O Espaço Cibernético na Agenda Internacional

Transcrição

1 O Espaço Cibernético na Agenda Internacional Alexandre Scudiere Fontenelle 1 Introdução Apesar de ser um fenômeno relativamente recente, a Internet já é considerada uma ferramenta fundamental para o funcionamento da sociedade. Ao acentuar a velocidade e o alcance das trocas de informações, acompanhadas por maior interatividade entre os interlocutores, a Internet eliminou barreiras e encurtou distâncias, impactando praticamente todos os segmentos da sociedade. Nesse sentido, os debates relacionados ao espaço cibernético não se limitam a aspectos meramente técnicos, na medida em que repercutem nas esferas social, política e econômica. Seja no plano interno ou no cenário internacional, o forte crescimento da Internet vem apresentando desafios para os governos que, dessa forma, se vêem pressionados a desenvolver soluções que acompanhem o acelerado desenvolvimento do meio cibernético. Caberia destacar, no plano interno, os esforços para universalização do acesso à Internet; as iniciativas para modernizar a administração pública, conferindo maior transparência na relação com os cidadãos, por meio da Internet; bem como a utilização dessa tecnologia como ferramenta para fortalecer a economia. Os governos têm buscado responder a esses desafios com o desenvolvimento de políticas voltadas para as áreas de ciência, tecnologia e inovação, inclusão digital e governo eletrônico, por exemplo. Esse rápido desenvolvimento da Internet também teve efeitos no campo da segurança, tendo em vista que, apesar de todos os benefícios e oportunidades que a rede oferece, está sujeita a muitas vulnerabilidades que podem ser aproveitadas para a realização de atos ilícitos e de ataques cibernéticos. Questões relacionadas à defesa da liberdade de expressão e da privacidade na Internet, por sua vez, conferem mais uma dimensão de complexidade em qualquer política ou estratégia voltada para o espaço cibernético, particularmente no caso das discussões sobre segurança. No entanto, é na esfera internacional em que se encontram os desafios mais complexos, como, por exemplo, a construção de formas para o gerenciamento global da Internet, compatíveis com os interesses de todos os usuários dessa rede. Trata-se de questão particularmente complexa para os governos, uma vez que requer distinção entre 1 Diplomata, Subchefe da Divisão da Sociedade da Informação (DI) do Ministério das Relações Exteriores. 1

2 as questões essencialmente técnicas e aquelas de caráter primordialmente político. Essa distinção visa a assegurar, de um lado, que os governos não interfiram diretamente nos processos técnicos, que necessitam de agilidade e flexibilidade; e, de outro, que atuem em defesa do interesse público e dos direitos dos usuários. Do ponto de vista dos Estados, esses temas entraram definitivamente na agenda internacional durante a Cúpula Mundial sobre Sociedade da Informação (CMSI ou WSIS, do inglês World Summit on the Information Society ), que se realizou em duas fases Genebra (2003) e Túnis (2005). A CMSI promoveu debate amplo sobre as principais questões relacionadas à Sociedade da Informação, cuja síntese pode ser encontrada na Declaração de Princípios e Plano de Ação de Genebra e na Agenda de Túnis, documentos que representam o consenso dos Estados e que são utilizados frequentemente para orientar o debate internacional. Para dar seguimento a esse debate, foi instituído o Fórum de Governança da Internet (IGF), encontro multissetorial ( multistakeholder ) realizado anualmente, desde Nesse Fórum, são discutidas questões relacionadas ao tema, tendo presente que o desenvolvimento da Internet deve ser acompanhado de esforços voltados para a sustentabilidade, segurança e estabilidade, levando em consideração também os direitos de seus usuários à liberdade de expressão e à privacidade. No caso brasileiro, o Ministério das Relações Exteriores (MRE) confere atenção especial ao tema, de forma compatível com sua crescente relevância para a agenda internacional. Essa percepção levou à criação, em 2010, da Divisão da Sociedade da Informação (DI), vinculada ao Departamento de Temas Científicos e Tecnológicos (DCT) do MRE. Entre outras atribuições, compete à DI acompanhar, dirigir e orientar a posição oficial brasileira relativa a tecnologias da informação e das comunicações (TICs), inclusão digital, governança da Internet e temas conexos, bem como acompanhar e instruir a atuação brasileira em reuniões, conferências, organismos internacionais, negociações e foros globais, regionais e bilaterais nas áreas de sua competência. Assim como ocorre em outros temas, a atuação do MRE busca refletir princípios gerais da política externa brasileira, entre os quais a construção de uma ordem internacional orientada para a paz e para o desenvolvimento sustentável, bem como a defesa dos direitos humanos e do multilateralismo. Governança Global da Internet 2

