica a impostos, portanto, eventual imunidade ou isenção, as taxas e contribuições não tem fundamento neste dispositivo; b) Só abrange os impostos que incidem sobre o patrimônio, renda ou serviços das instituições, relacionados com as suas finalidades essenciais; c) Atendidos aos requisitos da lei. Observamos que o SESI e o SENAI deverão comprovar a condição de assistência social e de educação, finalidades estas exercidas sem fins lucrativos, documentando com os decretos das entidades. Diante isto, as prerrogativas disponíveis aos entes do Sistema S, no tocante às imunidades e isenções, são demasiadamente fundamentais para um exercício mais eficaz das suas importantes atividades, livrando-se muitas vezes de impostos altíssimos, que somente dificultariam o exercício digno de sua funções, uma vez que os valores destas auferidos, são aplicados diretamente ao desenvolvimento de suas próprias atividades. 22 Ibid., 1988.

19 19 6 CONCLUSÃO As importantes missões atribuídas aos Serviços Sociais Autônomos pelo Estado são no sentido de contribuir para uma melhoria do padrão geral de vida do país e voltadas principalmente para o desenvolvimento do pensamento de cooperação entre as classes, uma vez que os resultados obtidos com a realização de suas funções essenciais, principalmente no ensino profissionalizante, educação básica, saúde, lazer, programas de treinamento pessoal e desenvolvimento de pesquisas tecnológicas, são consideravelmente positivos comparados com aqueles obtidos diretamente através da execução das atividades exercidas pela Administração Pública. Suas atividades desenvolvidas inicialmente quando de suas criações, eram de certa forma em índices pouco impactante no cenário nacional, após gradativamente a importância e magnitude dos entes foram crescendo, e nos tempos atuais é indiscutível que as suas atividades ultrapassam a formação de cidadãos e profissionais em todos os âmbitos, como não somente aos ligados à indústria, comércio, mas os seus serviços atingem comunidades inteiras. Em razão de suas importantes missões acima citadas é que essas entidades para dar continuidade à sua atuação com eficiência necessitam de certas aberturas de fato não adequadas à Administração Pública, mas que em razão de sua natureza híbrida, lhes são aplicáveis e necessárias. O presente trabalho não finaliza demonstrar que os princípios constitucionais deverão ser aplicados irrestritamente às atividades do Sistema S, mas sim a importância de serem observados alguns princípios em especial o Princípio da Eficiência como tradução da sua essência funcional, uma vez que este reflete a verdadeira forma de operacionalização das atividades institucionais. REFERÊNCIAS ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. 20. ed. Rio de Janeiro: Método, p. 202.

20 20 BRASIL. Decreto nº. 494, de 10 de janeiro de 1962, do Conselho Nacional do Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial.. Lei nº 8.666, de 21 de junho de Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal, institui normas para licitações e contratos da Administração Pública e dá outras providências. Disponível em: < Acesso em: 15 ago Supremo Tribunal Federal. Ação Direta de Inconstitucionalidade nº Requerente: Associação Nacional dos Procuradores da República. Requerido: Congresso Nacional. Min. Ellen Grace, 18 de agosto de Disponível em: <htt:/ Acesso em: 16 ago DJ , Ementário n CARDOSO, José Eduardo Martins. Os 10 anos da Constituição Federal. São Paulo: Atlas, p DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 24. ed. São Paulo: Atlas, Direito Administrativo. 10. ed. São Paulo: Atlas, p. 74. JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 11. ed. São Paulo: Dialética, p. 29. MAFFINI, Rafael. Direito Administrativo. São Paulo: Revistas dos Tribunais, p MEIRELLES, Helly Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 25. ed. São Paulo: Malheiros, MORAIS, Alexandre de. Direito Constitucional. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2000, p SANTOS, José Anacleto Abduch. Respeito ao Dinheiro Público/ Opinião. Gazeta do Povo, Paraná, 14 mar SERVIÇO NACIONAL DE APRENDIZAGEM INDUSTRIAL. Regimento do Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI): atualizado pelo decreto nº 6.635, de novembro de Brasília, SERVIÇO SOCIAL DA INDÚSTRIA. Regulamento de Licitações e Contratos do SESI: com as modificações da Resolução nº. 01/2011 Serviço Social da Industria. Brasília, Regulamento do Serviço Social da Industria (SESI): atualizado pelo decreto nº , de 5 de novembro, de Brasília, 2009.