Comparando instituições participativas no Brasil

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1 Comparando instituições participativas no Brasil Prof. Dr. Leonardo Avritzer Universidade Federal de Minas Gerais

2 Instituições Participativas Orçamentos Participativos 170 experiências. Conselhos de saúde mais de no nível municipal. Planos diretores municipais Todas as cidades com mais de habitantes.

3 Contexto Partidos políticos ou visões específicas no interior de um mesmo partido (P.T.) Associativismo - Qualidade - Quantidade

4 Papel do contexto na emergência de inovações institucionais participativas Associativismo Momento da formação. Abrangência no interior de cada cidade. Partidos Tipo de atores que formam o PT. Papel do PT na vida política da cidade. Relação entre PT e outros partidos.

5 Variações no associativismo Porto Alegre São Paulo Belo Horizonte Salvador Organização cívica antes de 1964 Mais horizontal e com relativa independência dos políticos. Recreativas e vinculadas a políticos populistas. Muito fracamente organizada particularmente em regiões pobres da cidade. Fracamente organizada particularmente nas regiões pobres da cidade. Organização civil após período de democratização Enorme expansão em alguns setores da cidade após a democratização. Após introdução do OP presença homogênea em todos os bairros. Enorme expansão nas zonas leste e oeste da cidade. Enorme expansão em alguns setores da cidade após a democratização. Após introdução do OP presença homogênea em todos os bairros. Pequena expansão ligada à cultura negra. Padrão de interação com sociedade política Consenso geral sobre participação dentro e fora do PT. Contestada fora do PT e em alguns setores do PT. Forte consenso no PT e com setores de esquerda. Alguns setores do PT rejeitam ampla participação. Consenso forte entre os liberais contra a participação.

6 Variações no partido político Porto Alegre São Paulo Belo Horizonte Salvador Setores de esquerda Todos os grupos do PT estavam unidos por trás das políticas participativas que tiveram o apoio de setores da oposição até Dividido quanto à participação. Grupo de José Dirceu foi mais elitista e interessado na política eleitoral. Setores católicos Fracos. A favor da participação, mas isolados em poucos distritos da cidade. Novo sindicalismo Muito progressivo e a favor de políticas participativas. Mais interessado na representação corporativa após um período de mobilização inicial. Unidos na participação, mas menos radicalmente a favor do que em Porto Alegre. O PT foi mais cauteloso com a oposição do que em Porto Alegre. A favor da participação a despeito da trajetória conservadora da Igreja Católica na cidade. Fraco. Teve uma liderança marginal no movimento. Setores de esquerda foram fracos no PT até os anos 90. Esquerda tradicional controlou a esquerda da cidade. Fraco no PT. Forte e muito interessado na representação corporativa.

7 Três tipos de desenho institucional participativo Participação de baixo para cima OP Forte partilha de poder entre Estado e Sociedade Civil Conselhos de Saúde Ratificação pública Planos Diretores Municipais

8 Orçamento Participativo Surgimento: Porto Alegre Belo Horizonte 1993.

9 Crescimento da participação em Porto Alegre Região Regiões com forte tradição associativa Regiões com fraca tradição associativa Leste Lomba Partenon Cruzeiro Navegantes Nordeste Restinga Centro- Sul Fonte: Administração Municipal de Porto Alegre, Centro para Relações com a Comunidade, 2000.

10 Crescimento da participação em Belo Horizonte Ano / OP Primeira Rodada Segunda rodada Terceira rodada Fórum Regional Total 1993/ / / / / /2000 Suprimida Fonte: Secretaria de Planejamento de Belo Horizonte.

11 Quantidade de investimento em Porto Alegre e Belo Horizonte Porto Alegre Belo Horizonte Investimentos do OP no primeiro ano Máximo de investimentos do OP Investimentos correntes OP 3,59% 2,68% 20,80% 5,35% do orçamento total 5,98% 3,93% Fonte: Secretarias de Planejamento de Porto Alegre e Belo Horizonte.

