Keywords : territory, inequality, social assistance

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1 GT II: Políticas Públicas, Cidadania e Direitos Humanos Desigualdades Territoriais e acesso aos serviços socioassistenciais: a fotografia da realidade registrada pelas lentes de algumas pesquisas nacionais Viviane Pereira da Silva Resumo: o ensaio tem como proposta discutir as desigualdades territoriais no Brasil e o acesso aos serviços socioassistenciais. Nessa perspectiva, utilizamos como trilha de análise, os dados de quatro levantamentosrealizados em âmbito nacional. Em linhas gerais, as proposições aqui apresentadas destacam a relação da política de assistência social com os territórios. Palavras-Chaves: território, desigualdades, assistência social. 1- Introdução Abstract: The essay is proposed to discuss the territorial inequalities in Brazil and access to social assistance services. In this perspective, we use as analysis track, data from four surveys conducted nationwide. In general, the proposals presented here highlight the relationship of social welfare policy with the territories. Keywords : territory, inequality, social assistance Em termos histórico-conceituais, a expressão território na sua gênese foi associada à ideia de Estado-nação entendida como unidade exclusiva e representativa de poder, dimensão derivada do pensamento geográfico e das ciências políticas. A partir da segunda metade dos anos 80 os debates em torno da territorialização da governança adentraram, progressivamente, o cenário brasileiro engendrados pelas discussões acerca do processo de descentralização. Embora a referência ao conceito de território possa ser registrada em produções anteriores a década de 1990, o enfoque recebe impulso no Brasil e na América Latina neste período, não por acaso em sintonia com a globalização e sob influência das políticas neoliberais. 1

2 A geografia desenvolveu ao longo dos anos acúmulo sobre a temática e para isto, balizou-se por uma multiplicidade de correntes teórico-metodológicas. Haesbaert (2004) ao realizar um levantamento sobre as concepções de território nas ciências humanas identificou que o debate nunca esteve circunscrito somente ao âmbito da geografia. De acordo com o autor, muitos geógrafos têm contribuído para problematização e entendimento da dimensão espacial da sociedade para além da perspectiva de delimitação das fronteiras. Isto significa pensar a categoria em tela sem atrelá-la aos padrões de apropriação, controle e/ou domínio político-estatal, características que conformaram a concepção de Estado territorial. Desse modo, as políticas públicas são instigadas a se organizarem de forma articulada aos territórios. O advento do Sistema Único de Assistência Social SUAS impulsionou este debate nos últimos anos. Desse modo, parece-nos que um dos desafios propostos é o de analisar a política de assistência social sob as lentes de sua relação com os territórios, considerando as contradições imbricadas no cotidiano e que a territorialidade se faz pelos significados e ressignificações que os sujeitos vão construindo em torno de suas experiências de vida em dado território. (KOGA, 2003, p.38) Nesse contexto, os serviços no território ganham vitalidade ao possibilitar maior autonomia às unidades de prestação dos serviços socioassistenciais, um exemplo deste novo padrão é Centro de Referência da Assistência Social - CRAS que representa o lócus de gestão territorial da proteção social básica, materializando a presença do Estado em determinada localidade. A emergência dessas unidades oportuniza condições essenciais para uniformização de padrões e serviços mediante a adoção de estratégias que contemplem a participação dos diferentes sujeitos no processo de institucionalização da política. Por todas as considerações arroladas, o artigo ora apresentado traz subsídios para discutir a importância do território na dinâmica da política de assistência social, abordando as desigualdades territoriais e o acesso aos serviços socioassistenciais. Com esse encaminhamento a ideia central que perpassa as reflexões a serem apresentadas, é que o território traduz-se no lócus privilegiado para atuação da política de assistência social e que o descortinamento desta 2

