Noções de Administração Financeira Prof. Igor Dias. Professor Igor Dias

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1 Noções de Administração Financeira Prof. Igor Dias Professor Igor Dias Belo Horizonte 2010

2 A reprodução não autorizada desta obra, por qualquer processo mecânico, eletrônico ou reprográfico, ainda que parcial, constitui ato ilícito, respondendo os infratores por crime, nos termos da legislação penal vigente. 2

3 SUMÁRIO CAPÍTULO I... 5 Princípios básicos da Administração: histórico, ênfases e teorias CAPÍTULO II Orçamento: Fundamentos e Aplicações Fundamento Constitucional Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) Conceitos (Despesa Pública) CAPÍTULO III Lei de Responsabilidade Fiscal: Lei Complementar nº 101/ EXERCÍCIOS

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5 CAPÍTULO I Princípios básicos da Administração: histórico, ênfases e teorias. 1.1 Abordagem Clássica da Administração Administração Científica Taylor Ênfase nas tarefas Teoria Clássica Fayol Ênfase na estrutura (organização; departamentos) - Principio do Século XX - Frederick Winslow Taylor ( ) - Americano; - Engenheiro - Iniciou a Escola de Administração Científica, preocupada em aumentar a eficiência da indústria através da racionalização do trabalho do operário. - Henri Fayol ( ) - Francês; - Engenheiro; - Teoria Clássica: preocupada em aumentar a eficiência da empresa por meio de sua organização e aplicação de princípios gerais da Administração. Embora eles não tenham se comunicado entre si, partindo de pontos de vista diferentes, suas idéias constituem as bases da chamada Abordagem Clássica da Administração. Origens da Abordagem Clássica São oriundas de conseqüências geradas pela Revolução Industrial, como: O crescimento acelerado e desorganizado das empresas; A necessidade de aumentar a eficiência e a competência das organizações. Surge a produção em massa, que aumentou o número de funcionários. Era necessário evitar o desperdício e economizar mão de obra. Surge a divisão do trabalho entre os que pensam (gerentes) e os que executam (operários). Administração Científica Administração Científica este nome é devido à tentativa de aplicação dos métodos da ciência aos trabalhos operacionais a fim de aumentar a eficiência industrial. Os principais métodos científicos são a observação e a mensuração. - Iniciou no começo do século XX por Frederick W. Taylor. - Sua preocupação inicial foi eliminar o desperdício e as perdas sofridas pelas industrias e elevar a produtividade pela aplicação de métodos e técnicas da engenharia industrial. A obra de Taylor - Frederick W. Taylor Nasceu na Filadélfia - Família com princípios e forte mentalidade de disciplina; devoção ao trabalho - Abandonou os estudos, pois seu pai queria que fosse advogado (a profissão dele) - Resolveu começar o aprendizado de um oficio numa firma (algo fora do comum para a sua classe) - Trabalhou na Midvale Steel Works indústria de siderurgia - De funcionário e maquinista foi nomeado chefe de turma com a responsabilidade do departamento de tornos mecânicos. Na época vigorava o sistema de pagamento por peça ou por tarefa. Os patrões procuravam ganhar o máximo na hora de fixar o preço da tarefa, enquanto os operários reduziam o ritmo de produção para contrabalançar o pagamento por peça determinado pelos patrões. Isso levou a Taylor estudar o problema de produção. 5

6 O estudo de Taylor se divide em dois períodos: 1º Período: Dica: - Corresponde à publicação do livro : Shop Management (Administração de Oficinas) em 1903 sobre as técnicas de racionalização do trabalho do operário, por meio do Estudo de Tempos e Movimentos; - Verificou que o operário médio com equipamento disponível produzia menos do que era potencialmente capaz; - Concluiu que se o operário mais produtivo percebe que obtém a mesma remuneração de seu colega menos produtivo, acaba se acomodando, perdendo o interesse e não produzindo de acordo com sua capacidade. - Daí a necessidade de criar condições de pagar mais ao operário que produz mais - Taylor diz em seu livro: - O objetivo da Administração é pagar salários melhores e reduzir custos de operação. - Para isso, a Administração deve aplicar métodos científicos de pesquisa para formular princípios e estabelecer processos padronizados que permitam o controle das operações fabris. - Seleção de empregados colocados em cargos com condições de trabalho adequadas. - Treinamento de empregados para aperfeiçoar suas aptidões e executar uma tarefa para que a produção normal seja cumprida. A aplicação do método cartesiano O ponto de partida de Taylor foi a aplicação dos princípios da tecnologia de sua época ao trabalho manual. Procurou aplicar às operações manuais os mesmos princípios que os projetistas aplicavam às operações das máquinas no século XIX. Para tanto, identificava o trabalho a ser feito, decompunha-o em suas operações individuais, definia a maneira certa de realizar cada operação e, finalmente, reunia as operações na seqüência que permitia fazê-lo mais rapidamente e com maior economia de tempo e movimentos. O método cartesiano esta na base desse raciocínio. Tudo isso parece hoje coisa comum, mas foi a primeira vez que se deu atenção ao trabalho manual. Ao longo da historia da humanidade, o trabalho sempre fora considerado um fato natural e consumado. 2º Período: Corresponde à publicação do seu livro Princípios de Administração Cientifica (1911), quando concluiu que a racionalização do trabalho operário deveria ser acompanhada de uma estruturação geral para tornar coerente a aplicação dos seus princípios na empresa como um todo. Para Taylor, a indústria da época padecia de três males: 1. vadiagem dos empregados, que reduziam a produção para evitar redução de salários pela gerência. Há três causas desta vadiagem: - o engano entre os trabalhadores de que o maior rendimento do homem e da máquina provoca desemprego; - o sistema defeituoso de Administração que força os operários à ociosidade no trabalho a fim de proteger seus interesses pessoais; - os métodos empíricos ineficientes utilizados nas empresas, com os quais o operário desperdiça grande parte de seu esforço e tempo. 2. desconhecimento pela gerência das rotinas de trabalho e do tempo necessário para sua realização. 3. falta de uniformidade das técnicas e dos métodos de trabalho. Administração Científica Para sanar tais males, Taylor criou a Scientific Management também conhecido por: Administração Científica, Sistema de Taylor, Gerência Científica, Organização Científica no Trabalho e Organização Racional do Trabalho que segundo ele: É uma evolução e não uma teoria; A implantação deve ser gradual e obedecer um período de quatro a cinco anos para evitar alterações bruscas que causem descontentamento por parte dos empregados e prejuízos aos patrões; É uma combinação de: ciência em lugar de empirismo. Harmonia em vez de discórdia. Cooperação e não individualismo. Rendimento máximo em lugar de produção reduzida. Desenvolvimento de cada homem a fim de alcançar maior eficiência e prosperidade. 6

7 Dica A lenta construção da eficiência Apesar de sua atitude pessimista a respeito da natureza humana já que considerava o operário irresponsável, vadio e negligente -, Taylor se preocupou em criar um sistema educativo baseado na intensificação do ritmo de trabalho em busca da eficiência empresarial e, em uma visão mais ampla, reduzir a enorme perda sofrida pelo país com a vadiagem e a ineficiência dos operários em quase todos os atos diários. O mérito de Taylor reside em encarar sistematicamente o estudo da organização. Foi o primeiro a analisar o trabalho, os tempos e movimentos, definir padrões de execução, treinar operários, especializar o pessoal, inclusive o da gerência. Foi o pioneiro em assumir uma atitude metódica de analisar e organizar o trabalho da base até o topo da organização. Organização Racional do Trabalho Taylor verificou que os operários aprendiam a maneira de executar suas tarefas observando os companheiros vizinhos. Isso levava a diferentes métodos para fazer a mesma tarefa e a uma variedade de ferramentas a cada operação. Ao invés de deixar o trabalho a critério de cada operário, Taylor introduziu o estudo de tempos e movimentos e a análise científica. Esse processo recebeu o nome de Organização Racional do Trabalho (ORT). Dica Para Taylor, o operário não tem capacidade nem formação para analisar cientificamente seu trabalho e estabelecer racionalmente o método mais eficiente. O supervisor deixava a critério de cada operário a execução de seu trabalho para encorajar sua iniciativa. Com a Administração Cientifica ocorreu uma repartição de responsabilidade: a administração (gerência) fica com o planejamento (estudo do trabalho e definição do método de trabalho) e a supervisão (assistência ao trabalhador durante a produção), enquanto o trabalhador fica com a execução do trabalho. A gerência pensa e decide, ao passo que o trabalhador executa. Os fundamentos da Organização Racional do Trabalho: 1. Análise do trabalho e estudo dos tempos e movimentos; 2. Estudo da fadiga humana; 3. Divisão do trabalho e especialização do operário; 4. Desenho de cargos e tarefas; 5. Incentivos salariais e prêmios de produção; 6. Conceito do homo economicus ; 7. Condições ambientais de trabalho, como iluminação, conforto, etc.; 8. Padronização de métodos e de máquinas; 9. Supervisão funcional. 1. Análise do trabalho e estudo dos tempos e movimentos Ao tempo médio eram adicionados os tempos elementares e mortos (espera, tempo de saída do operário da linha para suas necessidades pessoais, etc) para resultar no tempo padrão. Com isso padronizava-se o método de trabalho e o tempo de execução. Método é a maneira de se fazer algo para obter determinado resultado. O estudo dos tempos e movimentos permite a racionalização do método de trabalho do operário e a fixação do tempo padrão para execução de tarefas. Objetivos: Eliminação de desperdício de esforço humano e de movimentos inúteis; Racionalização da seleção e adaptação dos operários à tarefa; Facilidade no treinamento dos operários e melhoria da eficiência e rendimento da produção pela especialização das atividades; Distribuição uniforme do trabalho para eliminar falta ou excesso de trabalho; Definição de métodos e de normas para a execução do trabalho: A análise do trabalho é a divisão e subdivisão dos movimentos necessários à execução de cada tarefa pela observação da execução de cada operação pelos operários. Taylor decompunha cada tarefa em uma série ordenada de movimentos simples eliminava os movimentos inúteis enquanto simplificava os úteis. Por esta análise surgia o estudo dos tempos e movimentos, ou seja, a definição do tempo médio que um operário comum leva para a execução da tarefa por meio da utilização do cronômetro. Base uniforme para salários eqüitativos e prêmios de produção. 7

8 Dica Conceito de eficiência O conceito de eficiência é fundamental para a Administração Científica. A análise do trabalho e do estudo de tempos e movimentos buscava a melhor maneira (the best way) de executar uma tarefa e elevar a eficiência do operário. Eficiência significa a correta utilização dos recursos (meios de produção) disponíveis. A conseqüência direta da eficiência é a produtividade. A produtividade pode ser definida como a produção de uma unidade produtora por unidade de tempo, isto é, o resultado da produção de alguém por um determinado período de tempo. Quanto maior a eficiência, maior a produtividade. Frank B. Gilbreth ( ) o o o engenheiro; acompanhou Taylor em seu estudo do esforço humano como meio de aumentar a produtividade; no estudo de tempos e movimentos, concluiu que todo trabalho manual pode ser reduzido a movimentos elementares (therblig). Estes movimentos permitem decompor e analisar qualquer tarefa. A tarefa de colocar parafusos inclui sete movimentos elementares: pegar o parafuso, transporta-lo até a peça, posiciona-lo, pegar e transportar a chave de fenda até o parafuso, utiliza-lo e posiciona-la na situação anterior. O therblig é o elemento básico da Administração Científica e a unidade fundamental de trabalho. Os movimentos elementares (therbligs) de Gilbreth 1. Procurar 8. Unir (ligar) 15. Esperar quando evitável 2. Escolher 9. Separar 16. Repousar 3. Pegar 10. Utilizar 17. Planejar 4. Transportar vazio 11. Soltar a carga 5. Transportar cheio 12. Inspecionar 6. Posicionar (colocar em posição 13. Segurar 7. Preposicionar (preparar para colocar em posição) 14. Esperar inevitavelmente 2. Estudo da Fadiga Humana Finalidade do estudo dos movimentos humanos: o Evitar movimentos inúteis na execução de uma tarefa; o Execução econômica dos movimentos úteis do ponto de vista fisiológica; o Proporcionar uma seriação e economia aos movimentos. O estudo dos movimentos baseia-se na anatomia e fisiologia humanas. Os estudos efetuados por Gilbreth eram estatísticos (e não fisiológicos) sobre os efeitos da fadiga na produtividade do operário. A fadiga predispõe o funcionário a diminuição da produtividade e qualidade do trabalho; perda de tempo; doenças e acidentes; etc. A fadiga é um redutor da eficiência. 3. Divisão do trabalho e especialização do operário A divisão do trabalho e a especialização do operário foram decorrência do estudo de tempos e movimentos. Cada operário passou a ser especializado na execução de uma única tarefa para ajustar-se aos padrões e às normas de desempenho definidas pelo método. 4. Desenho de Cargos e Tarefas Na definição de cargos e tarefas, Taylor foi pioneiro. A simplificação no desenho dos cargos, permite as seguintes vantagens: o o o o o Admissão de empregados com qualificações mínimas e salários menores para reduzir os custos de produção; Minimização dos custos de treinamento; Redução de erros na execução para diminuir refugos e rejeições; Facilidade de supervisão para que cada supervisor controle um número maior de subordinados; Aumento da eficiência do trabalhador, permitindo maior produtividade. 8

9 Dica O aparecimento da linha de montagem A especialização limitação de cada operário à execução de uma única tarefa de maneira contínua e repetitiva encontrou na linha de produção (ou linha de montagem) a base de aplicação. A partir daí, o operário perdeu a liberdade e a iniciativa de estabelecer a sua maneira de trabalhar e passou a ser confinado à execução automática e repetitiva de uma operação ou tarefa manual, simples e padronizada. Acreditava-se que a eficiência aumenta com a especialização: quanto mais especializado o operário, maior sua eficiência. Dica O que é uma tarefa? O que é um cargo? Tarefa é toda atividade executada por uma pessoa no seu trabalho dentro da organização. É a menor unidade possível dentro da divisão do trabalho em uma organização. Cargo é o conjunto de tarefas executadas de maneira cíclica ou repetitiva. Desenhar um cargo é especificar seu conteúdo (tarefas), os métodos de executar as tarefas e as relações com os demais cargos existentes. O desenho de cargos é a maneira pela qual o cargo é 5. Incentivos criado salariais e combinado e prêmios com outros de produção cargos para a execução das tarefas. Os planos de incentivos salariais e prêmios de produção foram desenvolvidos para que o operário colaborasse com a empresa e trabalhasse dentro dos padrões de tempo. A remuneração baseada no tempo (salário mensal ou por hora) não estimula o operário a trabalhar mais e deve ser substituída pela remuneração baseada na sua produção (salário por peça produzida): o operário que produz pouco ganha pouco, e o que produz mais ganha na proporção de sua produção. O estímulo salarial para que os operários ultrapassem o tempo padrão é o prêmio de produção. 6. Conceito de homo economicus homo economicus = homem econômico. A Administração científica foi toda baseada no homo economicus, ou seja, toda pessoa é influenciada por recompensas salariais, econômicas e materiais. O homem não procura o trabalho porque gosta, mas por ser um meio de vida. Ele é motivado a trabalhar pelo medo da fome e pela necessidade de dinheiro para viver. Dica O conceito de homem econômico Essa visão estreita da natureza humana o homem econômico não se limitava a ver o homem como um empregado por dinheiro. Pior ainda: via no operário um individuo limitado e mesquinho, preguiçoso e culpado pela vadiagem e pelo desperdício das empresas e que deveria ser controlado por meio do trabalho racionalizado e do tempo padrão. 7. Condições de trabalho A eficiência não depende só do método de trabalho e dos incentivos salariais, mas também de um conjunto de condições de trabalho, que garantem o bem estar físico do trabalhador e diminuam a fadiga. As condições de trabalho que mais preocupam a Administração Cientifica foram: Adequação das ferramentas de trabalho e equipamentos de produção para minimizar o esforço do operador e a perda de tempo na execução da tarefa; Arranjo físico de maquinas e equipamentos para racionalizar o fluxo de produção; Melhoria do ambiente físico de trabalho para evitar ruído, ventilação, iluminação e conforto no trabalho não reduzam a eficiência do trabalhador; Projeto de instrumentos e equipamentos especiais, como transportadores, seguidores, contadores e utensílios para reduzir movimentos inúteis. 8. Padronização de métodos e de máquinas A organização racional do trabalho se preocupou ainda com a padronização dos métodos e processos de trabalho, maquinas e equipamentos, ferramentas e instrumentos de trabalho, matérias-primas e componentes, no intuito de reduzir a variabilidade no processo produtivo para eliminar desperdício e aumentar a eficiência. 9

10 Dica Conceito de padrão Padrão é uma unidade de medida adotada e aceita como critério. A padronização é a aplicação de padrões em uma organização para obter uniformidade e redução de custos. 9. Supervisão funcional A especialização do operário deve ser acompanhada da especialização do supervisor. Taylor era contrário à centralização da autoridade e propunha a supervisão funcional, ou seja, a existência de diversos supervisores, cada qual especializado em determinada área e com autoridade funcional (relativa à sua especialidade) sobre os mesmos subordinados. A autoridade funcional é relativa e parcial. Segundo Taylor, a administração funcional consiste em dividir o trabalho de maneira que cada homem, desde o assistente até o superintendente, execute a menor variedade possível de funções. Sempre que possível, o trabalho de cada homem deve limitar-se à execução de uma única função. Dizia ainda a administração funcional consiste no fato de que cada operário, em lugar de se por em contato direto com a administração em um único ponto, por intermédio de seu chefe de turma, recebe orientações e ordens de vários encarregados diferentes, cada qual desempenhando sua própria função. A concepção funcional de supervisão trouxe criticas, por argumentar a ortodoxia de que um operário não pode subordinar-se a mais de um chefe. Foi uma revolução e uma previsão notável, na época, do rumo que os problemas administrativos e empresariais haveriam de tomar com a crescente complexidade das empresas. Princípios da Administração Científica Para racionalizar, padronizar e prescrever normas de conduta ao administrador, os engenheiros da Administração Científica definiram princípios para serem aplicados a todas as situações possíveis. Conceito de principio : é uma afirmação valida para uma determinada situação; é uma previsão antecipada do que deverá ser feito quando ocorrer a situação. Os Princípios da Administração Científica segundo Taylor Princípio do planejamento: substituir a improvisação pela ciência através do planejamento do método de trabalho; Princípio de preparo: selecionar cientificamente os trabalhadores de acordo com suas aptidões e prepara-los e treina-los para produzirem mais e melhor, de acordo com o método planejado. Preparar máquinas e equipamentos em um arranjo físico e disposição racional. Princípio do controle: controlar o trabalho para confirmar que está sendo executado de acordo com métodos estabelecidos e segundo o plano previsto. A gerência deve garantir que a execução seja a melhor possível. Princípio da execução: distribuir atribuições e responsabilidades para disciplinar a execução do trabalho. O gerente planeja e o operário executa. Princípios Básicos de Ford Henry Ford ( ) foi divulgador das idéias da Administração Cientifica e precursor da produção em massa com a adoção da linha de montagem. Ford: Ford iniciou sou vida como mecânico; Em 1899 fundou sua primeira fábrica de automóveis, que logo foi fechada; 1903 fundou a Ford Motor Co.; Objetivo: popularizou um produto antes artesanal e destinado a milionários, ou seja, vender carros a preços populares, com assistência técnica garantida, revolucionando a estratégia comercial da época; Criou a produção em massa entre 1905 e 1910 que foi a grande inovação da época; Não foi o inventor do automóvel (Karl Friedrich Benz (25 de Novembro de de Abril de 1929) foi um engenheiro de automóveis alemão. É geralmente considerado um dos inventores (com Gottlieb Daimler) do automóvel movido a gasolina como o conhecemos hoje.) nem da linha de montagem. Mas Ford inovou na organização do trabalho: a produção de maior número de produtos acabados com a maior garantia de qualidade e pelo menor custo possível; Esta inovação teve maior impacto sobre a maneira de viver do homem do que muitas das maiores invenções da humanidade; Em 1913 fabricava 800 carros por dia; 10

11 Em 1914, repartiu com os empregados parte do controle acionário da empresa; Estabeleceu o salário mínimo de $5/dia e jornada diária de 8h, quando a jornada variava entre 10/12 horas; Em 1926 tinha 88 fábricas e empregava pessoas e fabricava dois milhões carros por ano; Usava a concentração vertival, produzindo desde a matéria-prima ao produto final acabado e a concentração horizontal possuía a própria rede de distribuição A racionalização da produção proporcionou a linha de montagem que permite a produção em série. Princípios adotados por Ford: Principio da intensificação: diminuir o tempo de duração com a utilização, imediata dos equipamentos e matéria-prima, e a rápida colocação do produto no mercado. Princípio da economicidade: reduzir ao mínimo o volume do estoque da matéria prima em transformação, para que o automóvel fosse pago à empresa antes de vencido o prazo de pagamento dos salários e da matéria-prima adquirida. A velocidade da produção deve ser rápida: o minério sai da mina no sábado e é entregue sob forma de um carro ao consumidor, na terça feira à tarde. Principio da produtividade: aumentar a capacidade de produção do homem no mesmo período (produtividade) por meio da especialização e da linha de montagem. O operário ganha mais, e o empresário tem maior produção. Apreciação Crítica da Administração Científica Principais críticas à Administração Científica: 1. Mecanicismo da Administração Científica A Administração Científica restringiu-se às tarefas e aos fatores diretamente relacionados ao cargo e à função do operário; Apesar de a organização ser constituída de pessoas, deu-se pouca importância ao elemento humano e concebeu-se a organização como um arranjo rígido e estático de peças, como uma máquina. A principal ferramenta da Administração Científica foi o estudo dos tempos e movimentos: os estudos de descanso no trabalho foram estudados em termos de recuperação da fadiga fisiológica. Os salários e incentivos, como fontes de motivação, foram concebidos em termos do modelo do homem econômico. Os empregados são essencialmente instrumentos passivos, capazes de executar o trabalho e receber ordens, mas sem poder de iniciativa e sem exercerem influencia provida de qualquer significado. 2. Superespecialização do operário Na divisão do trabalho percebe-se, além da especialização do operário, que as tarefas ficam mais simples e podem ser facilmente ensinadas, além da perícia do operário que pode ser aumentada. Por outro lado, alcança-se uma respeitável padronização do desempenho dos operários, pois à medida que as tarefas vão se fracionando a maneira de executa-las torna-se padronizada. essas formas de organização de tarefas privam os operários da satisfação no trabalho, e, o que é pior, violam a dignidade humana. Taylor demonstrou que a maneira espontânea como os trabalhadores executavam suas tarefas era mais fatigante, menos econômica e menos segura. A proposição de que a eficiência administrativa aumenta com a especialização do trabalho não encontrou amparo nos resultados de pesquisas posteriores: qualquer aumento na especialização não redunda necessariamente em um aumento de eficiência. 3. Visão microscópica do homem A administração Cientifica visualiza cada empregado tomado individualmente, ignorando que o trabalhador é um ser humano e social. A partir de sua concepção negativista do homem na qual as pessoas são preguiçosas e ineficientes -, Taylor enfatiza o papel do administrador: a aceleração do trabalho só pode ser obtida por meio da padronização obrigatória dos métodos, adoção obrigatória de instrumentos e condições de trabalho e cooperações obrigatórias. E essa atribuição de impor padrões e forçar a cooperação compete exclusivamente à gerencia. 4. Ausência de comprovação cientifica A Administração Cientifica é criticada por pretender criar uma ciência sem o cuidado de apresentar comprovação cientifica de suas proposições e princípios. Em outros termos, os engenheiros americanos utilizaram pouquíssima pesquisa e experimentação cientifica para comprovar suas teses. O método é baseado em dados singulares e observáveis pelo analista de tempos e movimentos relacionados ao como e não ao porque da ação do operário. 11