3 No âmbito dos debates relacionados à Sociedade da Informação, destaca-se o tema da governança global da Internet, que, além da gestão técnica de recursos críticos, abrange dimensões variadas, como segurança cibernética, promoção da democracia e inovação no plano econômico. Contribui também para sua crescente importância o fato de que mais de dois bilhões de pessoas estão conectadas à Internet (cerca de 30 % da população mundial), bem como a natureza estratégica da rede mundial de computadores, da qual dependem, em medida variável, setores essenciais como produção e distribuição de energia, abastecimento de água, transportes e a atividade industrial. Dada a relevância do assunto, estão sendo organizadas com maior freqüência reuniões e encontros internacionais de alto nível sobre diferentes aspectos relacionados à governança da Internet. Observa-se, nesse sentido, que o tema tem sido objeto de documentos de grande importância política, a exemplo da "Estratégia Internacional para o Espaço Cibernético" (lançado em maio de 2011 pelos Estados Unidos), da "Declaração de Princípios da Governança da Internet" (divulgada em junho de 2011 pela Comissão Européia) e da estratégia do Conselho da Europa em defesa dos direitos humanos e da democracia no âmbito da Internet. Declarações emanadas de reuniões internacionais de alto nível também trataram desse assunto, entre as quais declaração do G8 sobre o Ciberespaço e comunicado conjunto da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). Paralelamente, o tema também está sendo inserido na pauta dos encontros bilaterais de diversos países. A abrangência de temas abordados em tais reuniões e documentos é vasta, o que corrobora o caráter transversal e estratégico da governança da Internet, que afeta direta ou indiretamente os debates nas áreas de direitos humanos, liberdade de expressão, defesa cibernética, crimes cibernéticos, privacidade, propriedade intelectual, comércio eletrônico, infra-estrutura, acesso, recursos críticos e neutralidade da rede, por exemplo. Cabe ter presente, contudo, que não existe, atualmente, um fórum internacional para a discussão de todas as vertentes do assunto de forma integrada, o que torna ainda mais complexa a tarefa de conciliar os interesses de todos os atores interessados. Por mais que os debates do Fórum de Governança da Internet (IGF) incluam sessões temáticas relacionadas à abertura, diversidade, segurança, acesso e recursos críticos da Internet, essas discussões não resultam em decisões vinculantes que possam ser implementadas no plano internacional. 3

4 O Brasil tem participado ativamente dos debates globais sobre a operação e o futuro da Internet, tanto em nível operacional, quanto nos níveis técnico e diplomático. O País tem atuado no processo de seguimento da CMSI, balizado pela defesa de um sistema multilateral, democrático e transparente de governança, com participação de todos os setores relevantes (governo, setor privado, sociedade civil, comunidade acadêmica e comunidade técnica), em linha com o modelo adotado internamente no Brasil. Cumpre assinalar, a propósito, que a governança da Internet no País é realizada pelo Comitê Gestor da Internet (CGI.br) que, entre outras atividades, coordena o domínio.br, por meio do Núcleo de Informação e Coordenação do Ponto BR (NIC.br). O CGI.br é órgão multissetorial, composto por 21 membros, sendo nove representantes de governo, quatro representantes do setor empresarial, quatro representantes do terceiro setor, três representantes da comunidade científica e tecnológica e um representante de notório saber em assuntos de Internet. Em seu âmbito, foram desenvolvidos os "10 Princípios para a governança e uso da Internet", que incluem, por exemplo, a defesa da liberdade, da privacidade e dos direitos humanos, e os esforços para assegurar a funcionalidade, a segurança e a estabilidade da Internet. A apresentação desses princípios pela Delegação do Brasil ao quinto Fórum de Governança da Internet (IGF), realizado em Vilnius, Lituânia, em setembro de 2010, teve exitosa repercussão internacional, demonstrando que a elaboração de princípios gerais sobre o tema pode ter impacto positivo no cenário internacional, desde que seja resultado de um processo verdadeiramente multilateral, transparente e democrático. Nesse sentido, o Brasil vem atuando nos variados foros internacionais com o objetivo de exportar o modelo empregado na esfera nacional, com vistas a ganhar espaço no processo de governança global da Internet. Ao influenciar o funcionamento das estruturas globais, o País poderá alcançar maior legitimidade e, portanto, maior influência nas principais discussões. Reconhecemos também a necessidade de elevar o tema à apreciação de autoridades de nível mais elevado, demonstrando que o potencial estratégico da Internet para acelerar o desenvolvimento econômico e social demanda atenção para as suas vulnerabilidades, bem como aperfeiçoamentos nas estruturas de governança global dessa rede, o que só poderá ser alcançado por meio de intensa articulação internacional. Contribui para o aprimoramento dessas estruturas de governança, a participação consistente do Brasil em eventos internacionais sobre o assunto, principalmente as reuniões do IGF e da Corporação da Internet para Atribuição de Nomes e Números 4

