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2 POLÍTICAS PÚBLICAS Aula 08 Prof. a Dr. a Maria das Graças Rua

3 FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS A Teoria dos Múltiplos Fluxos e Teoria do Equilíbrio Pontuado análise da política pública como um processo por inteiro, sem distinguir fases do seu ciclo. Porém, há uma tradição teórica que focaliza especificamente a formulação e o processo decisório das políticas públicas. Polêmica entre o racionalismo, que enfatiza a técnica, e o incrementalismo que privilegia os elementos políticos da decisão.

4 Racionalismo matriz do pensamento da sociedade moderna, pressuposto e ponto de partida de todas as discussões teóricas. Herbert SIMON ( ) : O comportamento Administrativo (1945) fundamento do modelo racional-compreensivo ou racional-exaustivo de formulação de políticas públicas

5 A LÓGICA DA FORMULAÇÃO MODELO RACIONAL-COMPREENSIVO Conhecimento e Informação Valores e Objetivos Examina custos/benefícios/impactos de cada alternativa. Maximiza resultados destinados a atender valores e objetivos decisões de impacto e de amplo escopo. Relaciona-se com a macro-política e suas grandes análises do cenário político-institucional

6 PRESSUPOSTOS DO MODELO RACIONAL COMPREENSIVO O homem econômico decide fazendo escolhas ótimas, num ambiente minuciosamente detalhado e nitidamente definido, tendo como características: 1- O decisor dispõe de um conjunto completo de alternativas, entre as quais será feita a escolha. Entretanto a teoria não explica a existência deste conjunto de alternativas, que é vista como um dado da realidade. 2- A cada alternativa associa-se um conjunto de conseqüências, que são os acontecimentos que supostamente acontecerão a partir da decisão tomada. 3- Desde o início o decisor consegue estabelecer uma ordem de preferências, e acordo com a qual as conseqüências são classificadas numa seqüência preferencial. 4- O decisor faz a escolha sempre com consciência e dominando as conseqüências da decisão, adaptando o processo, sob a ótica da racionalidade.

7 Teorias definem três categorias: Certeza Incerteza Risco Modelo Racional-compreensivo A certeza é a mais apropriada, porque o decisor, supostamente, possui conhecimento completo e detalhado das conseqüências da decisão.

8 MODELO RACIONAL-COMPREENSIVO Passos: sequenciamento dos processos, com definição e clarificação dos objetivos; identificação das alternativas e meios para atingir seus objetivos; a escolha da opção ótima por meio da explicitação das conseqüências; e uma decisão e a avaliação final na busca do objetivo final.

9 H. SIMON, 1957 conceito de racionalidade limitada além de a maioria das pessoas não se comportar segundo um processo racional, nas decisões políticas a racionalidade dos indivíduos é limitada pela informação que eles têm, as limitações cognitivas de suas mentes e pelas restrições do tempo para decidir. Logo a alternativa escolhida não terá que ser aquela que maximiza os valores do tomador de decisões. Basta que seja suficientemente boa. Portanto, a análise dos cursos alternativos de ação não precisa ser exaustiva.

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11 Charles LINDBLOM (1917) Críticas ao modelo racional: 1-A capacidade humana para resolver problemas é limitada; 2-A informação quase sempre é incompleta e até incorreta; 3-Analisar alternativas tem custos: requer estudos; 4-Não existe um método eficaz para comparar alternativas; 5-Existem relações entre fato e valores na elaboração das políticas públicas; 6-A tomada de decisões opera em um sistema aberto de variáveis; 7-O analista precisará efetuar várias sequencias de análises; 8-Os problemas relativos às políticas públicas são complexos.

12 A LÓGICA DA FORMULAÇÃO MODELO INCREMENTAL Relações de poder Horizonte histórico: compromissos anteriores (path dependency) + avaliações do futuro Examina os limites às alternativas. Maximiza o melhor acordo entre os interesses envolvidos, em um certo momento, dados os limites pré-existentes decisões graduais e experimentais de pequeno escopo. Relaciona--se à micro-política e à busca de soluções para problemas mais imediatos e prementes.