12 5. Abordagem incompleta da organização A Administração Cientifica é incompleta, parcial e inacabada, por se limitar aos aspectos formais da organização, omitindo a organização informal e os aspectos humanos da organização. Essa perspectiva incompleta ignora a vida social interna dos participantes da organização. As pessoas são tomadas como indivíduos isolados e arranjados de acordo com suas habilidades pessoais e com as demandas da tarefa a ser executada. Também omite certas variáveis criticas, como o compromisso pessoal e a orientação profissional dos membros da organização, o conflito entre objetivos individuais e objetivos organizacionais. 6. Limitação do campo de aplicação A Administração Cientifica ficou restrita aos problemas de produção na fábrica, não considerando os demais aspectos da vida da organização, como financeiros, comerciais, logísticos, etc. Além disso, o desenho de cargos e tarefas retrata suas concepções sobre a natureza humana (homem econômico) e se fundamenta em uma expectativa de estabilidade e previsibilidade das operações da organização. 7. Abordagem prescritiva e normativa A Administração Cientifica se caracteriza por prescrever princípios normativos que devem ser aplicados como receituário em todas as circunstancias para o administrador poder ser bem-sucedido. Essa abordagem prescritiva e normativa padroniza situações para normatizar a maneira como elas deverão ser administradas. É uma abordagem com receitas antecipadas, soluções enlatadas e princípios normativos que regem o como fazer as coisas dentro das organizações. 8. Abordagem de sistema fechado A Administração Cientifica focaliza as organizações como se elas existissem no vácuo ou como se fossem entidades autônomas, absolutas e hermeticamente fechadas a qualquer influencia vinda de fora delas. Pioneirismo na administração A Administração Cientifica constitui o ponto de partida da administração: É o primeiro esforço científico para analisar e padronizar os processos produtivos com o objetivo de aumentar a produtividade e eficiência; Obteve enorme êxito na racionalização das empresas da época; Complementou a tecnologia da época, desenvolveu técnicas e métodos que racionalizaram a produção logrando forte aumento da produtividade. A obra de Fayol Henri Fayol ( ) Nasceu em Constantinopla. Faleceu em Paris; Formou-se em engenharia de minas; Trabalhou em uma empresa metalúrgica e carbonífera, onde fez sua carreira; Escreveu o livro Administração Industrial e Geral em As funções básicas da empresa, segundo Fayol: 1. Funções técnicas relacionadas à produção de bens ou serviços; 2. Funções comerciais relacionadas à compra e venda; 3. Funções financeiras relacionadas à procura e gerencia de capitais; 4. Funções de segurança relacionadas à proteção e preservação dos bens e das pessoas; 5. Funções contábeis relacionadas à inventários, registros, balanços, custos e estatísticas; 6. Funções administrativas relacionadas à integração de cúpula das outras cinco funções. As funções administrativas coordenam e sincronizam as demais funções da empresa, pairando sempre acima delas. Segundo Fayol, nenhuma das cinco funções essenciais precedentes em o encargo de formular o programa de ação geral da empresa, constituir o seu corpo social, coordenar esforços e harmonizar os atos. Essas atribuições constituem outra função, designada pelo nome de Administração. Definição do ato de administrar, segundo Fayol: Prever visualizar o futuro e traçar o programa de ação; Organizar constituir o duplo organismo material e social da empresa; Comandar dirigir e orientar o pessoal; Coordenar ligar e harmonizar todos os atos e todos os esforços coletivos; Controlar verificar se tudo ocorre de acordo com as regras e as ordens. 12

13 Esses são os elementos da Administração que constituem o chamado processo administrativo : são localizáveis no trabalho do administrador em qualquer nível ou área de atividade da empresa. Em outros termos, tanto o diretor, o gerente, o chefe, etc desempenham atividades de previsão, organização, comando, coordenação e controle como atividades administrativas. Princípios Gerais da Administração, segundo Fayol Para Fayol, a palavra princípio não tem qualquer idéia de rigidez, pois nada existe de rígido ou absoluto em matéria administrativa. Tudo em Administração é questão de medida, ponderação e bom senso. Os princípios são universais, maleáveis e adaptam-se a qualquer tempo, lugar e circunstancia. São 14 os Princípios Gerais da Administração: 01. Divisão do trabalho consiste na especialização das tarefas e das pessoas para aumentar a eficiência; 02. Autoridade e responsabilidade autoridade é o direito de dar ordens e o poder de esperar obediência. A responsabilidade é uma conseqüência natural de autoridade e significa o dever de prestar contas. Ambas devem estar equilibradas entre si; 03. Disciplina depende de obediência, aplicação, energia, comportamento e respeito aos acordos estabelecidos; 04. Unidade de Comando cada empregado deve receber ordens de apenas um superior. é o princípio da autoridade única; 05. Unidade de Direção uma cabeça e um plano para cada conjunto de atividades que tenham o mesmo objetivo; 06. Subordinação de interesses Individuais aos Gerais os interesses da empresa devem sobrepor-se aos interesses particulares das pessoas; 07. Remuneração do Pessoal deve haver justa e garantida satisfação para os empregados e para a organização em termos de retribuição; 08. Centralização refere-se à concentração da autoridade no topo da hierarquia da organização; 09. Cadeia Escolar É a linha de autoridade que vai do escalão mais alto ao mais baixo em função do princípio do comando; 10. Ordem um lugar para cada coisa e cada coisa em seu lugar. É a ordem material e humana. 11. Eqüidade amabilidade e justiça para alcançar a lealdade do pessoal; 12. Estabilidade do pessoal a rotatividade do pessoal é prejudicial para a eficiência doa organização. Quanto mais tempo uma pessoa permanecer no cargo, tanto melhor para a empresa; 13. Iniciativa a capacidade de visualizar um plano e assegurar pessoalmente o seu sucesso. 14. Espírito de equipe a harmonia e a união entre as pessoas são grandes forças para a organização. Administração com Ciência A Teoria Clássica é o estudo cientifico da administração, substituindo o empirismo e a improvisação por técnicas científicas. Pretendia-se elaborar uma Ciência da Administração. Fayol defendia a necessidade de um ensino organizado e metódico da Administração, de caráter geral para formar administradores. Em sua época, essa idéia era novidade. Teoria da Organização Para a Teoria Clássica, a organização é uma estrutura. Sofre influencias de organizações mais antigas, como a militar e a eclesiástica, que são tradicionais, rígidas e hierarquizadas; A Teoria Clássica pouco avançou em termos de uma teoria da organização ; A estrutura organizacional constitui uma cadeia de comando = uma linha de autoridade que interliga as posições da organização e define quem se subordina a quem; A cadeia de comando (ou cadeia escalar) baseia-se no princípio da unidade de comando, pela qual cada empregado deve se reportar a um só superior; A estrutura organizacional é analisada de cima para baixo (da direção para a execução) e do todo para as partes (da síntese para a análise), ao contrário da abordagem da Administração Científica. 13

14 Divisão do Trabalho e Especialização A divisão do trabalho constitui a base da organização; na verdade, é a própria razão da organização. A divisão do trabalho conduz à especialização e a diferenciação das tarefas, ou seja, à heterogeneidade. Enquanto a Administração Científica se preocupava com a divisão do trabalho no nível do operário, fragmentando as tarefas deste, a Teoria Clássica se preocupava com a divisão no nível dos órgãos que compõem a organização, isto é, com os departamentos, divisões, seções, unidades, etc. Para a Teoria Clássica, a divisão do trabalho se dá em duas direções: Vertical: segundo os níveis de autoridade e responsabilidade. A autoridade aumenta à medida que se sobe na hierarquia da organização. A hierarquia define a graduação das responsabilidades conforme os graus de autoridade. Em toda organização há uma escala hierárquica de autoridade (princípio escalar ou cadeia escalar). Daí a denominação autoridade de linha para significar a autoridade de comando de um superior sobre um subordinado. Horizontal: segundo os diferentes tipos de atividades da organização. No mesmo nível hierárquico, cada departamento ou seção passa a ser responsável por uma atividade específica e própria. A divisão do trabalho no sentido horizontal que assegura homogeneidade e equilíbrio é chamada departamentalização: refere-se à especialização horizontal da organização. A homogeneidade na organização é obtida quando são reunidos, na mesma unidade, todos os que estiverem executando o mesmo trabalho, pelo mesmo processo, para a mesma clientela, no mesmo lugar. A idéia é quanto mais departamentalizada a organização, tanto mais é eficiente. Coordenação Segundo Fayol, a coordenação é a reunião, a unificação e a harmonização de toda atividade e esforço. Conceito de Organização Linear Baseada em: Unidade de comando ou supervisão única cada pessoa tem apenas um único e exclusivo chefe; Unidade de direção todos os planos devem se integrar a planos maiores que conduzam aos objetivos da organização; Centralização da autoridade toda autoridade máxima de uma organização deve estar concentrada em seu topo; Cadeia escalar a autoridade deve estar disposta em uma hierarquia, isto é, em escalões hierárquicos, de maneira que todo nível hierárquico está subordinado ao nível hierárquico superior (autoridade de comando); 14

15 O Princípio Escalar Fayol enfatiza a organização linear, a estrutura organizacional que apresenta forma piramidal. Nesta organização os órgãos que compõem a organização são denominados órgãos de linha e seguem o princípio escalar ou princípio da unidade de comando. Conceito de Linha e Staff Órgãos de Staff = órgãos prestadores de serviços que fornecem aos órgãos de linhas de serviços, conselhos, recomendações, assessorias e consultorias, que esses órgãos não tem condições de prover de si próprios. Os órgãos de staff não obedecem ao princípio escalar nem possuem autoridade de comando em relação aos órgãos de linha. Sua autoridade autoridade de staff é autoridade de especialista e não autoridade de comando. Autoridade de staff = é autoridade atribuída aos especialistas de staff em suas áreas de atuação e de prestação de serviços. É mais estreita e inclui o direito de aconselhar, recomendar e orientar. É uma relação de comunicação. Apreciação Crítica da Teoria Clássica 01. Abordagem simplificada da organização formal Os autores concebem a organização em termos lógicos, formais, rígidos e abstratos, sem considerar seu conteúdo psicológico e social. 02. Ausência de trabalhos experimentais A Teoria Clássica pretendeu elaborar uma Ciência de Administração substituindo o empirismo e a improvisação por técnicas cientificas. Porém, os autores clássicos fundamentam seus conceitos na observação e no senso comum. Seu método é empírico e concreto, baseado na experiência direta e no pragmatismo (voltado para a ação), e não confronta a teoria com elementos de prova. As idéias mais importantes são catalogadas como princípios, o que provocou críticas, pois o princípio utilizado como sinônimo de lei deve, como esta envolver um alto grau de regularidade e consistência, permitindo razoável previsão em sua aplicação, tal como acontece nas outras ciências. 03. Teoria da máquina Considera a organização sob o prisma do comportamento mecânico de uma máquina. Os modelos administrativos correspondem à divisão mecanicista do trabalho: a divisão do trabalho é a mola do sistema. 04. Abordagem incompleta da organização Tal como ocorreu na Administração Científica, a Teoria Clássica preocupou-se apenas com a organização formal, descuidando-se da organização informal. O foco na forma e a ênfase na estrutura levaram a exageros. A teoria da organização formal não ignorava os problemas humanos da organização, porém não conseguiu dar um tratamento sistemático à interação entre pessoas e grupos informais, nem aos conflitos intra-organizacionais e ao processo decisório. 05. Abordagem de sistema fechado A Teoria Clássica trata a organização como se ela fosse um sistema fechado e hermético composto de algumas variáveis conhecidas e previsíveis e de alguns aspectos que são manipulados por meio de princípios gerais e universais.predomina a lei da causa e efeito. Mantendo essa filosofia, a escola clássica permite uma abordagem simplificada. Algumas diferenças das Teorias de Taylor e Fayol Taylor Administra Científica Ênfase nas Tarefas Aumentar a eficiência das organizações por meio do aumento de eficiência no nível operacional Abordagem das Relações Humanas 15 Fayol Teoria Clássica Ênfase nas estruturas Aumentar a eficiência da empresa por meio da forma e disposição dos órgãos componentes da organização e das suas inter-relações estruturais. Com a Abordagem Humanística, a Teoria Administrativa passa por uma revolução conceitual: a transferência da ênfase antes colocada na tarefa (pela Administração Científica) e na estrutura organizacional (pela teoria Clássica) para ênfase nas pessoas que trabalham e participam nas organizações. A Abordagem Humanística faz com que a preocupação com a máquina e com o método de trabalho e a preocupação com a organização formal e os princípios de Administração cedam prioridade para a preocução com as pessoas e os grupos sociais dos aspectos técnicos e formais para os aspectos psicológicos e sociológicos.

16 A Abordagem Humanística ocorre com o aparecimento da Teoria das Relações Humanas, nos Estados Unidos, a partir da década de Ela surgiu graças ao desenvolvimento das ciências sociais, notadamente a Psicologia e, em particular, a Psicologia do Trabalho (Psicologia Industrial). A Psicologia Industrial contribuiu para demonstrar a parcialidade dos princípios de Administração adotados pela Teoria Clássica. Além do mais, as modificações ocorridas no panorama social, econômico, político, tecnológico vieram trazer novas variáveis para o estudo da Administração. Com a grande depressão econômica que atormentou o mundo por volta de 1929, a busca pela eficiência nas organizações passou a ser intensificada. A crise provocou indiretamente uma reelaboração de conceitos e uma reavaliação dos princípios clássicos de Administração até então aceitos, apesar de seu caráter dogmático e prescritivo. Teoria das Relações Humanas A Teoria das Relações Humanas (ou escola Humanística da Administração) surgiu nos Estados Unidos, como conseqüência das Conclusões da Experiência de Hawthorne, dsenvolvida por Elton Mayo e colabordores. Foi um movimento de reação oposição a Teoria Clássica da Administração. A Teoria das Relações Humanas Tem Origem nos Seguintes Fatos 1. Necessidade de Humanizar e democratizar a Administração, libertando-a dos conceitos rígidos e mecanicistas da Teoria clássica e adequando-a aos novos padrões de vida do povo americano. 2. O desenvolvimento das Ciências Humanas, principalmente a psicologia, bem como a sua crescente influência intelectual e suas primeiras aplicações à organização industrial. 3. As conclusões da experiência de Hawthorne entre 1927 e 193, sob a coordenação de Elton Mayo, que colocaram em xeque diversos postulados da teoria Clássica da Administração. A Experiência de Hawthorne Em 1927, o Conselho Nacional de Pesquisas iniciou uma experiência na fábrica de Hawthorne da Western Eletric Company, situada em Chicago, para avaliar a correlação entre a iluminação e a eficiência dos operários, medida por meio da produção. A experiência foi coordenada por Elton Mayo, e estendeu-se a fadiga, acidentes de trabalho, rotatividade do pessoal e ao efeito das condições de trabalho sobre a produtividade. Os pesquisadores verificaram que os resultados da experiência eram prejudicados por variáveis de natureza psicológica. Tentaram eliminar ou neutralizar o fator psicológico, então estranho e impertinente, o que fez a experiência se prolongar até Primeira fase da experiência de Hawthorne Na primeira fase da experiência foram escolhidos dois grupos de operários que faziam o mesmo trabalho e em condições idênticas: um grupo de observação trabalhava sob intensidade de luz variável, enquanto o grupo de controle tinha intensidade constante. Pretendia-se conhecer o efeito da iluminação sobre o rendimento dos operários. Os observadores não encontraram correlação direta entre ambas as variáveis, mas verificaram desapontados a existência de uma variável difícil de ser isolada, denominada fator psicológico: os operários reagiam à experiência de acordo com suas suposições pessoais, ou seja, eles se julgavam na obrigação de produzir mais quando a intensidade de iluminação aumentava, e o contrário quando diminuía. Comprovou-se a preponderância do fator psicológico sobre o fator fisiológico: a eficiência dos operários é afetada por condições psicológicas. Reconhecendo o fator psicológico apenas quanto à sua influencia negativa, os pesquisadores pretenderam isolá-lo ou elimina-lo da experiência, por considera-lo inoportuno. Assim estenderam a experiência a aspectos fisiológicos, como fadiga no trabalho, mudança de horários e intervalos de repouso. Segunda fase da experiência de Hawthorne A segunda fase da experiência começou em foi criado um grupo de observação (ou grupo experimental): cinco moças montavam os relés, enquanto uma sexta operária fornecia as peças para abastecer o trabalho. A sala de provas era separada do departamento (onde estava o grupo de controle). O grupo experimental tinha um supervisor, como no grupo de controle, e um observador, que permanecia na sala e observava o trabalho. As moças foram convidadas a participar da pesquisa e esclarecidas quanto aos objetivos de avaliar o efeito das mudanças nas condições de trabalho (períodos de descanso, lanches, redução do horário de trabalho). Eram informadas sobre os resultados, e as modificações eram submetidas à sua aprovação. Insistia-se para que trabalhassem dentro do normal e ficassem à vontade no trabalho. A pesquisa sobre o grupo experimental foi dividida em doze períodos, para observar as condições de rendimento. 16

17 Havia um fator estranho que não podia ser explicado apenas por meio das condições de trabalho experimentalmente controladas e que já havia aparecido na experiência anterior sobre iluminação. Era o fator psicológico: As moças gostavam de trabalhar na sala de provas porque era divertido, e a supervisão branda (ao contrário da supervisão de controle rígido na sala de montagem) permitia trabalhar com liberdade e menor ansiedade. Havia um ambiente amistoso e sem pressões, na qual a conversa era permitida, o que aumentava a satisfação no trabalho. Não havia temor ao supervisor, pois este funcionava como orientador. Houve um desenvolvimento social do grupo experimental. As moças faziam amizades entre si e tornaram-se uma equipe. O grupo desenvolveu objetivos comuns, como o de aumentar o ritmo de produção, embora fosse solicitado a trabalhar normalmente. Preocupados com a diferença de atitudes do grupo experimental e do grupo de controle os pesquisadores se afastaram do objetivo inicial de verificar as condições físicas de trabalho e se fixaram no estudo das relações humanas no trabalho. No grupo de controle, as moças consideravam humilhante a supervisão vigilante e constrangedora. Apesar de sua política pessoal aberta, a empresa pouco ou nada sabia acerca dos fatores determinantes das atitudes das operárias em relação à supervisão, ao trabalho e à própria organização. Terceira fase da experiência de Hawthorne Em 1928, iniciou-se o Programa de Entrevistas com os empregados para conhecer suas atitudes e sentimentos, ouvir suas opiniões quanto ao trabalho e tratamento que recebiam dos supervisores. O programa foi bem recebido entre operários e supervisores, e os resultados foram animadores. Foi criada a Divisão de Pesquisas Industriais para ampliar o programa de entrevistas e entrevistar anualmente todos os empregados. Para uma empresa com mais de , o plano se revelou ambicioso. Entre 1928 e 1930 foram entrevistados empregados. Em 1931, adotou-se a técnica da entrevista não diretiva, na qual os operários podiam falar livremente sem que o entrevistador tentasse impor um roteiro prévio. Com a organização informal os operários se mantêm unidos através de laços de lealdade, quando o operário pretende também ser leal à empresa, essa lealdade dividida entre o grupo e a companhia traz conflito, tensão e inquietação. A Experiencia de Hawthorne foi suspensa em Sua influência sobre a teoria administrativa foi fundamental e abalou os princípios básicos da Teoria Clássica. Conclusões da Experiência de Hawthorne A experiência de Hawthorne proporcionou a definição dos aspectos básicos da Abordagem das Relações Humanas. Suas conclusões são as seguintes: O nível de produção é resultante da integração social = o nível de produção não é determinado pela capacidade física ou fisiológica do empregado (como afirmava a Teoria Clássica ), mas por normas sociais e expectativas grupais. É a capacidade social do trabalhador que determina o seu nível de eficiência e não sua capacidade de executar movimentos eficientes no tempo estabelecido. Quanto maior a integração social no grupo de trabalho, maior a disposição de produzir. Comportamento social dos empregados = o comportamento do individuo se apóia totalmente no grupo. Os trabalhadores não agem ou reagem isoladamente como indivíduos, mas como membros de grupos. A qualquer desvio das normas grupais, o trabalhador sofre punições sociais ou morais dos colegas para se ajustar aos padrões do grupo. Recompensas e sanções sociais = o comportamento dos operários é condicionado por normas e padrões sociais. Os operários que produziram acima ou abaixo da norma socialmente determinada perderam o respeito e a consideração dos colegas. Preferiram produzir menos e ganhar menos a por em risco suas relações amistosas com os colegas. Cada grupo social desenvolve crenças e expectativas reais ou imaginárias com relação à Administração e que influem nas atitudes e nas normas e nos padrões de comportamento definidos pelo grupo. As pessoas são avaliadas pelo grupo em relação a essas normas e padrões de comportamento. Grupos informais = enquanto os clássicos se preocupavam com aspectos formais da organização como princípios da administração, autoridade, responsabilidade, especialização, estudos de tempos e movimentos, departamentalização, etc. -, os autores humanistas se concentravam nos aspectos informais da organização como comportamento social, grupos informais, crenças, atitudes e expectativas, motivação, etc. A empresa passa a ser visualizada como uma organização social composta de grupos sociais informais, cuja estrutura nem sempre coincide com a organização formal, ou seja, com os propósitos definidos pela empresa. Os grupos informais constituem a organização humana da empresa, muitas vezes em contraposição à organização formal estabelecida pela direção. Os grupos informais definem regras de comportamento, recompensas ou sanções sociais, objetivos, escala de valores sociais, crenças e expectativas. 17

