41º Encontro Anual da Anpocs. GT 18 Presidencialismo de Coalizão Brasileiro

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1 1 41º Encontro Anual da Anpocs GT 18 Presidencialismo de Coalizão Brasileiro Estabilidade ministerial no presidencialismo de coalizão: tempo de permanência, taxa de sobrevivência e demissões nos ministérios brasileiros Paulo Franz

2 2 Estabilidade ministerial no presidencialismo de coalizão: tempo de permanência, taxa de sobrevivência e demissões nos ministérios brasileiros Paulo Franz 1 Introdução Estudos sobre recrutamento ministerial têm se tornado cada vez mais comuns, tanto no Brasil quanto em outros contextos institucionais na América Latina e na Europa. Pesquisas procuram identificar os critérios de nomeação que presidentes e primeirosministros lançam mão para compor seus gabinetes. Eles podem se orientar por lealdade pessoal ou capacidade técnica do ministro escolhido, pelas alianças partidárias do governo, pela representação política do gabinete como um todo, e assim por diante. No Brasil, há uma literatura crescente sobre os diferentes critérios de recrutamento ministerial. Podemos dividi-la, esquematicamente, em três vertentes: i) critérios partidários (Figueiredo & Limongi 2001; Moraes 2001; Batista 2013; Amorim Neto 2006; Pereira et al. 2016); ii) critérios técnicos (Loureiro & Abrucio 1999; Loureiro et al. 1998; Nunes 1997); e iii) critérios baseados na trajetória política e/ou profissional dos ministros (D Araujo 2009; D Araujo 2014; Inácio 2013; Vieira 2010; Cavalcante & Palotti 2016; Codato & Franz 2017). Todavia ainda são poucos os estudos que analisam saídas e substituições ministeriais (Araújo et al. 2016). Este paper procura analisar as trocas ministeriais no Brasil durante quase vinte anos de presidencialismo: do início do primeiro governo de Fernando Henrique Cardoso (1995) ao fim do primeiro governo de Dilma Rousseff (2014). Esse intervalo de tempo, situado entre dois mandatos presidenciais críticos (Collor e segundo governo Dilma), ambos interrompidos, em 1992 e em 2016, por impeachments, foi marcado por relativa estabilidade política. O foco da nossa análise são os efeitos dos atributos políticos dos ministros (experiência em cargos eletivos, partidários e de alto escalão em governos estaduais e municipais) sobre a taxa de estabilidade dos gabinetes ministeriais entre 1995 e A variável dependente é o tempo de permanência dos ministros à frente das suas respectivas pastas a partir de fatores explicativos como experiência política prévia no Executivo e no Legislativo, prática na administração pública e vida partidária. Alguns trabalhos têm se debruçado sobre razões que poderiam impactar nas chances 1 Doutorando no Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da Universidade Federal do Paraná (PPGCP/UFPR). É bolsista Capes. pfranzj@gmail.com

3 3 de sobrevivência de ministros no cargo e nas taxas globais de rotatividade dos gabinetes ministeriais. Entretanto esses estudos costumam mirar a estabilidade ministerial apenas de regimes parlamentaristas (Huber & Martinez-Gallardo 2008; Huber & Martinez-Gallardo 2004; Druckman 1996; Gassebner et al. 2011; Kam & Indriđason 2005; Fischer et al. 2012). Nesse sentido, há uma lacuna sobre como características típicas de sistemas presidencialistas de governo poderiam impactar o tempo de duração de um ministro à frente da sua pasta (Camerlo & Pérez-Liñán 2015). Nossos objetivos específicos aqui são três: i) mensurar o tempo de permanência dos ministros brasileiros em suas respectivas pastas; ii) testar o impacto de variáveis que dizem respeito à experiência política prévia dos ministros sobre a taxa de sobrevivência ministerial; e iii) traçar um painel descritivo sobre as razões que motivaram as saídas antecipadas de ministros de Estado no Brasil. Comparamos os governos do PSDB (Cardoso) e do PT (Lula da Silva e Rousseff) a fim de identificar em qual deles houve mais saídas por rearranjos no gabinete, por crises políticas, por escândalos de corrupção, por baixo desempenho, etc. Também compararemos a estabilidade ministerial a partir das taxas de sobrevivência e de rotatividade apresentadas nos governos dos dois partidos. 1. Estudos sobre gabinetes parlamentaristas e presidencialistas A princípio, a ausência de trocas constantes no alto escalão do poder Executivo deve ser vista como um indicador positivo. Por outro lado, essa estabilidade também pode facilitar o insulamento burocrático e dificultar a transparência de determinadas agências e ministérios em função do controle exercido por um grupo que domine, por um período longo de tempo, determinada área do governo. Assim, se estabilidade de ministros e burocratas é considerada importante por analistas políticos para que o setor público atinja bons resultados e seja responsivo às demandas dos cidadãos, o excesso de estabilidade dos burocratas em seus cargos pode, no entanto, ser associado também à corrupção (Praça et al. 2012). Nesse sentido, trocas ministeriais constantes, apesar de aumentarem o nível de intranquilidade política do gabinete, podem vir a cumprir um papel fundamental na implementação de projetos de interesse específico da presidência. Elas permitem também a reconfiguração da base aliada, abrindo espaço no gabinete para outros partidos, evitando possíveis crises políticas com o Congresso e governabilidade.

