INSTRUMENTOS DE TRATAMENTO DE CONFLITOS DAS RELAÇÕES DE TRABALHO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL

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1 Centro de Convenções Ulysses Guimarães Brasília/DF 4, 5 e 6 de junho de 2012 INSTRUMENTOS DE TRATAMENTO DE CONFLITOS DAS RELAÇÕES DE TRABALHO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL Marcela Tapajós e Silva

2 Painel 35/125 Negociação coletiva e a democratização das relações de trabalho INSTRUMENTOS DE TRATAMENTO DE CONFLITOS DAS RELAÇÕES DE TRABALHO NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL Marcela Tapajós e Silva RESUMO As relações de trabalho são inegavelmente conflituosas, de modo que para garantir uma gestão pública eficaz na prestação de serviços públicos de qualidade a democratização das relações de trabalho é fundamental. Para tanto, é necessário instituir instrumentos de diálogo institucional na gestão pública com vistas a dar tratamento aos conflitos das relações de trabalho, evitando o seu agravamento. A Mesa Nacional de Negociação Permanente, instituída em 2003 no governo federal, tem sido o principal expoente do processo de democratização das relações de trabalho. Com o advento da aprovação da Convenção n. 151 da OIT, a negociação coletiva no setor público passa a ser um direito expressamente reconhecido para os servidores públicos brasileiros, devendo a legislação brasileira ser adaptada para garanti-lo, assim como aprimorar as regras da liberdade sindical.

3 2 1 O CARÁTER CONFLITUOSO DAS RELAÇÕES DE TRABALHO E A DEMOCRATIZAÇÃO DAS RELAÇÕES DE TRABALHO As relações de trabalho são inegavelmente conflituosas. São relações sociais que trazem consigo elementos indispensáveis ao bem-estar dos indivíduos, tais como a subsistência de sua família, a sua realização profissional, o seu desenvolvimento na carreira, o relacionamento interpessoal entre os membros das equipes de trabalho, as condições do ambiente de trabalho, entre tantos outros que, quando estão em desequilíbrio podem gerar conflitos. As relações de trabalho no serviço público conferem maior complexidade à questão, uma vez que implicam a prestação de um serviço público por um agente público que se relaciona com o destinatário final das políticas públicas. Historicamente, os conflitos inerentes às relações de trabalho foram negados pela ausência de espaços institucionais para o seu devido tratamento. O recente passado histórico de uma administração pública marcada pela hierarquia rígida fez com que as relações de trabalho fossem organizadas de forma vertical e unilateral, em que o trabalhador público não encontrava espaço para manifestar formalmente as suas opiniões e reivindicações. A experiência revela que, uma vez ignorados, os conflitos podem se agravar, afetando a prestação do serviço público e, por muitas vezes, fazendo com que o conjunto de servidores se valesse do recurso da greve ou das ações judiciais, com o intuito de fazer-se ouvir e ter as suas reivindicações atendidas. A Constituição Federal de 1988 reconheceu o caráter conflituoso das relações de trabalho ao proteger aos trabalhadores servidores públicos com os direitos à livre associação sindical (art. 37, VI) e de greve (art. 37, VII). Para este último, estatui o legislador constituinte que o seu exercício dar-se-á nos termos e nos limites definidos em lei específica. Faltou, entretanto, o reconhecimento do direito a um espaço institucional de negociação das reivindicações, como garantido aos trabalhadores da iniciativa privada, que possuem expresso o direito à negociação coletiva na Constituição Federal.

4 3 Nesse sentido, a atuação conjunta do governo e das entidades sindicais pelo reconhecimento da negociação coletiva no setor público culminou com a o envio da Mensagem Presidencial n o 58, de 14 de fevereiro de 2008, que recomendou ao Congresso Nacional a aprovação da Convenção n o 151 da Organização Internacional do Trabalho pelo Congresso Nacional, que finalmente se deu com o Decreto Legislativo n o 206, de 7 de março de O reconhecimento do direito à negociação coletiva no setor público é um passo significativo do processo de democratização das relações de trabalho. A evolução desse processo requer, no entanto, a adoção de outros instrumentos que instituam espaços formais de diálogo nas relações entre a administração pública e os seus servidores. É nesse sentido que a política de gestão de pessoas adotada pelo governo federal elegeu como prioridade para o aprofundamento da democratização das relações de trabalho, que tem como principal instrumento de diálogo a Mesa Nacional de Negociação Permanente. 2 A NEGOCIAÇÃO COLETIVA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA FEDERAL O processo de democratização das relações de trabalho evoluiu de forma significativa na administração pública federal com a instauração da Mesa Nacional de Negociação Permanente, constituída para ser o espaço de diálogo institucional entre a administração e as entidades sindicais representativas dos servidores públicos. A Mesa foi instituída a partir de um pacto entre o governo federal e entidades sindicais nacionais firmado por meio de um Protocolo assinado em 16 de junho de 2003 por 6 Ministros de Estado (Ministro do Planejamento, Orçamento e Gestão, Ministro do Trabalho e Emprego, Ministro da Previdência Social, Ministro da Fazenda, Ministro-Chefe da Casa Civil e Ministro da Secretaria-Geral da Presidência da República) e 11 entidades sindicais de abrangência nacional e a Central Única dos Trabalhadores.

5 4 A experiência de negociação coletiva no governo federal foi um processo de aprendizado intenso e profícuo tanto para a bancada sindical como para a bancada governamental. Os resultados do processo negocial foram materializados em termos de acordo e implementados por meio de leis e decretos que concretizaram importantes conquistas para as categorias do serviço público, tais como: Reestruturação de carreiras e remunerações, para atrair e permitir o desenvolvimento de profissionais qualificados na Administração Pública; Recuperação das remunerações, com a redução das diferenças salariais; Fortalecimento das estruturas remuneratórias, com maior qualidade da composição remuneratória; Criação de novas carreiras e reestruturação de carreiras já existentes, para dotar toda a administração pública federal de quadros atrativos e oferecer perspectiva de crescimento aos servidores; Adoção de regras para o desenvolvimento do servidor com base na avaliação de desempenho e na capacitação do servidor; Implementação de inovadora sistemática de avaliação de desempenho, com instrumentos democráticos de relações de trabalho; e Construção de uma política de capacitação, com a instituição de planos de capacitação nos órgãos e entidades federais. O processo de negociação coletiva contribuiu, portanto, de forma significativa para o fortalecimento do Estado e o aumento da sua capacidade de oferecer serviços públicos de qualidade.

6 5 3 A EFICÁCIA DA NEGOCIAÇÃO COLETIVA NO SETOR PÚBLICO Para configurar instrumento de diálogo efetivo, é indispensável que a negociação seja capaz de oferecer resultados concretos para o tratamento dos conflitos. Nesse sentido, é importante a materialização dos consensos construídos na Mesa de Negociação por meio de termos de acordo, que formalizem o compromisso assumido pelas partes. A construção desses acordos deve ser perseguida pelas partes com o intuito de valorizar e fortalecer a negociação coletiva como instrumento de solução de conflitos, o que muitas vezes depende de um esforço mútuo de compreensão dos limites de cada parte no processo negocial. Nesse sentido, o âmbito do Poder Executivo federal, observa-se um importante processo de amadurecimento do processo negocial, refletidos na evolução dos termos de acordo alcançados na Mesa Nacional de Negociação Permanente desde a sua criação. TERMOS DE ACORDO ASSINADOS Acumulado Ano Observa-se um avanço no número de termos de acordo, que está relacionado a dois fatores: disposição das partes para o processo de negociação e efetiva capacidade de negociação.