18 Relações Humanas = no local de trabalho, as pessoas participam de grupos sociais dentro da organização e mantêm-se em uma constante interação social. Para explicar o comportamento humano nas organizações, a Teoria das Relações Humanas passou a estudar essa interação social. As relações humanas são as ações e atitudes desenvolvidas a partir dos contatos entre pessoas e grupos. Cada pessoa possui uma personalidade própria e diferenciada que influi no comportamento e nas atitudes das outras com quem se relaciona e é, por outro lado, igualmente influenciada pelas outras. As pessoas procuram ajustar-se às demais pessoas e grupos: querem ser compreendidas, aceitas e participar, no intuito de atender a seus interesses e aspirações pessoais.dentro da organização surgem as oportunidades de relações humanas, devido ao grande número de grupos e interações resultantes. A compreensão das relações humanas permite ao administrador melhores resultados de seus subordinados e uma atmosfera na qual cada pessoa é encorajada a exprimir-se de forma livre e sadia. Importância do conteúdo do cargo = a especialização não é maneira mais eficiente de divisão do trabalho. Embora não tenham se preocupado com este aspecto, os autores humanistas verificaram que a especialização proposta pela Teoria Clássica não cria a organização mais eficiente. Observaram que os operários trocavam de posição para variar e evitar a monotonia, contrariando a política da empresa. Essas trocas provocaram efeitos negativos na produção, mas elevaram o moral do grupo. O conteúdo e a natureza do trabalho têm influencia sobre o moral do trabalhador. Trabalhos simples e repetitivos tornam-se monótonos e maçantes, afetando a atitude do trabalhador e reduzindo a sua satisfação e eficiência. Ênfase nos aspectos emocionais = os elementos emocionais não planejados e irracionais do comportamento humano merecem atenção especial da Teoria das Relações Humanas. Daí a denominação de sociólogos da organização dada aos autores humanistas Abordagem Neoclássica da Administração Todas as teorias administrativas assentaram-se na Teoria Clássica, seja, como ponto de partida, seja como crítica para tentar uma posição diferente, mas a ela relacionada intimamente. A abordagem neoclássica nada mais é do que a redenção da Teoria Clássica devidamente atualizada e redimensionada aos problemas administrativos atuais e ao tamanho das organizações de hoje. Em outros termos, a Teoria Neoclássica é exatamente a Teoria Clássica colocada no figurino das empresas de hoje, dentro de um ecletismo que aproveita a contribuição de todas as demais teorias administrativas. Hoje em dia é moda menosprezar Taylor, mas ele foi o primeiro homem de que se tem noticia que não aceitou o trabalho como favas contadas, mas o examinou e o estudou a fundo. Principais Autore: Peter F. Drucker, Willian Newman, Ernest Dale, Ralph C. Davis, Louis Allen e George Terry. É também chamada de Escola Operacional, Escola do Processo Administrativo ou ainda Abordagem Universalista da Administração. As principais características básicas da Teoria Neoclássica são as seguintes: A Ênfase na prática da Administração. A Teoria Neoclássica caracteriza-se por uma forte ênfase nos aspectos práticos da Administração, pelo pragmatismo e pela busca de resultados concretos e palpáveis, muito embora não se tenha descurado dos conceitos teóricos da Administração. A Teoria Neoclássica é quase como uma reação à enorme influência da ciência do comportamento no campo da Administração que ocorreu em detrimento dos aspectos econômicos e concretos que envolvem as organizações. Os neoclássicos pretendem colocar as coisas nos seus devidos lugares. E, para tanto, retomam grande parte do material desenvolvido pela Teoria Clássica, redimensionando-o e reestruturando-o de acordo com as circunstâncias da época atual, dando-lhe uma configuração mais ampla e flexível. Os neoclássicos preocupam-se em estabelecer normas de comportamento administrativo. Os princípios da Administração que os clássicos utilizam como leis científicas são retomados pelos neoclássicos como critérios mais ou menos elásticos para a busca de soluções administrativas práticas. Os administradores são essenciais a qualquer empresa dinâmica e bem-sucedida. São homens que devem planejar, dirigir e controlar as operações do negócio A Teoria Neoclássica coloca grande ênfase nos objetivos e nos resultados, pois para ela as organizações existem para alcançar objetivos e produzir resultados, e é em função dos objetivos e resultados que a organização deve ser dimensionada, estruturada e orientada. 18

19 Assim, a Teoria Neoclássica considera os meios na busca da eficiência, mas enfatiza fortemente os fins e resultados, na busca da eficiência. Embora se baseiam profundamente na Teoria Clássica, os autores neoclássicos são amplamente ecléticos, absorvendo conteúdo de quase todas as outras teorias administrativas Administração como Técnica Social Para os autores neoclássicos, a Administração consiste em orientar, dirigir e controlar os esforços de um grupo de indivíduos para um objetivo comum. E o bom administrador é, naturalmente, aquele que possibilita ao grupo alcançar seus objetivos com o mínimo dispêndio de recursos e de esforço e com menos atritos com outras atividades úteis. A Administração é uma atividade generalizada essencial a todo esforço humano coletivo, seja na empresa industrial, na empresa de serviços, no exército, nos hospitais, na igreja etc. O homem cada vez mais necessita cooperação é basicamente a coordenação de atividade grupais. A spectos Administrativos Comuns às Organizações. No fundo, toda as instituições e empresas são organizações e, consequentemente, têm uma dimensão administrativa comum. De acordo com a Teoria Neoclássica há três aspectos principais nas organizações: Quanto aos objetivos: as organizações não vivem para si próprias, mas são meios, são órgãos sociais que visam à realização de uma tarefa social. Quanto à administração: todas as grandes organizações são diferentes em seus objetivos, seus propósitos, mas são essencialmente semelhante na área administrativa. Quanto ao desempenho individual: é o campo em que há menor diferença entre as organizações. O desempenho individual é a eficácia do pessoal que trabalha dentro das organizações. São os indivíduos que fazem, decidem e planejam. Cada empresa deve ser considerada sob o ponto de vista de eficácia e de eficiência, simultaneamente. Eficácia é uma medida normativa do alcance de resultados, enquanto eficiência é uma medida normativa de utilização dos recursos nesse processo. 1.5 Abordagem Comportamental (Teoria Behavorista) A segunda abordagem existente na T.A. procura enfatizar as pessoas dentro das organizações, deixando em segundo plano a estrutura e as tarefas. É a chamada abordagem humanística e que pode ser desdobrada em duas escolas ou teorias: a Escola das Relações Humanas e a Teoria do Comportamento Organizacional. 1. Escola das Relações Humanas A primeira colocação da abordagem humanística a Escola das Relações Humanas teve em Elton Mayo ( ) e Kurt Lewin ( ) seus principais precursores. Trata-se da abordagem mais democrática e liberalizante ocorrida na T.A. e teve muitos seguidores importantes (Roethlisberger, Dickson, Homans, Lippit, Landsberger, Dubi, White, Walker, Brown, Tannenbaum, Maier, Bavelas, Cartwright, Knickerbocker, Massarik, Gardner, Viteles e outros). Surgiu como uma teoria de aberta oposição e combate à Teoria Clássica alicerçada sobre as obras de Taylor e Fayol, cuja hegemonia cobria tranqüilamente as três primeiras décadas deste século. Disposta a democratizar e humanizar a administração das empresas e para fortalecer e reforçar seus pontos de vista, a escola das Relações Humanas negou ou omitiu todos os conceitos desenvolvidos e afirmados pela Teoria Clássica como os de organização formal, autoridade e responsabilidade, hierarquia, unidade de comando, estudos de tempos e movimentos, eficiência, departamentalização, princípios gerais de administração etc. para substituí-los por outros conceitos desenvolvidos a partir da Psicologia e Sociologia Industrial tais como organização informal, motivação e necessidades humanas básicas, dinâmicas de grupo, comunicação, liderança etc. O administrador típico da Teoria Clássica eminentemente técnico e voltado para os aspectos lógicos da organização cedeu lugar ao administrador típico dessa nova abordagem eminentemente humanista e voltado para os aspectos psicológicos e sociológicos da organização. Os planos de incentivo salarial fundamentados na concepção do homo economicus foram substituídos pelo incentivo social e simbólico fundamentado na concepção do homo social. Segundo esta concepção, o homem é motivado basicamente por recompensas sociais e simbólicas, pois as necessidades psicológicas do ser humano são mais importantes do que a necessidade de ganhar mais dinheiro. A partir da Experiência de Hawthorne ( ) surgem inúmeras pesquisas para comprovar cientificamente algumas conclusões e afirmações de autores humanistas. Contudo, a inadequada visualização dos problemas das relações industriais da época levou a uma pseudo-solução do problema de integração do homem ao trabalho, pois, ao invés de atuar sobre as causas da alienação, da insatisfação dos operários e do conflito de interesses entre patrões e empregados, procurou tornar agradáveis as atividades extrafuncionais como os períodos de lazer, os intervalos de trabalho, refeições no restaurante da fábrica etc., como se o trabalho fosse um sacrifício que devesse ser compensado 19

20 pelas regalias fora dele. Também a concepção ingênua a respeito do homo social encerra um otimismo não confirmado em nenhuma pesquisa posterior. Sobretudo as conclusões parciais, omitindo variáveis importantes abordadas pelos clássicos, e o derrapamento para uma abordagem francamente demagógica e manipulativa levaram a Escola das Relações Humanas a um certo descrédito principalmente por valorizar símbolos baratos e relegar a plano secundário as recompensas salariais e por tentar esconder duas lógicas diferentes: a do empresário que procura maximizar seus lucros e a do trabalhador que procura maximizar seu salário. No fundo, prevalece ainda o pressuposto de que o homem é um instrumento a ser usado pela organização, ao invés de se encarar a organização como instrumento do homem: o conceito de relações humanas tem sido utilizado mais como fachada para manipulação dissimulada dos indivíduos, do que propriamente como uma filosofia administrativa sadia e limpa. Apesar de todas as críticas negativas, não há como negar o impulso dado pelos humanistas naquilo que Leavitt denomina equalização do poder:, que representa uma redução na diferença de poder e status entre supervisores e subordinados. Num sentido mais amplo, a Escola das Relações Humanas representa uma reação saudável contra a ênfase no trabalho programado, no controle hierárquico rígido e no alto grau de especialização do trabalhador, aspectos característicos do taylorismo e da T.A. tradicional. Um dos principais objetivos do movimento humanista foi quebrar o excessivo controle hierárquico e encorajar a espontaneidade dos trabalhadores. Strauss lembra que os autores humanistas são unânimes quanto a um diagnóstico básico: as organizações de larga-escala tendem a bloquear o crescimento individual e o autodesenvolvimento, levando à apatia, ao desperdício das capacidades humanas, a atividades disfuncionais como greves, redução do trabalho e competição destrutiva. As principais contribuições da Teoria das Relações Humanas à T.A. se concentram no esforço pioneiro rumo à humanização das empresas: a ênfase na organização informal, nos grupos sociais, nas comunicações, na motivação, na liderança, nas abordagens participativas e, sobretudo, na preocupação com a satisfação no trabalho. ADMINISTRAÇAO Incentivos Sociais Sistema de Comunicaçã Padrões de Liderança Indivíduo Grupo Social Organização Informal Participação nas decisões OBJETIVOS DA ORG. FORMAL A ABORDAGEM MANIPULATIVA DA TEORIA DAS RELAÇÕES HUMANAS Fonte: Idalberto Chiavenato, Introdução à Teoria Geral da Administração, S. Paulo, Editora McGraw- Teoria Comportamental da Administração Marco inicial: Publicação de O Comportamento Administrativo por Herbert Simon (EUA), em (Teoria das Decisões). Ênfase nas pessoas dentro do contexto organizacional. Conceito de Homem Administrativo : ser racional tomador de decisões quanto à participação nas organizações que busca a maneira satisfatória e não a melhor maneira de fazer algo. O comportamento administrativo é satisfiente e não otimizante, pois o homem administrativo toma decisões sem poder procurar todas as alternativas possíveis: não procura o lucro máximo, mas o lucro adequado; não o preço ótimo, mas o preço razoável. (CHIAVENATO, 2004,p. 280) 20

21 Novas proposições trazidas pela Teoria Comportamental: 1. Organizações como um Sistema Social Cooperativo: Nos primórdios da teoria Comportamental, Chester Barnard (1938) defende que as pessoas não atuam isoladamente, mas através de interações com outras para poderem juntas alcançar seus objetivos. Nas relações sociais, as pessoas influenciam-se mutuamente. As organizações são sistemas sociais racionais que surgem na ocorrência de 3 condições: 1. Interação entre duas ou mais pessoas. 2. Desejo e disposição para a cooperação. 3. Finalidade de alcançar um objetivo comum. A cooperação é o elemento essencial da organização e varia de pessoa para pessoa. A contribuição de cada pessoa para o alcance do objetivo comum é variável e depende do resultado das satisfações e insatisfações obtidas realmente ou percebidas imaginariamente pelas pessoas como resultado de sua cooperação. Daí decorre a racionalidade. As pessoas cooperam desde que o seu esforço proporcione satisfações e vantagens pessoais que justifiquem tal esforço. A cooperação é fruto da decisão de cada pessoa e função dessas satisfações e vantagens pessoais. Daí a necessidade de buscar incentivos à cooperação (CHIAVENATO, 2004, p. 277) 2. Motivação Humana: O administrador deve conhecer as necessidades humanas para compreender o comportamento humana e utilizar a motivação como meio de melhorar a qualidade de vida nas organizações Hierarquia das Necessidades de Maslow: Quando um nível de necessidade é satisfeito, ele deixa de ser motivador e surge a oportunidade para as necessidades do nível mais elevado se manifestarem. Quando uma necessidade de nível mais baixo deixa de ser satisfeita, ela volta a imperar sobre o comportamento. Nem todas as pessoas conseguem chegar ao topo da pirâmide das necessidades. As necessidades humanas assumem formas e expressões que variam de pessoa para pessoa. 2.2 Teoria dos dois fatores de Herzberg: Fatores Higiênicos ou Extrínsecos Fatores Motivacionais ou Intrínsecos Ambiente ou condições de trabalho Conteúdo do cargo e natureza das tarefas Controlados pela empresa e não pelo indivíduo Relacionado com o que o indivíduo faz ou Quando ótimos, evitam a insatisfação, mas não são desempenha, portanto, sob seu controle suficientes para causar satisfação por muito tempo Quanto ótimo, provocam satisfação. Quando Exemplo: salários, estilos de chefia, condições precário, inibem a satisfação físicas de trabalho, política e diretrizes da empresa, Envolvem sentimentos de crescimento individual, clima organizacional, etc. reconhecimento profissional e auto-realização. Insatisfação (-) (+) Não insatisfação Não satisfação (-) (+) Satisfação O oposto da satisfação não é a insatisfação, mas a ausência de satisfação, assim como o oposto de insatisfação é a ausência dela. 21

22 Para garantir a motivação contínua no trabalho, Herzberg propõe o enriquecimento contínuo do cargo (ou das tarefas), que pode ser vertical (acréscimo de tarefas mais complexas) ou horizontal (acréscimo de novas tarefas com o mesmo grau de dificuldade/complexidade). Relacionando a Teoria de Maslow e de Herzberg: Nec. de auto realização Necessidade de auto estima Necessidades Sociais Necessidades de segurança Necessidades Fisiológicas Fatores motivacionais Fatores higiênicos O trabalho em si Responsabilidades Progresso de carreira Crescimento e desenvolvimento pessoal Realização Reconhecimento Status Supervisão técnica Políticas administrativas e empresariais Segurança no cargo Condições físicas de trabalho Salário Vida pessoal 3. Estilos de Administração: Os estilos de administração dependem das convicções que os administradores têm a respeito do comportamento humano na organização. Essas convicções moldam não apenas as maneira de conduzir as pessoas, mas também a maneira pela qual: se divide o trabalho; se planeja; se organiza e se controla as atividades na organização Teoria X e Y de McGregor: Compara dois estilos opostos e antagônicos de administrar, denominados Teoria X e Teoria Y. Teoria X: Reflete um estilo de administração duro, rígido e autocrático, que muito se aproxima do estilo da Administração Científica: - faz as pessoas trabalharem dentro de padrões previamente planejados e organizados pela direção; - visa o alcance dos objetivos da organização; - acredita que as pessoas são motivadas exclusivamente por incentivos econômicos e utiliza da remuneração como meio de recompensa ou punição; - as pessoas são meros recursos de produção. (!) A teoria X força as pessoas a fazerem o que a empresa espera delas, independente de suas opiniões ou objetivos pessoais. Quando o administrador impõe de cima para baixo um esquema de trabalho e controla o comportamento dos subordinados, ele está agindo de acordo com a Teoria X. O fato de ele impor autocrática ou suavemente não faz diferença: ambas são maneiras de se fazer a Teoria X (CHIAVENATO, 2004, p.271) Teoria Y: Propõe um estilo de administração participativo e baseado em valores humanos e sociais. Segundo a Teoria Y, administrar é um processo de criar oportunidades, liberar potenciais, remover obstáculos e encorajar o crescimento individual. A Teoria Y é aplicada por meio de um estilo de direção baseado em medidas inovadoras e humanistas, a saber: - descentralização das decisões e delegação de responsabilidade; - ampliação do cargo para maior significado do trabalho; - participação as decisões e administração consultiva; - auto-avaliação do desempenho. 22

23 Quadro comparativo entre as Teorias X e Y de Mc Gregor Teoria X As pessoas são preguiçosas e indolentes e buscam evitar o trabalho A administração é um processo de dirigir os esforços das pessoas, incentivá-las, controlar suas ações e modificar seu comportamento para atender às necessidades da empresa. Sem essa intervenção ativa por parte da administração, as pessoas seriam passivas em relação aos objetivos da empresa ou mesmo resistiriam a eles. A administração promove a organização dos recursos da empresa (dinheiro, materiais, equipamentos e pessoas) no interesse exclusivo de seus objetivos. Falta às pessoas ambição: não gostam de responsabilidades e preferem ser dirigidas. Sua própria natureza leva as pessoas a resistirem às mudanças, pois procuram sua segurança e pretendem não assumir riscos que as ponham em perigo. A sua dependência torna as pessoas incapazes de autocontrole e autodisciplina: elas precisam ser dirigidas e controladas pela administração. 3.2.Os quatro sistemas de Likert: 23 Teoria Y As pessoas são esforçadas e gostam de ter o que fazer. O trabalho é uma atividade tão natural como brincar ou descansar Motivação, potencial de desenvolvimento, capacidade de assumir responsabilidade, focar o comportamento nos objetivos da empresa são fatores que estão presentes nas pessoas. Eles não são criados pela administração. A tarefa essencial da administração é criar condições organizacionais através das quais as pessoas possam atingir seus objetivos pessoais dirigindo seus esforços em direção aos objetivos da empresa. O homem médio aprende a aceitar e procurar responsabilidade. Fuga à responsabilidade, falta de ambição e preocupação com a segurança pessoal são conseqüências de experiência insatisfatória e não características humanas. A capacidade de imaginação e criatividade na solução de problemas empresariais é amplamente e não escassamente distribuída entre as pessoas. Teoria de Rensis Likert considera a Administração um processo no qual não existem princípios universais válidos para todas as situações. Em cada organização, a administração pode assumir feições diferentes, dependendo das condições internas e externas. Quatro variáveis dos modelos de Administração: 1. Processo decisorial 2. Sistema de comunicações 3. relacionamento interpessoal 4. sistema de recompensas e punições. Likert propõe 4 modelos administrativos estereotipados, os quais ele chamou de sistemas, onde essas variáveis se apresentam de maneira diferente, como se pode ver na tabela abaixo: Variáveis principais Processo Decisorial Sistema de Comunicação Relações Interpessoais Sistemas de Administração por Likert Modelo 1 Autoritáriocoercitivo Totalmente centralizado cúpula organização. na da Muito precário. Somente comunicações verticais descendentes. Provocam desconfiança. Organização informal é vedada e considerada prejudicial. Cargos confinam as pessoas Modelo 2 Autoritáriobenevolente Centralizado na cúpula, mas permite alguma delegação de caráter rotineiro. Relativamente precário, prevalecendo comunicações descendentes sobre as ascendentes São toleradas, com condescendência. Organização informal é incipiente e considerada uma ameaça à empresa. Modelo 3 Consultivo Consulta aos níveis hierárquicos inferiores, permitindo participação e delegação. A cúpula procura facilitar o fluxo no sentido vertical descendente e ascendente e horizontal. Certa confiança nas pessoas e nas relações. A cúpula facilita organização informal sadia. a Modelo 4 Participativo Totalmente descentralizado. A cúpula define políticas e controla resultados. Sistemas de comunicação eficientes são fundamentais para o sucesso da empresa Trabalho em equipes. Formação de grupos é importante. Confiança mútua, participação e envolvimento grupal intensos.

24 Sistemas de Utilização de Utilização de Recompensas punições e medidas punições e medidas e Punições disciplinares. disciplinares, mas Obediência restrita com menor aos regulamentos arbitrariedade. internos. Raras Recompensas recompensas salariais e raras (estritamente salariais) recompensas sociais. Quadro extraído de Chiavenato, 2004, p Utilização de recompensas materiai. Recompensas sociais ocasionais. Raras punições ou castigos. Utilização de recompensas sociais e recompensas materiais. Punições são raras e, quando ocorrem, são definidas pelas equipes. Os quatro sistemas não têm limites definidos Uma empresa pode estar situada no sistema 2 quanto a seu processo decisorial e no sistema 3 quanto a suas relações interpessoais. O comportamento humano na organização é explicado por meio de variáveis causais (variáveis administrativas), variáveis intervenientes (itens de comportamento que provocam alterações no sistema) e variáveis de resultado (resposta às variáveis anteriores). Variáveis causais * estrutura organizacional * Controles *Políticas *Liderança Variáveis intervenientes * atitudes, motivações e percepções de todos os membros Variáveis resultantes *satisfação *lucros *qualidade 4.Teoria das Decisões As pessoas são processadoras de informações, criadoras de opiniões e tomadoras de decisão. A teoria Comportamental concebe a organização como um complexo sistema de decisões no qual toda e cada pessoa participa consciente e racionalmente, escolhendo e decidindo entre as alternativas que lhes apresentam como meios para se alcançar um objetivo. Para tanto, seguem um curso de ação, ou estratégia, que é influenciada por suas preferências pessoais, personalidade, motivação e atitudes. A influência da subjetividade nas decisões individuais é grande. Conceitos importantes na Teoria das Decisões: Racionalidade limitada: As pessoas tomam decisões racionais (adequação de meios aos fins) apenas em relação aos aspectos da situação que conseguem perceber e interpretar. Os demais aspectos que não são percebidos ou não são conhecidos pelas pessoas, embora existam na realidade, não interferem em suas decisões. Imperfeições das decisões: Não existem decisões perfeitas, apenas umas são melhores que as outras quanto aos resultados que produzem. O critério norteador na decisão é a eficiência. Relatividade das decisões: A escolha de uma alternativa impõe a renúncia das demais alternativas. Racionalidade Administrativa: O comportamento administrativo é formado por decisões racionais sobre as estratégias (curso de ação) a serem tomadas no sentido de otimizar a eficiência no alcance dos objetivos. Influência organizacional: Algumas decisões tomadas no seio das organizações seguem processo decisório previamente definido e rotinizado, como: a divisão de tarefas, os padrões de desempenho, o sistema de autoridade, os canais de comunicação formais e os processos de treinamento (que visam condicionar nas pessoas os critérios de decisão que a organização pretende manter). 5.Comportamento Organizacional Por ser um sistema cooperativo racional, a organização somente pode alcançar seus objetivos se as pessoas que a compõem coordenarem seus esforços a fim de alcançar algo que jamais seria obtido individualmente. Na interação entre pessoas e organização observa-se um processo de reciprocidade: a organização espera que as pessoas realizem suas tarefas e oferece-lhes incentivos e recompensas, enquanto as pessoas oferecem suas atividades e trabalho esperando obter certas satisfações pessoais. 5.1.Teoria do equilíbrio organizacional: O equilíbrio organizacional reflete o êxito da organização em incentivar seus participantes e motivá-los a continuar fazendo parte da organização, para garantir sua sobrevivência. 24

25 Postulados básicos da Teoria do Equilíbrio Organizacional: A organização é um sistema de comportamentos sociais inter-relacionados de várias pessoas, que são os participantes da organização. Cada participante e cada grupo recebe incentivos (recompensas) em troca dos quais faz contribuições à organização. O participante somente manterá sua participação na organização enquanto os incentivos oferecidos forem iguais ou maiores do que as contribuições exigidas. As contribuições dadas pelos vários participantes constituem a fonte na qual a organização se alimenta dos incentivos que oferece aos participantes. A organização será solvente e continuará existindo enquanto as contribuições forem suficientes para proporcionar incentivos em quantidade suficiente para induzir os participantes à prestação de contribuições. Tipos de participantes: Diferentes participantes interagem por meio da diferenciação das tarefas provocada pela divisão do trabalho no seio das organizações. Há quatro classes de participantes: empregados, investidores, fornecedores e clientes. Todos eles mantêm relações de reciprocidade com a organização: Proporcionam suas contribuições em troca de incentivos úteis e vice-versa. Participantes (parceiros) Empregados Investidores Contribuições (investimentos) Contribuem com o trabalho, dedicação, esforço pessoal, desempenho, lealdade, assiduidade. Contribuem com dinheiro, na forma de ações, empréstimos, financiamentos. Fornecedores Contribuem com materiais, matériasprimas, tecnologias, serviços especializados. Clientes Contribuem com dinheiro pela aquisição dos produtos/serviços e seu consumo e utilização. 5.2 Teoria da aceitação da autoridade: 25 Incentivos (retorno esperado) Motivados por salário, benefícios, prêmios, elogios, oportunidades, reconhecimento, segurança no trabalho. Motivados por rentabilidade, lucratividade, liquidez, dividendos, retorno do investimento. Motivados por preço, condições de pagamento, faturamento, garantia de novos negócios. Motivados por preço, qualidade, condições de pagamentos e satisfação de necessidades. Verificou-se que por vezes a autoridade é inefetiva, as ordens não são cumpridas e a desobediência grassa. Para explicar esses comportamentos, Chester Barnard desenvolveu um teoria a respeito da autoridade que se contrapõe aos ensinamentos da Teoria Clássica. Segundo a Teor ia da Aceitação da Autoridade, a autoridade depende, não do superior, mas da decisão do subordinado de aceitá-la ou não. A decisão sobre a autoridade é da pessoa a quem a ordem é dirigida e não de quem a emite, e para que seja encarada como ordem deve cumprir quatro condições simultaneamente, sejam: 1. O subordinado deve entender ou compreender a ordem, 2. O subordinado não a considera incompatível com os objetivos da organização, 3. O subordinado não a considera incompatível com seus objetivos pessoais, 4. O subordinado é mental e fisicamente capaz de cumprir a ordem. 6. Conflito entre objetivos Organizacionais e Individuais: Nem sempre os objetivos organizacionais e individuais são convergentes. Para Barnard, a pessoa deve ser eficaz (na medida em que seu trabalho alcança objetivos da organização) e ser eficiente (na medida em que seu trabalho alcança objetivos pessoais), o que incorre, às vezes, na dificuldade de ser eficaz e eficiente ao mesmo tempo. Para Chris Argyris, a organização formal faz exigências que são incongruentes com as necessidades individuais, fazendo surgir a frustração e o conflito. A organização confina as pessoas em tarefas medíocres em que há pouca oportunidade para responsabilidade, autoconfiança ou independência. Com isso, elimina-se o sentido social e psicológico da tarefa e faz-se com que a pessoa passe a considerar o trabalho um desprazer.