4 4 A estabilidade do poder Executivo ainda é um tema incipiente na Ciência Política latino-americana. Há um número muito maior de estudos sobre tempo de permanência de ministros nos gabinetes em democracias semipresidencialistas e parlamentaristas europeias. Apresentaremos a seguir algumas informações básicas sobre esses países. Na Bélgica, por exemplo, a duração média de um ministro no gabinete é de 4,1 anos (Dowding & Dumont 2013), maior que o previsto para o mandato presidencial no Brasil. Na França, entretanto, até à 4ª República, 58% dos ministros de Estado permaneciam até um ano e meio no cargo, taxa bem inferior à apresentada pelos países vizinhos (Dogan 1979). Instabilidade no poder executivo também é uma característica da Itália, desde a unificação no século XIX, com gabinetes ministeriais com pouco mais de um ano de duração, em média (Cotta & Verzichelli 2002). Muitas das pesquisas que abordam o problema das reformas ministeriais em países europeus costumam contrastar a estabilidade do gabinete com mudanças no governo a partir da recomposição de forças no Parlamento (Dowding & Dumont 2013; Mershon 1996). Nesse sentido, existem alguns trabalhos que testam uma série de fatores institucionais e prosopográficos sobre a rotatividade ministerial dos gabinetes europeus. Metodologicamente, estudos sobre rotatividade ministerial podem gerar imbróglios conceituais que impactam as conclusões dessas pesquisas. Huber e Martinez-Gallardo defendem que rather than concentrating on factors affecting government duration, scholars should turn their attention to understanding the underlying continuity and experience of individuals in the cabinet (2004, p.28). Ou seja, uma análise detalhada sobre a estabilidade ministerial não pode se restringir apenas às saídas e entradas nas pastas, mas focalizar também os indivíduos ou melhor, a experiência prévia deles que passam a ocupá-las. A conclusão dos autores é que com o aumento no número de variáveis a serem observadas, a ideia de estabilidade nos gabinetes de partido único nos sistemas parlamentares, em relação aos sistemas de coalizão, poderia ser questionada. Na verdade, eles observam que quando levada em conta a experiência prévia dos ocupantes, assim como as suas posições nos gabinetes de sistema parlamentarista, a duração de um governo pouco diz sobre o nível de estabilidade/rotatividade ministerial. Em trabalho metodológico sobre o assunto, Fischer, Dowding e Dumont propõem um leque de variáveis explicativas que podem ser testadas nas pesquisas que focam a duração do mandato ministerial: i) variáveis pessoais para análises comparadas e históricas: gênero, idade, escolaridade; ii) variáveis institucionais para análises

5 5 comparadas entre países: tipo de regime, sistema de governo, sistema partidário; e iii) variáveis conjunturais: partido, personalidade e características do Primeiro Ministro, tipo da pasta ministerial, etc. (Fischer et al. 2012). Entretanto, num estudo comparativo sobre cinco países europeus (Austrália, Canadá, Irlanda, Nova Zelândia e Reino Unido), Kam e Indridason (2005) apontam que testes estatísticos com os fatores citados se mostraram pouco ou nada significativos. Por outro lado, os seus próprios resultados mostraram que a probabilidade de reforma ministerial pode ser elucidada pela análise de popularidade do Primeiro Ministro em conjunto com a análise da popularidade de seu governo e dos ministros que o integram. Os autores também evidenciaram que reformas ministeriais muitas vezes se devem a aspectos estruturais, como proximidade com eleições, desgaste após disputas intrapartidárias, ao passo que reformas subsequentes nos gabinetes se devem a fatores aleatórios como escândalos pessoais ou casos de corrupção, etc. Limitações constitucionais, como aprovação pelo Congresso, e controle do partido sobre o Primeiro Ministro também incentivam reformulações ministeriais (Kam & Indriđason 2005). Já em países presidencialistas, há uma probabilidade maior de ocorrerem trocas ministeriais quando o governo enfrenta escândalos midiáticos ou manifestações populares, mas o grau de impacto desses fatores sobre a instabilidade ministerial varia, sobretudo quando está presente a possibilidade de reeleição ou não presidente da República. Escândalos, por exemplo, não apresentam correlação significativa com trocas ministeriais caso o presidente tenha permissão constitucional de se reeleger. Do contrário, o impacto de escândalos sobre a estabilidade no gabinete é maior (Camerlo & Pérez-Liñán 2015). Camerlo enumerou razões para saídas antecipadas de ministros de Estado. Além de escândalos, o autor ainda identificou problemas de desempenho, conflitos internos, conflitos com o Congresso e eleições como as principais motivações para demissões ministeriais. Em seu estudo sobre o caso argentino, ele mostra que a principal razão alegada para as saídas ministeriais foram os conflitos entre ministros e o presidente (Camerlo 2013). A fim de explorarmos alguns aspectos da estabilidade ministerial no Brasil, testamos em nosso estudo as seguintes hipóteses: H1: pesquisas sobre o perfil de ministros em gabinetes parlamentaristas mostraram que fatores ligados à experiência prévia pouco explica a taxa de sobrevivência ministerial (Huber & Martinez-Gallardo 2004). Em regimes presidencialistas, como o brasileiro, a