3 categoria nos permite desvendar novas estratégias de proteção social, contribuindo para efetivação de direitos. 2- O Debate do Território no Âmbito do Sistema Único de Assistência Social SUAS A incorporação da perspectiva territorial vem se constituindo numa das balizas dos estudos sobre políticas públicas. A Política Nacional de Assistência Social PNAS/2004, por sua vez, ao estabelecer as matrizes de interpretação da realidade destaca a importância de relacionar as pessoas aos territórios, a unidade sociofamiliar e a dinâmica social das populações. Assim, opera no sentido de associar o exame do cotidiano de vida das pessoas às necessidades e recursos de cada núcleo/domicílio. (BRASIL, 2004) As formulações teóricas de Milton Santos, cujas obras recebem influência de Lefebvre, embasam a perspectiva territorial adotada pela PNAS. O autor parte da concepção de território usado, entendido como [...] resultado do processo histórico quanto à base material e social das novas ações humanas (SANTOS, 2004, p.255). Ao discutir o uso do território com base nas dinâmicas dos espaços, faz alusão às construções econômicas, políticas, sociais e culturais, considerando que, [...] O território é a base do trabalho, da residência, das trocas materiais e espirituais e da vida, sobre os quais ele influi. (SANTOS, 2002, p. 97) Seguindo esta linha de análise, a dinâmica populacional é considerada pela PNAS como fator determinante para decifrarmos os espaços urbanos brasileiros como agentes de produção e reprodução de desigualdades sociais. Como expressões desse movimento, as altas taxas de urbanização apontam múltiplos desafios para estruturação da política de assistência social. Portanto, a formulação de estratégias interventivas nos territórios supõe a organização da oferta de acordo com as demandas apresentadas. Nos termos de Carvalho (2014), a observância das particularidades dos territórios e de suas populações deve ser reconhecida na organização dos serviços. Para a autora, a perspectiva territorial adotada nos dias atuais pela política de assistência social difere-se dos moldes da gestão tradicional. Na primeira, os compromissos referem-se à ação integral, partindo-se do diagnóstico e entendimento das 3

4 demandas e capacidades das famílias nos territórios. Já nos moldes tradicionais, as ações possuem uma forte tendência a setorialização. Desse modo, ao discutir a abordagem territorial, Raichelis afirma: [...] exige a construção integrada de conhecimentos, diagnósticos, ações e responsabilidades, não como somatório, mas na perspectiva da produção de novas sinergias que potencializem o desempenho de programas e serviços públicos. (2008, p.212). Ao nos debruçarmos sobre a abordagem territorial inscrita na PNAS, é possível perceber, a partir da análise dos municípios brasileiros a inserção de novas questões na agenda pública, como população em situação de rua, indígenas, quilombolas, dentre outras. Ainda sobre esta questão, a Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social NOB/SUAS 2005 reitera a necessidade de captar os fatores econômicos e sociais que conformam a diversidade territorial do país. Na percepção de Carvalho (2014), embora a política social brasileira tenha se desenvolvido com o objetivo de gerar igualdade de oportunidades, o resultado foi a homogeneização dos serviços ofertados, que não contemplam as dinâmicas sociais dos distintos microterritórios e regiões. De certa forma, parece-nos que a afirmação da autora pode refletir também uma crítica à Tipificação Nacional dos Serviços Sociaossistencias, pelo fato desta padronizar os serviços no território brasileiro. Ainda que se pese o avanço e o marco que esta resolução representa para organização da assistência social, cumpre-nos registrar, dada a heterogeneidade das formas de acesso aos serviços e a estruturação organizativa destes nos municípios, que sua operacionalização é um dos pontos nodais que interfere no provimento dos serviços e benefícios socioassistencias. Koga (2013) ao discutir a perspectiva territorial nas políticas sociais brasileiras parte do reconhecimento de que embora tenhamos alcançado avanços nas normativas legais referentes à política de assistência social, há uma permanência da lógica homogeneizada, segmentada e desarticulada dos territórios. Superar este quadro é um exercício complexo. A autora ressalta a necessidade do choque de escala, que em linhas gerais significa contrastar os números de maiores abrangência da política social com aqueles que demonstram a realidade da gestão local de intervenção pública. 4

5 Ao colocar a questão nesses termos, é imperioso compreender a dinâmica da realidade concreta que acumula no seu bojo diversidades e desigualdades territoriais. A aproximação com o cotidiano revela as circunstâncias e a forma como se materializa o modo de vida da população. A esse respeito, Koga (2015) no artigo intitulado Territórios de Vivência em um país continental destaca que contextos de vivência são construídos ao longo do tempo, por uma sucessão de eventos, biografias, trajetórias de vida, que perpassa outra escala de observação sobre os territórios das cidades. (p.24) Esse movimento implica por um lado, apreender e identificar as diferenças e desigualdades que caracterizam os territórios e da mesma forma, conhecer as singularidades das famílias, grupos ou indivíduos que ali se relacionam. Por fim, a incorporação da categoria território no debate da política de assistência social é reveladora de desafios, principalmente se considerarmos que a apropriação desta temática emerge gradativamente, concomitante ao desenvolvimento da política. (idem) 3- Desigualdades Territoriais e o acesso aos serviços socioassistenciais: o que refletem os dados? Desde a última década, assiste-se aos processos de indução por parte do governo federal de estratégias voltadas para a formulação e promoção de políticas direcionadas ao desenvolvimento dos territórios. Esse movimento tem conduzido ações importantes como o Programa Território de Cidadania; o Plano Brasil Sem Miséria que agrega dentre outros eixos o acesso aos serviços públicos às pessoas em situação de extrema pobreza, utilizando-se a estratégia de busca ativa nos territórios; o Programa de Apoio à Conservação Ambiental Bolsa Verde, que atende às famílias em situação de extrema pobreza que vivem em áreas consideradas prioritárias para conservação ambiental; as lanchas da assistência social que viabilizam por intermédio do transporte hidroviário a oferta dos serviços e ações da proteção social básica às famílias e comunidades que vivem em regiões ribeirinhas, dentre outras estratégias. Na tentativa de captar as particularidades dos estados e municípios brasileiros há uma disseminação de estudos na atualidade que têm contribuído para 5

6 o desenvolvimento das políticas públicas, e consequentemente para organização da oferta dos serviços, sobretudo aqueles destinados ao público da assistência social. Nessa conjuntura há que se considerar alguns dados sobre a realidade. As análises desenvolvidas por determinados órgãos vêm corroborando a hipótese de que a [...] totalidade do cotidiano vem à tona e exige da ação governamental ações igualmente totalizantes. (KOGA, 2003, p. 242) Um exemplo de estudo que traz subsídios para a discussão em tela, é o Atlas da Vulnerabilidade Social nos municípios brasileiros, publicado recentemente pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada IPEA. O levantamento mensura e analisa os indicadores que constituem o índice de vulnerabilidade social - IVS: infraestrutura urbana; capital humano; renda e trabalho. É possível observar através das análises destes indicadores referências sobre exclusão social e pobreza multidimensional. Desse modo, recorrendo às análises de Januzzi (2005) acerca do uso de indicadores para o diagnóstico, monitoramento e avaliação de programas sociais no Brasil, percebemos que o estudo do IPEA sobre o IVS combina tanto indicadores multimatemáticos como os de natureza demográfica. No que se refere especificamente à distribuição dos municípios nas faixas de vulnerabilidade social no período de , os resultados da pesquisa indicam avanços. Em 2000 cerca de 2545 municípios brasileiros apresentavam faixa de vulnerabilidade muito alta. Já em 2010 foram contabilizados 803 municípios nesta faixa, o que corresponde a 14,4% do universo total. Na verdade, embora o quadro tenha sido alterado os dados ainda expressam uma conjuntura de desigualdades macrorregionais, sobretudo nas regiões norte e nordeste. (IPEA, 2015) No tocante ao IVS de capital humano, houve redução dos indicadores de vulnerabilidade social em alguns estados como São Paulo, Paraná, Santa Catarina e norte do Rio Grande do Sul, e em diversos municípios da Região Centro-Oeste. Esta modalidade de IVS agrega uma série de indicadores, como por exemplo, as taxas de analfabetismo da população de 15 anos ou mais de idade, aqui novamente, sobressai à região nordeste e parte da região norte. (idem) O quadro destacado anteriormente também pode ser visualizado nos diagnósticos do Conselho de Desenvolvimento Econômico e Social CDES, expressos no Relatório de Observação nº 1, que trata das Desigualdades de 6