26 É possível integrar as necessidades individuais de auto-expressão com os requisitos de produção da organização, e assim tornarem-se mais produtivas, quando as organizações contribuem para o desenvolvimento e a aplicação do potencial da pessoa. Ambas as partes devem contribuir mutuamente para o alcance dos respectivos objetivos, mas Argyris defende que a responsabilidade pela integração entre os objetivos organizacionais e dos indivíduos recai sobre a administração. Negociação: Quando as partes envolvidas em um relacionamento voluntário têm preferências ou interesses diferentes é preciso chegar a uma solução mutuamente aceitável. A negociação é uma atividade seqüencial (não simultânea) que envolve a apresentação de demandas e propostas por uma parte, sua avaliação pela outra parte e concessões e contrapropostas. Saber apresentar propostas com clareza e objetividade, entender o que o outro lado oferece, argumentar adequadamente saber ouvir são habilidades fundamentais ao administrador que trabalha em situações de negociações Abordagem Sistêmica da Administração Teoria dos Sistemas Origem A Teoria dos Sistemas (TS) é um ramo específico da Teoria Geral de Sistemas (TGS). A abordagem sistêmica chegou à TGA a partir da década de 1960 e tornou-se parte integrante dela; A Teoria Geral de Sistemas surgiu com os trabalhos do biólogo alemão Ludwing von Bertalanffy. Conceito de Sistemas A palavra sistema denota um conjunto de elementos interdependentes e interagentes ou um grupo de unidades combinadas que formam um todo organizado. Sistema é um conjunto ou combinações de coisas ou partes formando um todo unitário. Características dos Sistemas Os sistemas apresentam características próprias. O sistema é um conjunto de elementos interligados para formar um todo. O todo apresenta propriedades e características que não são encontradas em nenhum dos elementos isolados. As características da água são totalmente diferentes do hidrogênio e do oxigênio que a formam. Características: Propósito ou objetivo: o sistema tem um ou mais propósitos ou objetivos. As unidades ou elementos (ou objetos), bem como os relacionamentos, definem um arranjo que visa sempre um objetivo ou finalidade a alcançar. Globalismo ou totalidade: o sistema tem uma natureza orgânica pela qual uma ação que produza mudança em uma das unidades do sistema produz mudanças em todas as suas outras unidades. Qualquer estimulação em uma unidade do sistema afeta todas as unidades devido ao relacionamento existente entre elas. O efeito total dessas mudanças proporcionará um ajustamento de todo o sistema. O sistema reage globalmente a qualquer estimulo produzido em qualquer unidade. OBSERVAÇÃO O enfoque de sistemas como uma série de atividades e processos fazendo parte de um todo maior é uma maneira peculiar de olhar o mundo e a nós mesmos. No passado, até se podiam visualizar sistemas, mas não havia meios tecnológicos para se perceber esta visão. Ela não é apenas uma coleção de coisas, mas um conceito e uma visão unificadora do processo produtivo que requer um grande numero de coisas como maquinas, equipamentos e instalações -, mas não começa com essas coisas: estas é que decorrem do sistema. A idéia de sistema envolve conectividade, integração e totalidade. Visão do Homem: Homem Funcional = o indivíduo comporta-se em um papel nas organizações, inter-relacionando-se com os demais indivíduos como um sistema aberto. Nas suas ações, em um conjunto de papéis, o homem funcional mantém expectativas quanto ao papel dos demais participantes e procura enviar aos outros suas expectativas de papel. Essa interação altera ou reforça o papel. As organizações são sistemas de papéis, nas quais as pessoas desempenham papéis. 26

27 Tipos de Sistemas Quanto à sua constituição: Sistemas físicos ou concretos são compostos de equipamentos, maquinaria, objetos e coisas reais. São denominados Hardware ; Sistemas abstratos ou conceituais são compostos de conceitos, filosofias, planos, hipóteses e idéias. Os símbolos representam atribuições e objetos que, muitas vezes, só existem nos pensamentos das pessoas. São denominados Software. Quanto à sua natureza: Sistemas fechados não apresentam intercâmbio com o ambiente que os circunda, pois são herméticos a toda influencia ambiental. Não existem sistemas fechados na acepção exata do termo. Sistemas abertos apresentam relações de intercâmbio com o ambiente através de inúmeras entradas e saídas. Trocam matéria e energia regularmente com o meio ambiente. São adptativos, isto é, para sobreviver devem ajustar-se constantemente às condições do meio. O conceito de sistema aberto é aplicável à organização. Ela é um sistema criado pelo homem e mantém uma dinâmica de interação com o seu meio ambiente, sejam clientes, fornecedores, concorrentes, entidades sindicais, órgãos governamentais e outros agentes externos. Influi sobre o meio ambiente e recebe influencia dele. Além disso, é um sistema integrado por diversas partes ou unidades relacionadas entre si, que trabalham em harmonia umas com as outras, com a finalidade de alcançar uma serie de objetivos, tanto da organização como de seus participantes. Diferenças entre Sistemas vivos e organizados Sistemas Vivos Nascem, herdam seus traços estruturais Morrem, seu tempo de vida é limitado Têm um ciclo de vida predeterminado São concretos sistema descrito em termos físicos e químicos A doença é definida como um distúrbio no processo vital O Sistema Aberto: Organizações São organizados, adquirem sua estrutura em estágios; Podem ser reorganizados Não tem ciclo de vida definido São abstratos sistema é descrito em termos psicológicos e sociológicos. O problema é definido como um desvio nas normas sociais. O Sistema Aberto se caracteriza pelo intercâmbio de transações com o ambiente; sejam clientes, fornecedores, concorrentes, entidades sindicais, órgãos governamentais e outros agentes externos. Influi sobre o meio ambiente e recebe influência dele. Além disso, é um sistema integrado por diversas partes ou unidades relacionadas entre si, que trabalham em harmonia umas com as outras, com a finalidade de alcançar uma série de objetivos, tanto da organização como de seus participantes. Características dos Sistemas Abertos: 1. Comportamento probabilísticos e não-determinísticos: Como sistemas sociais, as organizações são sistemas abertos afetados por mudanças em seus ambientes, denominadas variáveis externas. O ambiente inclui variáveis desconhecidas e incontroláveis. Por essa razão, as conseqüências dos sistemas sociais são probabilísticas e não-determinísticas, e seu comportamento não é totalmente previsível. As organizações são complexas e respondem a muitas variáveis ambientais que não são totalmente compreensíveis. 2. As organizações são partes de uma sociedade maior e são constituídas de partes menores: As organizações são sistemas dentro de sistemas. Os sistemas são complexos de elementos colocados em interação. Essa focalização incide mais sobre as relações ente os elementos interagentes cuja interação produz uma totalidade que não pode ser compreendida pela análise das partes tomadas isoladamente. 3. Interdependência das partes: A organização é um sistema social cujas partes são independentes, mas inter-relacionadas. A organização não é um sistema mecânico no qual as partes possam ser mudadas sem um efeito concomitante sobre as outras. Devido à diferenciação provocada pela divisão do trabalho, as partes precisam ser coordenadas através de meios de integração e de controle. 27

28 4. Homeostase ou estado firme : A organização alcança um estado firme ou seja, um estado de equilíbrio quando satisfaz dois requisitos: - Unidirecionalidade ou constância de direção: apesar das mudanças do ambiente ou da organização, os mesmos resultados são atingidos. O sistema continua orientado para o mesmo fim, usando outros meios. - Progresso com relação ao objetivo: o sistema mantém em relação ao objetivo desejado um grau de progresso dentro dos limites definidos como toleráveis. O grau de progresso pode ser melhorado quando o sistema alcança o resultado com menor esforço, maior precisão e sob condições de variabilidade. * Homeostasia é a tendência dos sistema em permanecer em estado de equilíbrio. Os dois requisitos para alcançar o estado firme exigem, na organização, liderança e comprometimento das pessoas com o objetivo a ser atingido. 5. Fronteiras ou Limites: Fronteira é a linha que demarca e define o que está dentro e o que está fora dos sistema. As organizações têm fronteiras que as diferenciam dos ambientes. 6. Morfogênese: A organização é um sistema com capacidade de modificar a si próprio e sua estrutura básica: é a propriedade morfogênica das organizações, considerada por Buckley a característica identificadora das organizações. Os membros das organizações comparam os resultados obtidos e detectam os erros que devem ser corrigidos para modificar a situação. 7. Resiliência: Em linguagem científica, a resiliência é a capacidade do sistema de superar o distúrbio imposto por um fenômeno externo. Como sistemas abertos, as organizações são capazes de enfrentar e superar as perturbações externas da sociedade sem que desapareça seu potencial de auto-organização. A resilência determina o grau de defesa ou vulnerabilidade do sistema a pressões ambientais externas. Modelos de Organização 1. Modelo de Katz e Kahn Neste modelo, a organização apresenta as características típicas de um sistema aberto, como: Importação (entradas) a organização recebe insumos do ambiente e depende de suprimentos renovados de energia de outras instituições ou de pessoas. Nenhuma estrutura social é auto-suficiente; Transformação (processamento) os sistemas abertos transformam a energia recebida. A organização processa e transforma sues insumos em produtos acabados, serviços, etc. Exportação (saídas) os sistemas abertos exportam seus produtos, serviços ou resultados para o meio ambiente; Os sistemas são ciclos de eventos que se repetem; Entropia negativa a entropia é um processo pelo qual o sistema organizado tende à exaustão, desorganização, desintegração e, no fim, à morte. Para sobreviver, os sistemas abertos precisam mover-se para deterem o processo entrópico e se reabastecerem de energia. Informação como insumo, retroação negativa e processo de codificação os sistemas abertos recebem insumos, como materiais ou energia, que são transformados ou processados. Recebem também entradas de caráter informativo, que proporcionam sinais à estrutura sobre o ambiente e sobre seu funcionamento em relação a ele. Estado firme e homeostase dinâmica o sistema aberto mantém uma certa constância no intercambio de energia importada e exportada do ambiente para assegurar seu caráter organizacional e evitar o processo entrópico. Diferenciação como sistema aberto, a organização tende à diferenciação, isto é, à multiplicação e elaboração de funções, o que lhe traz também multiplicação de papéis e diferenciação interna. Eqüifinalidade - os sistemas abertos são caracterizados pelo principio da Eqüifinalidade um sistema pode alcançar, por uma variedade de caminhos, o mesmo resultado final partindo de diferentes condições iniciais. Limites ou fronteiras como um sistema aberto, a organização apresenta limites ou fronteiras, isto é, barreiras entre o sistema e o ambiente. 28

29 Modelo Sociotécnico de Tavistock Para os autores deste modelo, a organização é um sistema aberto em interação constante com seu ambiente. A organização é sistema sociotécnico estruturado sobre dois subsistemas: Subsistema técnico compreende as tarefas a serem desempenhadas, instalações físicas, equipamento e instrumentos utilizados, exigências da tarefa, utilidades e técnicas operacionais, ambiente físico e a maneira como está arranjado, bem como operação da tarefa. Em resumo, envolve a tecnologia, o território e o tempo. É o responsável pela eficiência potencial da organização. Subsistema social compreende as pessoas, suas características físicas e psicológicas, as relações sociais entre indivíduos encarregados da execução da tarefa, bem como as exigências de sua organização formal como informal na situação de trabalho. Este subsistema transforma a eficiência potencial em eficiência real Abordagem Comportamental A Teoria da Contingência realizava pesquisas para avaliar os modelos de estruturas organizacionais mais eficazes em determinados tipos de empresa. Essas pesquisas pretendiam confirmar se as organizações seguiam os pressupostos clássicos, como divisão do trabalho, amplitude de controle, hierarquia de autoridade, etc. Os resultados levaram a uma nova concepção de organização: a estrutura e o funcionamento da organização dependem da interface com o ambiente. Não há um único e melhor jeito de administrar. Características básicas: A organização é de natureza sistêmica, isto é, ela é um sistema aberto; As características organizacionais apresentam uma interação entre si e com o ambiente. Isso explica a intima relação entre as variáveis externas (como a certeza e estabilidade do ambiente) e as características da organização (diferenciação e integração organizacionais). As características ambientais funcionam como variáveis independentes, enquanto as características organizacionais são variáveis dependentes. Variáveis que influenciam as características organizacionais: 1. Ambiente - ambiente geral é o macroambiente, o ambiente comum a todas as organizações. Condições tecnológicas o desenvolvimento tecnológico que ocorre no ambiente provoca reações nas organizações; Condições legais é a legislação vigente, constituem elementos normativos para a vida das organizações; Condições políticas são definições e decisões tomadas em níveis federal, estadual e municipal que influenciam as organizações e orientam as condições econômicas; Condições econômicas constituem a conjuntura que determina o desenvolvimento econômico ou a retração econômica e condicionam fortemente as organizações. Condições demográficas taxa de crescimento, população, raça, distribuição geográfica, etc Condições ecológicas são as condições relacionadas ao ambiente natural que envolve a organização; Condições culturais a cultura de um povo penetra nas organizações através da expectativa de seus consumidores. 29

30 2. Tecnologia sob o ponto de vista administrativo, a tecnologia é algo que desenvolve nas organizações através de conhecimentos acumulados sobre a execução de tarefas know-how e pelas suas manifestações físicas como máquinas, equipamentos, instalações-, constituindo um complexo de técnicas usadas na conversão dos insumos em resultados, isto é, em produtos ou serviços. A influência da tecnologia sobre a organização: A tecnologia determina a estrutura organizacional e o comportamento organizacional. A tecnologia tornou-se um sinônimo de eficiência. A tecnologia faz os administradores melhorarem mais a eficácia dentro dos limites do critério normativo de produzir eficiência Eficiência: significa fazer bem e corretamente as coisas. O trabalho eficiente é um trabalho bem executado. Eficácia: significa atingir objetivos e resultados. Um trabalho eficaz é um trabalho que resulta proveitoso e bem-sucedido. 3. As organizações e seus níveis Para a Teoria da Contingência, não existe uma universalidade dos princípios de administração nem uma única e melhor forma de estruturar as organizações. As organizações se diferenciam nos três níveis: Nível institucional ou estratégico: corresponde ao nível mais elevado e é composto de diretores, proprietários ou acionistas. É o nível em que as decisões são tomadas e os objetivos são definidos. Lida com a incerteza pelo fato de não ter poder ou controle sobre os eventos ambientais presentes e, muito menos, capacidade de prever com razoável precisão os eventos ambientais futuros. Nível intermediário chamado nível mediador ou gerencial, é o nível colocado entre o institucional e o operacional, e que cuida da articulação interna entre ambos. Atua na escolha e na captação de recursos necessários, bem como na distribuição e na colocação do que foi produzido pela empresa nos diversos segmentos do mercado. É o nível que lida com os problemas de adequação das decisões tomadas em nível institucional (no topo) com as operações realizadas no nível operacional (na base da organização). Nível operacional denominado nível técnico ou núcleo técnico, é o nível localizado nas áreas inferiores da organização. Está ligado aos problemas de execução cotidiana e eficiente das tarefas e operações da organização, e orientado para as exigências impostas pela natureza da tarefa a ser executada, com os materiais a serem processados e a cooperação de vários especialistas necessários ao andamento dos trabalhos. 30

31 3.1. Arranjo Organizacional Estrutura Matricial É denominada matriz ou organização em grade. A matriz combina duas formas de departamentalização a funcional e a departamentalização de produto ou projeto na mesma estrutura organizacional. Vantagens: Desvantagens: - o desenho matricial permite vantagens da estrutura funcional e de produto/projeto enquanto neutraliza as fraquezas e desvantagens de ambas; - a estrutura funcional enfatiza a especialização, mas não enfatiza o negocio; - a estrutura de produto/projeto enfatiza o negócio, mas não a especialização; - viola a unidade de comando e introduz conflitos de duplicidade de supervisão 31

32 Organização por Equipes A abordagem de equipes torna as organizações mais flexíveis e ágeis para o ambiente global e competitivo. Vantagens: - aproveita as vantagens da estrutura funcional como economias de escala e treinamento especializado com vantagens do relacionamento grupal; - redução de barreiras entre departamentos, aumentando o compromisso pela maior proximidade entre pessoas; - menor tempo de reação aos requisitos do cliente e mudanças ambientais. As decisões da equipe são rápidas e dispensam a aprovação hierárquica.; - participação das pessoas com envolvimento em projetos e não em tarefas monótonas do departamento. As tarefas são ampliadas e enriquecidas; - menores custos administrativos, pois a equipe derruba a hierarquia, não requerendo gerentes para sua supervisão; Desvantagens: - apesar do entusiasmo pela sua participação, os membros da equipe enfrentam conflitos e uma dupla lealdade. A equipe funcional cruzada impõem diferentes solicitações aos seus membros que provocam conflitos; - aumento de tempo e recursos despendidos em reuniões, o que aumenta a necessidade de coordenação; - pode levar à descentralização exagerada e não planejada. Enquanto os gerentes departamentais tomam decisões em função dos objetivos organizacionais, os membros da equipe nem sempre têm uma noção corporativa e podem tomar decisões que são boas para a equipe e podem ser más para a organização como um todo. Abordagens em Redes Na estrutura em rede, a organização transfere algumas de suas funções tradicionais para empresas ou unidades separadas interligadas através de um órgão coordenador, que constitui o núcleo central. Produção, vendas, engenharia, passam a constituir serviços prestados por unidades separadas que trabalham sob contrato e são conectadas eletronicamente a um escritório central para efeito de coordenação e integração. A companhia central retém o aspecto essencial do negocio (core business), enquanto transfere para terceiros as atividades que outras companhias podem fazer melhor e mais barato. Vantagens: - permite competitividade em escala global, pois aproveita as vantagens no mundo todo e alcança qualidade e preço em seus produtos e serviços; - flexibilidade da força de trabalho e habilidade em fazer as tarefas onde elas são necessárias; - custos administrativos reduzidos, pois sua hierarquia de apenas dois ou três níveis hierárquicos é menor que dez ou mais das organizações tradicionais. 32

33 Desvantagens: - falta de controle global, pois os gerentes não têm todas as operações dentro de sua empresa e dependem de contratos, coordenação e negociação com outras empresas para tocar as coisas em conjunto; - maior incerteza e potencial de falhas, pois se uma empresa subcontratada deixa de cumprir o contrato o negocio pode ser prejudicado. A incerteza é maior porque não existe o controle direto sobre todas as operações; - a lealdade das pessoas é enfraquecida, pois elas sentem que podem ser substituídas por outros contratos de serviços. 4. O Homem Complexo Para a Teoria da Contingência, as concepções anteriores a respeito da natureza humana contam apenas uma parte da história e não toda a complexidade da pessoa e os fatores que influenciam sua motivação para alcançar os objetivos organizacionais. Daí a concepção contingencial que denomina homem complexo : ao homem como um sistema complexo de valores, percepções, características e necessidades pessoais. Ele opera um sistema capaz de manter seu equilíbrio interno diante das demandas das forças externas do ambiente. 01 (Cespe - Administrador Município do Ipojuca ) A administração científica, estruturada por Taylor, é embasada no estudo de tempos e movimentos, na padronização de ferramentas e do modo de fazer e na separação entre planejamento e execução. (CESPE/Ministério da Saúde/2008) No final do século XIX, um engenheiro mecânico acreditava que os meios empíricos tradicionais de organização do trabalho precisavam ser substituídos por métodos científicos. Até 1930, os preceitos de Frederick Taylor e Henri Fayol se destacavam no cenário administrativo. Acerca dos princípios da administração divulgados por esses teóricos organizacionais, julgue os próximos itens. 02 Taylor e Fayol conceberam a idéia de que um trabalho deve ser executado de maneira científica para promover maior eficiência de tempo e de energia. 03 Taylor acreditava que todos os empregados tinham limitações e que caberia ao administrador atribuir uma função a eles, independentemente de suas possíveis habilidades, devendo o trabalho ser compensado por um salário-hora. 04 Segundo os citados teóricos, a relação entre administradores e trabalhadores deveria ser cooperativa e interdependente, partilhando-se o trabalho de maneira igualitária, com papéis diferentes para os administradores, que seriam os supervisores funcionais, e para os trabalhadores, que ficariam responsáveis pela execução do trabalho. 05 (MTE-2008) Um marco na abordagem clássica da administração foi a experiência de Hawthorne, que buscou enfatizar a importância das condições do ambiente de trabalho para obter a maior eficiência e racionalização das tarefas. 06 (MTE-2008) O gestor público que se preocupa em eliminar o desperdício de esforço desenvolvido pelos demais colaboradores, procurando racionalizar as tarefas e eliminar os movimentos inúteis, adota pressupostos coerentes com a abordagem clássica da administração. 07 (FUNAG-2005) Apesar das semelhanças referentes à universalidade da administração, as teorias de Taylor e de Fayol partiram de pólos opostos da hierarquia organizacional. 33