6 6 maior ou menor experiência política prévia pode possuir correlação significativa com a rotatividade ministerial. H2: no Brasil, a maior motivação para as saídas ministeriais deve estar ligada ao calendário eleitoral, fator que atinge sobretudo ministros com carreira prévia em cargos eletivos. 2. Fontes para o estudo dos perfis ministeriais no Brasil Os dados do nosso estudo dizem respeito a 246 indivíduos que ocuparam o cargo de Ministro de Estado no Brasil entre 1995 e A unidade de observação são os ministros dos governos Cardoso I ( ), Cardoso II ( ), Lula I ( ), Lula II ( ) e Dilma I ( ). Porém, o banco de dados registra os mandatos ministeriais. Isso significa que se um ministro ocupou a mesma pasta ministerial ao longo de dois mandatos presidenciais (é o caso do Ministro da Agricultura Waldeck Ornelas, ao longo dos governos FHC I e FHC II, por exemplo), ele estará duplicado em nosso banco de dados. Da mesma forma, foram repetidos aqueles indivíduos que chefiaram mais de uma pasta ministerial, mesmo que apenas durante um mandato presidencial (caso do ex-ministro Luiz Sergio Nobrega de Oliveira, por exemplo, que chefiou a Secretaria de Relações Institucionais e o Ministério da Pesca e Aquicultura durante o primeiro mandato do governo de Dilma Rousseff). Disso resulta que a nossa unidade de análise são os mandatos, não os indivíduos, e os resultados dos testes estatísticos foram feitos para 327 casos: 113 nos dois governos do PSDB ambos liderados por Fernando Henrique Cardoso e 214 nos três mandatos presidenciais do PT dois liderados por Lula e um liderado por Dilma Rousseff. Levamos em conta, para coleta e análise de dados, todos os ministérios inclusive os de caráter extraordinário, além das secretarias com status ministerial. Em todo o período foram encontrados 51 ministérios e secretarias. Estudamos todos os ministros titulares e interinos que tenham ocupado a pasta ao menos por três meses 2. Para melhor operacionalização dos dados dividimos os ministérios e as secretarias de assessoramento direto do governo em quatro categorias, a partir de suas funções específicas. A divisão leva em conta, algumas categorias já usadas na literatura sobre o 2 Não entraram em nosso banco de dados ministros interinos que tenham ocupado a pasta apenas enquanto os titulares se afastavam temporariamente por viagem ou compromisso que durassem menos de três meses, mesmo que esses interino tenham assumido o cargo várias vezes por poucos dias.

7 7 assunto (Dávila et al. 2013; Gené 2016; Inácio 2013), além de suas funções explícitas nas leis de fundação dos órgãos. As categorias, e as pastas incluídas em cada uma delas aqui com os nomes padronizados, já que houve grande variação de um governo a outro estão organizadas no Quadro 1. Quadro 1. Pastas ministeriais categorizadas por tipos e número de casos considerados (Brasil, 1995 a 2014) Ministérios econômicos Ministérios militares Ministérios políticos Ministério social 1. Banco Central (3) 2. Ministério da Agricultura (14) 3. Ministério da Ciência e Tecnologia (10) 4. Ministério da Fazenda (6) 5. Ministério da Indústria (11) 6. Ministério da Integração Nacional (11) 7. Ministério da Pesca (6) 8. Ministério das Comunicações (11) 9. Ministério de Minas e Energia (11) 10. Ministério do Meio Ambiente (8) 11. Ministério do Planejamento (11) 12. Ministério do Turismo (7) 13. Ministério dos Transportes (15) 14. Secretaria Nacional dos Portos (4) 15. Secretaria da Micro e Pequena Empresa (1) 16. Secretaria da Aviação Civil (2) 1. Casa Militar (1) 2. Gabinete de Segurança Institucional (4) 3. Ministério da Aeronáutica (3) 4. Ministério da Marinha (3) 5. Ministério do Exército (3) 6. Ministério da Defesa (9) 1. Advocacia Geral da União (9) 2. Casa Civil (11) 3. Controladoria Geral da União (4) 4. Ministério da Administração e Reforma do Estado (2) 5. Ministério da Justiça (14) 6. Ministério das Relações Exteriores (7) 7. Ministério Extraordinário das Reformas Institucionais (1) 8. Ministério Extraordinário de Assuntos Políticos (1) 9. Secretaria de Assuntos Estratégicos (6) 10. Secretaria de Comunicação Social (5) 11. Secretaria de Relações Institucionais (9) 12. Secretaria Geral da Presidência da República (6) 1. Ministério da Cultura (6) 2. Ministério da Educação (9) 3. Ministério da Previdência Social (14) 4. Ministério da Saúde (12) 5. Ministério das Cidades (6) 6. Ministério do Desenvolvimento Agrário (10) 7. Ministério do Desenvolvimento Social (6) 8. Ministério do Esporte (9) 9. Ministério do Trabalho (13) 10. Secretaria de Direitos Humanos (6) 11. Secretaria especial de Políticas de Promoção da Igualdade racial (4) 12. Secretaria Especial de Políticas para Mulheres (5) Fonte: Observatory of social and political elites of Brazil ( UFPR Os dados relativos às experiências prévias dos ministros foram coletados no sítio institucional do Dicionário Histórico- Biográfico Brasileiro do Centro de Pesquisa e Documentação de História Contemporânea do Brasil da Fundação Getúlio Vargas CPDOC/FGV. Em relação ao tempo permanência, coletamos os dados de saída e entrada dos ministros nas respectivas pastas a partir das informações disponíveis na Biblioteca da

