ÁGORA Revista Eletrônica Ano VII nº 14 Junho de P

Transcrição

1 ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: RELAÇÕES DE DIREITO E PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS Rodrigo Janoni Carvalho 1 O Direito Administrativo é o ramo do Direito Público que disciplina a função administrativa e os órgãos que a exercem. Representa o conjunto harmônico de princípios jurídicos que regem os órgãos, os agentes e as atividades públicas tendentes a realizar concreta, direta e imediatamente os fins desejados pelo Estado. É característica marcante do direito público a desigualdade nas relações jurídicas por ele regidas, tendo em conta a prevalência dos interesses públicos sobre os interesses privados. Como exemplo, são possíveis as medidas como a desapropriação de um imóvel privado para a construção de uma estrada. A Constituição assegura o direito de propriedade, mas faculta ao Poder Público efetuar desapropriações, desde que o proprietário receba justa e prévia indenização. Definição: o conjunto de regras e princípios aplicáveis à estruturação e ao funcionamento das pessoas e órgãos integrantes da administração pública, às relações entre esta e seus agentes, ao exercício da função administrativa, especialmente às relações com os administrados, e à gestão dos bens públicos, tendo em conta a finalidade geral de bem atender ao interesse público. Fontes: não se encontra codificado, sendo norteado por quatro fontes principais: a lei, a jurisprudência, a doutrina e os costumes. Princípios: não há hierarquia entre os princípios (expressos ou não), visto que tais diretrizes devem ser aplicadas de forma harmoniosa. Assim, a aplicação de um princípio não exclui a aplicação de outro. 1 Especialista em Gestão e Políticas Públicas. Bacharel e Licenciado em História pela Universidade Federal de Uberlândia/MG. F,:

2 CF, Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. 2 I. Princípios Expressos (Previstos em Lei) a) Legalidade Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer o que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza. A lei para o particular significa pode fazer assim : para o administrador significa deve fazer assim. O princípio da legalidade representa a consagração da ideia de que a Administração Pública só poderá ser exercida em conformidade com a lei, sendo a atividade administrativa, consequentemente, sublegal ou infralegal, devendo restringir-se à expedição de comandos que assegurem a fiel execução da lei. A Administração Pública, além de não poder atuar contra a lei (contra legem) ou além da lei (praeter legem), só poderá atuar segundo a lei (secundum legem). Os atos que não respeitem às disposições legais deverão ser invalidados pelo Poder Judiciário ou pela própria Administração Pública. b) Impessoalidade Na sua formulação tradicional, o princípio da impessoalidade se confunde com o princípio da finalidade da atuação administrativa. De acordo com este, há somente um fim a ser perseguido pela Administração: o interesse público. A impessoalidade da atuação administrativa impede que um ato seja praticado visando a interesses do agente ou de terceiros. Impede também perseguições, favorecimentos ou descriminações. CF, art. 37, 1º A publicidade dos atos, programas, obras, serviços e campanhas dos órgãos públicos deverá ter caráter educativo, informativo ou de orientação social, dela não podendo constar nomes, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de autoridades ou servidores públicos. 3 2 BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de Contém as emendas constitucionais posteriores. Brasília, DF: Senado, Idem, ibidem. F,:

3 Isso quer dizer que, se o prefeito de determinada cidade faz uma obra, ele não pode divulgar que a obra foi executada pelo prefeito X, mas sim que a obra foi realizada pela Prefeitura do Município Y. c) Moralidade Tal princípio é mais do que a moralidade ligada a bons costumes. A conduta do administrador deve ser toda pautada em bons costumes, em uma conduta justa e ética. Mas tal princípio da moralidade tem proporções jurídicas, ou seja, não basta que a conduta do administrador seja legal, pois também deverá ser honesta, acima de tudo. A moralidade administrativa constitui pressuposto de validade de todo ato da Administração Pública, sendo que o ato administrativo não terá que obedecer somente à lei jurídica, mas também à lei ética da própria instituição, pois nem tudo que é legal é honesto; a moral administrativa é imposta ao agente público para sua conduta interna, segundo as exigências da instituição a que serve e a finalidade de sua ação: o bem comum. d) Publicidade Está relacionado com a transparência da Administração Pública. A publicidade dos atos da administração deve ser ampla. Em princípio, todo ato administrativo deve ser publicado, só se admitindo o sigilo nos casos de segurança nacional, investigações policiais ou interesse superior da administração, em processo previamente declarado sigiloso. A publicidade não é elemento formativo do ato, mas é requisito de eficácia e moralidade. O princípio da publicidade dos atos e contratos administrativos, além de assegurar seus efeitos externos, visa a propiciar seu conhecimento e controle pelos interessados diretos e pelo povo em geral. Os atos internos da Administração Pública não necessitam de publicação no Diário Oficial, mas, apenas, aqueles que produzem efeitos externos. Por fim, não há que se confundir a publicidade dos atos administrativos, com a respectiva publicação. Veremos que no caso de licitação na modalidade convite, não é necessária a publicação da carta-convite, no Diário Oficial, porém deve ser dada a respectiva publicidade da mesma, através de sua afixação no mural da repartição, por exemplo. Assim, a publicação no Diário Oficial é dispensável em alguns atos, porém, a publicidade não. F,:

4 e) Eficiência É aquele que impõe a todo agente público a obrigação de realizar suas atribuições com presteza, perfeição e rendimento funcional. Administrador eficiente é aquele que sempre procura praticar os seus atos com economicidade, procurando sempre atingir o melhor custo benefício à Administração. A Emenda Constitucional 19/98 foi responsável pela introdução de tal princípio no Texto Constitucional. Consequentemente, várias passagens da nossa Carta Magna sofreram influências de tal princípio. Uma das principais seria a necessidade de aprovação em Avaliação Especial de Desempenho como condição para aquisição da estabilidade. Após a EC 19/98, a estabilidade não é mais automática, após o decurso do prazo fixado de 3 anos (ampliado de 2 para 3 anos, após a referida Emenda Constitucional). II. Princípios Implícitos ou Reconhecidos a) Supremacia do Interesse Público sobre o Particular Apesar de não encontrar previsão expressa no Texto Constitucional, tal princípio é decorrência do regime democrático e do sistema representativo. Através dele, presume-se que a atuação do Estado tenha por finalidade o interesse público. Sempre que o Estado estiver presente na relação jurídica, como representante da sociedade, seus interesses prevalecerão sobre os interesses particulares, visto que o Estado defende o bem comum. Tal princípio marca uma relação de verticalidade existente entre o Estado e os particulares. b) Indisponibilidade do Interesse Público Os bens e interesses públicos são indisponíveis, ou seja, não pertencem à Administração ou a seus agentes, cabendo aos mesmos somente sua gestão em prol da coletividade. Veda ao administrador quaisquer atos que impliquem renúncia de direitos da Administração ou que, injustificadamente, onerem a sociedade. c) Motivação F,:

5 Motivação é a exposição dos motivos que determinaram a prática do ato; é a exteriorização dos motivos que originaram a prática do ato. Formalmente, definimos motivação como sendo a exposição da situação de fato ou de direito que autoriza ou determina a prática do ato administrativo. Todos os atos administrativos válidos possuem um motivo, porém, a motivação não será obrigatória quando a lei dispensar ou se a natureza do ato for com ela compatível. Nesses casos, o motivo não será expresso pela Administração, ou seja, embora o motivo exista, não haverá motivação do ato. d) Continuidade do Serviço Público Os serviços públicos por serem prestados no interesse da coletividade devem ser adequados e seu fornecimento não deve sofrer interrupções. A Lei 8.987/95 (estabelece normas gerais sobre as concessões e permissões de serviço público) estabelece em seu art. 6º que serviço público adequado é aquele que atende a alguns requisitos, dentre eles, o da continuidade. Porém, devemos ressaltar que isto não se aplicará às interrupções por situações de emergência ou após aviso prévio nos casos de segurança, ordem técnica ou inadimplência do usuário. A única situação em que pode haver interrupção na prestação do serviço, sem aviso prévio ao usuário e que não caracteriza descontinuidade é em caso de emergência. e) Probidade Administrativa A conduta do administrador público deve ser honesta, pautada na boa conduta e na boa-fé. Ganhou status constitucional com a atual Constituição de O art. 37, 4º traz as consequências de um ato de improbidade administrativa e o art. 85, V, dispõe que é crime de responsabilidade do Presidente da República a prática de atos que atentem contra a probidade administrativa. A improbidade administrativa é regulamentada pela Lei 8.428/92. F,:

6 f) Autotutela Decorre do princípio da legalidade. Por esse princípio a Administração pode controlar seus próprios atos, anulando os ilegais (controle de legalidade) e revogando os inconvenientes ou inoportunos (controle de mérito). De forma sucinta, é o princípio que autoriza que a Administração Pública revise os seus atos e conserte os seus erros. g) Razoabilidade e da Proporcionalidade São tidos como princípios gerais de Direito, aplicáveis a praticamente todos os ramos da ciência jurídica. No âmbito do Direito Administrativo encontram aplicação especialmente no que concerne à prática de atos administrativos que impliquem restrição ou condicionamento a direitos dos administrados ou imposição de sanções administrativas. Funcionam como os maiores limitadores impostos à liberdade de atuação do administrador público. Trata-se da aferição da adequação da conduta escolhida pelo agente público à finalidade que a lei expressa. Visa sempre analisar se a conduta do agente público foi razoável e se os fins atingidos foram proporcionais a determinado caso em concreto. h) Segurança Jurídica O ordenamento jurídico vigente garante que a Administração deve interpretar a norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige, vedada aplicação retroativa de nova interpretação. O princípio da segurança jurídica não veda que a Administração mude a interpretação dada anteriormente sobre determinada norma administrativa, porém, veda que a Administração aplique retroativamente essa nova interpretação. Por força de tal princípio, por exemplo, veremos que a Administração Pública terá um prazo decadencial de 5 anos para anular atos administrativos que beneficiem os seus destinatários, salvo se comprovada a má-fé do administrador público. III. Regime Jurídico Administrativo É o conjunto das prerrogativas e restrições a que está sujeita a Administração e que não são encontradas nas relações entre particulares. Tal expressão abrange o conjunto de regras que tipificam F,:

7 o Direito Administrativo, colocando a Administração Pública numa posição de supremacia em relação aos particulares, demonstrando o desequilíbrio na relação jurídica existente, característica dos diversos ramos do Direito Público. Segundo Maria Sylvia Di Pietro, o regime jurídico administrativo pauta-se em dois princípios básicos: a legalidade e a supremacia do interesse público sobre o particular. Para assegurar-se a liberdade, sujeita-se a Administração Pública à observância da lei; é a aplicação, ao direito público, do princípio da legalidade. Para assegurar-se a autoridade da Administração Pública, necessária à consecução de seus fins, são-lhe outorgados prerrogativas e privilégios que lhe permitem assegurar a supremacia do interesse público sobre o particular. Já para Celso Antônio Bandeira de Mello, acompanhado da doutrina majoritária, o estudo do regime jurídico administrativo se delineia em função da consagração de dois princípios: supremacia de interesse público sobre o particular e a indisponibilidade, pela Administração Pública, dos interesses públicos. O autor afirma que Em suma, o necessário parece-nos é encarecer que na administração os bens e os interesses não se acham entregues à livre disposição da vontade do administrador. Antes, para este, coloca-se a obrigação, o dever de curá-los nos termos da finalidade a que estão adstritos. É a ordem legal que dispõe sobre ela. 4 Em suma... Princípios Embasadores do Regime Jurídico Administrativo: Maria Sylvia Di Pietro legalidade e supremacia do interesse público sobre o particular. Celso Antônio Bandeira de Mello supremacia do interesse público sobre o particular e indisponibilidade, pela Administração Pública, dos interesses públicos. BIBLIOGRAFIA ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado. São Paulo: Método, BRASIL. Constituição (1988). Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 5 de outubro de Contém as emendas constitucionais posteriores. Brasília, DF: Senado, MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros Editores, MELLO, Celso Antônio Bandeira De. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros Editores, PIETRO, Maria Sylvia Zanella Di. Direito Administrativo. São Paulo: Editora Atlas, MELLO, Celso Antônio Bandeira De. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros Editores, F,: