METODOLOGIA DE AVALIAÇÃO DO FUNDO CONSTITUCIONAL DE FINANCIAMENTO DO NORDESTE (FNE)

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1 METODOLOGIA DE AVALIAÇÃO DO FUNDO CONSTITUCIONAL DE FINANCIAMENTO DO NORDESTE (FNE) Elizabeth Castelo Branco de Souza 1 Jânia Maria Pinho Sousa 2 Philipe Theophilo Nottingham 3 Resumo: O presente trabalho tem por objetivo principal apresentar a metodologia desenvolvida pelo BNB para avaliação dos resultados alcançados pelos programas de financiamento, no âmbito do FNE. São abordados os aspectos considerados na elaboração da citada metodologia e apresentados alguns indicadores de avaliação definidos para o FNE- Comércio e Serviços, como ilustração do estudo. Ao final, a título de contribuição, são relacionados procedimentos considerados basilares ao processo de avaliação, a partir da experiência do BNB. Palavras-chave: Avaliação, políticas públicas, metodologia, FNE. Abstract: The present work has since principal objective to present the methodology developed by the BNB, for evaluation of the results reached by the programs of financing, in the context of the FNE. There are boarded the aspects of the methodology and presented some indicators of evaluation that compose the FNE-Commerce and Services program, like illustration of the study. To the end, by way of contribution, they are listed proceedings considered basics to the process of evaluation, from the experience of the BNB. Key words: Evaluation, public politics, methodology, FNE. 1 Mestre. Banco do Nordeste do Brasil. ecastelo@bnb.gov.br 2 Mestre. Banco do Nordeste do Brasil. janiaps@bnb.gov.br 3 Mestre. Consultor independente. philipe@secrel.com.br

2 INTRODUÇÃO O Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE) originou-se de dispositivo inserido na Constituição Federal de 1988, em seu Art. 159, inciso I, alínea c que dispõe sobre a repartição de receitas tributárias e destina 1,8% do produto da arrecadação dos impostos sobre a renda e sobre produtos industrializados para sua composição e aplicação por meio do Banco do Nordeste do Brasil S/A (BNB) (BRASIL, 1988). O FNE foi instituído pela Lei n 7.827, de 27 de setembro de 1989 e tem por finalidade básica contribuir para o desenvolvimento econômico e social da Região Nordeste do Brasil, por meio do financiamento dos setores produtivos, em cooperação com os Planos de Desenvolvimento Regional. Como política pública, a intenção do Estado brasileiro, ao criar o Fundo, é potencializar o financiamento das atividades econômicas na região semiárida, caracterizada por precipitação pluviométrica média anual igual ou inferior a 800mm, em consonância com suas especificidades climáticas, à qual fica destinada a metade dos recursos (BRASIL, 1989). Em linhas gerais, o FNE tem seus recursos dirigidos ao fortalecimento e à modernização da infra-estrutura produtiva, à melhoria das tecnologias de produção e de gestão, à ampliação do fluxo turístico para o Nordeste e à diversificação das atividades em todos os setores, fornecendo suporte aos distintos componentes das cadeias produtivas, num enfoque sistêmico das atividades econômicas, e sempre associado à preservação e conservação do meio ambiente, visando contribuir para ampliação da competitividade empresarial nordestina e para elevação dos níveis de emprego e renda da Região (BRASIL, 1989). Os programas de financiamento, no âmbito do FNE, abrangem os setores agropecuário, aqüicultura, industrial, agroindustrial, turismo, infra-estrutura e o setor de comércio e serviços. Cada um destes setores é atendido por um programa específico. Uma política pública, por envolver recursos da sociedade pressupondo o conseqüente benefício dirigido a esta, requer sistemática avaliação quanto à sua adequação às necessidades dos grupos sociais foco da política, assim como à eficácia, efetividade e resultados e impactos propostos pela intervenção. Isto possibilitará [...] compreender, de forma contextualizada, todas as suas dimensões e implicações, com vistas a estimular seu aperfeiçoamento (BELLONI; MAGALHÃES; SOUSA, 2003, p. 25). Como órgão gestor do FNE, o BNB, considerando a importância de conhecer o alcance dos programas de financiamento com recursos do Fundo, assim como dar conhecimento destes à sociedade, desenvolveu uma metodologia para avaliação da