5 (ICANN), com vistas a identificar convergências com outros países e estabelecer eventuais parcerias. No caso da ICANN, responsável pela gestão dos recursos críticos da Internet, o Brasil tem defendido que haja maior transparência e participação dos países em desenvolvimento em seu processo de formulação de políticas. Paralelamente, no nível bilateral e regional, o Itamaraty vem explorando oportunidades para divulgar o modelo brasileiro de governança da Internet para países parceiros, com o objetivo de, eventualmente, construir posições comuns em foros multilaterais. A construção de um sistema de governança global da Internet mais legítimo e transparente exige esforço para harmonização de interesses, muitas vezes conflitantes, não só entre os países, mas também internamente entre os diversos atores interessados. Ao avançar nessa direção, há evidente vantagem do Brasil em relação a outros Estados, pois emprega internamente um modelo multissetorial equilibrado, plenamente adequado aos desafios dessa nova realidade, por conciliar valores caros aos diversos setores interessados no tema. Para o Brasil, a Internet representa oportunidade de redistribuição de recursos para o desenvolvimento, com vistas à superação do hiato digital e à reversão da tendência de concentração dos ganhos econômicos em países desenvolvidos. Como a própria rede mundial de computadores, a governança global é um fenômeno recente, que necessita da participação criativa e inclusiva de todos os países e de todos os setores, para que não se torne engessada e acabe por se solidificar em estruturas concentradoras, mas sim para que seja desenvolvido um modelo inclusivo e participativo. Segurança Cibernética Segurança e defesa cibernética são temas que vêm ganhando relevância no plano internacional, tendo em vista que a expansão da Internet e a constante utilização dessa rede para a troca de todo tipo de informações transformou esse meio em alvo estratégico para ataques e ferramenta poderosa para a realização de crimes. De maneira geral, esses dois temas são tradicionalmente incluídos na agenda internacional pelos países desenvolvidos, que já apresentam elevado grau de acesso e maior dependência estrutural em relação à Internet, sendo, portanto, mais afetados por brechas de segurança e instabilidades na rede. Os países com menor grau de desenvolvimento, por sua vez, costumam apresentar preocupação maior com questões relacionadas à universalização e à melhoria 5

6 na qualidade do acesso de seus usuários à Internet. Ainda que sejam percebidos com diferentes níveis de prioridade por países em distintos níveis de desenvolvimento, segurança e defesa cibernética são tópicos cada vez mais presentes na agenda internacional, tendo em vista que o caráter transfronteiriço da Internet permite que um ataque originado em qualquer parte do mundo gere prejuízos para a economia ou para a administração pública de qualquer Estado. A Cúpula Mundial sobre Sociedade da Informação (CMSI) dedicou atenção ao tema da segurança cibernética, particularmente no que se refere a sua relação com a preservação das garantias individuais, direitos e liberdades fundamentais. A referida Cúpula aprovou linha de ação sobre criação de confiança e segurança no uso das tecnologias da informação e das comunicações, cuja coordenação foi atribuída à União Internacional de Telecomunicações (UIT). Com base nesse mandato, a UIT desenvolve, desde 2007, a Agenda de Segurança Cibernética Global ( Global Cybersecurity Agenda ), estruturada em cinco pilares: medidas legais, medidas técnicas, estruturas organizacionais, capacitação e cooperação internacional. O Fórum de Governança da Internet (IGF) é outro espaço que vem oferecendo oportunidade para discussão de diversos aspectos relacionados ao tema da segurança cibernética. No entanto, as restrições do IGF quanto à tomada de decisões não têm contribuído para o avanço na normatização do assunto no plano internacional. Na ausência de norma internacional universalmente aplicável, as jurisdições nacionais acabam por empregar soluções próprias, em alguns casos excessivamente restritivas, o que poderá, em última instância, prejudicar a interoperabilidade e dificultar a interação entre usuários da Internet localizados em diferentes regiões. Tendo em vista a importância de serem identificadas possíveis soluções de aplicação global no combate ao crime cibernético, o XII Congresso das Nações Unidas sobre Prevenção ao Crime e Justiça Penal, realizado no âmbito da ONU, em março de 2010, em Salvador, propiciou o surgimento de nova iniciativa multilateral. Nessa ocasião, foi aprovado o mandato para que a Comissão de Prevenção do Crime e Justiça Penal constitua Grupo de Trabalho integrado por especialistas indicados pelos Estados (a partir de critérios para assegurar representação regional equilibrada), com o intuito de realizar estudo sobre crimes cibernético, buscando possíveis respostas a serem implementadas pelos Estados, pela comunidade internacional e pelo setor privado, bem como alternativas para o fortalecimento da cooperação internacional na matéria. A Declaração de Salvador, documento resultante desse encontro, apresenta algumas 6

