- Afinal, municípios podem legislar concorrentemente?

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1 1 - Afinal, municípios podem legislar concorrentemente? Otávio Piva O Brasil, desde 1889, adota a forma FEDERATIVA de Estado. Isso significa que, como Estado Federal, existe uma organização formada sobre a base de uma repartição de competências entre um governo nacional e os governos estaduais, de tal sorte que a União tenha supremacia sobre os Estados-membros, e estes, que normalmente participam na formação da vontade do Estado central, são entidades dotadas de autonomia constitucional perante a mesma União 1. Nessa esteira, sem exclusão de demais fórmulas de repartição de competência previstas no texto constitucional, no art. 24, foram listadas as matérias que são legisladas concorrentemente: Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre: (...) Evidentemente, a simples leitura faz excluir a entidade municipal da partilha de matérias do art. 24. Por sinal, da doutrina é possível extrair passagens a favor desse entendimento restritivo e simplificado (grifos nossos): 1 FERREIRA, Pinto. Comentários à Constituição Brasileira. 1.vol. São Paulo : Saraiva, 1989, p. 393.

2 2 O art. 24 estabelece a competência legislativa concorrente entre a União, os Estados e o Distrito Federal. Os Municípios não foram contemplados com a possibilidade de legislar concorrentemente sobre tais matérias. (PAULO, Vicente. Aulas de Direito Constitucional. Org. Juliana Maia. 8ª ed. Rio de Janeiro: Ìmpetus, 2006, p. 95). Com a devida vênia, não parece ser essa a melhor interpretação a ser conferida à Constituição Federal. Ocorre que o art. 30, I e II, da Constituição Federal estabelece que aos municípios cabe legislar sobre assuntos de interesse local (peculiar) e, ainda, que a estes cabe suplementar a lei federal e estadual no que couber. Ora, a expressão final no que couber aduz claramente que à municipalidade caberá suplementar tudo aquilo que, de acordo com as peculiaridades locais, demonstre haver necessidade e interesse, inclusive nas matérias aduzidas no art. 24 da Constituição! Essa é a posição majoritária na doutrina (grifos nossos): A leitura do art. 24 mostra que a competência legislativa concorrente foi distribuída entre a União, os Estados e o Distrito Federal, não se mencionando os Municípios entre os aquinhoados. Isto não significa que estes estejam excluídos da partilha, sendo-lhes dado suplementar a legislação federal e estadual, no que couber, conforme dispõe o art. 30, II, da Constituição. (ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competências na Constituição de ed. São Paulo: Atlas, 2005, p. 156).

3 3 Nesse sentido, cumpre logo verificar que o art. 30, II, da Constituição Federal atribui aos Municípios competência para suplementar a legislação federal e a estadual no que couber. Assim sendo, parece claro que a divisão de competências concorrentes próprias ocorre em três níveis: no federal, onde foi conferido à União o poder de criação de normas gerais; no estadual, em que foi outorgada a competência suplementar aos Estados-membros; e no municipal, onde os Municípios ficaram encarregados da suplementação das normas gerais e estaduais em nível local todas as vezes em que este interesse ficar evidenciado. (ARAÚJO, Luiz Alberto David et.al. Curso de Direito Constitucional. 10 ed. São Paulo: Saraiva, 2006, p. 274). A competência suplementar se exerce para regulamentar as normas federais e estaduais, inclusive as enumeradas no art. 24 da CF, afim de atender, como melhor precisão, aos interesses surgidos das peculiaridades locais. (MENDES, Gilmar Ferreira et. al. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 776). O art. 30, II, da Constituição Federal preceitua caber ao município suplementar a legislação federal e estadual, no que couber, o que não ocorria na Constituição anterior, podendo o município suprir as omissões e lacunas da legislação federal e estadual, embora não podendo contraditá-las, inclusive nas matérias previstas do art. 24 da Constituição de (MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 22 ed. São Paulo: Atlas, 2007, p. 301).

4 4 Veja-se, portanto, que a chave da questão é entender que às municipalidades brasileiras foi permitido suplementar as leis federais e estaduais naquilo que demonstrado existir interesse local. Aqui, por sinal, se encontra toda a sutileza da matéria: não se trata de simples inclusão genérica, por força interpretativa, do município no rol de competências concorrentes do art. 24. Efetivamente, não. Ocorre que na tradicional divisão de competências do art. 24, entre União, Estados e Distrito Federal há a delimitação do campo de atuação de cada ente federativo. Caberá à União estabelecer normas gerais e aos Estados suplementar tais leis. É a chamada competência concorrente não cumulativa. Para os municípios, contudo, não há esse expresso regramento, podendo suplementar tão-somente (ou, por que não, tudo ) aquilo em que for demonstrado interesse local (grifos nossos): Como dissemos antes, trata-se de modalidade de competência legislativa concorrente primária, porque prevista diretamente na Constituição, mas diferente da competência concorrente primária que envolve a União e os Estados. E diferente porque a Constituição não define os casos e as regras de atuação da competência suplementar do Município, que surge delimitada implicitamente pela cláusula genérica do interesse local. (ALMEIDA, Fernanda Dias Menezes de. Competências na Constituição de ed. São Paulo: Atlas, 2005, p. 156).