34 Em determinada época da história da administração, a Teoria Y foi considerada extremamente importante como modelo de gestão. De acordo com as características dessa teoria, julgue os itens a seguir. 08 (MDS-2006) De acordo com a Teoria Y, as pessoas procuram e aceitam responsabilidades e desafios, pois para elas o trabalho é uma atividade tão natural quanto brincar ou descansar. 09 (MDS-2006) Para a teoria considerada, as pessoas preferem supervisão cerrada e, em geral, não gostam do trabalho que executam. O que é uma teoria? Se a palavra teoria tem conotação negativa e lembra uma ideia sem possibilidade de aplicação prática, pense novamente. O grande Einstein dizia que não há nada mais prático que uma boa teoria. As teorias da administração são exatamente isso: ideias práticas que ajudam a entender e administrar organizações. Antonio Cesar Amaru Maximiano. Introdução à administração. São Paulo: Atlas, 2004, p.47 (com adaptações). Tendo como referência inicial o texto acima, julgue os itens a seguir, relativos às teorias administrativas. 10 A racionalização do trabalho, segundo Taylor, era vista como um meio de aumentar a eficiência da produção, evitando desperdício e promovendo prosperidade entre patrões e empregados, sendo esses os primados da administração científica. 11 O enfoque comportamental, que considera as pessoas em sua totalidade e como parte integrante das organizações, tem dois eixos principais. O primeiro trata do estudo das pessoas como indivíduos, considerando conhecimentos, habilidades e atitudes. O segundo trata do estudo das pessoas como membros de grupos em que são avaliadas a capacidade de liderança, a motivação, a comunicação e a cultura. 12 O ambiente no qual estão inseridas as organizações está em constante mudança, fazendo-se necessária a observação cautelosa da realidade e a boa adaptabilidade. Essas são as características centrais da administração da qualidade total, na qual a flexibilidade organizacional é um ponto essencial. Tendo como referência inicial o texto acima, julgue os itens aseguir, relativos às teorias administrativas. 13 A racionalização do trabalho, segundo Taylor, era vista como um meio de aumentar a eficiência da produção, evitando desperdício e promovendo prosperidade entre patrões e empregados, sendo esses os primados da administração científica. 14 O enfoque comportamental, que considera as pessoas em sua totalidade e como parte integrante das organizações, tem dois eixos principais. O primeiro trata do estudo das pessoas como indivíduos, considerando conhecimentos, habilidades e atitudes. O segundo trata do estudo das pessoas como membros de grupos em que são avaliadas a capacidade de liderança, a motivação, a comunicação e a cultura. 15 O ambiente no qual estão inseridas as organizações está em constante mudança, fazendo-se necessária a observação cautelosa da realidade e a boa adaptabilidade. Essas são as características centrais da administração da qualidade total, na qual a flexibilidade organizacional é um ponto essencial 16 (CESGRANRIO/BNDS/Administração de Empresa/2007) Desde os primórdios da administração, especificamente da administração científica de Taylor, as organizações tiveram que se adaptar a movimentos de constantes flutuações em suas gestões. Em seu estudo de tempos e movimentos, Taylor analisava as unidades básicas de trabalho de cada indivíduo. Partindo-se dessa premissa, a validade dos estudos de tempos e movimentos se dá pela (A) observação das ações e da forma como elas são executadas na produção. (B) complementação de tarefas, verificando as que são adequadas às novas realidades da empresa. (C) implementação de novas técnicas de trabalho na produção. (D) participação ativa de cada funcionário no processo produtivo. (E) combinação de valores individuais no processo produtivo. 17 (CESGRANRIO Administração Geral EPE- RJ-2008) A teoria clássica da administração apresenta conceitos com ênfase nas estruturas que a organização deveria possuir para se tornar mais eficiente. Fayol, fundador dessa teoria, escreveu que toda estrutura organizacional apresenta seis funções: técnica, comercial, financeira, de segurança, contábil e: (A) informacional. (B) administrativa. (C) de engenharia. (D) de marketing. (E) de controladoria. 34

35 18 (CESGRANRIO/Técnico de Defesa Aérea e Controle de Tráfego aéreo/área Administração de Empresa RJ2006) Uma empresa pública foi organizada de acordo com as características da Teoria Clássica. Foi instituída na forma mais simples, ou seja, organização do tipo linear. Os teóricos da administração apresentam vantagens e desvantagens desse tipo de organização. Dentre estas últimas, pode-se afirmar que: (A) nenhum setor intervém em área alheia. (B) as opções de comunicação são mínimas e restritas. (C) as responsabilidades dos órgãos são precisas. (D) a centralização do controle é estável. (E) a autoridade pode tornar-se autocrática. 19 (CESGRANRIO Técnico de Defesa Aérea e Controle de Tráfego aéreo/área Administração de Empresa RJ2006) Orientados em um continuum organizacional, os sistemas mecânicos estão de um lado e os orgânicos, do outro. Um sistema orgânico se caracteriza por: (A) solução de conflitos por meio de repressão. (B) processo decisório centralizado. (C) supervisão rígida do trabalho. (D) compartilhamento de responsabilidade e de controle. (E) relacionamento do tipo autoridade-obediência. 20 (CESGRANRIO Técnico de Defesa Aérea e Controle de Tráfego aéreo/área Administração de Empresa RJ2006) A Teoria de Campo de Forças tem sido utilizada por consultores que trabalham no processo de mudança e desenvolvimento organizacional. Esta teoria analisa o resultado da disputa entre forças impulsionadoras e forças restritivas do processo de mudanças. Entre estas últimas, inclui-se a(o): (A) manutenção do status quo. (B) existência de novas idéias. (C) possibilidade de inovação. (D) vontade de melhorar. (E) inconformismo com o presente. 21 (CESGRANRIO/Técnico de Defesa Aérea e Controle de Tráfego aéreo/área Administração de Empresa RJ2006) Herbert Simon, que escreveu um clássico da administração, teorizou que a racionalidade pressupõe a escolha, em um processo decisório, de alternativas possíveis. No entanto, alertou para o fato de que as pessoas tomam decisões baseadas apenas naqueles aspectos que conseguem perceber. Simon aponta, portanto, para a: (A) complementaridade das decisões. (B) racionalidade administrativa. (C) racionalidade limitada. (D) caracterização das decisões. (E) hierarquia das decisões. 22 (CESGRANRIO- TCE Administrador-RO/2007) O Tribunal de Contas é uma Instituição que denota o conceito principal da Teoria dos Sistemas, que é um conjunto de elementos interdependentes e interagentes que formam um todo combinado. CHIAVENATO, A proposição que reflete a exata estrutura de um sistema, considerando o ambiente, é representada por: (A) entrada processo saída retroação. (D) saída processo entrada retroação. (B) entrada retroação saída processo. (E) saída retroação entrada processo. (C) entrada retroação processo saída. 23 (CESGRANRIO- TCE Administrador-RO/2007) Os Tribunais de Contas utilizam, metaforicamente, princípios da Administração Científica ao proporem a aplicação de métodos que eliminem o desperdício e fiscalizem processos nos mais diversos departamentos. Dentre os processos listados a seguir, indique o que NÃO representa uma característica da Administração Científica. (A) Organização racional do trabalho. (D) Estudos sobre a eliminação de desperdício. (B) Análise do trabalho operário. (E) Criação da especialização funcional. (C) Avaliação da satisfação humana. 24 (TGA/OS&M- (Fumarc Analista de Administração e Finanças ) A principal ferramenta investigativa da pesquisa do Casal Gilbreth foi o estudo: a) das tarefas. c) dos deficientes físicos. b) dos movimentos. d) da abordagem comportamental. RESPOSTAS 01 C 03 E 05 E 07 E 09 E 11 C 13 C 15 E 17 B 19 D 21 C 23 C 02 C 04 C 06 C 08 C 10 C 12 E 14 C 16 A 18 E 20 A 22 A 24 B 35

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37 Orçamento Público CAPÍTULO II Orçamento: Fundamentos e Aplicações Antes de iniciarmos a nossa matéria é necessário fazer uma pequena introdução sobre o que é um orçamento, de maneira ampla, para em seguida ingressarmos no conceito e sua instrumentalidade na esfera pública. Normalmente, todos nós fazemos orçamentos domésticos, esses são essenciais para que qualquer pessoa consiga alcançar êxito no alcance de metas pessoais. Um orçamento pode ser considerado uma ferramenta de planejamento vinculado a questões financeiras. Portanto, se a necessidade é fazer um curso ou construir uma casa um orçamento dará suporte para que tais objetivos sejam atingidos. O orçamento traz como sua ideia central a previsão de valores a receber, ou seja, de uma receita, e também a fixação de gastos, também conhecida como despesa. Um exemplo do nosso cotidiano a respeito de orçamento doméstico pode ser visualizado quando um casal de noivos está programando seu casamento. O primeiro passo, para que ao matrimônio ocorra de maneira adequada, será o de fazer uma previsão de quanto eles recebem em conjunto. É com essa receita e talvez com alguns empréstimos que eles definirão como será a cerimônia e a nova vida de casados. Se haverá festa ou apenas o cumprimento na porta da igreja é algo que irá depender da previsão de recebimento de receitas dos noivos. É claro que o tipo de orçamento apresentado é extremamente simples se comparado ao orçamento governamental. Não só pelos valores arrecadados, mas principalmente, pelo fato de que, o objeto do nosso estudo trabalha com dinheiro público. Sendo assim, qualquer decisão com relação aos gastos dos entes governamentais passa pela aprovação dos representantes do povo, ou seja, do Congresso Nacional (União) e das casas do legislativo estaduais e municipais (demais entes). Mais teremos a oportunidade de detalhar como ocorre o processo orçamentário. Segundo Aliomar Baleeiro (...) orçamento é considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo, autoriza o Poder Executivo, por certo período e em pormenor, a realizar as despesas destinadas ao funcionamento dos serviços públicos e outros fins adotados pela política econômica ou geral do país, assim como a arrecadação das receitas já criadas em lei Para Francisco Glauber Lima Mota, orçamento é: (...) ato administrativo revestido de força legal que estabelece um conjunto de ações a serem realizadas, durante um período de tempo determinado, estimando o montante das fontes de recursos a serem arrecadados pelos órgãos e entidades públicas e fixando o montante dos recursos a serem aplicados pelos mesmos na consecução dos seus programas de trabalho, a fim de manter ou ampliar os serviços públicos, bem como realizar obras que atendam as necessidades da população. Tendo em vista a clareza do conceito apresentado pelo Prof. Glauber Mota, vale à pena comentar alguns pontos que nos ajudam a entender um pouco mais a questão orçamentária. O orçamento é revestido de força legal: o executivo, pelo fato de deter a função precípua de administrar é responsável pela elaboração do orçamento, entretanto, somente após a sua aprovação nas casas legislativas é que ele adquire validade. Durante um período de tempo determinado: isso significa que a aprovação dada pelo legislativo não vale por tempo indeterminado. A legislação brasileira prevê que o orçamento tenha validade entre os dias 1 de janeiro e 31 de dezembro. Estimativa receita e fixação despesas: no momento em que o executivo esta elaborando o orçamento ele faz a previsão das receitas, pois não consegue prevê de forma antecipada se todos os contribuintes pagarão impostos. Em contrapartida, a despesa deve ser fixada, não podendo ultrapassar os valores sem nova aprovação legislativa. Como exemplo do que foi dito vejam o art. 1 da Lei , de 26 Janeiro de 2010 Lei Orçamentária Anual: Art. 1o Esta Lei estima a receita da União para o exercício financeiro de 2010 no montante de R$ ,00 (um trilhão, oitocentos e sessenta bilhões, quatrocentos e vinte e oito milhões, quinhentos e dezesseis mil e quinhentos e setenta e sete reais) e fixa a despesa em igual valor, compreendendo, nos termos do art. 165, 5o, da Constituição, e dos arts. 6o, 7o e 54 da Lei no , de 12 de agosto de 2009, Lei de Diretrizes Orçamentárias para 2010: 37

38 James Giacomoni destaca que o orçamento é caracterizado por possuir uma multiplicidade de aspectos: político, jurídico, contábil, econômico, financeiro administrativo, etc. A visão apresentada pelo autor nos mostra a amplitude do orçamento, pois este, não é apenas um instrumento legal, pois nele também se incluem questões políticas, e isso fica claro quando determinado partido assume o governo e dá início a sua gestão, buscando atingir os ideais partidários, utilizando-se do orçamento como meio para o alcance de seus de determinados objetivos. A questão financeira se refere à preocupação da programação do fluxo de caixa, ou seja, entradas e saídas de dinheiros durante tempo determinado. O aspecto econômico é tema cada vez mais frenquente nos estudos de diversos especialistas na área de finanças públicas e está relacionado ao impacto dos gastos públicos na economia. Por fim é de fundamental importância destacar que o aspecto administrativo emergiu após as reformas administrativas, ocorridas em vários países a partir do final da década de 70 que buscavam implementar técnicas de gestão até então comuns na iniciativa privada, no setor público. Como teremos a oportunidade de ver no próximo capitulo, o orçamento evoluiu paralelamente ao crescimento do Estado, e o que antes era mero mecanismo de controle (aspecto jurídico e contábil), hoje se tornou um instrumento de ação governamental (aspecto econômico e administrativo). Evolução do Orçamento Público O Orçamento Público vem passando por inúmeras transformações desde o início da sua utilização. Partindo de uma análise simplista a partir do séc. XIX até os dias atuais, é possível constatar o quanto suas funções foram ampliadas. É com base na evolução histórica do Estado que traremos à tona as técnicas orçamentárias reconhecida pela maioria da doutrina. Orçamento Clássico (tradicional); Orçamento Desempenho; Orçamento-programa; Orçamento Clássico (Tradicional) Segundo Giacomoni, a primeira peça orçamentária formalmente acabada surgiu na Inglaterra por volta de Nessa época o liberalismo econômico era defendido de forma veemente pela elite Inglesa. Isso significa que havia uma consciência contrária ao crescimento das despesas públicas. Sendo assim, o principal objetivo do orçamento nessa época era possibilitar aos órgãos de representação um controle político sobre o Executivo. No Orçamento tradicional, o aspecto econômico tinha posição secundária. As finanças públicas caracterizavam-se por sua neutralidade : o equilíbrio financeiro impunha-se naturalmente e o volume do gasto público não chegava a pesar significativamente em termos econômicos. Os tratadistas clássicos preferiam analisar questões ligadas à tributação e seus efeitos, considerando a despesa pública como um mal necessário. Já para Glauber Mota o Orçamento Clássico é uma técnica orçamentária que se caracteriza por produzir um documento de previsão de receita e autorização da despesa, onde a preocupação principal é com a classificação das despesas por objetos de gastos. Vale destacar, que pelo fato de a preocupação principal dessa técnica ser a de autorizar, para um período determinado de tempo, aquilo que o Estado irá comprar, alguns autores chamam esse tipo de orçamento de lei de meios. Vejam como faz sentido: o Legislativo autoriza o Executivo para que este adquira meios necessários para atingir seu objetivo. Para ficar mais fácil o entendimento desse assunto, segue abaixo um quadro que ajuda o aluno a compreender as características do orçamento tradicional (clássico): 38

39 Receita Despesa R$ ,00 Ministério da Educação Tijolo...R$20.000,00 Cimento...R$10.000,00 Livro...R$20.000,00 Mesas...R$20.000,00 Pessoal...R$30.000,00 Total= R$ ,00 Classificação por elementos Por fim, segue algumas constatações que ajudam muito na resolução de questões de prova: O processo orçamentário tradicional (clássico) é dissociado dos processos de planejamento e programação; A alocação de recursos visa à aquisição de meios. Decisões orçamentárias são tomadas com base nas necessidades das unidades governamentais. Ênfase nos aspectos contábeis; Critérios classificatórios: institucional e elementos(objeto de gasto); Controle visa avaliar a honestidade dos agentes governamentais. Algumas assertivas retiradas de questão de provas O Orçamento tradicional tem ênfase no Objeto do gasto, ao invés da preocupação com a categoria econômica do dispêndio (FCC) No orçamento tradicional, a ênfase se dá no objeto do gasto, sem preocupação com os objetivos da ação governamental (ESAF). Orçamento Desempenho ou de Realizações (performance budget) Pode se dizer que o orçamento desempenho é uma evolução do orçamento tradicional. Conforme havíamos falado anteriormente, o orçamento foi se modificando de acordo com as transformações do papel do Estado. A partir do séc. XX, principalmente após a crise de 29, os governos tomaram consciência de que as funções Estatais deveriam aumentar, tendo em vista que o setor privado não era capaz de responder a diversas demandas sociais. A nova configuração do aparelho estatal, cada vez mais complexa, fez com que a ênfase do orçamento público se deslocasse da preocupação com que o governo gasta para a preocupação o que o governo faz. O governo Americano, na década 50, por meio da Comissão Hoover (Comissão de Organização do Setor de Governo), foi o pioneiro a implementar essa nova forma de se elaborar o orçamento público. Veja trecho retirado da proposta da referida Comissão: Recomendamos que o Governo Federal seja inteiramente reformulado pela alocação de um orçamento baseado em funções, atividades e projetos: a isto denominamos de orçamento desempenho Receita Despesa R$ ,00 Ministério da Educação Função: Educação Projeto: Construção de Escolas Tijolo...R$10.000,00 Cimento...R$10.000,00 Livro...R$10.000,00 Mesas...R$10.000,00 Pessoal...R$10.000,00 Total= R$50.000,00 Atividade: Conservação de Escolas Tijolo...R$10.000,00 Cimento...R$10.000,00 Livro...R$10.000,00 Mesas...R$10.000,00 Pessoal...R$10.000,00 Total= R$50.000,00 Classificação Funcional Mostra a área de atuação em que o gasto é realizado. 39

40 Embora o orçamento de desempenho tenha representado um avanço no que diz respeito a gestão da rés pública, ele ainda apresenta algumas carências. A principal delas é dissociação entre planejamento e orçamento. Orçamento Programa Para Glauber Mota, o Orçamento Programa consiste na elaboração de um programa de trabalho que é expresso por um conjunto de ações a serem realizadas, onde se identificam os recursos necessários a sua execução. Um dos traços marcantes do Orçamento programa é a sua vinculação a instrumentos de planejamento e é exatamente isso que o diferencia do orçamento desempenho. Segue abaixo um exemplo de um programa do Governo Ferderal Programa: Brasil Escolarizado Órgão Responsável: Ministério da Educação Objetivo: Contribuir para a universalização da Educação Básica, assegurando eqüidade nas condições de acesso e permanência Público-alvo: Crianças, adolescentes e jovens Indicador: Taxa de freqüência bruta ao Ensino Médio (%) (Situação em ,70; situação desejada em ,90) Ação Código Produto Meta Custo Construção de Escolas 7134 Escolas Prontas ,00 Conservação de Escolas 8429 Escolas conservadas ,00 Receita Despesa R$ ,00 Ministério da Educação Classificação Programática Função: Educação Legalidade do Orçamento Programa no Brasil Programa: Brasil escolarizado Projeto: Construção de Escolas Tijolo...R$10.000,00 Cimento...R$10.000,00 Livro...R$10.000,00 Mesas...R$10.000,00 Pessoal...R$10.000,00 Total= R$50.000,00 Atividade: Conservação de Escolas Tijolo...R$10.000,00 Cimento...R$10.000,00 Livro...R$10.000,00 Mesas...R$10.000,00 Pessoal...R$10.000,00 Total= R$50.000,00 J. Teixeira Machado Jr. advoga a tese de que a lei 4320/64, mesmo referindo-se a programas em diversos de seus dispositivos, não deve ser entendida como a norma que estabeleceu as bases para a para a implementação do orçamento-programa nas três esferas de governo no Brasil. Para o referido autor essa lei apenas cita de forma genérica o programa em seu art. 2. Lei 4320/64 Art. 2 A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Govêrno, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade. 40

41 Para Giacomoni o orçamento-programa surgiu no Brasil com o advento do decreto lei 200/67, conforme se depreende do trecho abaixo: O ato define o planejamento como um dos princípios fundamentais de orientação às atividades da administração federal, sendo o orçamento-programa anual entendido como um de seus instrumentos básicos, ao lado do Plano Geral do Governo, dos Programas Gerais, Setoriais e Regionais, de duração plurianual e Programação Financeira de Desempenho. Embora haja um entendimento convergente para o fato de que o orçamento-programa só surgiu no Brasil por meio do decreto lei 200/67 algumas bancas consideram correto assertivas que falam que tal técnica surgiu na lei 4320/64. Na verdade, a 4320/64 foi a primeira norma que apareceu o termo programa, entretanto, foi o decreto 200/67 que trouxe as diretrizes de implantação dessa técnica orçamentária no Brasil. E para o concurso Público? A CESPE e FCC aceitam de forma pacífica que o orçamento-programa foi criado no Brasil por meio da lei 4320/64 ou do decreto 200/67 ou os dois. Princípios Orçamentários Princípio da Unidade O orçamento deve ser Uno, isto é, cada unidade governamental deve possuir apenas um orçamento. Portanto, todas as receitas e despesas devem estar reunidas em uma única peça orçamentária. Segundo Glauber Mota o objetivo desse princípio é evitar a existência de orçamentos paralelos, a aprovação prioritária de orçamentos de órgãos com mais influência política em detrimento daqueles que não têm grande poder de pressão. Tendo em vista a impossibilidade prática de seguir os preceitos desse princípio, surgiu o princípio da totalidade, que possibilitava a coexistência de múltiplos orçamentos que, no entanto, devem sofrer consolidação de forma que permita ao governo uma visão geral dos conjuntos das finanças públicas. Esse Princípio se encontra expresso na lei 4320/64 Art. 2 A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Govêrno, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade. A Constituição Federal de 88, ao trata o orçamento da seguinte forma: Art. 165 CF º - A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. Ao dividir o orçamento em fiscal, de investimento e seguridade social, a constituição está desrespeitando o princípio da Unidade? Não, embora haja essa divisão, os três orçamentos estão em uma única peça orçamentária (orçamento anual) e tal divisão existe apenas como uma forma de organizar as informações a respeito das estimativas da receita e fixação de despesas. Outro detalhe importante a ser guardado pelo aluno é que o fato do processo orçamentário ocorrer nas três esferas de governo também não descaracteriza o principio em questão, pois em cada ente o orçamento é uno. Princípio da Universalidade O Orçamento deve conter todas as receitas e todas as despesas. Tal princípio possibilita ao legislativo: Conhecer a priori todas as receitas e despesas do governo e dar prévia autorização para a perspectiva arrecadação e realização; Impedir ao executivo a realização de qualquer operação da receita e despesa sem prévia autorização complementar. Conhecer o exato volume global das despesas projetadas pelo governo, afim de autorizar a cobrança dos tributos estritamente necessários para atendê-las. 41

