9.1 A relação entre o consumo de energia e as políticas econômicas. Em todas as sociedades, o grau de desenvolvimento aparece

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1 Capítulo 9 Segurança energética, soberania e desenvolvimento 9.1 A relação entre o consumo de energia e as políticas econômicas e sociais Em todas as sociedades, o grau de desenvolvimento aparece estreitamente associado ao consumo de energia. Isso ocorre porque, do mesmo modo que os alimentos, a energia é uma necessidade essencial dos seres humanos, com a particularidade de que ela contribui de modo decisivo para a satisfação de outras necessidades, como o transporte, a irrigação agrícola e o aquecimento das moradias. O resultado é que, no mundo moderno, os países com mais altos Índices de Desenvolvimento Humano (IDH) são também aqueles que consomem energia em maior escala 1. Já nos países da periferia do sistema capitalista, a ampliação do acesso aos recursos energéticos está estreitamente ligada à viabilização dos projetos de desenvolvimento e à elevação dos padrões de vida, com o aumento das oportunidades de acesso aos benefícios da modernidade. A influência da energia no desenvolvimento também se manifesta no plano econômico, devido ao forte impacto das 1 BARRÉ, 2007, p.12.

2 importações e exportações de recursos energéticos sobre a balança comercial e a receita fiscal, assim como sobre os gastos e os investimentos do Estado. No caso dos países latino-americanos exportadores de energia, como México, Venezuela, Bolívia, Equador, Colômbia e Paraguai, essas receitas constituem um instrumento chave para políticas voltadas para o bem-estar, a inserção social e o crescimento econômico. O bom desempenho do setor energético também é vital porque é ele quem fornece os insumos básicos para o conjunto do aparelho produtivo. Deve, portanto, contar com um financiamento satisfatório e é necessário que alcance um desempenho que permita que os processos de produção, distribuição e consumo sejam os mais eficazes possíveis 2. O grande risco, apontado por muitos analistas, é que no esforço para incrementar os aportes de energia com o fim de impulsionar o desenvolvimento, os objetivos ligados à sustentabilidade ambiental sejam substituídos, no longo prazo, por objetivos de competitividade econômica. O desafio, nesse caso, reside na articulação de políticas nos marcos de uma visão sistêmica que permita integrar metas de curto, médio e longo prazos. 9.2 A maldição do petróleo 2 ZANONI, José Rafael. Qué pueden hacer las políticas energéticas por la integración? Nueva Sociedad, Buenos Aires, numero 204, julio-agosto 2006, p

3 Com raras exceções (a Noruega, na exploração das reservas off shore do Mar do Norte; o Canadá, com as areias betuminosas da província de Alberta), os países exportadores de petróleo seguem um padrão econômico marcado pela dependência de um único recurso. A renda petroleira gera uma situação em que o país consegue garantir a sobrevivência econômica e a estabilidade financeira sem a necessidade de realizar os investimentos correspondentes. Isso pode trazer grandes vantagens políticas imediatas, mas no longo prazo acarreta sérios riscos 3. É o que ocorreu, por exemplo, na Venezuela entre a segunda metade da década de 1980 e o final da década de 1990, quando os preços internacionais do petróleo despencaram e depois se mantiveram bem abaixo dos altos patamares atingidos após o choque de Sucessivos presidentes venezuelanos amargaram, então, a queda das receitas de exportação e o aumento das taxas dos juros sobre os empréstimos contraídos no período de bonança petroleira com base na crença de que as condições favoráveis do mercado durariam para sempre. O Estado se viu, assim, impossibilitado de atender às múltiplas demandas do eleitorado e o país mergulhou em um ciclo de instabilidade que culminou com o triunfo eleitoral de Chávez, em A lógica rentista em vigor da Venezuela e nos principais exportadores do Oriente Médio e da África corresponde ao que muitos analistas chamam de petroestado países que sustentam o 3 NORENG, Oystein. El Poder del Petroleo La política y el mercado del crudo. Buenos Aires: El Ateneo, 2003