3 execução e dos resultados e impactos gerados pelo FNE. Essa metodologia foi desenvolvida com o suporte de consultoria externa e estabeleceu indicadores de execução, de efetividade e de resultados e impactos para cada subprograma do Fundo. Este estudo tem como objetivo apresentar esta metodologia, ilustrando-a a partir dos indicadores definidos para o FNE-Comércio e Serviços. 1 Metodologia de Avaliação do BNB O aspecto fundamental de um procedimento avaliativo consiste na definição da metodologia de avaliação (PINTO, 1986). O desafio é a construção de um método prático que melhor apresente a natureza dos resultados obtidos, o alcance dos objetivos projetados para os distintos programas de financiamento, bem como possibilite a análise das causas que explicam o êxito ou o insucesso das ações executadas. Notadamente, no caso de políticas do setor público, a disseminação dos resultados, decorrente de um processo de avaliação, reveste-se de significativa importância para a continuidade do programa, seu aperfeiçoamento ou para a ampliação de sua abrangência. Adicionalmente, a avaliação orienta os gestores de programas na definição de ações para melhoria do desempenho e dos resultados, e deve ser aplicada durante todo o ciclo dos projetos, de maneira continuada, evitando-se que seja considerada como etapa final do processo, o que permitiria ações de caráter corretivo, perdendo-se a oportunidade de revisão das etapas intermediárias. Nesse contexto, a metodologia de avaliação do BNB para os programas apoiados pelo FNE está direcionada para a obtenção e análise de informações objetivas sobre a aplicação do Fundo, a constatação da efetividade de suas ações e a aferição de seus resultados (BNB, 2005, p. 11). A metodologia está estruturada com a seguinte base conceitual, pré-requisito para as etapas posteriores, conforme ressaltado: Para a definição da metodologia de avaliação é necessário inicialmente estabelecer as bases conceituais necessária ao entendimento do processo... (BNB, 2005, p. 8). Assim, considerando a diferença entre monitoramento e avaliação, o BNB se apoiou nos conceitos: a) monitoramento é uma atividade de gestão interna e contínua para assegurar a implementação do programa e garantir a execução das ações; b) avaliação é uma atividade interna ou externa para verificar se um programa alcançou ou está alcançando seus objetivos e resultados esperados; c) ações são as intervenções propostas

4 pelo programa para mudar uma realidade; d) produtos ou metas são os serviços ou bens quantificados gerados pela execução das ações; e) resultado é o efeito proporcionado pela execução das ações com a obtenção dos produtos ou serviços; f) impactos são as mudanças na realidade existente proporcionadas pelo programa; g) eficácia refere-se aos resultados alcançados; h) eficiência está relacionada à otimização do uso dos insumos para alcançar os produtos ou metas do programa; e i) efetividade refere-se à geração dos resultados e impactos estabelecidos nos objetivos do programa. Após a definição dos conceitos norteadores, foi definida a matriz de estrutura lógica,... a qual estabelece o encadeamento dos objetivos com as ações e os resultados e impactos desejados (BNB, 2005, p. 8). Desse modo, foi construída uma matriz geral para o FNE e matrizes específicas para cada programa do Fundo. Referido instrumento possibilita visualizar, de maneira sintética, o conjunto de fatores que contribui para a viabilização dos objetivos definidos. A matriz geral para o FNE retrata a intervenção (o objetivo do Fundo), a ação (os programas de crédito), o produto (projetos contratados e implantados), a efetividade (projetos operando e gerando os produtos para os quais foram projetados e os resultados (em relação a produção, produtividade, emprego, renda, preservação ambiental, modernização e mercado). Esta mesma lógica foi estabelecida para cada programa do FNE. A abordagem da metodologia de avaliação contempla os seguintes aspectos do FNE: 1) análise da concepção, alterações e evoluções; 2) análise da execução; 3) efetividade; e (4) resultados e impactos das intervenções. A análise da concepção, alterações e evoluções abrange o estudo histórico do Fundo, observando-se as alterações e evoluções ocorridas no decorrer da implementação, possibilitando a identificação de suas repercussões para o alcance dos objetivos, o que caracteriza uma contínua atualização e monitoramento das mudanças na política do Fundo. A análise da execução tem como foco a verificação do cumprimento das diretrizes do Fundo, o exame entre o planejamento definido pelo BNB e a execução. O controle da execução não faz parte da avaliação e sim a análise de como se deu a execução para a verificação das implicações dos ajustes entre planejamento e execução sobre os resultados e impactos esperados. A efetividade objetiva verificar se os investimentos financiados foram efetivamente implantados e se estão produzindo os produtos esperados. Tem a finalidade de observar se os investimentos realizados estão cumprindo suas funções.