7 orientações, como o aperfeiçoamento das legislações nacionais e a capacitação de autoridades nacionais para prevenção, investigação e punição do crime cibernético. Por mais que o problema do crime cibernético seja de natureza global, isso não impede que estratégias regionais também possam ser examinadas, paralelamente às discussões multilaterais. Não é coerente, entretanto, que uma solução regional específica seja automaticamente transplantada para outras regiões que não participaram da formulação dessa política, como se vem tentando fazer em relação à Convenção de Budapeste sobre Crimes Cibernéticos, elaborada em 2001, no âmbito do Conselho da Europa. Cabe ressaltar que a defesa da privacidade é outra questão que permeia a maioria dos debates sobre segurança cibernética não só no plano internacional, mas também no processo de elaboração de políticas nacionais. De fato, encontrar um equilíbrio entre o direito dos usuários à privacidade e as iniciativas de repressão ao crime cibernético não é uma tarefa simples e é um dos fatores que confere maior complexidade às negociações sobre uma norma universal. Em busca desse equilíbrio no plano interno, tramita no Congresso Nacional o projeto de lei conhecido como Marco Civil da Internet, que pretende determinar, de forma clara, os direitos e as responsabilidades relativas à utilização dos meios digitais. Nesse sentido, o Marco Civil não só reconhece o direito ao acesso à Internet como essencial ao exercício da cidadania, como também assegura a liberdade de expressão e padrões mínimos de qualidade e de transparência dos provedores, além de resguardar os usuários da possibilidade de terem suas conexões filtradas ou bloqueadas, exceto nos casos previstos em Lei. No âmbito do relacionamento bilateral, a atuação brasileira na área da segurança cibernética é pautada pelo interesse em promover troca de opiniões com países específicos sobre as negociações em curso em foros multilaterais que tratam do tema, como o Grupo de Trabalho sobre Crimes Cibernéticos do Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC) e a Organização dos Estados Americanos (OEA), bem como buscar maior agilidade no intercâmbio de informações sobre demandas recíprocas de cooperação jurídica em matéria de crime cibernético. Além dos esforços no cenário internacional, em busca de maior fluidez nos contatos entre as agências nacionais responsáveis pelo combate ao crime cibernético, o Itamaraty tem identificado, paralelamente, oportunidades para troca de experiências no campo da Defesa Cibernética. 7

8 Defesa Cibernética À medida que cresce a dependência da sociedade em relação ao meio cibernético para a realização de atividades cotidianas, algumas delas críticas para a estabilidade política e econômica de cada país, acentua-se o caráter estratégico desse espaço para a segurança nacional. Por se tratar de um ambiente extremamente complexo, em constante evolução, requer que as instituições que atuam na defesa desse espaço sejam capazes de identificar as novas ameaças à medida que forem surgindo. Assegurar a defesa cibernética de um Estado não é uma tarefa fácil, tendo em vista que o espaço cibernético, por não apresentar fronteiras físicas, desafia os mais tradicionais conceitos geopolíticos. Mesmo um pequeno grupo de pessoas capacitadas, que não representam necessariamente os interesses de outro Estado, pode causar danos graves em infraestruturas nacionais, pois até as redes mais sofisticadas são passíveis de vulnerabilidades que podem ser descobertas por indivíduos mal intencionados. Os obstáculos para identificação dos agressores dificultam não só a prevenção desse tipo de ataque, como também eventual atribuição de culpa e punição, uma vez que normalmente são realizados por meio de computadores controlados remotamente, pertencentes a usuários que tiveram suas máquinas invadidas e, provavelmente, sequer perceberam alguma anomalia em seus sistemas. Como o mundo ainda não presenciou uma guerra cibernética, o alcance real dos danos que uma guerra desse tipo poderia acarretar não são totalmente conhecidos. Atualmente, verifica-se que os ataques cibernéticos estão mais voltados para ações de inteligência, com vistas à obtenção de informações confidenciais sobre outros países. Ataques a infraestruturas críticas, no entanto, já foram realizados em algumas ocasiões, sendo a mais conhecida o episódio do ataque ao programa nuclear iraniano pelo vírus Stuxnet, em Tendo em vista os riscos e o potencial para que o espaço cibernético seja utilizado como ferramenta para atos de agressão em grande escala, a Estratégia Nacional de Defesa reconhece o setor cibernético como estratégico e essencial para a Defesa Nacional, além de definir que a capacidade cibernética adquirida pelo Brasil será utilizada não só para a defesa nacional e atividades militares, mas também para usos industriais e educativos, o que, sem dúvida, poderá contribuir para a inovação e para o desenvolvimento tecnológico do País em área extremamente relevante. 8

9 O Itamaraty tem acompanhado os esforços dos órgãos brasileiros competentes para a implementação da Estratégia Nacional de Defesa, particularmente no que se refere à criação do Centro de Defesa Cibernética do Exército (CDCiber), que será responsável pela capacitação de recursos humanos e pela prevenção de ataques virtuais. Essas ações adquirem relevância ainda maior com a realização de grandes eventos internacionais no Brasil, como a Rio+20, a Copa do Mundo, em 2014, e os Jogos Olímpicos, em 2016, ocasiões em que o País estará no foco das atenções. De modo a auxiliar as atividades desse Centro, oferecendo um panorama internacional sobre o tema, o MRE orientou as Embaixadas do Brasil no exterior a encaminhar informações sobre iniciativas e estratégias voltadas para a defesa cibernética que estão sendo desenvolvidas em diversos países. Se, por um lado, a repressão ao crime cibernético demanda intensa articulação internacional com vistas à repressão e punição de agressores que podem perpetrar crimes em qualquer Estado a partir de outra jurisdição; por outro, no campo da defesa cibernética, as oportunidades de cooperação estão mais concentradas na troca de experiências entre os países no âmbito bilateral, quando conveniente aos interesses nacionais. A criação de Mecanismo Bilateral de Consultas Brasil Estados Unidos sobre governança da Internet, segurança e defesa cibernética, conforme orientação prevista em declaração presidencial conjunta (de abril de 2012), é exemplo recente das oportunidades de cooperação em temas relacionados ao espaço cibernético que estão sendo exploradas no cenário internacional. Conclusão Os debates sobre temas cibernéticos no plano internacional vêm ganhando relevância cada vez maior, à medida que atraem a atenção de autoridades de nível mais elevado, interessadas em assegurar os interesses de seus respectivos países nas áreas de governança da Internet, segurança e defesa cibernética. Constitui um dos maiores desafios atuais, nesse ambiente de complexa interdependência, traduzir para esses tomadores de decisão os debates técnicos sobre os temas relacionados ao espaço cibernético, processo que poderia ser facilitado, no plano internacional, pelo desenvolvimento de princípios que orientem a formulação de políticas. Na busca de uma solução verdadeiramente global e eficaz para essas questões, o Brasil, pela experiência interna na condução de políticas sobre espaço cibernético, pode aportar contribuição significativa ao debate internacional sobre o tema. 9

10 A posição brasileira leva em consideração a relevância dos debates sobre segurança e defesa cibernética como fator para assegurar a evolução do espaço cibernético, baseada na manutenção da confiança e da estabilidade dessa rede. Compreendemos, também, que é necessário incluir, sempre que possível, nos debates sobre Internet, temas igualmente prioritários para os países em desenvolvimento, como ampliação da infra-estrutura de telecomunicações, universalização do acesso, redução dos custos de interconexão e a democratização da Governança da Internet, por meio de maior participação desses países no sistema de Governança Global da Internet. Nesse sentido, verifica-se que a conjuntura brasileira contribui para que a política externa do País dialogue com distintas realidades. Por um lado, há interesse em envidar esforços na articulação com os demais países em desenvolvimento, em defesa da ampliação do acesso à Internet, ainda concentrado e caro, e em busca do aperfeiçoamento dos mecanismos internacionais de governança da Internet; por outro, avalia-se oportunidades de cooperação nas áreas de segurança e defesa cibernética com países que já incluíram esses temas na agenda internacional, quando conveniente para os interesses brasileiros, em estreita cooperação com os órgãos nacionais envolvidos na formulação de políticas para essas áreas. 10