Porto Alegre, 23 de novembro de Orientação Técnica IGAM nº /2017

Transcrição

1 Porto Alegre, 23 de novembro de Orientação Técnica IGAM nº /2017 I. O Poder Legislativo do Município de Guaíba, RS, por meio do servidor Fernando, solicita análise e orientações acerca do projeto de lei nº 142, de 2017, originado no próprio Legislativo, que tem como ementa: Dispõe sobre a obrigatoriedade de cumprimento da reserva de empregos para beneficiários reabilitados ou para pessoas com deficiência, prevista na legislação federal, pelas empresas que contratarem com a Administração Pública Municipal. II. Preliminarmente, importa mencionar que aos entes municipais foram atribuídas competências legislativas, entre elas especialmente a de legislar sobre assunto de interesse local, de acordo com o art. 30, inciso I, da Constituição Federal 1 e art. 6º, inciso I, da Lei Orgânica do Município 2, observadas em todos os casos as legislações federal e estadual. No entanto, constata-se que, no objetivo de fazer cumprir no Município o que já está disposto na Lei Federal nº 8.213, de 24 de julho de 1991, que dispõe sobre os planos de previdência social, o projeto de lei em análise desdobra-se em legislar sobre direito do trabalho e, em consequência, ao dispor sobre as contratações na Administração Pública local, acaba por atribuir funções ao Poder Executivo. Ocorre que legislar sobre essas matérias não se encontra inserido nas competências legislativas conferidas aos Municípios, conforme dispõe a Constituição Federal: Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo, aeronáutico, espacial e do trabalho; XVI - organização do sistema nacional de emprego e condições para o exercício de profissões; (grifos nossos) Em que pese a competência privativa seja delegável a outros entes federativos, conforme dispõe o parágrafo único do art. 22, acima transcrito, desconhece-se lei complementar que autorize os Estados (e não os Municípios) a 1 Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; 2 Art. 6º - Ao Município compete prover a tudo quanto diga respeito ao seu peculiar interesse e ao bem estar de sua população, cabendo-lhe privativamente dentre outras, as seguintes atribuições: I - legislar sobre assunto de interesse local; 1

2 legislar sobre a matéria objeto do projeto de lei em análise. Assim, a competência da União se impõe, consoante o magistério de José Afonso da Silva 3 : Quanto à extensão, ou seja, quanto à participação de uma ou mais entidades na esfera da normatividade ou da realização material, vimos que a competência se distingue em: (a) exclusiva, quando é atribuída a uma entidade com exclusão das demais (art. 21); (b) privativa, quando enumerada como própria de uma entidade, com possibilidade, no entanto, de delegação (art. 22 e seu parágrafo único) e de competência suplementar (art. 24 e seus parágrafos); a diferença entre a exclusiva e privativa está nisso, aquela não admite suplementariedade nem delegação; Nesse contexto, a título de exemplo, o Tribuna de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul já enfrentou questões semelhantes, como demonstra a seguinte ementa de sua jurisprudência, aplicável no que couber ao caso em análise: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI MUNICIPAL N.º 6.098/2014 DO MUNICÍPIO DE PELOTAS. MATÉRIA DE COMPETÊNCIA PRIVATIVA DA UNIÃO. 1. Descabe a Câmara Municipal de Vereadores legislar sobre matéria que é de competência privativa da União. 2. Tratando-se de matéria relativa a direito do trabalho, bem como relativa a contratos e licitações, não poderia a Câmara de Vereadores tomar a iniciativa de legislar determinando que as empresas que contratarem, a título de limpeza urbana, recolhimento de lixo e construção civil, com o Município de Pelotas, deverão manter em seus quadros mão de obra constituída por, no mínimo, 5% (cinco por cento) de ex-apenados ou apenados em cumprimento de penas em regimes aberto ou semiaberto, por se tratar de matéria privativa da União. 3. Existência de vícios formal e material, com afronta aos art. 2, inc, I e XXVII, da Constituição Federal, e art. 1º e 8º, "caput", da Constituição Estadual. Ação declaratória de inconstitucionalidade julgada procedente. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº , Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Sérgio Fernando de Vasconcellos Chaves, Julgado em 13/07/2015) (grifou-se) Portanto, a competência privativa da União, consoante transcrito acima, já fulmina de inconstitucionalidade o projeto de lei municipal em exame. III. Prosseguindo na análise, em que pese o mérito do referido projeto de lei, consoante já consta do próprio art. 1º da proposição, o art. 93 da Lei Federal nº 8.213, de 1991, já obriga à contratação de pessoas com deficiência em percentuais determinados nas empresas. Ou seja, na prática, o projeto de lei nº 142, de 2017, pretende ser lei para cumprir uma lei. 3 Curso de Direito Constitucional Positivo. 26 a ed., São Paulo, Malheiros, 2006, p