8 Presidência de República 3. As razões de saída antecipada foram pesquisadas em arquivos de portais de notícias online e depois categorizadas por nós. 3. O tempo de permanência dos ministros brasileiros Graças à política deliberada de reforma administrativa, a primeira gestão de Fernando Henrique Cardoso ficou marcada pela redução no número de ministérios, comandando ao todo 24 pastas. Em seu segundo mandato, o número subiu para 26, mesmo fundindo as três pastas militares (Aeronáutica, Exército, Marinha) no recém-criado Ministério da Defesa. Com um acréscimo considerável, o primeiro e segundo governos Lula terminaram com 34 e 37 ministérios, respectivamente. Após a criação da Secretaria de Aviação Civil e da Secretaria de Micro e Pequena Empresa, Dilma Rousseff terminou seu primeiro mandato com 39 ministérios. O Gráfico 1 sintetiza as informações sobre a progressão de número de ministérios, de ministros, de mandatos ministeriais e de trocas de ministros no Brasil. Ministérios, ministros e, consequentemente, mandatos ministeriais tiveram um aumento substancial e ininterrupto durante o período analisado. Gráfico 1. Número de ministérios, ministros, mandatos e trocas ministeriais por governo no Brasil ( ) FHC I FHC II LULA I LULA II DILMA I Nº de Ministérios Nº de Ministros Nº de mandatos ministeriais Nº de trocas ministeriais Fonte: Observatory of social and political elites of Brazil ( UFPR 3

9 9 O tamanho do poder Executivo (em número de ministérios) pode expressar as diferentes estratégias do chefe de Estado diante de desafios relativos à governabilidade. O aumento do gabinete pode indicar, em larga medida, a necessidade de incrementar suporte político de modo a garantir mais espaço para uma coalizão partidária internamente fragmentada (Inácio & Llanos 2015). Assim, consoante com o aumento do total de partidos representados na Câmara dos Deputados 4, o número de pastas ministeriais passa de 24 para 39, um aumento de 62,5%. Seguindo a tendência, também houve um aumento no número de trocas ministeriais por mandato presidencial ao longo do período. Mas pela constância no aumento de todos os índices acima, seria difícil afirmar categoricamente que houve um aumento no nível de instabilidade ministerial, apenas pelo número de trocas. Sendo assim, comparamos a média de dias em que os ministros nomeados permaneceram à frente de suas pastas. O resultado está apresentado no Gráfico 2. Gráfico 2. Tempo de permanência dos ministros por governos em dias (Brasil, 1995 a 2014) Número de casos: FHC I = 53; FHC II = 59; Lula I = 68; Lula II = 71; Dilma I = 76 Fonte: Observatory of social and political elites of Brazil ( UFPR 4 Em 1994 e 1998, 18 partidos; em 2002, 19, em 2006, 21 partidos na Câmara dos Deputados, em 2010, 22 e em 2014 foram 28 partidos que conquistaram ao menos uma cadeira parlamentar (Miguel & Assis 2016, p.33).

10 10 A partir do tempo de permanência médio dos ministros de Estado, podemos afirmar que o número de trocas ministeriais não é o suficiente para falarmos em estabilidade ou instabilidade ministerial. Se o Gráfico 1 mostra que o governo Dilma apresentou o maior número de trocas, o tempo médio de permanência de seus ministros (533 dias) ficou bem acima do segundo mandato FHC (302 dias). Se o número de trocas fosse o suficiente para mensurar a instabilidade do governo, a taxa de permanência ministerial diminuiria gradativamente, de 1995 a 2014, até alcançar seu índice mais baixo no primeiro governo Dilma. O Gráfico 2 indica que a menor taxa de permanência dos ministros foi no segundo governo FHC, com uma média de 302 dias, pouco menos de um quarto do mandato presidencial. Ou seja, em geral os ministros entre 1999 e 2002 duraram menos de um ano em seus respectivos cargos. Curiosamente, a maior média (693 dias, mais que o dobro) foi apresentada também no governo FHC, mas no primeiro mandato. Seguramente isso deve ser observado à luz dos contextos pelos quais passaram os dois governos tucanos: primeiro mandato marcado pela consolidação de um plano de estabilidade econômica bem-sucedido, segundo mandato com sucessivas crises políticas internas, aliadas a privatizações polêmicas e uma crise econômica no mercado asiático com impacto negativo global 5. De qualquer forma, o fato de a maior média de permanência ministerial (no primeiro governo FHC) ter sido inferior à metade do tempo de um mandato presidencial (639 dos dias) mostra o quão intensa é a rotatividade ministerial no Brasil, mesmo num período de relativa estabilidade política e democrática. Em geral, ministros no Brasil não passam dois anos ocupando seus cargos, sendo alvos das frequentes mudanças implementadas pelos presidentes. Dentre os governos petistas, a maior taxa de permanência ministerial foi encontrada no segundo governo Lula (média de 672 dias), período em que o presidente gozava de alta popularidade, graças a um período de crescimento econômico global, aliado a resultados de políticas públicas de desenvolvimento social de grande alcance. Os primeiros governos Lula e Dilma apresentaram taxas de permanência ministerial parecidas, num meio termo 5 A partir do início do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso (1999), bancos, mineradoras, entre outras estatais, foram capitalizadas ou vendidas à iniciativa privada, com forte resistência dos partidos de oposição no Congresso e de alguns setores populares. Pouco antes disso, a crise monetária do Sudeste asiático e depois da Rússia tiveram impactos negativos sobre o mundo inteiro, inclusive sobre a economia brasileira, obrigando o governo a socorrer com recursos algumas instituições financeiras.