42 O princípio da Universalidade, assim como o da Unidade, também se encontra de forma explicita na lei 4320/64. Portanto, para fins de provas é necessário muita atenção para não confundir universalidade com unidade. Lei 4320/64 Art. 2 A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade. Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei. Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações de credito por antecipação da receita, as emissões de papel-moeda e outras entradas compensatórias, no ativo e passivo financeiros. Art. 4º A Lei de Orçamento compreenderá todas as despesas próprias dos órgãos do Governo e da administração centralizada, ou que, por intermédio deles se devam realizar, observado o disposto no artigo 2. Vejam como CESPE já cobrou uma questão que gerou dúvidas para muitos alunos: (CESPE) De acordo com o princípio da universalidade, o orçamento (uno) deve conter todas as receitas e todas as despesas do Estado, regra tradicional amplamente aceita pelos tratadistas clássicos e considerada indispensável para o controle parlamentar sobre as finanças públicas. A questão está correta. De acordo com a assertiva o princípio da Universalidade era aceito pelos tratadistas clássicos. Isso significa que ele busca o controle do legislativo sobre o executivo. Aliás, essa é a forma mais adequada de saber se um princípio é clássico ou não, pois eles não estão voltados para atividades de planejamento e sim de controle. Outro detalhe importante para fins de provas é que há um consenso entre os diversos autores e bancas de concurso de que o 5º do Art. 165 do CF/88 também representa a universalidade orçamentária. Art. 165 CF º - A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. Uma dúvida freqüente é com relação às receitas e despesas realizadas pela Administração indireta. Será que todas elas devem constar no orçamento governamental? Certamente não. Vamos tratar de forma pormenorizada a respeito desse assunto alguns tópicos adiante. A princípio basta saber que as empresas estatais, sendo elas sociedade de economia mista ou empresas públicas, quanto dependem de verbas da Administração Direta devem prestar contas desses valores. Portanto, a receita arrecadada por essas instituições devem necessariamente passar pelo orçamento governamental (orçamento fiscal), respeitando o principio da Universalidade. Já nas empresas que não possuem dependência financeira, a situação é diferente, pois suas receitas e despesas não deverão estar incluídas no orçamento fiscal e sim no de investimento. Princípio do Orçamento Bruto Todas as parcelas da receita e da despesa devem aparecer no orçamento em seus valores brutos, sem qualquer tipo de dedução. O objetivo desse princípio é impedir que apareçam no orçamento apenas as importâncias liquidas resultantes do confronto entre receitas e despesas de determinado serviço público. Esse princípio encontra-se no art. 6º da lei 4320/64. Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. 1º As cotas de receitas que uma entidade pública deva transferir a outra incluir-se-ão, como despesa, no orçamento da entidade obrigada a transferência e, como receita, no orçamento da que as deva receber 42

43 Exemplo: Imposto sobre Circulação de Mercadoria (ICMS) é um ótimo exemplo para que nós possamos fixar esse exemplo: De acordo com a atual legislação, 25% do total arrecadado pelos governos estaduais pertencem ao município. Sendo assim, no orçamento do governo do estado deve constar previsão da receita bruta do imposto e na despesa os 25% a serem transferidos aos municípios. Receitas Despesas Especificações Valor Especificações Valor Imposto sobre Circulação de Mercadoria R$ Transferência do ICMS para municípios. R$ De acordo com o exemplo, o Governo Estadual ficará com apenas R$75.000, dos R$ do imposto arrecadado, entretanto, é necessário que a previsão de entrada e saída os valores esteja especificada no orçamento. Vejam como a FCC definiu esse princípio na prova do TRE do Amazonas: Todas as receitas e despesas constarão da Lei do Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções Princípio da Anualidade ou Periodicidade A ideia desse princípio, que também está expresso na lei 4320/64 é determinar a prazo de validade do orçamento. O legislativo autoriza o executivo a executar o orçamento por um período de um ano. Art.165 Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: (...) III. Os orçamentos anuais (...) 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: A lei 4320/64 já mencionava esse princípio em dois art., o 2 e o 34. Art. 2 A Lei do Orçamento conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade universalidade e anualidade Art. 34. O exercício financeiro coincidirá com o ano civil. Esse princípio contém uma exceção no art. conforme art. 167 da Constituição: Art º Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente. Princípio da Não-afetação das receitas Nenhuma parcela da receita geral poderá ser reservada ou comprometida para atender a certos e determinados gastos (Sant Anna e Silva). A não-afetação das receitas ou não vinculação não é um dos princípios clássicos orçamentários. O que confirma essa informação é o fato de que ele tem nenhuma preocupação coma questão do controle do Legislativo sobre o Executivo. Imaginem a seguinte situação: O Secretário de Planejamento de um estado percebe que a demanda por determinados serviços aumentou, e caso ele não contrate novos servidores a população poderá ficar mais uma vez a ver navios, ou seja, sem o atendimento necessário. Contudo, quando esse Administrador Público decide abrir concurso público percebe que não poderá, pois a sua receita já se encontra 99% vinculada a outros fins. Com esse nosso exemplo fica claro que excessivas vinculações de receitas são um entrave à boa Administração Pública. Esse princípio também possui uma exceção no próprio texto constitucional: Art São vedados: IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, 8º, bem como o disposto no 4º deste artigo; 43

44 Exceções: Participação de Estados, Distrito Federal e Municípios na arrecadação tributária; Recursos para Saúde; Recursos para Ensino; Pagamento de débitos para com a União; Garantia de Operações de Antecipação de Receita, previstas no Art º da Constituição Federal; Como se percebe, mesmo com o princípio em evidência, são tantas as exceções que a Administração Pública sofre um engessamento no momento de tomar decisões com relação aos gastos que deve fazer. Por isso, como destaca Glauber Mota: Recentemente, em função do alto grau de vinculação de receitas no orçamento da União, o Governo Federal fez aprovar no Congresso Nacional a DRU Desvinculação de Receitas da União, fato que liberou recursos para aplicação em quaisquer despesas, reduzindo o excesso de vinculação. Embora o notável esforço do Governo Federal seja extremamente coerente com a necessidade de uma boa gestão pública, as vinculações de impostos são constitucionais, portanto o orçamento ainda continua tendo uma boa parte da sua receita comprometida a determinados fins. Segue uma questão dada como certa que confirma o que dissemos: (CESPE Técnico Judiciário TRE Alagoas 2004) O orçamento brasileiro tem alto grau de vinculações, tais como transferências constitucionais para estados e municípios, manutenção do ensino,seguridade social e receitas próprias de entidades. Essas vinculações tornam o processo orçamentário extremamente rígido. Princípio da Discriminação ou Especialização Segundo Giacomini, essa é mais uma das regras clássicas dispostas com a finalidade de apoiar o trabalho fiscalizador dos parlamentos sobre as finanças executivas. O entendimento desse princípio é muito simples, quanto maior o nível de discriminação das despesas mais fácil mais preciso se torno o controle das contas públicas. Logo, na lei orçamentária não devem constar valores globais. Deve haver uma discriminação da programação das despesas. Lei 4320/64 Art. 5º A Lei de Orçamento não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a despesas de pessoal, material, serviços de terceiros, transferências ou quaisquer outras, ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único Art. 15. Na Lei de Orçamento a discriminação da despesa far-se-á no mínimo por elementos. 1º Entende-se por elementos o desdobramento da despesa com pessoal, material, serviços, obras e outros meios de que se serve a administração publica para consecução dos seus fins. Definição do princípio da especialização ou discriminação segundo a FCC: A identificação de cada receita e despesa pública, de forma que não figurem globalizadas no orçamento, obedecem ao princípio orçamentário da especialização. A ler o art. 5º fica evidente que esse princípio também possui exceção (...) ressalvado o disposto no artigo 20 e seu parágrafo único Art. 20. Os investimentos serão discriminados na Lei de Orçamento segundo os projetos de obras e de outras aplicações. Parágrafo único. Os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução da despesa poderão ser custeadas por dotações globais, classificadas entre as Despesas de Capital. Vejamos um caso em que essa exceção foi cobrada em uma prova da CESPE: Não poderão ser custeadas por dotações globais os programas especiais de trabalho que, por sua natureza, não possam cumprir-se subordinadamente às normas gerais de execução de despesa. A questão foi considerada Errada pela banca, pois os programas especiais de trabalho poderão ser custeados por dotações globais. Trata-se uma norma excepcional e que faz toda diferença no momento de se realizar uma prova. 44

45 O que são programas especiais de trabalho? Segundo Heraldo Reis e Machado Junior: programas especiais de trabalho podem ser conceituados como os que a Administração deseja priorizar em razão dos objetivos pretendidos, dispondo, para tanto, de disponibilidades de caixa especial formada por receitas especificadas que se vinculam àqueles objetivos (...) Princípio da Exclusividade O melhor conceito desse princípio pode ser extraído da própria Constituição: Art. 165, 8º A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo nessa proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. Esse dispositivo visa evitar que na lei orçamentária sejam incluídos assuntos que não estejam diretamente relacionados a questões financeiras, como previsão da receita e fixação da despesa. Entretanto, em conformidade com o próprio texto constitucional é possível encontrar duas exceções: Autorização para a abertura de créditos suplementares; Contratação de operações de crédito. A lei 4320/64 traz de forma mais detalhada as exceções ao princípio da exclusividade. Art. 7 A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para: I - Abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas as disposições do artigo 43; II - Realizar em qualquer mês do exercício financeiro, operações de crédito por antecipação da receita, para atender a insuficiências de caixa. 1º Em casos de déficit, a Lei de Orçamento indicará as fontes de recursos que o Poder Executivo fica autorizado a utilizar para atender a sua cobertura. 2 O produto estimado de operações de crédito e de alienação de bens imóveis somente se incluirá na receita quando umas e outras forem especìficamente autorizadas pelo Poder Legislativo em forma que jurìdicamente possibilite ao Poder Executivo realizá-las no exercício. 3º A autorização legislativa a que se refere o parágrafo anterior, no tocante a operações de crédito, poderá constar da própria Lei de Orçamento. (FCC-MPE SERGIPE - Analista Judiciário-Área Administrativa) A legislação brasileira referente ao orçamento público define determinados princípios que devem ser respeitados no processo orçamentário. Um deles é o princípio da exclusividade,significando que a lei orçamentária (A) discriminará os valores de receitas e despesas para um período anual, inclusive para as despesas de capital. (B) não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, exceto a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito. (C) compreenderá o orçamento fiscal, das entidades e órgãos da seguridade social e dos investimentos das empresas em que a União detenha, direta ou indiretamente, a maioria do capital votante. (D) discriminará as receitas e despesas pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções, inclusive aquelas referentes às transferências intergovernamentais. (E) não consignará dotações globais destinadas a atender indiferentemente a qualquer elemento de despesa,exceções feitas aos programas especiais de trabalho. Resposta: B Princípio do Equilíbrio Segundo Glauber Mota o princípio do equilíbrio estabelece que o total da despesa orçamentária não pode ultrapassar o da receita orçamentária prevista para cada exercício financeiro. Entretanto, cabe uma pequena contextualização histórica que algumas vezes é cobrada nas provas da CESPE e da ESAF. No séc. XIX quando o orçamento começou a ser elaborado de forma consistente, a corrente econômica da época era a clássica. Para os economistas clássicos o Estado deveria ser mínimo por dois motivos. Primeiro porque os governos utilizavam de forma inadequada as verbas públicas, segundo porque quando havia uma alta tributação o setor privado não conseguia eficiência, o livre mercado era prejudicado pela ação estatal. Portanto, na visão dessa corrente o Estado jamais poderia ver suas contas em desequilíbrio, ou seja, em déficit público. 45

46 Entretanto, a partir do séc. XIX começaram a existir correntes de pensamento que afirmavam que, quando fosse com finalidades reprodutivas, o Estado poderia se endividar. A construção de estradas de ferro ou infraestrutura em telecomunicações são bons exemplos de gastos que poderiam ser realizados de acordo com essa teoria que de encontro à clássica. Após a crise de 29, os Estados, que ainda seguia os ideais liberais viveram uma dramática crise econômica. De forma extremamente resumida, é possível afirmar que o setor privado por si só não dava conta de resolver todos os problemas da sociedade, portanto, uma ação Estatal era necessária. Entra em cena a Teoria Keynesiana, que tinha por fim resolver o colapso do sistema econômico (estagnação e desemprego), por meio da intervenção estatal na economia. Para Giacomoni, isso pode significar o endividamento público pela captação de recursos privados ociosos cuja aplicação visaria ao pleno emprego à dinamização da economia. Continuando com os ensinamentos do Giacomoni: As concepções Keynesianas foram amplamente empregadas quando boa parte dos países buscava sair da grande depressão dos anos 30. O sucesso então alcançado por essas teorias teve como efeito a universalização do intervencionismo estatal nos anos do pós-guerra e nas décadas de 50 e 60, especialmente entre os países economicamente atrasados, mas interessados em alcançar, rapidamente, altos índices de crescimento econômico. Resumindo o assunto: para que os Estados pudessem superar a crise, o endividamento público passou a ser aceito. Com isso, a todo instante o princípio do equilíbrio era desrespeitado. Entretanto, a partir da década de 70 o excessivo endividamento público deu início a uma nova crise, o que colocou em cheque o modelo Keynesiano. Outros Princípios Princípio da publicidade Princípio da Clareza Princípio da Exatidão 2.1. Fundamento Constitucional Plano Plurianual O Plano Plurianual (PPA) é um instrumento criado pela Constituição de 1988 e pode ser caracterizado, conforme salienta Giacomoni, como uma síntese dos esforços de planejamento de toda a administração pública, orientando a elaboração dos demais planos e programas de governo, assim como o próprio orçamento anual. Com base em informações retiradas do Ministério do Planejamento, o Projeto de Lei do PPA define as prioridades do governo por um período de quatro anos e deve ser enviado pelo Presidente da República ao Congresso Nacional até o dia 31 de agosto do primeiro ano de seu mandato. É considerado o plano estratégico do governo. De acordo com a Constituição Federal, o Projeto de Lei do PPA deve conter "as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada". O PPA estabelece a ligação entre as prioridades de longo prazo e a Lei Orçamentária Anual. Art Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. O PPA, assim como a lei de diretrizes orçamentárias (LDO) e orçamento anual (LOA) são considerados uma lei ordinária, entre tanto, há autores que dão destaque ao plano plurianual, pois é ele que norteia a elaboração dos demais. Na visão de Glauber Mota: A elaboração dos planos e programas nacionais, regionais e setoriais constantes do plano de governo, bem como as leis de diretrizes orçamentárias e dos orçamentos anuais, também deve estar compatível com a lei do plano plurianual. 46

47 Por isso, não resta dúvida que o PPA deve ser a primeira lei a ser elaborada, dentro do processo de planejamento e orçamento. Até mesmo porque em conformidade do com o 1º do art. 167 nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. Após essa noção inicial vamos trabalhar com as principais características do PPA. Regionalização: atualmente, tendo em vista a falta da lei complementar prevista no 9º do art. 165, o governo federal tem adotado a divisão clássica: norte, nordeste, centro-oeste, sudeste e sul. Contudo, quando se observa a elaboração do PPA pelos governos Estaduais e Municipais, parece não existir um padrão aceito por todos os entes. Art º - Cabe à lei complementar: I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. Exemplo: Diretrizes objetivos e metas (DOM): tendo em visa que o PPA é um instrumento gerencial, no momento do da elaboração do plano deverá definir o que pretende alcançar com ele e em seguida definir metas que irão sinalizar no decorrer dos 4 anos do plano se será possível ou não alcançar o resultado persguido. O governo federal definiu no PPA (Lei /08) um programa na área de saúde com as seguintes características (com adaptações): Programa: Implementação da Política de Promoção da Saúde Órgão Responsável: Ministério da Saúde Objetivo: Promover a qualidade de vida e reduzir a vulnerabilidade e os riscos à saúde relacionados aos determinantes e condicionantes dos processos saúde-doença-condições de trabalho, habitação, ambiente, educação, lazer, cultura e acesso a bens e serviços essenciais Público-alvo: Crianças, adolescentes e jovens Ação Referência 2011 Consolidação dos Totais Taxa de mortalidade por doenças cardiovasculares (%) 31/12/2005 9,33 8, Taxa de Prevalência de 31/12/ ,20 12,20 Fumantes nas Capitais (%) Projeto Título Início e Término Construção do Complexo Hospitalar Regional e Unidade Acoplada da Rede Sarah de Hospitais. 01/ /2011 Valor Estimado Como podemos ver, o governo percebeu um problema, definiu objetivo e diretrizes que o ajudarão a melhorar a situação e estabeleceu metas. Prazos: os prazos de duração e tramitação do PPA, em detrimento da falta de regulamentação prevista no 9º do art. 165, atualmente estão definidos nos Ato de Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT). Art. 35 do ADCT 2º - Até a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, 9º, I e II, serão obedecidas as seguintes normas: I - o projeto do plano plurianual, para vigência até o final do primeiro exercício financeiro do mandato presidencial subseqüente, será encaminhado até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento da sessão legislativa; 47

48 Duas informações são de grande importância no momento da prova, a primeira delas está representada na figura abaixo, que mostra que, embora o PPA possua quatro anos, ele só se inicia no segundo ano do mandato do chefe do executivo, pois este deve ter o primeiro ano no governo para preparação do plano que dará norte ao governo. (CESPE ACE/TCU 2004) Instituído pela Constituição Federal de 1988, o plano plurianual, de vigência coincidente com a do mandato do chefe do Poder Executivo, estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Resposta: A vigência do PPA não coincide com o mandato do chefe do executivo. Portanto a questão está errada. A Segunda informação é que o prazo para envio do PPA para o Congresso é 31 de agosto do primeiro ano do mandato do chefe do executivo e o prazo de devolução para sanção é dia 22 de dezembro do mesmo ano. Portanto, o processo de aprovação do PPA só ocorre a cada 4 anos. Elaboração da Proposta do PPA 48 Apreciação do PPA pelo CN O Manual Técnico Orçamentário de 2010, no que se refere ao PPA apresenta os seguintes princípios. O Plano Plurianual - PPA é o instrumento de planejamento de médio prazo do Governo Federal que estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administração Pública Federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Os princípios básicos que norteiam o PPA são: - Identificação clara dos objetivos e das prioridades do Governo; - Integração do planejamento e do orçamento; - Promoção da gestão empreendedora; - Garantia da transparência; - Estímulo às parcerias; - Gestão orientada para resultados; e - Organização das ações de Governo em programas Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) Art º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento A LDO, importante inovação na Constituição de 1988, é o instrumento que define com base no PPA as prioridades a serem inseridas na lei de orçamento. Segundo Glauber Mota: Quando a Lei de Diretrizes orçamentárias define as prioridades e metas da administração pública federal está elegendo, dentro do leque de centenas de programas aprovados no plano plurianual, aqueles que devem ter prioridades de execução sobre os demais, além de estabelecer a meta física para o exercício financeiro. Veja assertiva retirada de uma questão da FCC. (MPE PERNAMBUCO Analista Administrativo) A Constituição Federal de 1988 introduziu diversas inovações no processo orçamentário. Define corretamente uma dessas inovações: Recuperou a figura do planejamento na administração pública brasileira, mediante a integração entre plano e orçamento, por meio da criação do Plano Plurianual (PPA) e da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO). Resposta: Correta 31 de agosto 22 de dezembro

49 Se na PPA são definidas as diretrizes, objetivos e metas (DOM), a LDO compreende as metas e prioridades (MP). Embora pareça um detalhe sem muita importância, as questões de concursos são recheadas de maldade e essa é uma das mais comuns. O Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) deve ser enviado pelo Poder Executivo ao Congresso Nacional até o dia 15 de abril de cada ano. A LDO estabelece as metas e prioridades para o exercício financeiro subsequente; orienta a elaboração do Orçamento; dispõe sobre alteração na legislação tributária; estabelece a política de aplicação das agências financeiras de fomento. Com relação aos prazos, aqui, da mesma forma que no PPA, as datas de envio e devolução são reguladas pelos atos das disposições constitucionais transitórias. Art. 35 II - o projeto de lei de diretrizes orçamentárias será encaminhado até oito meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro e devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa; Para fins de provas de concurso, algumas vezes aparecem questões que falam que o prazo para encaminhamento do projeto é oito meses e meio e outras colocam que é 15 de abril (fica a gosto do cliente!). O prazo para devolução para sanção é 17 de julho, pois é essa a data prevista para o encerramento do primeiro período da sessão legislativa. Constituição Federal Art. 57. O Congresso Nacional reunir-se-á, anualmente, na Capital Federal, de 2 de fevereiro a 17 de julho e de 1º de agosto a 22 de dezembro. Outra informação importante a respeito do assunto está contida no 2º do art. 57: 2º - A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de lei de diretrizes orçamentárias. Elaboração da Proposta da LDO Apreciação do LDO pelo C.N Com o advento da lei complementar N º101/00 (Lei de Responsabilidade Fiscal) a LDO passou a dispor também sobre: 15 de abril 17 de Julho Equilíbrio entre receitas e despesas; Critérios e forma de limitação de empenho, Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos; Demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas; Anexo de Metas Fiscais, em que serão estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referirem e para os dois seguintes. Anexo de Riscos Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas, caso se concretizem. A mensagem que encaminhar o projeto da União apresentará, em anexo específico, os objetivos das políticas monetária, creditícia e cambial, bem como os parâmetros e as projeções para seus principais agregados e variáveis, e ainda as metas de inflação, para o exercício subseqüente. Obs. Em capítulo próprio trataremos de forma mais detalhada informações a respeito da Lei de Responsabilidade Fiscal. 49

50 Vamos ver uma última questão a respeito de orçamento antes de passarmos para a LOA. (ESAF/AFC/CGU/2008) De acordo com a Constituição Federal, foi reservada à Lei de Diretrizes Orçamentárias a função de: a) dispor sobre alterações na legislação tributária. b) estabelecer critérios e forma de limitação de empenho, nos casos previstos na legislação. c) definir, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos, as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente. d) disciplinar as transferências de recursos a entidades públicas e privadas. e) dispor sobre o equilíbrio entre receitas e despesas. Resposta: A Lei Orçamentária Anual O governo define no Projeto de Lei Orçamentária Anual, as prioridades contidas no PPA e as metas que deverão ser atingidas naquele ano. A Lei Orçamentária disciplina todas as ações do governo federal. Conforme iniciso I do art. 167, nenhuma despesa pública pode ser executada fora do Orçamento. Art São vedados: I - o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual; A Lei Orçamentária estima as receitas e autoriza as despesas de acordo com a previsão de arrecadação. Se durante o exercício financeiro houver necessidade de realização de despesas acima do limite que está previsto na Lei, o Poder Executivo submete ao Congresso Nacional projeto de lei de crédito adicional. Vejamos como LOA aparece na Constituição: A constituição federal trata do orçamento no 5º do art º - A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. O Projeto de lei orçamentária será encaminhado até 4 meses antes do encerramento do exercício financeiro conforme Art. 35. Da ADCT, ou seja, o envio deve ocorrer até dia 31 de agosto ao legislativo, que tem até dia 22 de dezembro para apreciar, emendar, votar e aprovar, devendo devolver para publicação até o final do exercício financeiro, para que a lei possa começar a vigorar a partir de 1 º janeiro do ano seguinte. 31 de agosto Elaboração do Projeto da LOA Devolução da pelo C.N 22 de dezembro Uma questão para fixarmos a matéria: (CESPE ACE/TCU 2004) A lei orçamentária anual compreende três orçamentos: o fiscal, o da seguridade social e o de investimento das empresas. Os orçamentos fiscal e da seguridade social englobam os poderes, órgãos e entidades da administração direta, autarquias, fundações e empresas em que o ente da Federação, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. A resposta está Errada. Vamos aproveitar esse momento para chamar a atenção para algumas crueldades de prova. É o orçamento de investimento que contempla empresas em que a União ou Ente da Federação, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto. Contudo, cabe aqui chamar atenção para um fato importante. As empresas que constam no orçamento de investimento são apenas aquelas que não dependem de verbas da Administração pública para pagamento de pessoal ou custeio em geral, pois estas, as dependentes, pertencem ao orçamento fiscal. 50