7 Escolarização no Brasil, publicado em O relatório adverte dentre outras questões que a diferença entre a escolaridade média do sudeste e do nordeste é 2,1 anos de estudos; entre a zona urbana e rural é de 3,3 anos (CDES, 2007, p.20). A Pesquisa de Informações Básicas Municipais - MUNIC e a Pesquisa de Informações Básicas Estaduais - ESTADIC constituem estudos importantes, também reveladores da dinâmica dos territórios brasileiros. Estes levantamentos estão inseridos no âmbito das pesquisas sociais que coletam dados referentes às gestões públicas. De acordo com o IBGE, os estudos realizados em âmbito nacional possuem como tendência captar indicadores sociais de grupos populacionais ou áreas geográficas específicos, produzindo um perfil da demanda pelos serviços. Dessa forma, propiciam reflexões sobre a dinâmica dos diferentes territórios brasileiros, cumprindo também o papel de auxiliar gestores no planejamento e implementação de políticas públicas, à medida que trazem subsídios para conhecer e identificar elementos como a capacidade instalada e a efetiva oferta de serviços públicos. Outro diagnóstico importante, dentro da estrutura da própria MUNIC, é o suplemento que aborda especificamente da dinâmica assistência social nos municípios. O levantamento já foi realizado em três edições, sendo a primeira em 2005, e a última em 2013, que abrangeu 5570 municipalidades. A elaboração deste suplemento é uma ação conjunta do IBGE, através da Coordenação de População e Indicadores Sociais e do Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome MDS. (IBGE, 2014) De acordo com os dados da pesquisa realizada no ano de 2013, quase a totalidade dos municípios brasileiros declararam a oferta de serviços socioassistenciais. A desagregação destes números por eixo de proteção social nos permite identificar que 99,5% dos municípios informaram que prestavam algum serviço de proteção social básica, ao passo que 76,2% indicaram atuação no âmbito da proteção social especial. (IBGE, 2013) Outro exemplo no tocante aos estudos que procuram dimensionar o panorama da assistência social no Brasil é o Censo SUAS, regulamentado pelo Decreto nº 7.334, de 19 de outubro de Desde 2007 o censo que tem periodicidade anual, é desenvolvido pelo MDS, aprimorando a produção de 7