13 LINDBLOM propõe o Método das Comparações Limitadas Sucessivas, base do modelo incremental de tomada de decisão, com as seguintes características: Poucos objetivos Escolha entre alternativas com diferenças marginais Razões: Simplifica o processo de escolha Aproveita o conhecimento acumulado nas experiências anteriores Não precisa prever conseqüências de mudanças abrangentes É viável para agências especializadas em áreas restritas

14 MODALIDADES (NÍVEIS)DE INCREMENTALISMO Nível básico Nível intermediár io Nível avançado Análise incremental pura Análise e escolha entre políticas alternativas que são apenas incrementalmente diferentes da política pública já existente. Análise Incremental Objetiva (incrementalismo destarticulado, detalhado adiante) Análise estratégica É uma análise limitada a um conjunto de procedimentos para o estudo de políticas obtido a partir da escolha informada e atenta entre os métodos disponíveis para a simplificação de problemas complexos. Envolve algoritmos e indicadores e implica o alargamento do campo de análise, envolvendo prazos mais longos.

15 Incrementalismo desarticulado, disjunto ou desconexo Incrementalismo desarticulado, disjunto ou desconexo: Passos I. Não examina todas as alternativas, mas somente as políticas que são incrementalmente diferentes da política existente; II. III. os fins são escolhidos de forma que sejam apropriados a meios disponíveis ou quase-disponíveis; um número relativamente pequeno de meios (políticas alternativas) é considerado em conseqüência da limitação de compreensão das políticas;

16 Incrementalismo desarticulado, disjunto ou desconexo IV. em vez de comparar meios alternativos ou políticas à luz dos objetivos postulados, fins alternativos ou objetivos são também comparados à luz dos meios ou políticas postuladas e suas conseqüências; V. fins e meios são escolhidos simultaneamente e a escolha dos meios não segue a escolha dos fins; VI. VII. os fins são indefinidamente explorados, reconsiderados, descobertos e nunca fixos; a qualquer dado ponto da análise, ela e a formação de políticas são seriais e sucessivas, isto é, problemas não são resolvidos, mas ajustados, redefinidos e atacados ( apagam-se incêndios )

17 Incrementalismo desarticulado, disjunto ou desconexo VIII. IX. a análise e formação de políticas são terapêuticas são corretivas e não direcionadas para objetivos sociais futuros; a qualquer ponto analítico, a análise das conseqüências é bastante incompleta; X. a análise e a formação de políticas são socialmente fragmentadas, elas se dirigem a um número de pontos separados simultaneamente.

18 Conceito central no Incrementalismo Ajustam ento mútuo designa a possibilidade de os diversos atores envolvidos numa formulação ou implementação de políticas cooperarem de forma autônoma, sem a necessidade de arranjos formais de coordenação, sem um ideal de resultado previamente estabelecido e mesmo sem a influência direcionadora de uma liderança.

19 Vantagens e desvantagens do Incrementalismo Vantagen s Permite o ajuste mútuo e contínuo entre posições diferenciadas, assegurando o ideal do pluralismo; Viabiliza decisões consensuadas em contextos de baixa racionalidade. Desvanta gens Proporciona pretextos para os gestores ficarem em suas posições protegidas conservador Limita a busca por inovações, restringe a mudança; Pode ignorar questões importantes

20 INCREMENTALISMO LÓGICO O que existe em comum entre o incrementalismo de Lindblom (1981) e o incrementalismo lógico de Quinn (1978) é somente a concepção de que os passos são sempre pequenos, sem grandes saltos estratégicos. Quinn focaliza o ambiente das organizações e defende a necessidade dos executivos, sabendo das limitações existentes, tentarem trabalhar de forma incremental, criando atmosferas de consenso, capacitando a organização, movimentando-se opotunisticamente em direção às metas organizacionais, enfim, negociando sempre com os stakeholders, com as forças incontroláveis do ambiente, agindo politicamente para agir dentro das políticas da organização.