51 Para confirmar esse entendimento, vejam assertiva considerada verdadeira em prova da FCC: (MPE RS Assessor de Planejamento) Com relação ao orçamento fiscal, no âmbito da Lei Orçamentária Anual (LOA), assinale a alternativa correta. (A) Inclui os poderes da União, os órgãos e entidades, fundos, autarquias e fundações instituídas e mantidas pela União, além das empresas públicas e sociedades de economia mista em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e que recebam desta quaisquer recursos que não sejam provenientes de participação acionária, pagamento de serviços prestados e transferências para aplicação em programas de financiamento. É muito comum as bancas colocarem na questão que a lei orçamentária anual compreende três orçamentos: o fiscal, o da previdência social e o de investimentos. A assertiva fica absolutamente falsa se trocar seguridade social por previdência social. Como é possível perceber, com base no art. 194 da Constituição, previdência social é um dos direitos inclusos no âmbito da seguridade social. Art A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social Assim como a LDO a LOA também sofreu algumas alterações após a lei 101/00. Vejamos: Art. 5 o O projeto de lei orçamentária anual, elaborado de forma compatível com o plano plurianual, com a lei de diretrizes orçamentárias e com as normas desta Lei Complementar: Conterá Demonstrativo da compatibilidade da programação dos orçamentos com os objetivos e metas constantes do Anexo de Metas Fiscais. Será acompanhado do demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia, bem como das medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de despesas obrigatórias de caráter continuado; Conterá reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias. (TRF4ª Região Analista Judiciário Área Administrativa) A Lei Orçamentária Anual conterá (A) o anexo de Metas Fiscais. (B) os critérios e a forma de limitação de empenho para os casos em que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das metas de resultado primário ou nominal. (C) as normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos dos orçamentos. (D) a reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante, definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei de diretrizes orçamentárias. (E) o anexo de Riscos Fiscais. Resposta: D 51

52 Fator Diferenciador PPA LDO LOA Objetivos Principais Estabelecer diretrizes, Estabelecer as metas e objetivos e metas da prioridades da administração federal administração e orientar a elaboração da LOA. Tempo de vigência 4 anos 18 meses (seis meses orientando a elaboração e doze orientando a execução e alteração da LOA) Período de elaboração Período de aprovação no âmbito do poder Legislativo Período de execução/revisão Metas Físicas e Financeiras Espécies Planejamento de 1 º de janeiro a 31 de agosto do primeiro mandato do chefe do executivo 1 º a 22 de dezembro do primeiro ano do mandato do chefe do executivo 1 º de janeiro do 2 º ano do mandato presidencial até 31 de dezembro do primeiro ano do mandato presidencial subseqüente. Abrangem o período de 4 anos. Representa o Planejamento estratégico 1 º de janeiro a 15 de abril de cada ano. 16 de abril a 17 de julho de cada ano. 18 de julho 31 de dezembro, no tocante à orientação para a elaboração da LOA. 1 º de janeiro a 31 de dezembro do ano subseqüente, quanto à orientação para execução e alteração da LOA. As metas físicas alcançam apenas um ano. Não estabelece metas financeiras. Representa o Planejamento Tático. Estimar a receita e fixar a despesa. 1 ano (exercício financeiro) 18 de julho a 31 de agosto de cada ano. 1 º de setembro a 22 de dezembro de cada ano. 1 º a 31 de dezembro As metas físicas e financeiras alcançam o período de um ano. Representa planejamento operacional o Fonte: Glauber Mota Observação: a iniciativa para o envio do projeto de lei da PPA, da LDO e da LOA é privativa do presidente da república. Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República XXIII - enviar ao Congresso Nacional o plano plurianual, o projeto de lei de diretrizes orçamentárias e as propostas de orçamento previstos nesta Constituição. Segue na integra o Art. 165 da Constituição de É válido ressaltar que o texto da lei é muito cobrado em prova. Sendo assim, é necessário ler com muita atenção a parte do texto constitucional que se refere a orçamento. DOS ORÇAMENTOS Art Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão: I - o plano plurianual; II - as diretrizes orçamentárias; III - os orçamentos anuais. 1º - A lei que instituir o plano plurianual estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. 2º - A lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento. 52

53 3º - O Poder Executivo publicará, até trinta dias após o encerramento de cada bimestre, relatório resumido da execução orçamentária. 4º - Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição serão elaborados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional. 5º - A lei orçamentária anual compreenderá: I - o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público; II - o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto; III - o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público. 6º - O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia. 7º - Os orçamentos previstos no 5º, I e II, deste artigo, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional. 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. 9º - Cabe à lei complementar: I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual; II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos. Outro artigo da Constituição que está sendo cobrado no último edital do INSS é Art. 166, que se refere ao processo de discussão, votação e aprovação da Proposta Orçamentária. Contudo, para que possamos entender essa parte será necessário abordar conceitos do ciclo orçamentário. O que é Ciclo Orçamentário? Segundo a CESPE: O ciclo orçamentário, também denominado processo orçamentário, corresponde ao período de tempo em que se processam as atividades típicas do orçamento público, desde sua concepção até sua apreciação final. O Ciclo/processo orçamentário pode ser representado pela figura abaixo: Elaboração da Proposta Orçamentária Discussão, votação e aprovação da Proposta Orçamentária. Controle de Avaliação da Execução Orçamentária Execução Orçamentária Segundo Giacomoni: Fonte: James Giacomini O processo orçamentário não pode ser visto como auto-suficiente, já que a primeira etapa do ciclo se renova anualmente Elaboração da proposta orçamentária é, em grande parte, resultado das definições constantes de uma programação de médio prazo que, por sua vez, detalha planos de longo prazo. Por isso, como acontece com o sistema, o processo orçamentário tem maior substância quando integrado com o processo de planejamento. Elaboração da Proposta Orçamentária. Nessa etapa haverá o envolvimento de três agentes no processo: a Secretaria de Orçamento e Finanças (SOF), o Órgão Setorial (unidades de planejamento e orçamento dos Ministérios, da Advocacia-Geral da União, da Vice-Presidência e da Casa Civil da Presidência da República) e as Unidades Orçamentárias. 53

54 Tendo em vista a forma com que normalmente essa matéria vem caindo nas provas de concursos, utilizaremos abaixo trecho do Manual Técnico de Orçamento para as incumbências de cada uma das partes envolvidas no processo de elaboração da proposta orçamentária. Secretaria de Orçamento Federal - Definição de diretrizes gerais para o processo orçamentário federal; - Coordenação do processo de elaboração dos Projetos de Lei de Diretrizes Orçamentárias Anuais PLDO e do orçamento anual da União; - Análise e definição das ações orçamentárias que comporão a estrutura programática dos órgãos e Unidades orçamentárias no exercício; - Fixação de normas gerais de elaboração dos orçamentos federais; - Orientação, coordenação e supervisão técnica dos órgãos setoriais de orçamento; - Fixação de parâmetros e referenciais monetários para a apresentação das propostas orçamentárias setoriais; - Análise e validação das propostas setoriais; - Consolidação e formalização da proposta orçamentária da União; e - Coordenação das atividades relacionadas à tecnologia de informações orçamentárias necessárias ao trabalho desenvolvido pelos agentes do sistema orçamentário federal. Órgão Setorial O órgão setorial desempenha o papel de articulador no seu âmbito, atuando verticalmente no processo decisório e integrando os produtos gerados no nível subsetorial, coordenado pelas unidades orçamentárias. Sua atuação no processo de elaboração envolve: - Estabelecimento de diretrizes setoriais para elaboração da proposta orçamentária; - Avaliação da adequação da estrutura programática e mapeamento das alterações necessárias; - Formalização ao MP da proposta de alteração da estrutura programática; - Coordenação do processo de atualização e aperfeiçoamento da qualidade das informações constantes do cadastro de programas e ações; - Fixação, de acordo com as prioridades setoriais, dos referenciais monetários para apresentação das propostas orçamentárias das unidades orçamentárias; - Definição de instruções, normas e procedimentos a serem observados no âmbito do órgão durante o processo de elaboração da proposta orçamentária; - Coordenação do processo de elaboração da proposta orçamentária no âmbito do órgão setorial; - Análise e validação das propostas orçamentárias provenientes das unidades orçamentárias; e - Consolidação e formalização da proposta orçamentária do órgão. Unidade Orçamentária A unidade orçamentária desempenha o papel de coordenadora do processo de elaboração da proposta orçamentária no seu âmbito de atuação, integrando e articulando o trabalho das unidades administrativas componentes. Trata-se de momento importante do qual dependerá a consistência da proposta do órgão, no que se refere a metas, valores e justificativas que fundamentam a programação. As unidades orçamentárias são responsáveis pela apresentação da programação orçamentária detalhada da despesa por programa, ação orçamentária e subtítulo. Seu campo de atuação no processo de elaboração compreende: - Estabelecimento de diretrizes no âmbito da unidade orçamentária para elaboração da proposta orçamentária; - Estudos de adequação da estrutura programática do exercício; - Formalização ao órgão setorial da proposta de alteração da estrutura programática sob a responsabilidade de suas unidades administrativas; - Coordenação do processo de atualização e aperfeiçoamento das informações constantes do cadastro de ações orçamentárias; - Fixação, de acordo com as prioridades, dos referenciais monetários para apresentação das propostas orçamentárias das unidades administrativas; - Análise e validação das propostas orçamentárias das unidades administrativas; e - Consolidação e formalização da proposta orçamentária da unidade orçamentária. 54

55 Discussão, votação e aprovação da proposta orçamentária Art Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. 1º - Caberá a uma Comissão mista permanente de Senadores e Deputados: I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da República; II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituição e exercer o acompanhamento e a fiscalização orçamentária, sem prejuízo da atuação das demais comissões do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art º - As emendas serão apresentadas na Comissão mista, que sobre elas emitirá parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenário das duas Casas do Congresso Nacional. 3º - As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes orçamentárias; II - indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre: a) dotações para pessoal e seus encargos; b) serviço da dívida; c) transferências tributárias constitucionais para Estados, Municípios e Distrito Federal; ou III - sejam relacionadas: a) com a correção de erros ou omissões; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. 4º - As emendas ao projeto de lei de diretrizes orçamentárias não poderão ser aprovadas quando incompatíveis com o plano plurianual. 5º - O Presidente da República poderá enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificação nos projetos a que se refere este artigo enquanto não iniciada a votação, na Comissão mista, da parte cuja alteração é proposta. 6º - Os projetos de lei do plano plurianual, das diretrizes orçamentárias e do orçamento anual serão enviados pelo Presidente da República ao Congresso Nacional, nos termos da lei complementar a que se refere o art. 165, 9º. 7º - Aplicam-se aos projetos mencionados neste artigo, no que não contrariar o disposto nesta seção, as demais normas relativas ao processo legislativo. 8º - Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados, conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica autorização legislativa. Execução Orçamentária Financeira A fase da execução orçamentária e financeira consiste na arrecadação das receitas e realização das despesas. É a transformação, em realidade, do planejamento elaborado pelos chefes do Executivo e aprovados pelo Legislativo. Avaliação e Controle Segundo Sérgio Mendes: A Avaliação orçamentária é a parte do controle orçamentário que analisa a eficácia dos recursos de ação cumpridos, e proporciona elementos de juízo aos responsáveis da gestão administrativa para adotar as medidas tendentes à consecução de seus objetivos e a otimização do uso dos recursos colocados à sua disposição, o que contribui para realimentar o processo de administração orçamentária. Já o Art. 167, que está disposto em sua integra, logo abaixo, trata de algumas vedações constitucionais importantes referentes a questões orçamentárias. O inciso I do art. 167 veda o início de programas ou projetos que não tenham sido incluídos na lei orçamentária anual. Esse dispositivo é extremamente importante, pois sinaliza os gastos, para serem realizados devem estar contidos na LOA. O inciso II segue a mesma linha do I, pois ao vedar a realização de despesas ou a assunção de obrigações diretas que excedam os créditos orçamentários ou adicionais, está condicionando o gasto ao que foi determinado no orçamento. Já o inciso III, traz importante dispositivo constitucional, conhecido como regra de ouro. Vejamos o dispositivo legal na integra, para em seguida, fazer algumas observações importantes. 55

56 Art São vedados: III - a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; Conforme salienta Paulo Feijó, a Constituição de 1988 adota uma visão realista diante do déficit orçamentário. Nas classificações orçamentárias brasileiras, é possível verificar que o déficit pode aparecer embutido nas contas públicas por das contas denominadas Operações de Crédito. Essas operações acabam se transformando em operações de longo prazo com a colocação de títulos e obrigações emitidas pelas três esferas. Vamos trabalhar como alguns exemplos que nos ajudam a entender um pouco melhor esse conceito: Situação I Receitas Despesas Correntes Correntes Impostos Pessoal Taxas Juros da Dívida Contribuições Outras Despesas Correntes Capital Capital Alienação de Bens Investimento Operações de Crédito Inversão Financeira Transferência de Capital Amortização da Dívida Total Total Constatações importantes: embora a situação acima apresente equilíbrio orçamentário, pois o total de receitas é igual ao total de despesas, uma análise das rubricas orçamentárias nos mostra que há um desrespeito a regra de ouro. O ente está financiando todas as suas despesas correntes por meio de endividamento, ou seja, com a receita de operações de crédito. Atenção! A Regra de Ouro não veda a utilização de receitas oriundas de operações de crédito para a realização de despesas correntes, mas determina que o montantes das operações de crédito não pode exceder o montante das despesas de capital. Situação II Receitas Despesas Correntes Correntes Impostos 900 Pessoal 900 Taxas 300 Juros da Dívida Contribuições 800 Outras Despesas Correntes Capital Capital Alienação de Bens Investimento 300 Operações de Crédito Inversão Financeira Transferência de Capital Amortização da Dívida 800 Total Total Constatações importantes: na situação acima apresentada, a despesa de capital (R$1.100) é superior à operação de crédito (R$1.000,00). Além disso, a utilização da receita de operações de crédito para realização de outras despesas correntes foi compensada pela utilização de receita de taxas e contribuições para despesas de investimento e amortização da dívida respectivamente. Vejamos algumas questões de Prova: (CESPE/Auditor das Contas Públicas TCE /PE) A Constituição Federal não admite que se contratem operações de crédito em volume que exceda aos investimentos. Resposta: Errada A questão está errada porque investimento é apenas um dos grupos de despesa que compõem a categoria econômica despesa de capital. 56

57 Agora que trabalhamos o conceito da Regra de Ouro, podemos continuar com os restante das vedações contidas no art. 167 da CF/88. Atenção! Art São vedados: IV - a vinculação de receita de impostos a órgão, fundo ou despesa, ressalvadas a repartição do produto da arrecadação dos impostos a que se referem os arts. 158 e 159, a destinação de recursos para as ações e serviços públicos de saúde, para manutenção e desenvolvimento do ensino e para realização de atividades da administração tributária, como determinado, respectivamente, pelos arts. 198, 2º, 212 e 37, XXII, e a prestação de garantias às operações de crédito por antecipação de receita, previstas no art. 165, 8º, bem como o disposto no 4º deste artigo; Conforme definições na parte de princípio orçamentário, o inciso acima está diretamente ligado ao princípio da não afetação da receita. Créditos Adicionais Antes de iniciar esse importante tópico. É importante destacar que ele não aparece de forma explicita no edital do último concurso do INSS, contudo, não é possível entender o conteúdo expresso em diversos dispositivos do texto constitucional (Art. 167), sem entender os conceitos que envolvem esse importante mecanismo retificador do orçamento. Introdução Como acontece em todo e qualquer tipo de planejamento, nem tudo o que é previsto é realizada exatamente como foi pensado, portanto, certa flexibilidade se torna imprescindível para que os objetivos traçados sejam alcançados. Como estamos falando do Orçamento Público, que é elaborado anualmente e tem o status de lei ordinária, percebe-se que para fazer alterações deve-se observar o rigor formal da legislação. Entretanto, isso não significa que seja impossível alterar o orçamento, aliás, esse é o motivo desse tópico, descrever os mecanismos retificadores do orçamento, que são chamados de créditos adicionais. Os Créditos Adicionais se dividem em: suplementares, especiais e extraordinários. O que são créditos adicionais? De acordo com o art. 40 da lei 4320/64 são créditos adicionais, as autorizações de despesa não computadas ou insuficientemente dotadas na Lei de Orçamento. Eles se dividem em: suplementares, especiais e extraordinários. Passemos então a análise pormenorizada de cada um deles. Créditos Suplementares (Insuficiência de dotação orçamentária) Os créditos suplementares são destinados ao reforço de dotação orçamentária. Portanto, a despesa já estava prevista no orçamento, entretanto, durante o exercício percebe-se que os recursos não serão suficientes para a realização do gasto. Por exemplo, imaginem que o governo tivesse previsto gastos de R$ ,00 para a construção de postos de saúde, contudo, no meio do ano é constatado que será necessário mais investimentos em detrimento de uma aumento substancial no valor do material de construção. Nesse caso, nada mais adequado em a abertura de créditos suplementares. Para abertura do crédito suplementar é necessário autorização legal e decreto do executivo, conforme art. 42 da lei Art. 42. Os créditos suplementares e especiais serão autorizados por lei e abertos por decreto executivo. Entretanto, de acordo com inciso I do art. Art. 7 da lei 4320/64 e 8º do art. 165 da Constituição essa autorização poderá constar na própria lei orçamentária. Art. 7 A Lei de Orçamento poderá conter autorização ao Executivo para: I - Abrir créditos suplementares até determinada importância obedecidas as disposições do artigo 43. Reparem que lei determina que haverá um limite, ou seja, a LOA pode conter tal autorização, mas ela não poderá ultrapassar determinada importância. O que acontece se a necessidade de crédito suplementar ultrapassar a importância definida em lei? Conforme salienta Teixeira Machado Jr. e Heraldo Reis: Ocorre, no entanto, que o limite fixado para abertura dos créditos suplementares pode esgotar-se. Neste caso, então, o Executivo terá necessidade de pedir nova autorização ao legislativo, ou tantas autorizações quantas forem necessárias para a abertura de novos créditos suplementares. 57

58 Art. 165 da Constituição 8º - A lei orçamentária anual não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fixação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que por antecipação de receita, nos termos da lei. O 8º, que caracteriza o princípio da exclusividade nos mostra que a Constituição recepcionou a regra contida no art. 7 º da 4320/64. Segundo Giacomoni, tal flexibilidade busca dar certo grau de flexibilidade à execução orçamentária, tornando desnecessária a autorização legislativa em todos os casos de retificação na modalidade de licitação. Créditos especiais (Inexistência de dotação orçamentária) Os créditos especiais são destinados a despesas para as quais não haja dotação orçamentária específica. Neste caso o governo não colocou no orçamento a previsão com algum gasto, que passou a se tornar necessário no decorrer do exercício financeiro. Suponhamos que um município não havia previsto no seu orçamento a construção de postos de saúde, entretanto, em virtude da inauguração de uma grande fábrica de automóveis, a população cresceu, lotou os hospitais e a construção do posto de saúde se tornou essencial. As verbas para construção do posto de saúde serão obtidas por meio de crédito especial. Assim como o crédito suplementar, o especial deve ser autorizado por lei e aberto por decreto executivo. A grande diferença entre um e outro é que no caso do crédito especial deve haver uma lei específica, não podendo tal autorização estar contida na LOA, como acontece no caso dos créditos suplementares. Observação: Conforme Art. 167 da CF/88 é vedado: V - a abertura de crédito suplementar ou especial sem prévia autorização legislativa e sem indicação dos recursos correspondentes; Créditos extraordinários Na legislação existem duas definições de créditos extraordinários. A primeira delas consta no art. 41 da lei 4320/64. III - extraordinários, os destinados a despesas urgentes e imprevistas, em caso de guerra, comoção intestina ou calamidade pública. A segunda se encontra no 3º do art. 167 da Constituição 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62. Percebam que o texto é muito parecido, entretanto, conforme observa Teixeira Machado Jr. e Heraldo Reis fatos imprevistos e imprevisíveis não são a mesma coisa. A expressão fatos imprevistos admite o erro de previsão, ao passo que fatos imprevisíveis são aqueles que estão acima ou além da capacidade humana de prevê-los. Na verdade essas pequenas diferenças costumam complicar a vida de muitos candidatos na hora da prova. Vejamos uma questão (Cespe TCU/2004) Para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, de comoção interna ou de calamidade pública, o Poder Executivo Federal, amparado nas disposições da lei 4320/64, pode editar decreto abrindo crédito extraordinário. A questão está errada porque o texto se refere ao do 3º do art. 167 da Constituição e não às disposições da lei 4320/64. Além disso, a Constituição não recepcionou o texto da lei mais antiga, portanto ele não tem validade. Outro aspecto levantado pela questão é com relação a forma de abertura do crédito extraordinário. Vamos supor que um determinado município tenha decretado estado de calamidade pública em decorrência das fortes chuvas de verão. O morro, em que moravam milhares de pessoas desmoronou, deixando inúmeras famílias sem moradias e diversos feridos. Seria interessante que em meio a essa tragédia começasse um processo legislativo para autorizar recursos para resolver os problemas decorrentes da chuva? Certamente não. No caso dos créditos orçamentários tudo deve ocorrer de forma rápida. A lei 4320/64 nos mostra como deve ocorrer esse processo: 58