4 progresso econômico de suas sociedades com base na renda petroleira. Nesses países, os governos se autofinanciam com a renda obtida das exportações de hidrocarbonetos. Isso faz com que o setor público fique superdimensionado, ocupando espaços que em outras circunstâncias corresponderiam ao setor privado. Assim se configuram sociedades altamente dependentes do setor público, com marcos institucionais débeis, e muito vulneráveis à vontade de quem controle o governo. Uma característica comum a todos os Estados rentistas é que a legitimidade do regime depende da sua capacidade de distribuir renda para diferentes setores da sociedade. Em outras palavras, os governos compram a sua estabilidade, utilizando a redistribuição da renda petroleira como um mecanismo para obter apoio social ao regime ou, ao menos, para neutralizar os eventuais focos de descontentamento. Daí deriva uma série de problema, como a debilidade das instituições democráticas, a falta de transparência dos organismos governamentais e concentração de recursos nas mãos de um grupo restrito de atores econômicos. Além disso, as atividades extrativas, embora sejam altamente intensivas em capital, absorvem pouca mão-de-obra, o que restringe seu papel como fator dinâmico na economia. Na Argélia, por exemplo, o setor dos hidrocarbonetos representa 48% do Produto Interno Bruto (PIB), mas só responde por 2% do emprego total. Em sua análise sobre os efeitos da maldição do petróleo no Oriente Médio, o pesquisador norueguês Oysten Noreng apresenta

5 o rentismo extrativista como um grave obstáculo para os países em desenvolvimento: Devido às elevadas receitas do petróleo, a acumulação de capital ocorre no setor público em um ritmo muito mais acelerado do que no setor privado. O controle do processo de acumulação passa de capitalistas privados para burocratas do setor público e governantes autoritários. O dinheiro proveniente do petróleo fortalece o Estado e a burocracia e cria um sistema político com base na centralização da renda do petróleo nas mãos do Estado. O ingresso dessas vultuosas receitas significa essencialmente que o Estado nesses países é um distribuidor de renda econômica e de favores, em vez de ser um arrecadador de impostos e distribuidor de recursos fiscais, como é o caso na maioria dos países. A produção privada, as exportações (não-petroleiras) e os investimentos adquirem um importância limitada no contexto da economia regulada de um Estado petroleiro 4. Nessa visão, o processo político nos petro-estados se reduz à distribuição de privilégios seletivos por parte dos governantes, 4 NORENG, 2003, p. 161.

6 financiados pelas receitas provenientes do petróleo, em troca de lealdade e apoio de um setor privado em grande parte parasitário. O problema das análises elaboradas com base na ideia da maldição do petróleo sua tendência a adotar uma abordagem fatalista, que apresenta como inevitáveis as distorções registradas historicamente nos países com economia dependente das receitas dos hidrocarbonetos. O cientista político francês Guillaume Fontaine, ao analisar a economia dos países andinos exportadores de hidrocarbonetos Venezuela, Colômbia, Equador e Bolívia no início do século 21, concluiu que não existe uma relação direta entre a abundância de hidrocarbonetos e a dependência externa 5. Ele aponta a diferença que existe entre a situação da Bolívia que, apesar de ser um exportador relativamente modesto de recursos energéticos, adquiriu uma enorme dependência em relação às receitas do gás natural e a da Colômbia, que não depende tanto dessa receita, já que possui uma economia mais diversificada. 9.3 Segurança energética e soberania energética, conceitos em disputa É possível compreender de uma forma abrangente os principais conflitos em torno do acesso à energia e da apropriação da riqueza gerada por ela a partir de dois conceitos conflitantes: segurança energética e soberania energética. Na perspectiva dos países 5 FONTAINE, 2010, p.217.