5 Os resultados e impactos constatam o alcance dos objetivos gerais e específicos do FNE e seus programas e as repercussões junto à sociedade. Esta etapa apresenta maior complexidade do que as anteriores e consiste no objetivo final de um procedimento avaliativo, ou seja, a demonstração da transformação econômica e social de uma região ou localidade, decorrente da execução de determinada política pública. Os resultados, tais como geração de empregos, elevação da produção e renda podem ser verificados de forma mais direta. Os impactos, entretanto, podem levar mais tempo para serem alcançados e observados, bem como sua aferição é mais difícil considerando, principalmente, a existência de outros fatores (políticas) concorrentes com o programa que podem estar interferindo nos impactos. A metodologia está constituída para obter repostas em todos os setores da economia financiados pelo FNE, por unidades da federação, por região geográfica (dentro e fora do semi-árido) e por porte do empreendimento/empreendedor. A aferição dos resultados requer a coleta de dados de diferentes fontes como: a) pesquisa de campo com os tomadores do crédito; b) documentos oficiais sobre as políticas, diretrizes, estratégias de execução e programação do FNE; c) indicadores (ou coeficientes técnicos) obtidos por intermédio dos sistemas gerenciais do BNB ou de estatísticas oficiais; d) inferências através da Matriz de Insumo Produto; e) investigações a exemplo de estudos de casos e; f) entrevistas com gestores e técnicos do BNB. Foram definidos indicadores de execução, de efetividade e de resultados e impactos para cada programa do FNE. A seguir, como forma ilustrativa, caracteriza-se o programa do FNE dirigido ao setor de Comércio e Serviços, apresentando os indicadores definidos na metodologia de avaliação do FNE para o Setor. 2 O FNE Comércio e Serviços O setor Comércio e Serviços apresenta amplo potencial de geração de novos negócios e, conseqüentemente, de criação de novos postos de trabalho. Segundo Silva, Negri e Kubota (2006), no período de 1999 a 2003, registrou-se, no Brasil, acréscimo no número de empresas de serviços da ordem de 42% e de 31% para o setor do comércio, índices significativamente superiores ao observado para a indústria, equivalente a 18%, no mesmo período. Relativamente ao número de pessoas ocupadas observa-se um incremento de 28% e 25% para os setores de serviços e comércio, respectivamente, e 19% para a indústria (Tabela 1).

6 Tabela 1: Crescimento do número de empresas e de pessoal ocupado no setor de serviços e no comércio: período 1999 a 2003 Setor Crescimento % nº de empresas Indústria Comércio Serviços pessoal ocupado Indústria Comércio Serviços Fonte: Adaptado de Silva; Negri; Kubota, Por suas características, o setor de serviços dinamiza a economia e exerce um papel importante na difusão de inovações e de ganhos de produtividade para outros setores (SILVA; NEGRI; KUBOTA, 2006). Para a OECD (2005), o crescimento da produtividade e do número de empregos na economia é fortemente influenciado pelo êxito das empresas de serviços, que desempenham papel chave no desenvolvimento econômico recente de muitas economias. No Brasil, 53% da força de trabalho está nos serviços (inclusive comércio); 24% na indústria; e 23% na agropecuária (inclusive pesca e mineração) (PASTORE, 1995). Nessa perspectiva, foi instituído, em 12 de janeiro de 2001, por meio da Lei nº , o Programa de Financiamentos para os Setores Comércio e Serviços (FNE- Comércio e Serviços), permitindo o financiamento de empreendimentos nas atividades comerciais e de serviços com recursos do FNE, e cujo objetivo é contribuir para a implantação, expansão, modernização, estruturação, re-localização e aumento da competitividade das empresas nordestinas desse setor. Segundo o BNB, desde a criação do FNE, em 1989, até 2008, o setor comércio e serviços recebeu 11,5% do valor total aplicado pelo Fundo 4. Ressalte-se que o Setor passou a receber recursos do Fundo somente a partir de 2001, por ocasião da criação do programa FNE-Comércio e Serviços, computando-se oito anos de financiamentos nessa atividade. Os indicadores definidos para a avaliação do programa FNE Comércio e Serviços são, basicamente: a) execução - considerou-se a segmentação comércio varejista, atacadista e prestação de serviços, observando as informações projetadas em relação ao número de empreendimentos a serem atendidos, valor a ser financiado em máquinas, equipamentos e veículos, e investimentos dirigidos à capacitação; b) efetividade - observouse a mesma segmentação e indicadores definidos na execução, agora atentando para a 4 Valores a preços de 2007 (IGP-DI para o período de 1989 a 2007) e valores correntes para o exercício de 2008.

