Mayalú Tameirão de Azevedo

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1 Mayalú Tameirão de Azevedo A avaliação dos controles internos no âmbito das Auditorias de Natureza Operacional, realizadas pelo Tribunal de Contas da União, destacando a abordagem dos componentes do COSO Projeto de pesquisa apresentado ao Programa de Pós-Graduação do Cefor como parte das exigências do curso de Especialização em Auditoria Interna e Controle Governamental Brasília 2009

2 1. IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO Título: A avaliação dos controles internos no âmbito das Auditorias de Natureza Operacional, realizadas pelo Tribunal de Contas da União, destacando a abordagem dos componentes do COSO. Autor: Mayalú Tameirão de Azevedo Instituição: Instituto Serzedello Corrêa Data: Julho de Orientador: Francisco Eduardo de Holanda Bessa Resumo: O trabalho possui como tema a avaliação dos controles internos, feita no âmbito da Secretaria Fiscalização e Avaliação de Programas de Governos nas Auditorias de Natureza Operacional Anop, sob o enfoque do referencial Coso. A motivação do trabalho originou de questionamentos acerca da forma com que os controles internos são avaliados. O objetivo do estudo é fazer uma análise comparativa das Auditorias de Natureza Operacionais, efetuados no âmbito da Seprog, sob a perspectiva da aplicação da estrutura do Coso. A hipótese geral do estudo será verificar em que medida a incorporação do Coso gerou modificação do modus operandi utilizado pela Seprog na avaliação de Programa e propiciou apropriação pelas equipes de auditoria do referencial teórico do COSO. Por fim, a metodologia a ser utilizada no desenvolvimento do trabalho será o Estudo de Caso, considerado representativo de um conjunto de casos análogos. A partir do Estudo de Caso, pretende-se fazer uma análise comparativa de aspectos apontados do planejamento, execução e relatoria, em relação à avaliação dos controles internos, entre um trabalho realizado antes da orientação institucional de utilização do referencial do COSO e um trabalho realizado após a definição de utilização do COSO. Será utilizada também a técnica de Entrevista Semi-estruturada, em que as questões serão direcionadas e previamente estabelecidas, considerando que informações importantes poderão ser obtidas por meio de pessoas que estudaram, desenvolveram e aplicaram a metodologia Coso no âmbito da Seprog.

3 2. APRESENTAÇÃO A origem da idéia do tema deste trabalho está ligada à experiência acadêmica da autora, que por sua vez influenciou a decisão de mudança de área na instituição em que trabalha. A partir das aulas e dos estudos no decorrer do curso de Pós Graduação a que se refere este trabalho foram vislumbrados novos desafios no âmbito profissional, o que acarretou a articulação e a efetiva mudança de lotação para a Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas Seprog, no Tribunal de Contas da União. A motivação para o trabalho a ser desenvolvido se originou de questionamentos acerca da forma como os controles internos são avaliados, no âmbito das Auditorias de Natureza Operacionais Anops, planejadas e executadas pela Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governo Seprog. Um fator de relevante importância em tais auditorias é a realização de um diagnóstico dos controles internos feito de maneira eficiente e que apresente resultados os mais próximos possíveis da realidade. Para isso, as diretrizes traçadas pelo referencial Coso são utilizadas como forma de diagnosticar os controles internos, avaliando cada componente (Ambiente de Controle, Avaliação de Risco, Atividade de Controle, Informação e Comunicação e Monitoramento). Em 1985, foi criada, nos Estados Unidos, a National Commission on Fraudulent Financial Reporting (Comissão Nacional sobre Fraudes em Relatórios Financeiros), uma iniciativa independente, para estudar as causas da ocorrência de fraudes em relatórios financeiros/contábeis. Em 1992 publicaram o trabalho: Internal Control - Integrated Framework (Controles Internos Um Modelo Integrado). Esta publicação tornou-se referência mundial para o estudo e aplicação dos controles internos. Posteriormente a Comissão transformou-se em Comitê, que passou a ser conhecido como Coso The Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission(Comitê das Organizações Patrocinadoras do Treadway). O Coso é uma entidade sem fins lucrativos, dedicada à melhoria dos relatórios financeiros através da ética, efetividade dos controles internos e governança corporativa. Dessa forma, o referencial Coso foi amplamente divulgado e é utilizado por diversos segmentos na avaliação de seus controles, inclusive a Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), que é uma organização não-governamental, autônoma e independente e que tem por objetivo oferecer um marco institucional para a transferência e