7 desenvolvidos que importam petróleo e gás, como os Estados Unidos (EUA), o Japão e os mais prósperos entre os integrantes da União Europeia, a segurança energética é definida como o aporte confiável, amplo e diversificado e a preços acessíveis de suprimentos de petróleo e gás (e seus equivalentes futuros) para os Estados Unidos, seus aliados e parceiros e a infra-estrutura adequada para levar esses suprimentos ao mercado 6. Já os países detentores de excedentes exportáveis de energia quase todos, sociedades que superaram sua condição colonial ou neocolonial ao longo do século XX se mostram inclinados a formular suas políticas com base em um conceito alternativo, o da soberania energética. A soberania, nesse contexto, é entendida como o pleno uso dos recursos naturais com potencial energético pelas sociedades onde esses recursos se situam, com vistas a atingir objetivos de desenvolvimento econômico e social, definidos a partir do Estado. Nos termos formulados pelo pesquisador argentino Gustavo Lahoud, soberania energética é a capacidade de uma comunidade política para exercer o controle e a autoridade e para regular de maneira racional e sustentável a exploração dos recursos energéticos, conservando uma margem de manobra e uma liberdade de ação que lhe permita minimizar os custos associados às pressões 6 KALICKI, Jan H.; GOLDWYN, David L.. Introduction. In: KALICKI, J.H. ; GOLDWYN, D. L. (eds.), Energy Security Towards a New Foreign Policy Strategy, pp Baltimore (EUA): Johns Hopkins University Press, 2005.

8 externos dos atores estratégicos que rivalizam pela obtenção desses recursos 7. Tanto o conceito da segurança energética quanto o da soberania energética devem ser entendidos na sua historicidade, não como ideias abstratas de interesse exclusivamente acadêmico. São conceitos políticos, como um papel instrumental na defesa de interesses dos atores que os empregam. O conceito de segurança energética tem a sua origem no Choque do Petróleo, de 1973, quando o embargo petroleiro decretado pelos países árabes da Opep provocou, em poucos meses, uma alta de 800% nos preços. O choque salientou a dependência dos EUA e das demais potências econômicas os integrantes do chamado Norte global em relação aos países exportadores de hidrocarbonetos (petróleo e gás natural), quase todos situados no Sul. A inserção dos conflitos energéticos globais em uma lógica Norte- Sul se deve a dois motivos: a) concentração geográfica dos recursos energéticos exportáveis no Oriente Médio, América Latina e antiga União Soviética; b) esgotamento rápido das reservas dos EUA, país que a partir da década de 1970 passou de exportador a importador líquido de petróleo 8. 7 LAHOUD, Gustavo. Una Aproximación Teórica a la Soberanía Energética e Integración Regional Sudamericana. Buenos Aires: Instituto de Investigación en Ciencias Sociales (IDICSO) de la Universidad del Salvador, Denomina-se importador líquido aquele país em que o valor das importações de um determinado produto ultrapassa o das suas exportações desse mesmo produto.

9 A segurança energética passou, desde então, a ocupar um lugar central nos cálculos dos países mais ricos, que encaram o acesso a recursos de energia a preços aceitáveis como uma prioridade estratégica. O tema foi securitizado na medida em que os EUA passaram a incluir entre os seus interesses vitais a garantia do acesso às fontes mundiais de petróleo para si e para os seus aliados. Se é um interesse vital, justifica-se o uso da força militar para garantir que ele seja atendido. Assim a questão partiu do âmbito econômico para se tornar explicitamente uma questão militar.... SAIBA MAIS A securitização de um determinado tema como meio-ambiente, narcotráfico, migrações e energia ocorre quando um Estado decide encará-lo com uma questão que põe em jogo a sobrevivência e/ou outros interesses vitais do país. Quando um assunto é securitizado, os atores estatais passam a abordá-lo sobre o prisma da segurança nacional, o que justifica o uso ou ameaça de uso da força militar para atingir os objetivos a ele relacionados FIERKE, K.M. Critical Approaches to International Security. Cambrigde (Reino Unido): Polity, 2007, p