7 6 Cabe registrar, no entanto, que nos anos de 2009 e 2010, não houve termo de acordo porque os 47 termos de acordo assinados entre 2007 e 2008 estavam em plena execução, com previsão de parcelas de reajustes implementados ao longo dos anos de 2008, 2009 e 2010, que tiveram um impacto orçamentário de aproximadamente R$ 35 bilhões. Apesar da ausência de termos de acordo, a Mesa de Negociação, que tem caráter permanente, continuou funcionando com a realização de Grupos de Trabalho que tiveram por objetivo o aprofundamento de estudos sobre reestruturação de carreiras. No ano de 2011, os resultados da Mesa de Negociação foram menores do ponto de vista dos números absolutos. Foram 8 termos de acordo com impacto orçamentário de aproximadamente R$ 1,5 bilhões. No entanto, foram muito significativos, pois implementaram reestruturações pontuais num cenário de extrema restrição para o processo negocial em razão da crise internacional que refletiu no desempenho da economia brasileira. Foi um momento de muita insegurança e a assinatura dos 8 termos de acordo só foi possível porque houve uma compreensão das partes com relação à restrição imposta pelas circunstâncias que afetaram as negociações. É importante ressaltar ainda que a negociação coletiva no setor público possui uma característica diferenciada no que tange à sua eficácia. Tendo em vista que a atuação da administração pública pauta-se pelo princípio da legalidade, segundo o qual seus atos devem estar autorizados por lei, muitas das medidas acordadas na Mesa de Negociação só podem ser implementadas por meio de um ato legislativo aprovado pelo Poder Legislativo. Sendo assim, o compromisso assumido pelo administrador é o de encaminhar a proposição de ato legislativo para a implementação das medidas acordadas. A negociação no setor público não suprime, portanto, a necessidade de submeter à apreciação do Poder Legislativo as matérias que a Constituição coloca sob a sua competência. A eficácia limitada da negociação no setor público não desnatura o instituto da negociação coletiva, uma vez que o caráter coletivo dá-se em razão de o diálogo ser estabelecido com as entidades representativas dos servidores públicos, que atuam na defesa dos interesses coletivos dos seus representados.

8 7 4 A INSTITUCIONALIZAÇÃO DA NEGOCIAÇÃO COLETIVA NO SETOR PÚBLICO Apesar da evolução obtida com a Mesa de Negociação, a efetiva institucionalização da negociação coletiva no setor público ainda está inconclusa. A aprovação da Convenção n. 151 da OIT representou uma conquista importante para as categorias de servidores públicos e também um avanço da democracia brasileira. A Convenção trata do direito de negociação dos trabalhadores públicos e das garantias para o exercício da atividade sindical. O cumprimento da Convenção exige ainda a adaptação da legislação brasileira para que efetivamente a negociação coletiva no setor público venha a ser garantida. Para tanto, a Mesa Nacional de Negociação Permanente realizou processo negocial no período de 2007 a 2010 para tratar dessa questão com as entidades sindicais nacionais representativas dos servidores públicos. Foi debatida, então, proposta de regulamentação da Convenção n. 151, que avançou ao tratar da negociação coletiva e da liberdade de organização sindical juntamente com o direito de greve, que já é reconhecido constitucionalmente, mas o seu exercício exige a edição de lei específica para definir seus termos e limites (CF, art. 37, VII). Tendo em vista que a negociação coletiva está intrinsecamente relacionada à liberdade sindical e também à constante possibilidade de agravamento dos conflitos, a referida proposta de regulamentação da negociação no setor público concebe a negociação coletiva, a liberdade sindical e o direito de greve como instrumentos de tratamento dos conflitos das relações de trabalho e integrantes do processo de democratização das relações de trabalho. Trata-se de um tripé indissociável do processo de democratização das relações de trabalho. A referida proposta introduz ainda avanço significativo com a previsão de participação direta da sociedade no processo negocial por meio de uma instância moderadora dos conflitos das relações de trabalho com composição tripartite de membros da administração, das entidades sindicais e das organizações da sociedade que tenham legítimo interesse na gestão pública seria o instrumento de participação da sociedade.

9 8 O encaminhamento de uma proposta de efetiva institucionalização da negociação coletiva no setor público, abrangendo a participação da sociedade, depende de um efetivo pacto entre os atores interessados para o seu êxito. Até o momento, esse processo está em construção, mas é possível identificar um marco significativo no caminho da efetiva institucionalização da negociação coletiva no setor público. Em 20 de janeiro de 2012, foi aprovada a criação de uma unidade administrativa específica com a competência precípua de exercer a interlocução com os servidores públicos, por meio de procedimentos de negociação de termos e condições de trabalho, podendo ainda adotar outros instrumentos de diálogo. Trata-se da Secretaria de Relações de Trabalho no Serviço Público, criada na estrutura do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, com a finalidade de dar foco à negociação coletiva, em reconhecimento à importância desse processo democrático. 5 INSTÂNCIA MODERADORA DOS CONFLITOS DA RELAÇÃO DE TRABALHO A previsão de uma instância moderadora das relações de trabalho no serviço público com participação da sociedade avança ao assumir o papel de acompanhar o processo negocial e contribuir para a superação dos impasses e conflitos das negociações, atuando em prol do interesse da sociedade. Parte-se do pressuposto que a atuação do Estado, dos servidores e de suas entidades representativas dão-se sempre objetivando o interesse público. No entanto, no processo de negociação, é natural que os pontos de vistas divergentes de como alcançar o mesmo fim possam levar a impasses, dificultando o alcance de uma solução acordada para o conflito. A presença de uma instância moderadora que tenha em sua composição a participação de setores da sociedade com interesse na prestação de serviços públicos de qualidade pode contribuir de forma decisiva para a superação do conflito e o alcance de uma solução de mais eficácia, na medida em que refletirá os interesses da sociedade manifestados de forma direta.