4 aprimoramento de conhecimentos sobre a atividade de fiscalização pública, publicou as Diretrizes para as Normas de Controle Interno do Setor Público, uma adaptação do referencial Coso. Importa informar que a Seprog, há algum tempo, foi orientada a utilizar a metodologia Coso em suas auditorias. Para isso, foi estudada e desenvolvida dentro da própria secretaria uma variação do referencial Coso com algumas adaptações necessárias para a adequação à realidade da auditoria operacional. A partir do novo referencial, as auditorias foram planejadas e executadas com base no Coso. Contudo, a autora percebeu que o referencial não é mais utilizado nos trabalhos da referida secretaria, não sabendo qual o motivo que ensejou o descarte desta metodologia. Assim, a intenção do trabalho será pesquisar a forma com que a secretaria utilizou da metodologia Coso em planejamentos, execuções e relatórios de Auditorias de Natureza Operacionais, quais foram as adaptações feitas à metodologia original e analisar quais as modificações decorrentes da aplicação da metodologia, verificando quais aspectos foram incorporados ao novo trabalho. Ainda, pesquisar os motivos que levaram a secretaria descartar a utilização deste referencial, avaliando a forma com que foi aplicado o Coso nos trabalhos. 3. PROBLEMA Delimitação do Problema: 1. A utilização da metodologia Coso para avaliar os controles internos no âmbito da Auditoria de Natureza Operacional realizada pela Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas de Governos propiciou modificação na abordagem metodológica e operacional dos trabalhos desenvolvidos pela Seprog? 2. Em que medida a forma com que a metodologia foi adaptada propiciou a apropriação do referencial mínimo do Coso pelas equipes de auditoria da Seprog? 3. De que maneira o componente Ambiente de Controle foi abordado no planejamento e na execução dos trabalhos? 4. De que maneira o componente Avaliação e Gerenciamento dos Riscosfoi abordado no planejamento e na execução dos trabalhos? 5. De que maneira o componente Atividades de Controle foi abordado no planejamento e na execução dos trabalhos?

5 6. De que maneira o componente Informações e Comunicações foi abordado no planejamento e na execução dos trabalhos? 7. De que maneira o componente monitoramento foi abordado no planejamento e na execução dos trabalhos? Hipóteses: Hipótese Geral: A incorporação do Coso gerou modificação do modus operandi utilizado pela Seprog na avaliação de Programa e propiciou apropriação pelas equipes de auditoria. Hipóteses Específicas: - A forma com que a metodologia foi divulgada, adaptada e aplicada impactou a apropriação do referencial mínimo do Coso pelas equipes de auditoria da Seprog. - O componente Ambiente Interno foi abordado no planejamento, na execução e no relatório das auditorias de natureza operacional. - O componente Avaliação e Gerenciamento de Riscos foi abordado no planejamento, na execução e no relatório das auditorias de natureza operacional. - O componente Ambiente de Controle foi abordado no planejamento, na execução e no relatório das auditorias de natureza operacional. - O componente Informações e Comunicações foi abordado no planejamento, na execução e no relatório das auditorias de natureza operacional. - O componente Monitoramento foi abordado no planejamento, na execução e no relatório das auditorias de natureza operacional. 4. OBJETIVOS Inicialmente cumpre esclarecer que a Auditoria de Natureza Operacional é um processo de coleta e de análise sistemática de informações acerca de características, processos e resultados de um programa, atividade ou organização, com base em critérios fundamentados, com o objetivo de

6 aferir o desempenho da gestão governamental, com a finalidade de substituir os mecanismos de responsabilização por desempenho e contribuir para aperfeiçoar a gestão pública. O objetivo do estudo é fazer uma análise comparativa das Auditorias de Natureza Operacionais, efetuados no âmbito da Seprog, sob a perspectiva da aplicação da estrutura do Coso. Inicialmente pretende-se identificar trabalhos que foram executados à época em que não era utilizado o referencial Coso para a avaliação dos controles internos e, em seguida, analisar trabalhos realizados sob o comando de utilização do referencial Coso. 5. JUSTIFICATIVA A justificativa para estudar o tema proposto se traduz na necessidade da autora em conhecer melhor as formas de avaliação de controles internos feitos no âmbito das Anop s, especialmente no que concerne ao referencial Coso. Destaca-se a importância das Auditorias Operacionais que têm como foco verificar a eficiência, efetividade e economicidade dos Programas de Governo, sendo que a existência de controles internos eficientes são essenciais para que um Programa atinja os seus objetivos. A Secretaria de Avaliação de Programas, no âmbito do Tribunal de Contas da União, é responsável por avaliar os programas de governos, aferindo os resultados e sugerindo melhorias, além de orientar o gestor para que execute e controle o programa de uma forma mais eficiente. A essencial desta atividade não é punitiva, e sim de orientação, com vistas a contribuir para que o governo atenda à sociedade de forma eficaz, eficiente e econômica, atendendo aos princípios básicos da administração pública. Nesse contexto, a intenção do estudo é mapear, analisar e estudar a forma com que a Secretaria de Fiscalização e Avaliação de Programas utilizou das diretrizes emitidas pelo Coso nessas avaliações. 6. REVISÃO DA LITERATURA Em 1985, foi criada, nos Estados Unidos, a Nacional Commission on Fraudulent Financial Reporting (Comissão Nacional sobre Fraudes em Relatórios Financeiros), uma iniciativa independente, para estudar as causas da ocorrência de fraudes nos relatórios financeiros/contábeis. Esta comissão era composta por representantes das principais associações de classe de profissionais ligados à área financeira.