8 informações no tocante aos aspectos como estruturas físicas e de gestão; recursos humanos e oferta de serviços e benefícios por intermédio dos diferentes equipamentos da assistência social. Embora reconheçamos a relevância da MUNIC, fundamentalmente, no que se refere à institucionalidade conferida à política de assistência social a partir de levantamentos de dados sobre a oferta e a qualidade dos serviços públicos e a capacidade dos governos municipais no atendimento à população, podemos afirmar que o censo SUAS alcançou legitimidade ao longo dos anos, sendo considerado um dos principais instrumentos de monitoramento do SUAS em âmbito nacional, conforme podemos verificar no artigo 102 da NOB SUAS/2012. Referindo-se ao panorama dos equipamentos de assistência social no ano de 2014, o Censo SUAS 2014 identificou equipamentos, distribuídos da seguinte forma: CRAS (8.088); CREAS (2.372); Centro Pop (215); Centro de Convivência (7.882) e Unidades de Acolhimento (5.184). Há que se destacar que foram contabilizadas as unidades da rede governamental e da rede não governamental. No tocante à distribuição dos CRAS, as regiões sudeste e nordeste possuem os maiores quantitativos de unidades, 2765 e 2611, respectivamente. O ordenamento das unidades por porte de municípios revela disparidades territoriais. A primeira constatação é de que nos municípios de pequeno porte I estão localizados 49,4% dos CRAS; nos de pequeno porte II; 17,6%; médio porte, 9,4%; grande porte, 18,5; e nas metrópoles 5%. Assim o déficit de cobertura, averiguado pela relação entre demanda e oferta, é patente nas capitais e metrópoles, considerando que o processo de expansão dessas unidades privilegiou, a princípio, a garantia de pelo menos um CRAS por município. (IPEA, 2015) No caso brasileiro a maioria dos municípios é de pequeno porte I, torna-se necessário então, repensar as formas de processamento das diretrizes nacionais, no que se refere à organização e gestão da política nestes territórios. Ao que tudo indica, as diferentes e desiguais escalas se expressam no âmbito da efetivação da política, na apreensão dos conceitos e significados, bem como na própria prática profissional daqueles que atuam nestes municípios. Daí se depreende a relevância da construção de mediações que sejam capazes de articular as responsabilidades 8

9 colocadas aos entes federados a partir da perspectiva das próprias escalas e das dinâmicas socioterritoriais. (KOGA, 2013) Os dados do Censo SUAS 2014 demonstram que é significativa a oferta do Serviço de Proteção e Atendimento Integral à Família PAIF, uma vez que dos municípios informaram que ofertavam o serviço em O total de famílias em acompanhamento pelo serviço no mês de agosto do ano em análise era de aproximadamente famílias. Quanto ao Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos (SCFV), no caso específico para o público 0 a 6 anos, houve uma redução significativa, municípios não ofertaram o serviço para esta faixa etária. Compondo as análises sobre os serviços socioassistenciais, Colin e Silveira (2007), destacam que um dos avanços creditados ao SUAS, diz respeito à regulamentação das condições para oferta dos serviços, reconhecendo a autonomia municipal no âmbito da prestação direta e do co-financiamento. Sobre este ponto, Souza (2002) é enfática ao colocar que é condição primordial o envolvimento dos governos locais na prestação dos serviços socioassitenciais, para isto é importante averiguar a forma de prestação e o acesso da população a estes serviços. Da mesma forma, há que se considerar a expansão da cobertura do Benefício de Prestação Continuada BPC. O número de beneficiários praticamente dobrou em uma década, passando de cerca de 2 milhões em 2004 para aproximadamente 4 milhões em A região nordeste concentra o maior número de beneficiários cerca de 1,5 milhão. Os dados demonstram a complexidade da dinâmica regional que tende a apontar para uma situação socioeconômica inferior para a região nordeste. (MDS, Censo SUAS 2014) Remetendo-nos ao âmbito do Programa Bolsa Família - PBF, parece-nos consensual o fato de que o programa alcançou em grandes proporções o território brasileiro, chegando a aproximadamente 14 milhões de famílias beneficiárias em 2014, aumento de 113%. Neste mesmo ano a PNAD 2013, apontou um aumento da miséria no país em termos de renda. Sabemos, todavia, que a opção do governo brasileiro foi focalizar o mais pobres, em consonância com o Plano Brasil Sem Miséria. (IPEA, 2015) 9