11 11 entre os casos extremos encontrados (médias: 542 e 531 dias de permanência, respectivamente). Assim, a hipótese de que a instabilidade ministerial aumentaria ao longo do tempo, foi refutado, o que nos leva a concluir que ela deve ser explicada a partir de outros fatores que não apenas o tamanho do poder Executivo. A título de comparação, num estudo que abarca um período de sessenta anos, Guedes (2009) mostra o tempo de permanência dos primeiros-ministros em quinze nações europeias. Num ponto extremo, a Alemanha apresentou oito anos em média de tempo de governo. Num outro extremo, a IV República Francesa apresentou um tempo médio de seis meses para a permanência do primeiro ministro no cargo. Finlândia e Itália indicaram um tempo de permanência similar ao resultado a que chegamos (1,8 e 1,7 anos, respectivamente) (Guedes 2009, p.271; Cotta & Verzichelli 2002). Para o Brasil, medimos a taxa de permanência dos ministros de Estado estratificando os dados por natureza da pasta e comparando os governos entre si. Geramos quatro gráficos onde se pode verificar o nível de estabilidade entre diferentes tipos de ministérios (militar, econômico, social e político). Em princípio, ministros de pastas da área econômica tenderiam a ter maior tempo de permanência que as demais (ser mais estáveis ), visto o papel central da área para a implementação da agenda do presidente (Olivieri 2007; Loureiro et al. 1998). Por outro lado, ministérios políticos poderiam ser mais afetados tanto por lutas palacianas como pela agenda eleitoral. Os resultados, por tipo de pasta ministerial, aparecem nos quatro gráficos a seguir.

12 Tempo médio de permanência dos ministros da área militar, por mandato presidencial, em dias ( ) 3.2. Tempo médio de permanência dos ministros da área econômica, por mandato presidencial, em dias ( ) 1600,0 1400,0 1200,0 1000,0 800,0 600,0 400,0 200,0 0,0 1461,0 1461,0 1461,0 1461,0 1461,0 871,6 593,3 1461,0 1461,0 1461,0 FHC I FHC II Lula I Lula II Dilma I 1600,0 1400,0 1200,0 1000,0 800,0 600,0 400,0 200,0 0,0 1461,0 1461,0 1461,0 1461,0 1461,0 674,4 558,0 783,3 656,5 660,6 FHC I FHC II Lula I Lula II Dilma I tempo de mandato do presidente (em dias) tempo de mandato do presidente (em dias) média de permanência dos ministros (em dias) média de permanência dos ministros (em dias) 3.3. Tempo médio de permanência dos ministros da área social, por mandato presidencial, em dias ( ) 3.4. Tempo médio de permanência dos ministros da área política, por mandato presidencial, em dias ( ) 1600,0 1400,0 1200,0 1000,0 800,0 600,0 400,0 200,0 0,0 1461,0 1461,0 1461,0 1461,0 1461,0 832,1 683,7 615,5 850,8 638,3 FHC I FHC II Lula I Lula II Dilma I 1600,0 1400,0 1200,0 1000,0 800,0 600,0 400,0 200,0 0,0 1461,0 1461,0 1461,0 1461,0 1461,0 938,8 473,1 755,7 698,8 801,9 FHC I FHC II Lula I Lula II Dilma I tempo de mandato do presidente (em dias) tempo de mandato do presidente (em dias) média de permanência dos ministros (em dias) média de permanência dos ministros (em dias)

13 13 Um dado recorrente nos quatro gráficos acima é a queda no tempo médio de permanência dos ministros do primeiro para o segundo mandato de Cardoso. Como já vimos no Gráfico 2, o tempo médio de permanência caiu drasticamente de um governo para o outro. Agora, o que os Gráficos 3.1, 3.2, 3.3 e 3.4 detalham é que essa queda brusca ocorreu em todas as áreas do governo tucano, mas principalmente na área política. Os ministérios de natureza militar (gráfico 3.1) apresentaram os maiores níveis de estabilidade, devido principalmente aos governos petistas, onde os ministros, agora com as pastas unificadas em Ministério da Defesa, ocuparam seus cargos por todo o mandato do presidente da República. O baixo número de casos (foram, ao todo, 15 nomeações ministeriais em pastas de natureza militar) e insulamento militar podem explicar o alto nível de preservação dessa área das turbulências políticas nos governos dos petistas. Contrastando com as pastas militares, o Gráfico 3.2 indica que os ministérios de natureza econômica apresentam o menor tempo médio de permanência dos titulares à frente das suas pastas. Novamente, os governos petistas apresentaram maior estabilidade. Os valores mais baixos no tempo de permanência, tanto das pastas militares quanto das pastas econômicas, ocorreram nos dois governos Cardoso. O Gráfico 3.3 mostra que a menor e maior médias no tempo de permanência ministerial das pastas sociais ocorreram, respectivamente, no primeiro e segundo governos Lula. Já a maior e menor média no tempo de permanência das pastas de cunho político (Gráfico 3.4) ocorreram no primeiro e segundo governos FHC. 4. Sobrevivência e demissões de ministros no presidencialismo de coalizão Para calcular a taxa de rotatividade dos gabinetes ministeriais do PSDB e do PT, lançaremos mão da modelo de regressão logística de Cox, que permite analisar o impacto de variáveis explicativas no tempo de sobrevivência das observações (Lins et al. 2017). O objetivo aqui é medir a correlação entre atributos políticos prévios dos ministros de Estado com a chance de saída de suas respectivas pastas. O modelo de regressão logística de Cox consiste em avaliar o impacto um determinado número de variáveis, em conjunto, sobre as chances de saída do indivíduo de seu ministério. Desse modo, nossa variável dependente é o tempo de permanência do ministro à frente de sua pasta, calculada em meses, seguindo o padrão utilizado pela literatura (Huber & Martinez-Gallardo 2004;