3 Outrossim, todas as leis (sejam municipais, estaduais ou federais) devem obedecer a algumas regras, que viabilizem, do ponto de vista formal, o seu trâmite legislativo. Entre esses aspectos, deve-se examinar a proposição sob a ótica da iniciativa legislativa. Nas letras de André Leandro Barbi de Souza 4 a iniciativa legislativa vem a ser o seguinte: É a fase do processo legislativo que deflagra a elaboração de uma lei, abrindo etapa externa da atividade legislativa, com a pública e transparente discussão e deliberação de seu conteúdo, em uma casa parlamentar. A regra indica que o exercício de iniciativa de uma lei é geral. Encontra-se disponível ao parlamentar, a uma bancada, a uma comissão legislativa permanente ou especial, ao chefe do governo e aos cidadãos. Há situações, no entanto, em que o exercício da iniciativa de uma lei é reservado. Nessas hipóteses, apenas quem detém competência para propor o projeto de lei pode apresentá-lo. No que tange às contratações realizadas pela Administração Pública Municipal, sua propositura no âmbito da Câmara acaba por dispor acerca de atos cuja competência cabe privativamente ao Poder Executivo, na medida em que se relacionam à organização e funcionamento dos serviços postos à população. Por oportuno, veja-se o que dispõe a Lei Orgânica Municipal: Art Compete privativamente ao Prefeito: VI dispor sobre a organização e o funcionamento da Administração Municipal, na forma da Lei; X planejar e promover a execução dos serviços públicos municipais; (grifou-se) Dessa forma, o cumprimento da legislação federal no Município não consiste em haver uma norma local, mas de prever nos editais de licitação a exigência dos percentuais para pessoas com deficiência nas empresas que contratam com a Administração Pública e, nesse contexto, a comunicação entre o Poder Executivo e a função fiscalizatória do Legislativo se faz fundamental. Assim, em que pese meritória, sua proposição no âmbito do Legislativo promove ingerência em outro Poder, afrontando regra específica da Lei Maior do Município, além do próprio princípio da independência e harmonia entre os Poderes, consagrado na Constituição Federal e reproduzido pelos demais entes federativos, a teor dos seguintes dispositivos a seguir transcritos: Constituição Federal: Art. 2º São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário. 4 A Lei, seu Processo de Elaboração e a Democracia. Porto Alegre: Livre Expressão, 2013, p

4 Constituição do Estado do Rio Grande do Sul: Art São Poderes do Município, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, exercido pela Câmara Municipal, e o Executivo, exercido pelo Prefeito. Lei Orgânica do Município de Guaíba: Art. 2º - São poderes do Município, independentes e harmônicos, o Legislativo e o Executivo. Parágrafo Único É vedada a delegação de atribuições entre poderes. (grifou-se) Outro fato que deve ser observado está no art. 5º do projeto de lei em exame, que dispõe sobre a regulamentação da lei pelo Poder Executivo. Sobre este aspecto, o Tribunal de Justiça do Estado do Rio Grande do Sul já se pronunciou: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 1º E PARÁGRAFOS DA LEI Nº 1883/2009 DO MUNICÍPIO DE CRUZ ALTA. MATÉRIA ATINENTE AO FUNCIONAMENTO DA ADMINISTRAÇÃO MUNICIPAL. PROJETO APRESENTADO POR VEREADOR. VÍCIO FORMAL DE INICIATIVA. VIOLAÇÃO DO PRINCÍPIO DA SIMETRIA. ARTIGO 2º DA LEI IMPUGNADA. EMISSÃO DE ORDEM AO CHEFE DO PODER EXECUTIVO MUNICIPAL. INCONSTITUCIONALIDADE. APLICAÇÃO DO PRINCÍPIO DA HARMONIA E INDEPENDÊNCIA DOS PODERES. Sobre o processo legislativo na esfera jurídica da União, o artigo 84, inciso VI, letra "a" da Constituição Federal atribui competência privativa ao Presidente da República, para dispor sobre a organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos. Por simetria, a regra se aplica aos Estados e aos Municípios. Assim, por tratar de matéria atinente ao funcionamento da administração municipal, e por ter sido apresentada por iniciativa do Poder Legislativo, padece de vício formal a Lei nº 1.883/09, art. 1º e parágrafos 1º e 2º. Ainda, apresenta vício de inconstitucionalidade o artigo 2º da referida lei, que "determina" prazo para o cumprimento da medida. Com tal expressão, a Câmara efetivamente emitiu uma ordem, criou uma obrigação ao Poder Executivo, o que não é aceitável em face do princípio da harmonia e independência entre os poderes, inscrito no art. 10 da Constituição Estadual. AÇÃO PROCEDENTE. UNÂNIME. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº , Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Genaro José Baroni Borges, Julgado em 29/11/2010) (grifou-se) Dessa forma, infere-se ilegítima a iniciativa do Legislativo do Município para o projeto de lei em exame, o que por si só já dispensa outras análises materiais. IV. Diante do exposto, conclui-se pela inviabilidade jurídica do projeto de lei nº 142, de 2017, tendo em vista a competência privativa da União para dispor sobre a matéria, bem como a reserva da iniciativa ao Executivo para dispor sobre organização 4

5 e funcionamento dos serviços públicos locais, inclusive quanto às contratações que realiza, conforme o princípio da independência e harmonia entre os Poderes, as disposições das Constituições Federal e Estadual e da Lei Orgânica do Município, além da orientação jurisprudencial. O IGAM permanece à disposição. Roger Araújo Machado Marcos Daniel Leão OAB/RS B OAB/RS Consultor do IGAM Consultor do IGAM 5