10 9 Outro papel importante que pode ser atribuído à proposta de instância moderadora da relação negocial é contribuir para que sejam definidos os limites do exercício do direito de greve no serviço público. Atualmente, por ausência da regulamentação do exercício do direito de greve, uma decisão do Supremo Tribunal Federal de efeito vinculante, determina que seja aplicada a Lei n , de 28 de junho de 1989 enquanto não for editada a lei específica prevista no art. 37, VII, da Constituição Federal. A referida lei destinase a regular os limites do exercício do direito de greve nas relações de trabalho na iniciativa privada. A legislação exige, por exemplo, que a paralisação dos serviços seja definida pela entidade em assembleia geral, notificando os empregadores ao menos 48 horas antes. Coloca como limite que as manifestações e atos de persuasão utilizados pelos grevistas não poderão impedir o acesso ao trabalho nem causar ameaça ou dano à propriedade ou pessoa (art. 6 o, 3 o ). Prevê ainda que durante a greve, o sindicato ou a comissão de negociação, mediante acordo com a entidade patronal ou diretamente com o empregador, manterá em atividade equipes de empregados com o propósito de assegurar os serviços cuja paralisação resultem em prejuízo irreparável, pela deterioração irreversível de bens, máquinas e equipamentos, bem como a manutenção daqueles essenciais à retomada das atividades da empresa quando da cessação do movimento (art. 9 o ). Nos serviços ou atividades essenciais prestados por empregador privado, a referida legislação determina, ainda, que os sindicatos, os empregadores e os trabalhadores ficam obrigados, de comum acordo, a garantir, durante a greve, a prestação dos serviços indispensáveis ao atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade. Para tanto, a legislação traz um rol exemplificativo de atividades consideradas essenciais. Ocorre que no serviço público a classificação de atividades essenciais acaba nos remetendo a abranger todas as atividades prestadas por determinado órgão ou entidade da administração pública, dada a relevância dos bens jurídicos envolvidos na prestação dos serviços públicos. Assim, a instituição de uma instância moderadora das relações de trabalho com participação da sociedade pode contribuir para a construção de um acordo entre entidades sindicais e o empregador público de como garantir o atendimento das necessidades inadiáveis dos destinatários dos serviços públicos durante a greve, assim como evitar os excessos do exercício desse direito diante de cada realidade social específica.

11 10 Trata-se, portanto, de uma proposta que avança no processo de democratização das relações de trabalho, garantindo a aplicação da Convenção n. 151 da OIT e aprimorando a experiência de negociação existente até o momento ao prever a participação de representantes da sociedade. As referidas ações inovam ao introduzirem meios de participação de um ator indispensável às relações de trabalho: a sociedade. Destinatária final dos serviços públicos prestados pelo Estado, a sociedade é diretamente interessada na organização dos serviços públicos, devendo a gestão pública evoluir na instituição de mecanismos de participação nas decisões que lhe são afetas. 6 CONCLUSÃO A democratização das relações de trabalho é um processo em curso e irreversível, mas a sua evolução depende do esforço constante de adoção de instrumentos criativos que aprimorem os instrumentos de diálogo e permitam o desenvolvimento das pessoas e a melhoria dos serviços públicos. O alcance de resultados grandiosos como a erradicação da pobreza, a redução das desigualdades sociais, a preservação do meio ambiente e a obtenção do crescimento econômico passam pelo fortalecimento do Estado e pela gestão pública eficiente e democrática. AUTORIA Marcela Tapajós e Silva Secretária-Adjunta de Relações de Trabalho no Serviço Público do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Endereço eletrônico:

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