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22 MODELO OTIMO-NORMATIVO Yehezkel Dror (1928) Crítica ao conservadorismo e posição de inércia do incrementalismo Propõe seu aperfeiçoamento Pressupostos: 1. Aumento da racionalidade: maior esclarecimento dos objetivos, levantamento mais completo das alternativas, critérios de decisão definidos, identificação dos limites precisos da decisão 2. Reconhecimento da importância dos processos extra-racionais nas decisões sobre questões complexas: julgamentos intuitivos, impressões holísticas, invenção criativa de novas alternativas 3. Melhoria das fases racionais e extra-racionais de tomada de decisões: mediante dinâmicas de discussão, formação de grupos de trabalho, aumento dos insumos e informações 4. Reconhecimento da necessidade de melhorar ambos os modelos de tomada de decisão:o racional-compreensivo e o incremental

23 MODELO OTIMO-NORMATIVO (Yehezkel Dror) Características: a) Esclarecimento dos valores, objetivos e critérios de decisão; b) Identificação das alternativas, com esforço para incluir novas alternativas; c) Avaliação preliminar dos resultados esperados de diversas alternativas; d) Se for preferida uma estratégia de risco mínimo, deve-se seguir o modelo de comparações sucessivas; Se for preferida uma alternativa inovadora, definir uma data limite para avaliar os resultados possíveis, com base no conhecimento e na intuição.

24 MODELO OTIMO-NORMATIVO (Yehezkel Dror) Características: e) A prova de uma política ótima é o consenso obtido entre os analistas após as etapas de A até D; f) Há um esforço consciente para decidir se o problema requer uma análise exaustiva g) A base da decisão é tanto a teoria como a experiência, a racionalidade e os fatores extra-racionais h) Procura-se melhorar a tomada de decisões mediante lições extraídas da experiência

25 A LÓGICA DA FORMULAÇÃO MIXED SCANNING (SONDAGEM MISTA, EXPLORAÇÃO COMBINADA, etc.) É um modelo hierárquico de tomada de decisão o processo decisório é pensado a partir dos dois tipos de decisão: Decisões Estruturantes e Decisões Ordinárias. Cada uma delas tem um escopo próprio, sua perspectiva específica. Decisões Estruturantes Destinam-se a estabelecer os rumos gerais da política e a definir os limites para as outras decisões. Não se examina cada alternativa: faz-se revisão do campo de decisão Decisões Ordinárias Têm como parâmetro as decisões estruturantes. Envolvem análise detalhada de alternativas específicas tendo como referência os elementos do modelo incremental Focalizam alternativas de longo prazo

26 DECISÕES ESTRUTURANTES baseiam-se na exploração das alternativas básicas que o tomador de decisões identifica à luz dos seus objetivos, mas (diferentemente do racionalismo) as escolhas omitem o detalhamento e a especificação, para obter uma visão geral. A sondagem não é exaustiva, mas estratégica O modelo procura fazer uma composição entre a eficiência (racionalismo) e o consenso (ajuste mútuo, incrementalismo) ETZIONI O objetivo é o equilíbrio entre coletividade, de um lado (valores, objetivos); e pluralismo, de outro (interesses, poder).

27 COMPARAÇÃO DOS MODELOS DE FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS Modelos Condições Cognitivas Análise das Alternativas Procedimento de Escolha Critério de Decisão Racional Absoluto Racionalidade Limitada Incremental Mixed Scanning Certeza, com base em informação correta Incerteza. e completa. Informação limitada. Informação parcial, horizonte histórico, interesses Perspectivas que se complementam Análise exaustiva e cálculo das consequências Análise abrangente, mas não exaustiva. Pesquisa sequencial Comparações sucessivas limitadas Análise do campo de decisão + comparações limitadas Cálculo de custo benefício Comparação entre expectativas e possibilidades das melhores alternativas Ajuste mútuo de interesses Comparação de alternativas para decisões estruturantes e ajuste mútuo para decisões ordinárias. Otimização de valores e objetivos Satisfação Construção de acordos mínimos. Noção do que é possível fazer. Composição de alternativas próprias para decisões de diferente escopo. FONTE: Adaptado de SECCHI, 2010.

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