10 O tema da segurança energética permaneceu em segundo plano nas décadas de 1980 e 1990, período em que a oferta de petróleo e outros recursos de energia se manteve abundante e a preços baixos. Porém a energia voltou ao topo das preocupações estratégicas globais a partir do ano 2000, quando começou a ganhar corpo a percepção do desequilíbrio entre o crescimento acelerado do consumo global de energia e o ritmo mais lento da expansão da oferta de recursos energéticos, em especial o petróleo. Foi nesse cenário de tensão entre oferta e demanda de energia que os EUA adotaram, durante o governo de George W. Bush ( ), uma política que defende a maximização da oferta de recursos energéticos em escala global, conforme já foi exposto no Capítulo 5. Faz parte dos objetivos da política dos EUA no campo da energia incrementar as importações de petróleo procedentes da América Latina, da África e da Ásia Central fornecedores considerados mais confiáveis do que os do Oriente Médio, região marcada pela sua grande instabilidade política e pela presença de regimes hostis aos EUA. Como meta complementar, o governo de Washington também preconiza que esses fornecimentos sejam feitos de preferência por empresas privadas e segundo critérios de mercado, o que na prática significa o controle do petróleo, do gás e dos biocombustíveis por empresas internacionais, sobretudo estadunidenses. O interesse dos EUA pela América Latina como ator estratégico no cenário global da energia se explica pela sua condição de

11 exportadora líquida de energia. Ou seja, trata-se de uma região que envia ao exterior mais energia do que recebe de fora. Devido às grandes reservas existentes, ela tem a capacidade de ampliar ainda mais a participação na oferta global de energia. Mas os esforços dos EUA em garantir o controle dos recursos da América Latina têm esbarrado, desde o início do século 21, em uma série de obstáculos, entre os quais se incluem: - o ressurgimento do nacionalismo energético, impulsionado inicialmente pela Venezuela e, ao longo da última década, adotado como política de Estado, em maior ou menor grau, pelos principais produtores da região; - o fracasso da Área de Livre-Comércio das Américas (Alca), uma proposta que, se tivesse sido implementada, implicaria a integração energética do hemisfério sob o comando dos EUA; - o fortalecimento das empresas estatais de energia na América do Sul, acompanhando uma tendência global, ao mesmo tempo em que a tentativa de privatização da estatal Petroleos Mexicanos (Pemex) foi, em grande medida, bloqueada por resistências da sociedade civil mexicana; - o protecionismo existente nos próprios EUA, que limita a expansão da oferta internacional de etanol de cana-de-açúcar por países latino-americanos com condições favoráveis a esse cultivo. Do lado da América Latina, a ideia de soberania energética é recente, embora tenha raízes históricas no nacionalismo petroleiro

12 da primeira metade do século 20 uma tendência que deu origem ao monopólio estatal do petróleo em vários países e ao surgimento de empresas como a Petrobras, a Pemex, a argentina Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) e a Petroleos de Venezuela (PdVSA). O conceito evoluiu como parte de um movimento da resistência às políticas neoliberais da década de 1990, que incluíram a privatização do petróleo e do gás natural em grande parte da América do Sul. O neoliberalismo fracassou na sua promessa de impulsionar o desenvolvimento econômico e social, estimulando, em reação, uma retomada das propostas de nacionalismo econômico, que incluem a percepção de que os recursos energéticos se tornaram objeto de uma conduta predatória por parte das empresas transnacionais. Não por acaso, a ideia de soberania energética irrompeu ao mesmo tempo em vários países, justamente aqueles onde a ideia que era preciso pôr um fim à pilhagem dos recursos energéticos adquiriu maior força. 9.4 O contencioso entre liberais e nacionalistas no campo da energia O tema da soberania energética ganha expressão concreta em um vasto conjunto de questões conflituosas na América do Sul, configurando um conflito entre, de um lado, correntes liberais, com um discurso articulado em torno da defesa do livre mercado, e, do lado oposto, os partidários da ideia da soberania

13 nacional como referência central na definição das políticas relacionadas com energia e exploração dos recursos naturais. Entre os principais pontos de divergência entre essas duas correntes se destacam: a) O controle dos recursos de hidrocarbonetos: estatal ou privado? De um lado, os liberais defendem que as empresas privadas podem garantir um uso mais eficiente dos recursos, em favor dos consumidores. Do outro, os defensores da soberania energética genericamente chamados de nacionalistas, apesar da imprecisão que envolve esse termo enfatizam a necessidade do controle estatal como um meio de garantir que a exploração se dê em nome dos interesses da sociedade, que, em última instância, é a verdadeira proprietária desses recursos. b) O ritmo da exploração No modelo privado, os recursos são extraídos por critérios definidos pelas próprias transnacionais, ao sabor dos seus interesses. Eles podem reduzir a extração para favorecer a posição de outras filiais no mercado global ou, ao contrário, acelerar a exploração para fazer baixar os preços, já que essas mesmas empresas operam em outros setores da cadeia produtiva, como a distribuição e o varejo. No limite, verificam-se