14 14 Kam & Indriđason 2005). Em nosso caso, as variáveis explicativas dizem respeito à carreira política prévia dos ministros nomeados. São elas: experiência parlamentar (em câmaras de vereadores, assembleias legislativas estaduais, ou na Câmara/Senado Federal); experiência executiva (como prefeita, prefeito, governadora ou governador); experiência administrativa (em secretarias municipais, estaduais ou até mesmo em ministérios antes de ser nomeado(a) para compor os governos aqui analisados); e experiência partidária (participação em comissões executivas e diretórios municipais, estaduais e nacionais dos partidos). Os atributos relativos à experiência política prévia dos ministros estão na Tabela 1. Tabela 1. Rotatividade dos ministros de Estado, por experiência política prévia (PSDB versus PT) 95,0% CI para Exp(B) Experiência política B SE Wald Sig. Exp(B) Inferior Superior Experiência parlamentar,843,304 7,679,006 2,323 1,280 4,216 PSDB Experiência executiva,180,382,221,638 1,197,566 2,533 Experiência administrativa -,158,376,176,674,854,408 1,785 Experiência partidária -,125,289,185,667,883,501 1,557 Experiência parlamentar,533,255 4,378,036 1,703 1,034 2,806 PT Experiência executiva,140,236,353,552 1,150,725 1,826 Experiência administrativa -,314,208 2,279,131,730,486 1,098 Experiência partidária,180,232,602,438 1,197,760 1,888 Fonte: Observatory of social and political elites of Brazil ( UFPR Apenas um dos quatro fatores mostrou-se significativo, e para ambos os governos. Indivíduos com experiência parlamentar anterior à nomeação para o cargo apresentam menor taxa de sobrevivência no gabinete ministerial. A comparação entre esses dois grupos (ministros com experiência parlamentar e sem experiência parlamentar), pode ser vista abaixo, no Gráfico 4.

15 15 Gráfico 4. Taxa de sobrevivência dos ministros de Estado, por experiência prévia parlamentar (PSDB versus PT) Log Rank (Mantel-Cox): 22,949 (,000); Fonte: Observatory of social and political elites of Brazil ( UFPR O Gráfico 4 demonstra que há uma diminuição abrupta na proporção de ministro com experiência parlamentar pouco antes do vigésimo mês de mandato presidencial. A partir de então, podemos perceber um aumento gradual na diferença entre os dois grupos aqui analisados, restando mais ministros sem experiência parlamentar ao final dos governos analisados. Essas saídas podem ter sido motivadas pelo início do período eleitoral, em que ministros aproveitam de seu capital político para se licenciarem de seus respectivos cargos e viabilizarem suas candidaturas eleitorais. É útil testar também a correlação entre os atributos partidários dos ministros de Estado com a taxa de rotatividade dos gabinetes ministeriais. Analisamos o rodízio de nomes nos ministérios a partir da filiação partidária dos ministros: se correligionários do presidente da República, se fazem parte dos partidos de sua base aliada no Parlamento ou se são ministros sem filiação partidária (Tabela 2). Tabela 2. Taxa de rotatividade dos ministros de Estado, por filiação partidária (PSDB versus PT) Filiação partidária B SE Wald df Sig. Exp(B) 95,0% CI para Exp(B) Inferior Superior PSDB Sem partido -,761,354 4,612 1,032,467,233,936