10 Outro aspecto a salientar, ainda no âmbito das unidades da política de assistência social é a implantação dos Centros de Referência Especializados de Assistência Social - CREAS, que se configuram como equipamentos públicos responsáveis por serviços especializados e continuados de média complexidade. O Censo SUAS identificou a ampliação de 123 unidades no território nacional no período de um ano. Sendo que a região nordeste possui o maior quantitativo, 914 unidades. Na pesquisa Gestão municipal do SUAS: Desigualdades no financiamento, despesas e Força de Trabalho, Sposati (2014) esclarece: Na base territorial brasileira o ator quantitativamente predominante é o pequeno município. É ele que está presente em maior número, e este fato cria grande dificuldade para desenvolver a proteção especial face à realidade de baixas ocorrências em pequenos territórios, além de ausência de oferta de trabalhadores com preparo técnico especializado. (p. 16) Ainda no âmbito dos estudos que demarcam o acesso aos serviços socioassistenciais, cabe-nos demarcar a recente pesquisa do IBGE intitulada As Entidades de assistência social privada sem fins lucrativos no Brasil : unidades de prestação de serviços socioassistenciais. A última edição da pesquisa buscou aprofundar o conhecimento acerca destas entidades, caracterizando as unidades de prestação de serviços socioassistenciais, bem como os serviços e benefícios por elas prestados. O estudo identificou além do caráter diversificado de atuação, uma distribuição desigual destas instituições no território nacional. Em um recorte detalhado, verificou-se a presença maciça das entidades nos municípios das capitais. Nos municípios de pequeno porte I e pequeno porte II a participação da rede não governamental é tímida, aproximadamente 8,3% do total de unidades. Outro ponto que rebate de modo singular no âmbito da rede socioassistencial não governamental é a multiplicidade de ofertas de serviços de diferentes naturezas. Esse alargamento resulta numa confusão histórica que dificulta o entendimento do que de fato é de competência da política de assistência social. A opção por trazer nesta seção do artigo alguns dados produzidos por pesquisas que têm como objeto a discussão do acesso aos serviços socioassistenciais, pautou-se no reconhecimento de que para a gestão de políticas sociais, o olhar sobre o território é um instrumento que favorece a democratização, à medida que permite o conhecimento objetivo das diferenças de acesso, a partir de 10

11 condições concretas, principalmente, em contextos de desigualdade. Dessa maneira, ao considerar a possibilidade da gestão territorial como instrumento de democratização é preciso entender o território como um espaço dinâmico de relações onde necessidades e possibilidades se confrontam no cotidiano (SPOSATI, 2008, p. 1). 4- Considerações Finais Inegavelmente a primeira década de implementação do SUAS consubstanciou informações, ferramentas e experiências que qualificaram a intervenção e a organização da rede socioassistencial nos territórios. A história da assistência social em si, está relacionada vigorosamente, à constituição do espaço urbano, mediada pelos processos de urbanização e de industrialização, sobretudo em territórios urbanos num país atravessado por desigualdades históricas produzidas e reproduzidas por intermédio da segregação espacial. Na perspectiva territorial, o enfoque se dá no conjunto de análises que permitam o conhecimento sobre as dinâmicas dos territórios de vivência da população, articulando com a dinâmica da sociedade num contexto ampliado. Apesar dos inúmeros esforços empreendidos, um dos grandes desafios postos é a necessidade de conjugar as diretrizes nacionais para a totalidade dos municípios brasileiros, considerando elementos como o porte municipal. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS BRASIL. Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome. Conselho Nacional de Assistência Social. Resolução nº 145, de 15 de outubro de Política Nacional de Assistência Social PNAS. Brasília, Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome. Conselho Nacional de Assistência Social. Resolução nº 130, de 15 de julho de Norma Operacional Básica do Sistema Único de Assistência Social NOB SUAS. Brasília, Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome. Censo SUAS 2014: análise dos componentes sistêmicos da política nacional de assistência social. - Brasília, DF: MDS, Secretaria de Avaliação e Gestão da Informação; Secretaria Nacional de Assistência Social, p.. Censo SUAS 2014 Resultados Nacionais, Centros de Referência da Assistência Social, CRAS. Brasília, Coordenação Geral de Vigilância 11

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