14 casos de exploração predatória, numa lógica de curto prazo em que a estratégia adotada pelas empresas privadas é extrair o máximo de recursos com o menor investimento possível. Já o controle estatal da exploração prevê que o ritmo da extração se regulado em função de objetivos de curto e longo prazo, definidos pelos atores estatais. No curto prazo, isso pode significar a redução da oferta para aumentar os preços ou evitar a sua queda, como é a prática habitual dos países da Opep. No longo prazo, a governança energética exercida a partir do Estado favorece que se leve em conta o caráter não-renovável dos hidrocarbonetos. Nesse caso, a exploração deve ser planejada de modo a considerar não apenas os interesses econômicos imediatos, mas também a preservação dos recursos energéticos para uso das gerações futuras. c) A apropriação dos lucros O modelo privatista prevê regras generosas para as empresas estrangeiras e garantias jurídicas para os seus investimentos, de modo a maximizar as possibilidades de atração de capitais e tecnologias do exterior, por meio das petroleiras transnacionais. Em contraste, o modelo nacionalista da soberania energética enfatiza a máxima arrecadação possível por parte do Estado e tende a rejeitar mecanismos jurídicos como a arbitragem internacional em caso de divergências.

15 d) A utilização dos recursos obtidos Os defensores da posição privatista nos países exportadores da América Latina atuam em conformidade com os critérios de segurança energética dos importadores nos países centrais, defendendo o reinvestimento dos ganhos com a exportação dos recursos (petróleo, gás) no aumento da capacidade produtiva. Já a ideia da soberania energética prevê a aplicação da receita obtida em projetos de desenvolvimento econômico e social. Essa questão é particularmente polêmica na Venezuela, onde, sob a gestão presidencial de Hugo Chávez, os lucros da PdVSA passaram a financiar projetos governamentais que diminuíram pela metade a pobreza no país e melhoraram todos os seus indicadores sociais, ao mesmo tempo em que debilitaram parcialmente a estatal pela falta de investimentos. e) O destino da produção Privatistas rejeitam controles sobre o comércio dos recursos (aceitam, no máximo, que as necessidades básicas de abastecimento doméstico sejam atendidas). Trata-se, também nesse caso, de uma política compatível com o enfoque de segurança energética adotado nos países centrais, já que prioriza as exportações da América Latina para regiões mais industrializadas: EUA, Europa Ocidental e Leste da Ásia. Na

16 ideia da soberania energética, ao contrário, a prioridade é conferida ao mercado interno, com ênfase às políticas de industrialização dos recursos em lugar da sua exportação em estado bruto. f) As cadeias produtivas No modelo privatista, os insumos devem ser obtidos na melhor relação custo-benefício possível (na prática, o mercado internacional, com fornecedores, em sua maioria, estrangeiros). Já no modelo da soberania energética, o objetivo do empreendimento não se esgota no produto obtido pela exploração, mas em maximizar as oportunidades de estimular o fornecimento de insumos e equipamentos nacionais como uma alavanca para o desenvolvimento. O dilema do governo brasileiro em torno da infraestrutura para a exploração das reservas de petróleo no pré-sal exemplifica, com clareza, a diferença entre os dois enfoques. O que é melhor, comprar os navios necessários à empreitada no exterior, a preços inferiores aos dos equivalentes a serem produzidos domesticamente, ou encomendar esses equipamentos a empresas com sede no próprio país (não necessariamente de capital brasileiro), de modo a internalizar os ganhos a serem obtidos na cadeia produtiva da indústria naval Os governos de Luiz Inácio Lula da Silva e Dilma Rousseff escolheram a segunda alternativa.

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