16 16 Base aliada,306,315,947 1,330 1,359,733 2,518 Partido do presidente Sem partido -,299,615,237 1,626,741,222 2,473 PT Base aliada,321,616,271 1,603 1,378,412 4,610 Partido do presidente,103,607,029 1,866 1,108,337 3,643 Fonte: Observatory of social and political elites of Brazil ( UFPR Ao contrário do teste anterior, nenhum fator mostrou-se correlacionado com a taxa de rotatividade de ministros nos governos do PT. As chances de sobrevivência são parecidas para ministros nos governos petistas, independentemente da sua filiação partidária, ou até mesmo de estar ou não filiado a um partido. Em relação aos governos do PSDB, outro fator mostrou-se correlacionado com o aumento na taxa de rotatividade no gabinete tucano. Dessa vez, o atributo significativo, e com sinal invertido, foi a não filiação a qualquer partido. Isso significa que ministros não filiados a partidos políticos tenderam a permanecer nos governos Cardoso, ao passo que os ministros filiados a alguma sigla apresentaram maiores chances de serem substituídos, expressando, mais uma vez, a maior estabilidade de indivíduos desligados do campo político, o que pode corroborar com a ideia de que saídas motivadas por eleições diminuem o tempo de permanência dos ministros com ambições políticas. Em números absolutos, apenas vinte ministros com filiação partidária permaneceram até o fim do mandato de FHC. Destes, metade eram filiados aos partidos da base (PMDB, PFL, PP, PPS, PPR e PTB), a outra metade ao PSDB, partido do presidente. Chama atenção que 9 dos 10 ministros tucanos que saíram do gabinete no fim do governo eram, assim como Cardoso, de São Paulo 7, o que demonstra maior estabilidade política de indivíduos próximos à figura do presidente. 6 Grau de liberdade reduzido devido a covariáveis linearmente dependentes ou constantes. Pelas variáveis serem mutuamente excludentes (indivíduos não pertencem a duas categorias simultaneamente), a dependência entre elas reduz o grau de liberdade. Por isso, o modelo suspende automaticamente um dos fatores testados (no caso, ministro filiado ao partido do presidente ). 7 São indivíduos que construíram sua carreira política no estado paulista, a despeito do local de nascimento. São eles: Barjas Negri, Bresser Pereira, Celso Lafer, Clovis Carvalho, José Abrão, José Gregori, José Serra, e Paulo Renato (por dois mandatos).

17 17 No Gráfico 5 podemos visualizar a diferença entre as taxas de sobrevivência dos ministros filiados a partidos apenas nos governos do PSDB e dos demais. Gráfico 5. Taxa de sobrevivência dos ministros de Estado nos governos FHC I e II, por filiação a partido (1995 a 2002) Log Rank (Mantel-Cox): 11,473 (,001); Número de casos: Sim 64; Não 49 Fonte: Observatory of social and political elites of Brazil ( UFPR Diferentemente do que foi apresentado no Gráfico 4 sobre taxa de sobrevivência, as diferenças entre os dois grupos analisados ficaram acentuadas apenas a partir da metade dos mandatos presidenciais tucanos. Depois disso, observa-se saídas mais frequentes de ministros filiados a outros além do PSDB, até a permanência do último caso, já relatado acima. Dos demais, de um total de 75 ministros, 18 ainda permaneceram durante todo o mandato presidencial. Sendo assim, experiência política prévia poderia ser um fator explicativo para maiores taxas de instabilidade ministerial, visto que o único atributo a apresentar uma correlação estatisticamente significativa foi a experiência parlamentar, assim como não possuir filiação partidária nos governos tucanos. De qualquer forma, resta verificar quais os motivos para as saídas antecipadas dos gabinetes ministeriais.

18 18 Para compararmos os governos dos dois partidos, agrupamos primeiramente razões de saída antecipada em oito categorias a partir dos casos coletados: i) escândalos (saída por pressão midiática/popular, em geral motivada por indícios de corrupção); ii) extinção da pasta (reforma do gabinete através de fusões, perda de status ministerial da pasta ou extinção do órgão); iii) questões pessoais (de saúde, de família); iv) reforma ministerial (mudança robusta na composição do gabinete como um todo); v) crise política (saídas que resultaram de embates entre atores e/ou partidos); vi) eleições (saídas motivadas pelo calendário eleitoral para a candidatura do ministro a uma determinada posição política); vii) interinidade (ministros que ocuparam efetivamente o ministério apenas temporariamente); e viii) baixo desempenho à frente da pasta. Agregando essas oito categorias em apenas quatro, por semelhança e para melhorar a compreensão, o Gráfico 6 apresenta os resultados por partido. Gráfico 6. Razões de saída antecipada dos ministros de Estado (PSDB versus PT) 45,0% 42,2% 40,0% 35,0% 30,0% 35,9% 32,1% 25,0% 25,0% 25,0% 24,8% 20,0% 15,0% 14,1% 10,0% 5,0% 0,9% 0,0% PSDB PT crise politica/escândalos/questões pessoais extinção da pasta/interinidade eleições desempenho/reforma ministerial Pearson Chi-Square: 23,680 (p value 0,001); Número de casos: PSDB = 64; PT = 109 Fonte: Observatory of social and political elites of Brazil ( UFPR