5 5 Essa compreensão conduz, portanto, que aos municípios não será possível suplementar a legislação federal e estadual em todas as matérias do art. 24, como por exemplo, criação e funcionamento dos Juizados Especiais (inc. X), posto que é acaciano que a municipalidade não possui Poder Judiciário. Por outro lado, veja-se o exemplo da matéria do art. 24, XIII, qual seja, legislar sobre defensoria pública e assistência jurídica. Talvez, em primeira visão, se possa apressadamente excluir o município dessa matéria, considerando uma suposta impossibilidade de enquadrar tal conteúdo à cláusula geral do interesse local municipal. Todavia, isso não é verdade. Exemplificativamente, o Município de Porto Alegre, através da Lei 7.433, de 07 de junho de 1994, criou a Assistência Jurídica Municipal com atribuições, dentre outras, de atuar na defesa dos cidadãos e das entidades municipais necessitadas, em questões relativas à regularização fundiária de imóveis urbanos, fornecendo orientação jurídica, promovendo ações, contestando, reconvindo e recorrendo. Assim, o Município, através do serviço de assistência, atende matérias de cunho eminentemente local, em consonância com as normas constitucionais e infraconstitucionais Outro exemplo que podemos citar para melhor esclarecer os limites da competência municipal diz respeito à norma inscrita no art. 24, XV (proteção à infância e à juventude), da Constituição Federal. O Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul têm entendido que não é inconstitucional lei municipal que estabeleça outros critérios para o exercício da função de Conselheiro Tutelar: 2 Procuradoria-Geral do Município de Porto Alegre PGN/PMPA, Escola Superior de Direito Municipal. Avaliando o Estatuto da Cidade/ II Congresso Brasileiro de Direito Urbanístico. Porto Alegre: Editora Evangraf, 2002, p. 705.

6 6 EMENTA: REEXAME NECESSÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO PÚBLICO NÃO ESPECIFICADO. ESTATUTO DA CRIANÇA E DO ADOLESCENTE. ELEIÇÃO. CONSELHO TUTELAR. REQUISITOS PARA A CANDIDATURA. Não ofende ao princípio da legalidade o Município estabelecer requisitos aos candidatos a Conselheiro Tutelar, dispostos em lei municipal que complemente a lei federal, além dos requisitos enumerados no art. 133, do ECA, norteado pelo peculiar interesse local. Disposições do art. 24, inciso XV e art. 30, inciso II, da Constituição Federal. (...). (TJRGS, Reexame Necessário nº , 3ª Câmara Cível, Rel. Paulo de Tarso Vieira Sanseverino. 07/10/2004). Por sinal, é digno de parcial transcrição, o irretocável artigo 3 da Dra. Vanêsca Buzelato Prestes, Procuradora do Município de Porto Alegre, que possibilita exemplar inteligência da questão (grifos nossos): A criação dos Conselhos Tutelares é decorrência da política de descentralização administrativa e da municipalização do atendimento à criança e ao adolescente. O Conselho Tutelar é um órgão público, sendo os conselheiros agentes públicos municipais. Existe, portanto, um serviço público criado que é de interesse local. Destarte, o órgão a ser criado deve ser debatido nos municípios e institucionalizado à luz da realidade da urbe. Diante da diversidade da realidade dos Municípios teremos diferença de número de conselhos, de pagamento ou não aos conselheiros, de funcionamento ininterrupto e de diferenças de requisitos à candidatura. Aliás a essência da municipalização do atendimento à criança e ao adolescente está em que a própria comunidade assuma esta questão como problema seu, a ser enfrentado globalmente. Para tanto, os poderes constituídos, leia-se Executivo e Legislativo Municipal, devem legislar para criar o serviço público Conselho Tutelar, com base na necessidade local. 3 REQUISITOS À CANDIDATURA DE CONSELHEIRO TUTELAR COMPETÊNCIA MUNICIPAL PARA LEGISLAR. Extraído do site: rina/requisitos%20%e0%20candidatura%20de%20conselheiro%20tutelar.htm

7 7 Assim, não há formas gerais prontas a acabadas. Aos Municípios menores em que todos se conhecem e que o conselheiro tutelar pode ser localizado na iminência e quando da efetiva violação de direitos de crianças e adolescentes talvez não haja necessidade de sequer estabelecer expediente. Contudo, em Municípios maiores onde o local de funcionamento do serviço público é a referência para buscar o "socorro" imprescendível, o serviço deve funcionar de forma permanente. Este ente outros tantos outros, é a especificidade que cabe aos Municípios legislar, para atingir a essência do que a Constuição Federal e o Estatuto como norma regulamentadora visaram atingir, que á a municipalização do atendimento à criança e ao adolescente, aliado ao atendimento imediato para prevenir e remediar as violações de direitos sofridas pelos mesmos. Assim, inobstante os Municípios não constarem no art. 24 como aptos a legislarem sobre proteção à infância e ao adolescente, aquilo que for de interesse local e, especificamente para criação do serviço público, pode e deve legislar. Ainda, abstraindo o fato de estar dispondo sobre serviço público municipal, no âmbito da legislação concorrente podem os Municípios suplementarem a legislação federal e a estadual, no que couber (art. 30 II da C. F.) A competência suplementar engloba a complementar, que significa desdobrar, pormenorizar, detalhar o conteúdo de uma norma geral e a suplementar, que significa suprir, preencher. Destarte, pode e deve o Município complementar normas gerais originárias da União, a fim de ver cumprida a sua responsabilidade pública. Enfim, é fácil concluir que, efetivamente, naquilo em que demonstrado interesse local, o município poderá legislar concorrentemente nas matérias do art. 24, suplementando a legislação federal e estadual no que couber.