12 Variações nos resultados do OP de acordo com a configuração da sociedade civil e política Participação da Sociedade Civil Posição da Sociedade Política Natureza da coalizão São Paulo Alta, mas concentrada em poucas regiões PT dividido em quão abrangente o OP deve ser Oposição não participa do OP; membros da coalizão nas sub-prefeituras não são favoráveis à participação. Belo Horizonte Alta e inicialmente concentrada em poucas regiões da cidade. Expandiu para toda a cidade PT dividido, mas nenhum grupo radicalmente contra o OP Oposição não foi radicalmente contra o OP; prefeito organiza apoio no Conselho da Cidade, com outras forças. Porto Alegre Alta e inicialmente concentrada em poucas regiões. Expandiu para todas as regiões. PT unido em torno do OP Membros da oposição reduziram em quatro mandatos; PT adquiriu maioria no Conselho da Cidade

13 Investimentos per capita no OP de Porto Alegre, por distrito Região Investimento per capita (R$1,00) No. de projetos por 1000 habitantes Renda Extremo sul Menos que 3,8 Baixa Nordeste Menos que 3,8 Baixa Lomba do Pinheiro 900 3,2 a 3,8 Baixa Restinga 650 3,2 a 3,8 Baixa Partenon a 2 Baixa média Eixo Baltazar 350 3,2 a 3,8 Média Norte a 3 Média Glória 600 Menos que 3,8 Média Centro- Sul a 2 Média Cruzeiro a 3 Média Humaitá 450 Menos que 3,8 Média Cristal 750 3,2 a 3,8 Média Centro a 2 Alta Noroeste a 2 Alta Sul a 3 Alta Leste a 3 Alta Fonte: Marquetti, 2003.

14 Efeitos distributivos do OP de Belo Horizonte em 2002 (UPs selecionadas) UP de acordo com IQVU Mangabeiras / Savassi Padre Eustáquio / Barroca Barreiro de Baixo / Cachoeirinha Lindeia / Ribeiro de Abreu Ribeiro de Abreu / Sarandi / Jatobá Aglomerado da Serra / Barragem / Taquaril Fonte: Pires, Número de UPs Variação IQVU Média da população das UPs Média de Investimento por UPs (R$1,00) Investimento per capita por região (R$1,00) ,20 5, ,16 12, ,05 33, ,75 35, ,66 44, ,76 89,09

15 Investimentos nas regiões selecionadas da cidade de São Paulo Sub- Prefeitura Cidade Tiradentes Investimento em Educação (R$1.000) Investimento em Saúde (R$1.000) Saúde da Família (R$1.000) Terceira Área (R$1.000) Investimento total (R$1.000) População Per capita (R$1) Guaianases M Boi Mirim Parelheiros São Mateus São Miguel Campo Limpo Perus Itaquera Jabaquara Socorro Penha Butantã Sé Mooca Lapa Pinheiros São Paulo

16 Relação entre configuração da sociedade civil e política e OP Sociedade civil Sociedade política Natureza da coalizão política Efeitos deliberativos Efeitos distributivos Porto Alegre Bem organizada em poucas regiões. OP ajudou a expandir a organização da sociedade civil. PT unificado quanto ao OP e a oposição não fez uma forte oposição ao OP. Consensualmente a favor de processos participativos. Forte. Conselho do OP influencia políticas da cidade. OP delibera sobre todos os investimentos da cidade. Forte na cidade como um todo. Particularmente forte nos bairros pobres. Belo Horizonte Bem organizada em poucas regiões. OP ajudou a expandir a organização da sociedade civil. PT não é completamente unificado quanto ao OP. Célio de Castro, prefeito do PSB, fortemente favorável ao OP. Consensualmente a favor do OP. Forte. Forte na cidade como um todo. Particularmente forte em bairros pobres. São Paulo Bem organizada em poucas regiões. OP não ajudou sua expansão. PT escolhe não ser unificado quanto ao OP e deixa-o nas mãos dos grupos da esquerda. Dividida quanto à necessidade do OP. Subprefeitura escolhem não apoiar o OP. Médio - forte. Médio. Alcançou bairros pobres com poucos recursos.

17 Instituições participativas na política de saúde Origem / década de Movimento de Saúde da Zona Leste, São Paulo. - Movimento Sanitarista. VIII Conferência de Saúde 1986.

18 Legislação: saúde e participação Constituinte - Emenda Popular na área da Saúde assinaturas. Constituição art. 198: saúde como sistema integrado; Princípios: descentralização, cuidado unificado com foco na prevenção, participação da comunidade nas deliberações sobre a política. Lei Orgânica da Saúde (LOS) Leis 8080 e 8142, de 1990.

19 Papel da sociedade civil e política na implantação da participação na saúde Organização da Sociedade Civil Organização da Sociedade Política Características da nova legislação da saúde São Paulo Belo Horizonte Porto Alegre Forte, mas territorialmente desigual. Forte, mas territorialmente desigual. Forte, mas territorialmente desigual. Dividida. PT apoiou participação e Malufismo foi contra. Unida. PT e oposição favoreceram participação. Unida. PT foi a favor da participação, mas procurou subordiná-la ao Orçamento Participativo. Salvador Fraca. Sociedade política unida contra a participação, mas submetida à legislação nacional. Fortemente participativa. O principal problema é a implementação quando o PT não está no poder. Fortemente participativa. Sociedade civil Sociedade civil preside o conselho de saúde da cidade desde Fortemente participativa. A única cidade em que prestadores de serviços privados de saúde não fazem parte da representação da sociedade civil. Fracamente participativa. Membros da sociedade civil conservadora fortemente representada no conselho.

20 Características institucionais dos conselhos de saúde Principal característica Principal obstáculo a ser superado Resultado institucional Belo Horizonte Fortemente deliberativo. Competição dos setores progressistas na sociedade política. Sociedade civil preside o conselho. Porto Alegre Fortemente deliberativo. Competição com outras instituições participativas. Sociedade civil não inclui representantes do setor privado. São Paulo Capacidade deliberativa é contenciosa. Resistência da sociedade política conservadora. Legislação do conselho mudou muitas vezes. Sociedade civil aprofundou a concepção de participação. Salvador Fracamente deliberativa. Resistência da sociedade política conservadora. Sociedade civil é subrepresentada pelo setor privado e igrejas conservadoras.

21 Consultas no serviço de saúde pública São Paulo. Sub-Prefeitura por quartis conforme IDH-M No. de consultas 2001 No. de consultas 2004 Crescimento Quartis IDH-M Total Por usuário Total Por usuário % 1º. 0, , ,50 72,47 2º , ,67 40,92 3º. 0, , ,90 54,65 4º. 0, , ,42-14,51 São Paulo 0, , ,78 35,50 Fonte: Coelho et al, 2006.

22 Conclusão saúde Em lugares onde o OP não produz resultados significativos, os desenhos de partilha podem produzir

23 Estatuto da Cidade MNRU Movimento Nacional de Reforma Urbana Movimentos Populares Associações de Moradores MDF - Movimento de Defesa dos Favelados FAMERJ ONGs Sindicatos FASE, POLIS Federação Nacional dos Engenheiros; Federação Nacional dos Arquitetos Associações Profissionais ANSUR Associação Nacional do Solo Urbano

24 Estatuto da Cidade Origem: - Constituição de Estatuto da Cidade aprovado em 2001.

25 Planos Diretores Municipais Elaboração com audiências públicas em todas as cidades com mais de habitantes.

26 Papel da sociedade civil e política nos PDM Organização da Sociedade Civil Ações da Sociedade Política Ações legais envolvidas Resultados São Paulo Porto Alegre Belo Horizonte Forte, uma origem do movimento de reforma urbana. Contudo, interesses do Estado também muito bem organizados. Muito forte. Participou no Congresso da Cidade, onde a revisão do Plano Diretor da Cidade foi decidida. Forte. Participou na proposta da novo Plano Diretor da Cidade. Dividida em todo o período da democratização. PT administrou a cidade duas vezes, setores conservadores três vezes. Hegemonizado pelo PT e unificada em torno da reforma urbana. PT muito forte, teve liberdade de ação sobre a oposição. Salvador Fraca. Hegemonizado pela direita PFL. Controlada pela família Magalhães. Ações legais arquivadas por setores conservadores de modo a permitir que os reais interesses do estado sejam apresentados nas audiências públicas Nenhuma ação legal. Nenhuma ação legal. Ações legais requeridas pela sociedade civil e atores políticos progressistas de modo a compensar os interesses do estado. Planos Diretores Municipais aprovados após mudanças feitas por Tribunais e Conselho da Cidade. Plano Diretor Municipal executou a reforma da política urbana. Plano Diretor Municipal executou a reforma da política urbana. Pano Diretor Municipal conservador restringido pelos Tribunais.

27 Conclusões OP é o desenho mais democratizante e mais distributivo Desenhos de partilha funcionam melhor em situações de disputa política Desenhos de ratificação bloqueiam melhor políticas conservadoras

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