19 19 Foi registrado apenas um caso de exoneração por desempenho 8. Nos governos do PT, a proporção de saídas antecipadas por reformas ministeriais (42,2%) foi maior que do que nos governos tucanos. O Gráfico 6 indica que em especial reformas ministeriais são motivações mais frequentes para a exoneração dos ministros no Brasil. Como era esperado, eleições representam um fator de forte impacto sobre a estabilidade ministerial nos gabinetes brasileiros, motivando 28,5% de todas as exonerações ao longo do período, sendo o segundo maior fator explicativo para as saídas antecipadas em ambos os governos. A proporção chega a quase um terço nas gestões petistas. Além de reformas ministeriais e eleições, demissões por escândalos de corrupção ou por improbidade administrativa com repercussão midiática também foram frequentes em ambos os governos. Quando agregamos essa categoria com crises políticas, os governos tucanos apresentam uma taxa maior de saídas, passando de um terço. (35,9%). Em geral, tratam-se de saídas motivadas por negociações malsucedidas entre partidos nas partilhas do governo, embate de dois agentes nas tomadas de decisões ou confrontos na captação de recursos para suas respectivas pastas. Também categorizamos como saídas por crises políticas, ministros que precisaram ser realocados de pastas devido a escândalos de terceiros, como foi o caso dos ministros Tarso Genro e Ideli Salvatti, que saíram apenas para ocupar ministérios que ficaram vagos devido a escândalos envolvendo seus titulares. Nos governos petistas, não passa de um quarto (24,8%). Extinção da pasta foi um fator muito mais comum nos governos do PSDB, em que muitos ministérios tinham caráter extraordinário e, por isso, não chegavam a durar mais um mandato presidencial. Além disso, entre o primeiro e o segundo mandato, Cardoso substituiu as pastas militares (Aeronáutica, Exército e Marinha), pela Defesa. Esses dois fatores explicam a proporção maior de ministros exonerados por extinção da pasta entre 1995 e Conclusões Este paper procurou fornecer alguns elementos empíricos para mapear, de modo inicial, a estabilidade/instabilidade ministerial no Brasil. Os dados aqui permitem 8 Afonso Florence, ministro do Desenvolvimento Agrário, em Dilma I.

20 20 preencher algumas lacunas nos estudos sobre ministros que analisam, sobretudo, as razões e critérios para a nomeação, mas pouco se debruçam sobre os motivos que os levam a serem demitidos ou a pedirem demissão. Para isso, investigamos a estabilidade ministerial no Brasil a partir de três dimensões: i) o tempo de permanência dos ministros à frente de suas respectivas pastas; ii) a taxa de rotatividade dos gabinetes brasileiros à luz das carreiras prévias desses atores; e iii) as razões de saída antecipada que motivaram as exonerações ao longo do período estudado. A título de comparação, observamos governos liderados por dois partidos diferentes (PSDB e PT), com intuito de identificar peculiaridades na estabilidade ministerial. Podemos resumir alguns de nossos achados da seguinte forma: 1. Ministérios de natureza econômica apresentaram o menor tempo médio de permanência dos ministros à frente das pastas, tanto nos governos do PSDB, quanto nos governos do PT. 2. Experiência política prévia pode ser um atributo que indique predisposição à saída ministerial antes do término do mandato. Particularmente, ser filiado a um partido político (durante os governos do PSDB) e ter passado por um cargo legislativo (tanto nos governos PSDB quanto governos PT) são fatores que se mostraram correlacionados com a rotatividade nos ministérios. 3. A razão para isso pode estar em uma das principais motivações para a saída antecipada dos ministros do gabinete: as disputas eleitorais. Cerca de 25% dos ministros do PSDB e 32% dos ministros do PT que abandonaram seus cargos antes do tempo previsto, o fizeram para viabilizar suas candidaturas nas eleições seguintes. 4. Mesmo assim, a maior parte das trocas ministeriais ocorrem, de fato, por reformas ministeriais orientadas pelo presidente da República. As hipóteses que levantamos foram, portanto, confirmadas, na medida em que os dados comprovaram a maior instabilidade de políticos profissionais dentro do gabinete ministerial e de as eleições serem a segunda maior motivação para as saídas antecipadas dos ministros, ao longo do período estudado.

21 21 Referências Amorim Neto, O., The Presidential Calculus: Executive Policy Making and Cabinet Formation in the Americas. Comparative Political Studies, 39(4), pp Amorim Neto, O. & Santos, F., A conexão presidencial: facções pró e antigoverno e disciplina partidária no Brasil. Dados, 44(2). Araújo, C.M., Costa, S.F. & Fittipaldi, Í., Boa noite, e boa sorte: determinantes da demissão de ministros envolvidos em escândalos de corrupção no primeiro governo Dilma Rousseff. Opinião Pública, 22(1), pp Batista, M., O poder no Executivo: uma análise do papel da Presidência e dos Ministérios no presidencialismo de coalizão brasileiro ( ). Opinião Pública, 19(2), pp Camerlo, M., Gabinetes de partido único y democracias presidenciales. Indagaciones a partir del caso argentino. América Latina Hoy, (64), pp Camerlo, M. & Pérez-Liñán, A., Minister Turnover, Critical Events, and the Electoral Calendar in Presidential Democracies. The Journal of Politics, 77(3), pp Cavalcante, P. & Palotti, P., Entre a política e a técnica: quem são os Ministros dos governos democráticos no Brasil (1990 a 2014)? In Associação Brasileira de Ciência Política - ABCP, ed. 10o. Encontro da ABCP. Belo Horizonte - MG, Brasil: ABCP, pp Codato, A. & Franz, P., Estratégias de formação de gabinetes ministeriais no Brasil: comparando as presidências de Cardoso e Lula. E-Legis, 10(22), pp Cotta, M. & Verzichelli, L., Ministers in Italy: Notables, Party Men, Technocrats and Media Men. South European Society and Politics, 7(2), pp D Araujo, M.C., Elites burocráticas, dirigentes públicos e politica no Poder Executivo do Brasil ( ). In M. C. D Araujo, ed. Redemocratização e mudança social no Brasil. Rio de Janeiro: Editora FGV, pp D Araujo, M.C., Os ministros da Nova República. Notas para entender a democratização do Poder Executivo. In II Congresso Consad de Gestão Pública. Brasília - DF, pp

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