7 efetiva aplicação do que foi projetado; c) resultados e impactos - estabeleceram-se indicadores para a produção (receita bruta e líquida por ano), produtividade (receita bruta e líquida por ano em relação ao valor total do projeto), empregos (número e valor dos empregos diretos gerados), renda (incremento das receitas bruta e líquida), preservação ambiental (empreendimentos que realizam coleta seletiva do lixo e adotam programas de responsabilidade ambiental), e modernização (empresas com práticas gerenciais e de produção competitivas). CONCLUSÕES Avaliar resultados é uma atividade complexa, notadamente quando se avaliam políticas públicas, em que uma soma significativa de recursos está envolvida e o processo avaliativo abrange questionamentos dos numerosos atores intervenientes, dentre eles a sociedade, os órgãos fiscalizadores e os órgãos gestores dos programas. Além disso, a modalidade de avaliação de políticas públicas apresenta-se como uma área iniciante no que se refere à elaboração conceitual, e requer o desenvolvimento de estudos e investigações minuciosas do ponto de vista teórico e metodológico (BELLONI; MAGALHÃES; SOUSA, 2003). No entanto, a construção de um método avaliativo circunstanciado pelas especificidades dos programas ou políticas e a seleção de um elenco gerenciável de indicadores que possa responder aos principais questionamentos e objetivos da política parece ser um caminho seguro para um processo de avaliação bem sucedido, notadamente oportuno para tomadas de decisões. Na elaboração de um método de avaliação faz-se necessário considerar as características e especificidades das políticas públicas a serem avaliadas e deve-se evitar incorrer no erro de tentar ajustá-las a um determinado método utilizado por outros programas ou políticas. Pelas características dinâmicas das situações observadas e sob um processo de avaliação, a construção de uma metodologia deve, preferencialmente, ser flexível para permitir a inclusão de outras dimensões relevantes, as quais não foram consideradas a priori. Ademais, ressalte-se que outros programas podem estar concorrendo com a política avaliada, o que dificulta isolar os efeitos desta. Mesclar indicadores quantitativos e qualitativos apresenta-se, também, como relevante para a elaboração das avaliações. As mensurações rigorosas freqüentemente não se tornam possíveis pela indisponibilidade dos dados, e abordagens unicamente qualitativas

8 podem expressar os estudos avaliativos como uma compilação de fatos que não apresenta possibilidade de demonstração e não responde aos principais questionamentos sobre as políticas e programas. A experiência adquirida pelo BNB nesse processo avaliativo dos programas de financiamento, no âmbito do FNE, permite destacar, como norteadores, alguns procedimentos do método e da atividade de avaliação de políticas públicas que podem contribuir para a resolução de aspectos práticos relacionados à técnica avaliativa: a) o processo avaliativo deve estar em contínuo aperfeiçoamento; b) a oportunidade das informações a serem apresentadas e a urgência das respostas indicam que algumas avaliações devem adotar abordagens ágeis, sem prescindir a combinação com abordagens exaustivas e pormenorizadas; c) definição de um número de indicadores que seja gerenciável e cuja seleção esteja embasada pelo conhecimento detalhado sobre os programas, principalmente no que se relaciona a seus objetivos; e, para finalizar, d) considerar que ter em conta perspectivas diferentes de avaliação sobre um mesmo programa pode contribuir para a melhoria da compreensão dos resultados alcançados. Referências BELLONI, I.; MAGALHÃES, H.; SOUSA, L. Metodologia de avaliação em políticas públicas: uma experiência em educação profissional. 3ª. ed. São Paulo: Cortez, BNB / ETENE. Metodologia para avaliação do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE). Documento de circulação interna, BNB. Programação FNE, BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil: promulgada em 05 de outubro de 1988 / obra coletiva de autoria da Editora Saraiva com a colaboração de Antônio Luiz de Toledo Pinto, Márcia Cristina Vaz dos Santos Windt e Lívia Céspedes. 29. ed. atual. e ampl. São Paulo, Saraiva, Congresso Nacional. Lei nº de 27 de setembro de Regulamenta o art. 159, inciso I, alínea c, da Constituição Federal, institui o FNO, o FNE e o FCO e dá outras providências. OECD. Promoting innovation in services. Paris, Disponível em: < Acesso em: 18/fev/2009. PASTORE, J. O futuro do trabalho no Brasil e no mundo. Em Aberto. Brasília. Ano 15, n. 65. jan./mar PINTO, A. O fetichismo da avaliação. Revista Análise e Conjuntura. Ano 1, v. 2, mai/ago/1986. SILVA, A.; NEGRI, J.; KUBOTA, L. Estrutura e dinâmica do setor de serviços no Brasil. In: NEGRI, J.; KUBOTA, L. (orgs.). Estrutura e dinâmica do Setor de Serviços no Brasil. Brasília: IPEA, 2006.