59 Lei 4320 Art. 44. Os créditos extraordinários serão abertos por decreto do Poder Executivo, que deles dará imediato conhecimento ao Poder Legislativo. O que esse artigo quer mostrar é que nos casos em que for necessário abrir crédito extraordinário, o processo não precisa ser autorizado pelo legislativo. Contudo, a Constituição inovou qualificando a Medida Provisória como instrumento hábil para abertura de crédito extraordinário. Constituição Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso Nacional 1º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria: d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, 3º; Art º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art. 62 Muita Atenção! Segundo Manual Técnico de Orçamento, os créditos extra-orçamentários: Serão abertos por Medida Provisória, no caso federal, e por decreto do Poder Executivo para os demais entes, dando imediato conhecimento deles ao Poder Legislativo. Recursos para Abertura de Créditos Adicionais Conhecer as fontes de recursos para abertura de créditos adicionais suplementares e especiais é algo substancialmente importante pra fazer provas de concurso. Com relação ao crédito extraordinário, de acordo com a norma geral não é necessário a comprovação de recursos. É o art. 43 da lei 4320/64 que nos auxilia nessa tarefa. A abertura dos créditos suplementares e especiais depende da existência de recursos disponíveis para ocorrer a despesa e será precedida de exposição justificativa. São recursos para abertura dos créditos acima mencionados O superávit financeiro apurado em balanço patrimonial do exercício anterior; Superávit financeiro é a diferença positiva entre o ativo financeiro e o passivo financeiro, conjugando-se, ainda, os saldos dos créditos adicionais transferidos e as operações de credito a eles vinculadas Os provenientes de excesso de arrecadação; Excesso de arrecadação é o saldo positivo das diferenças acumuladas mês a mês entre a arrecadação prevista e a realizada, considerando-se, ainda, a tendência do exercício. Os resultantes de anulação parcial ou total de dotações orçamentárias ou de créditos adicionais, autorizados em Lei; O produto de operações de crédito autorizadas, em forma que juridicamente possibilite ao poder executivo realizá-las. Duração do Crédito Adicional Vejam o que diz o art. 45 da lei 4320/64 a respeito do assunto Art. 45. Os créditos adicionais terão vigência adstrita ao exercício financeiro em que forem abertos, salvo expressa disposição legal em contrário, quanto aos especiais e extraordinários. A disposição legal mencionada no artigo acima aparece na 2º do Art. 167 da Constituição. É importante lembrar que o dispositivo abaixo já foi estudado quando tratamos da exceção do princípio da anualidade. 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente. 59

60 Veja como essa questão abordou o tema (Analista em Planejamento, Orçamento e Finanças Públicas Secretaria da Fazenda- 2010) Sobre os princípios orçamentários, é correto afirmar: (A) Pelo princípio da anualidade, um tributo só pode ser cobrado se tiver expressa previsão na lei orçamentária anual. (B) A autorização para abertura de crédito suplementar é exceção ao princípio da exclusividade que rege a lei orçamentária anual. (C) É vedada a vinculação de qualquer receita a qualquer despesa, conforme o princípio da não afetação. (D) O princípio da universalidade expressa que as despesas devem estar previstas de forma genérica e universal. (E) Como decorrência do princípio da unidade, a lei orçamentária se divide em três partes: orçamento anual, diretrizes orçamentárias e plano plurianual. Resposta: B Resumo das Características dos Créditos Adicionais Espécies Finalidade Autorização Forma de Abertura Suplementares Reforço do Prévia Decreto orçamento podendo ser Executivo incluída na própria lei de Especialidade Extraordinários Atender a programas não contemplados no orçamento. Atender a despesas imprevisíveis e urgentes. orçamento Prévia em lei especial. Não precisa de autorização Decreto Executivo Decreto Executivo, com remessa imediata ao legislativo. Medida Provisória Recursos Vigência Prorrogação Indicação Obrigatória Indicação Obrigatória Independe de indicação No exercício em que foi aberto. No exercício No exercício Jamais é permitida. Só para o exercício seguinte, se aberto em um dos últimos 4 meses. Só para o exercício seguinte, se aberto em um dos últimos 4 meses. (TRF4ª Região/Analista Judiciário Área Administrativa) Sobre os créditos adicionais, é correto afirmar: (A) Nenhum dos tipos de créditos adicionais prescinde da autorização do Poder Legislativo para sua abertura. (B) O orçamento poderá conter autorização para abertura de créditos suplementares. (C) Créditos especiais são aqueles destinados a reforço de dotação orçamentária já existente. (D) Os créditos suplementares destinam-se a atender despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. (E) Os créditos adicionais não utilizados em um exercício não poderão ser reabertos para o exercício seguinte, salvo se expressamente autorizados por Decreto do Poder Executivo. Resposta: B Mecanismo de Retificação do Orçamento Conforme inciso VI do Art. 167 é vedada a transposição, o remanejamento ou a transferência de recursos de uma categoria de programação para outra ou de um órgão para outro, sem prévia autorização legislativa. Esse dispositivo é considerado um mecanismo de retificação do orçamento assim como o crédito adicional. Mais vedações contidas no Art. 167 da CF/88 VII - a concessão ou utilização de créditos ilimitados; VIII - a utilização, sem autorização legislativa específica, de recursos dos orçamentos fiscal e da seguridade social para suprir necessidade ou cobrir déficit de empresas, fundações e fundos, inclusive dos mencionados no art. 165, 5º; IX - a instituição de fundos de qualquer natureza, sem prévia autorização legislativa. 60

61 X - a transferência voluntária de recursos e a concessão de empréstimos, inclusive por antecipação de receita, pelos Governos Federal e Estaduais e suas instituições financeiras, para pagamento de despesas com pessoal ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.(Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998) XI - a utilização dos recursos provenientes das contribuições sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para a realização de despesas distintas do pagamento de benefícios do regime geral de previdência social de que trata o art (Incluído pela Emenda Constitucional nº 20, de 1998) 1º - Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão, sob pena de crime de responsabilidade. 2º - Os créditos especiais e extraordinários terão vigência no exercício financeiro em que forem autorizados, salvo se o ato de autorização for promulgado nos últimos quatro meses daquele exercício, caso em que, reabertos nos limites de seus saldos, serão incorporados ao orçamento do exercício financeiro subseqüente. 3º - A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública, observado o disposto no art º É permitida a vinculação de receitas próprias geradas pelos impostos a que se referem os arts. 155 e 156, e dos recursos de que tratam os arts. 157, 158 e 159, I, a e b, e II, para a prestação de garantia ou contragarantia à União e para pagamento de débitos para com esta. (Incluído pela Emenda Constitucional nº 3, de 1993) 2.3. Conceitos (Despesa Pública) Vamos começar esse capítulo trazendo a tona um conceito de despesa pública do Professor Heilio Kohama: Constituem Despesa Pública "os gastos fixados na lei orçamentária ou em leis especiais e destinados à execução dos serviços públicos e dos aumentos patrimoniais; à satisfação dos compromissos da dívida pública; ou ainda à restituição ou pagamento de importância recebidas a título de cauções, depósitos, consignações etc." Portanto, sempre que estivermos falando em despesas, estamos falando de gastos. É importante que fique claro para o aluno que ao falar em gastos fixados na lei, Kohama se refere a despesas orçamentárias ao passo que, ao citar a restituição ou pagamento de importâncias recebidas a títulos de cauções o autor está mencionando as despesas extra-orçamentárias. Com isso fica fácil perceber que a abordagem da despesa segue a mesma linha de raciocínio que a apresentada pela despesa. Dispêndios Orçamentários e Extra-Orçamentários Dispêndios Orçamentários São os gastos que o governo realiza para se desincumbir de suas funções, no atendimento das necessidades da população, quanto a defesa nacional, segurança justiça saúde e educação. Esses gastos são dispêndios financeiros e autorização na lei de orçamento, por isso são chamados de orçamentários. Dispêndios Extra-orçamentários Se determinado recurso financeiro ingressa nos cofres públicos como receita extra-orçamentária, não resta dúvida que a sua saída também será extra-orçamentária. O melhor exemplo são as cauções, garantias contratuais, que são recursos de terceiros, tais valores ingressam nos cofres públicos, mas não podem ser utilizados. A sua saída independe de autorização legislativa, como ocorre com as despesas orçamentárias. Conforme salienta Glauber Mota esses desembolsos são considerados fatos permutativos, não alteram o patrimônio líquido, não são considerados despesas, trata-se portanto apenas da devolução de ingressos extraorçamentários. Despesas Orçamentárias Efetivas e Não Efetivas Despesa Orçamentárias Efetivas: aquela que, no momento do seu reconhecimento, diminui a situação líquida patrimonial da entidade. Constitui fato contábil modificativo diminutivo. Ex. pessoal, encargos sociais, juros, aluguéis, aquisição de serviços. Despesa Orçamentária não efetivas: aquela que não altera a situação líquida patrimonial no momento do seu reconhecimento, constituindo fato contábil permutativo (sempre ocorrem por mutação patrimonial). Ex. compra de máquinas e equipamentos, compra de veículos. Percebam que nesse caso há a troca de dinheiros por bens. 61

62 Observação: nos casos das despesas não efetivas, há sempre dois elementos patrimoniais envolvidos, o que caracteriza um fato permutativo; daí dizer-se que a despesa não efetiva gera mutação patrimonial. Despesa Orçamentária Despesa Efetiva Altera o patrimônio líquido Fatos modificativos diminutivos É despesa no sentido contábil Não produz mutação patrimonial Classificações orçamentárias Despesa não efetiva Não altera o patrimônio líquido Oriundo de fatos permutativos Não é despesa no conceito contábil Produz mutação patrimonial Nesse tópico, iremos mais uma vez utilizar das valiosas informações do Manual Técnico Orçamentário (disponível no aliás, o aluno pode e deve acessar esse documento com o objetivo de complementar os estudos a respeito da nossa matéria. A classificação orçamentária da despesa busca não apenas dar transparência dos gastos governamentais, mas também, subsidiar decisões dos administradores públicos. As diversas formas de classificação permitem a visualização dos gastos governamentais de diversos ângulos, como por exemplo: quem faz determinado gasto, em que área (saúde, educação, cultura, urbanismos etc.), o que foi realizado e como. Giacomoni apresenta a seguinte visão a respeito das classificações: Existe grande número de critérios de classificação dos dados que compõem o orçamento. A compra de determinada partida de combustível, por exemplo, pode ser classificada: Segundo a data de aquisição; Segundo o objeto ou item da despesa (conforme o exemplo: combustível); Segundo o órgão ou a entidade que fez a aquisição; No programa que utilizará o combustível (por exemplo: construção ou conservação de rodovias); No programa, segundo o tipo de realização (por exemplo: Construção de novos trechos ou manutenção e recuperação de trechos existentes); Segundo o efeito econômico da despesa, isto é, se o combustível será utilizado na realização de investimentos ou como gasto de consumo etc. Segue um trecho do MTO com algumas informações introdutórias a respeito da despesa pública: A compreensão do orçamento exige o conhecimento de sua estrutura e organização, as quais são implementadas por meio de um sistema de classificação estruturado com o propósito de atender às exigências de informação demandadas por todos os interessados nas questões de finanças públicas, como os poderes públicos, as organizações públicas e privadas e os cidadãos em geral. Classificação por esfera orçamentária Embora pouco citada pela doutrina e pouco cobrada quando o assunto é classificação da despesa, o seu entendimento é extremamente simples. Ao falar da LOA, mencionamos que ela se divide em 3 orçamentos: fiscal, investimento e seguridade social. Portanto, a preocupação dessa classificação é identificar apenas em qual das três esferas o gasto esta sendo realizado: fiscal, investimento ou seguridade social Classificação Institucional (Órgão/Unidade Orçamentária) Essa classifica, que segundo Giacomoni é a mais antigas das classificações e tem por objetivo que o governo conheça a aplicação dos gastos públicos por órgãos ou entidade e sua específica unidade orçamentária. Vejam trecho do MTO a respeito do assunto: A classificação institucional, na União, reflete a estrutura organizacional e administrativa governamental e está estruturada em dois níveis hierárquicos: órgão orçamentário e unidade orçamentária. As dotações orçamentárias, especificadas por categoria de programação em seu menor nível são consignadas às unidades orçamentárias, que são as estruturas administrativas responsáveis pelos recursos financeiros (dotações) e pela realização das ações. Órgão Orçamentário é o agrupamento de unidades orçamentárias. Essa classificação se compõe de cinco dígitos, sendo os dois primeiros referentes aos órgãos de governo e os restantes referentes a unidades orçamentárias. 62

63 Órgão de governo ou orçamentários: também conhecidos como unidades administrativas. Exemplo: CÂMARA DOS DEPUTADOS SENADO FEDERAL MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO Exemplo: Unidade orçamentária: segundo a lei art. 14 da lei 4320/64 Constitui unidade orçamentária o agrupamento de serviços subordinados ao mesmo órgão ou repartição a que serão consignadas dotações próprias. Unidade Orçamentária Órgão a que esta vinculada Fundo Rotativo da Câmara dos Deputados Câmara dos Deputados Secretaria Especial de Informática - Prodasen Senado Federal Observação: é na unidade orçamentária que se consignam os recursos orçamentários, portanto, ela é considerada a categoria mais importante. Para que o entendimento do assunto se torne ainda mais claro, vejamos como exemplo um trecho da tabela atualmente utilizada, de acordo com o MTO: Segundo Giacomoni essa classificação possui vantagens e desvantagens, para facilitar a memorização colocaremos tais informações em um quadro comparativo: Vantagens Permite comparar imediatamente os vários órgãos, em termos de dotações recebidas. Identifica o agente responsável pelas dotações autorizadas pelo legislativo, para dado programa. Serve como ponto de partida para o estabelecimento para um programa de contabilização de custos dos vários serviços ou unidades administrativas. Quando combinados com a classificação funcional, permite focalizar num único ponto a responsabilidade pela execução de determinado programa. Conceito da classificação institucional segundo a FCC: Desvantagens Se usado de forma predominante, impede que se tenha uma visão global das finalidades dos gastos do governo, em termos das funções precípuas que deve cumprir. Tende a gerar grandes rivalidades interorganizacionais na obtenção de dotações, quando da preparação do orçamento e da sua aprovação no legislativo. A demonstração de quanto um órgão está autorizado a despender, em determinado exercício, não contribui em nadas para a melhoria das decisões orçamentárias, por apresentar apenas quantias que são necessárias para o funcionamento interno do órgão, fato que interessa mais ao administrador do mesmo do que ao legislador ou ao povo em geral. A classificação da despesa pública que compreende os órgãos setoriais e suas respectivas unidades orçamentárias é a institucional Classificação Funcional O objetivo dessa classificação é demonstrar a quantidade de recursos estão sendo aplicados em cada área, como por exemplo: educação, saúde, segurança pública, assistência social entre outras. 63

64 Essa classificação surgiu com advento da lei 4320/64 e inicialmente a quantidade de funções se restringia a apenas dez funções. Vejam um exemplo retirado do livro do Giacomoni: 0- Governo e Administração Geral 1- Administração Financeira 2- Defesa e Segurança 3- Recursos Naturais e Agropecuários; 4- Viação, Transportes e Comunicações 5- Indústria e Comércio 6- Educação e Cultura 7- Saúde 8- Bem-estar social 9- Serviços Urbanos Essas funções se dividiam em subfunções, seguindo ainda o mesmo exemplo: Administração Ensino primário Ensino Secundário e Normal Ensino Técnico-Profissional Ensino Superior Ensino e cultura artística Educação física e desportos Pesquisas, orientação e difusão cultural; Patrimônio Artístico e cultural Diversos A classificação funcional vigorou até 1974 com esse formato. A partir desse ano o governo criou a classificação funcional-programática, com o intuito de modernizar o orçamento até então vigente. Entre 1974 e 1999 a classificação funcional programática teve o seguinte formato. Função Programa Subprogramas Projetos Atividades Observação: nesse período a subfunção deixou de existir. A classificação funcional associada à classificação por programas durou até o exercício de 1999, nos casos dos orçamentos da União, dos Estados e do Distrito Federal, e até o exercício de 2001 nos casos municipais. A partir daí o governo voltou a utilizar a classificação por funções e subfunções, separadas da classificação por programas. Segue trecho do MTO que versa a respeito do assunto: A classificação funcional, por funções e subfunções, busca responder basicamente à indagação em que área de ação governamental a despesa será realizada. Cada atividade, projeto e operação especial identificará a função e a subfunção às quais se vinculam. A atual classificação funcional foi instituída pela Portaria n 42, de 14 de abril de 1999, do então Ministério do Orçamento e Gestão, e é composta de um rol de funções e subfunções prefixadas, que servem como agregador dos gastos públicos por área de ação governamental nas três esferas de Governo. Trata-se de uma classificação independente dos programas e de aplicação comum e obrigatória, no âmbito dos Municípios, dos Estados, do Distrito Federal e da União, o que permite a consolidação nacional dos gastos do setor público. De acordo com a Portaria n 42, de 1999, a atual classificação contém 28 funções e 109 subfunções. Sendo que a função 28 - Encargos Especiais engloba as despesa em relação às quais não se possa associar um bem ou serviço a ser gerado no processo produtivo corrente, tais como: dívidas, ressarcimentos, idenizações e outras afins, representando, portanto, uma agregação neutra. Segue mais alguns trechos do MTO: A classificação funcional é representada por cinco dígitos. Os dois primeiros referem-se à função, que pode ser traduzida como o maior nível de agregação das diversas áreas de atuação do setor público. A função está relacionada com a missão institucional do órgão, por exemplo, cultura, educação, saúde, defesa, que guarda relação com os respectivos Ministérios. 64

65 A subfunção, indicada pelos três últimos dígitos da classificação funcional, representa um nível de agregação imediatamente inferior à função e deve evidenciar cada área da atuação governamental, por intermédio da agregação de determinado subconjunto de despesas e identificação da natureza básica das ações que se aglutinam em torno das funções. As subfunções podem ser combinadas com funções diferentes daquelas às quais estão relacionadas na Portaria nº 42, de Resumindo as informações contidas no Manual: A função está sempre relacionada com a missão institucional do órgão. Ex: Órgão 22 - Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento Função 20 Agricultura A subfunções podem ou estar relacionadas com funções diferentes daquelas às que estão relacionadas. Exemplos: 1º Caso: a subfunção Ensino superior está relacionada a função educação, portanto ela é típica. Órgão: 26 - Ministério da Educação Função: 12 - Educação Subfunção: Ensino Superior Vejam trecho retirado da tabela da portaria Portaria n º 42 de 99, que comprova o que dissemos. 2º Caso: a subfunção Formação de Recursos Humanos não está relacionada a função educação, portanto ela é atípica. Órgão 26 - Ministério da Educação Função 12- Educação Subfunção Formação de Recursos Humanos Classificação Programática Como já tivemos a oportunidade de destacar, em 74 foi introduzida na sistemática orçamentária brasileira a classificação funcional-programática. Segue trecho da portaria nº 9/74: As catogorias da classificação funcional-programática são cinco: função, programa, subprograma, projeto e atividade. Cada função é desdobrada em programas, que se subdividem em subprogramas e estes em projetos e atividades. 65

66 A referida portaria dá as seguintes definições para Projeto e Atividade. Projeto: um instrumento de programação para alcançar os objetivos de um programa, envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo, das quais resulta um produto final que concorre para expansão e aperfeiçoamento do governo. Atividade: um instrumento de programação para alcançar os objetivos de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, necessárias à manutenção da ação do governo. Mas como sabemos, esse formato de classificação durou até 1999, ano da edição da Portaria nº42/99. A partir desse momento começa a vigorar a classificação por programas, que conforme Giacomoni: Considerada a mais moderna das classificações orçamentárias da despesa, a finalidade básica da classificação pro programas é demonstrar as realizações do governo, o resultado final de seu trabalho em prol da sociedade. Esse critério surgiu visando permitir o cumprimento das novas funções do orçamento, em especial a representação do programa de trabalho. O art. 2 º da portaria nº42/99 apresenta a definição das categorias que compõem a nova classificação programática. Programa: o instrumento de organização da ação governamental visando à concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual; Projetos, Atividades e Operações Especiais As três categorias seguintes são chamadas de ações e nada mais são do que operações das quais resultam produtos (bens e serviços), que contribuem para atender ao objetivo de um programa. Projeto: um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo; Atividade: um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo; Operações Especiais: as despesas que não contribuem para a manutenção das ações de governo, das quais não resulta um produto, e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços; Como se percebe com leitura do trecho da portaria nº42/99, o programa ganha destaque no processo de elaboração orçamentária. Já tivemos a oportunidade de mencionar que o PPA estabelecerá as diretrizes, objetivos e metas governamentais para um período de quatro anos. Os programas, bem como os seus indicadores,vêm sendo incluídos nos planos plurianuais. Isso significa a utilização dos instrumentos orçamentários como forma de planejamento da ação estatal. Com a nova sistemática, a preocupação deixa de ser com os meios, ou seja, com o que se gasta e passa ser com o que se realiza ou com os efetivos resultados alcançados pelos governos. Veja trecho do MTO que colabora com a maior fixação desse tópico: O programa é o instrumento de organização da atuação governamental que articula um conjunto de ações que concorrem para a concretização de um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores instituídos no plano, visando à solução de um problema ou o atendimento de determinada necessidade ou demanda da sociedade. O programa é o módulo comum integrador entre o plano e o orçamento. Em termos de estruturação, na concepção inicial da reforma orçamentária de 2000, o plano deveria terminar no programa e o orçamento começar no programa, o que confere a esses instrumentos uma integração desde a origem. O programa, como módulo integrador, e as ações, como instrumentos de realização dos programas. Essa concepção inicial foi modificada nos PPA s 2000/2003 e 2004/2007, elaborados com nível de detalhamento de ação. A organização das ações do Governo sob a forma de programas visa proporcionar maior racionalidade e eficiência na administração pública e ampliar a visibilidade dos resultados e benefícios gerados para a sociedade, bem como elevar a transparência na aplicação dos recursos públicos. Conforme salienta Glaber Mota: Os Programas, dissociados que estão das funções, dentro da classificação funcional, deixam de ter o papel primordial de classificar as despesa, mas passam a exercer a tarefa de integrar a lei do PPA (de médio prazo) à lei orçamentária anual ( de curto prazo), correspondendo a uma estrutura que se vincula, principalmente, às ações finais de cada órgão. 66

67 A figura abaixo nos ajuda a entender melhor como funciona a integração entre PPA e LOA. Ainda de acordo com o MTO existem dois tipos de programas: Observações: Programas Finalísticos: dos quais resultam bens ou serviços ofertados diretamente à sociedade, cujos resultados sejam passíveis de mensuração; Programas de Apoio às Políticas Públicas e Áreas Especiais: são programas voltados aos serviços típicos de Estado, ao planejamento, à formulação de políticas setoriais, à coordenação, à avaliação ou ao controle dos programas finalísticos, resultando em bens ou serviços ofertados ao próprio Estado, podendo ser composto inclusive por despesas de natureza tipicamente administrativas. Após a mudança promovida pela Portaria 42/99 o subprograma deixou de existir. Embora não esteja prevista na norma geral, a LDO vem exigindo a utilização de uma categoria chamada subtítulo, que é um desdobramento do projeto, atividade ou operação especial. Veja trecho do MTO referente ao assunto: As atividades, projetos e operações especiais serão detalhados em subtítulos, utilizados especialmente para especificar a localização física da ação, não podendo haver, por conseguinte, alteração da finalidade da ação, do produto e das metas estabelecidas. Para melhor visualização de tudo que dissemos até agora, segue um modelo de aplicação das codificações orçamentárias Orçamento fiscal 22 - Ministério da Agricultura e do Abastecimento Ministério da Agricultura e do Abastecimento 20 - Agricultura Defesa sanitária animal Erradicação da febre aftosa Campanha Educacional p/erradicação da febre aftosa Nacional Esfera 10 Orçamento Fiscal Órgão 22 Ministério da Agricultura e do Abastecimento Unidade Orçamentária 101 Ministério da Agricultura e do Abastecimento Função 20 Agricultura Subfunção 604 Defesa sanitária animal Programa 0358 Erradicação da febre aftosa Projeto/atividade 3650 Campanha Educacional p/erradicação da febre aftosa Operação Especial Subtítulo 0001 Nacional 67