7 O primeiro objeto de estudo do COSO foi o controle interno, resultando na publicação em 1992 do trabalho "Internal Control - Integrated Framework" (Controles Internos Um Modelo Integrado), que se tornou referência mundial para o estudo e a aplicação dos controles internos (COSO I). Posteriormente a Comissão transformou-se em Comitê, que passou a ser conhecido como Coso The Comitee of Sponsoring Organization (Comitê das Organizações Patrocinadoras). O Coso é uma entidade sem fins lucrativos, voltada para o aperfeiçoamento da qualidade dos relatórios financeiros através da ética profissional, governança corporativa, implementação de controle interno. Controle Interno é um processo desenvolvido para garantir, com razoável certeza, que sejam atingidos os objetivos da entidade, nas seguintes categorias: eficiência e efetividade operacional; confiança nos registros contábeis/financeiros; conformidade. Pelo COSO, o Controle Interno é um processo constituído de cinco elementos, que estão inter-relacionados e presentes em todo o controle interno: Ambiente de controle; Avaliação e gerenciamento dos riscos; Atividade de controle; Informação e comunicação; Monitoramento. Ambiente de Controle é a consciência de controle da entidade, sua cultura de controle. O Ambiente de Controle é efetivo quando as pessoas da entidade sabem quais são suas responsabilidades, os limites de sua autoridade e se têm a consciência, a competência e o comprometimento de fazerem o que é correto da maneira correta. Ambiente de Controle envolve competência técnica e compromisso ético; é um fator intangível, essencial à efetividade dos controles internos. A postura da alta administração desempenha papel determinante neste componente. Ela deve deixar claro para seus comandados quais são as políticas, os procedimentos, o Código de Ética e o Código de Conduta a serem adotados. Estas definições podem ser feitas de maneira formal ou informal; o importante é que sejam claras aos funcionários da organização. As funções principais do Controle Interno estão relacionadas ao cumprimento dos objetivos da entidade. Portanto, a existência de objetivos e metas é primordial para a existência dos controles internos.

8 Avaliação e gerenciamento dos riscos se consubstanciam na identificação e análise dos riscos associados ao não-cumprimento das metas e dos objetivos operacionais, de informação e de conformidade. Este conjunto forma a base para definir como os riscos serão gerenciados. Os administradores devem definir os níveis de riscos operacionais, de informações e conformidade que estão dispostos a assumir. A avaliação de riscos é uma responsabilidade da administração, mas cabe a Auditoria Interna fazer uma avaliação própria dos riscos, confrontando-a com a avaliação feita pelos administradores. A Identificação e o gerenciamento dos riscos é uma ação proativa, que permite evitar surpresas desagradáveis. As Atividades de Controle são aquelas que quando executadas a tempo e de maneira adequada, permitem a redução ou administração dos riscos. Podem ser de duas naturezas: atividades de prevenção e de detecção. A comunicação é o fluxo de informações dentro de uma organização, entendendo que este fluxo ocorre em todas as direções dos níveis hierárquicos superiores aos níveis hierárquicos inferiores, dos níveis inferiores e superiores e comunicação horizontal entre níveis hierárquicos equivalentes. O Monitoramento é a avaliação dos controles internos ao longo do tempo. Ele é o melhor indicador para saber se os controles internos estão sendo efetivos ou não. É feito tanto através do acompanhamento contínuo das atividades quanto por avaliações pontuais, tais como auto-avaliação, revisões eventuais e auditoria interna. A função do monitoramento é verificar se os controles internos são adequados e efetivos. Controles adequados são aqueles em que os cinco elementos do controle (ambiente, avaliação de riscos, atividades de controle, informação & Comunicação e monitoramento) estão presentes e funcionando conforme o planejado. Os controles são eficientes quando a alta administração tem uma razoável certeza do grau de atingimento dos objetivos operacionais propostos; de que as informações fornecidas pelos relatórios e sistemas corporativos são confiáveis; e de que leis, regulamentos e normas pertinentes estão sendo cumpridos. 7. METODOLOGIA No que tange à metodologia a ser utilizada no desenvolvimento do trabalho, pretende-se utilizar o Estudo de Caso, considerado representativo de um conjunto de casos análogos. A partir do Estudo de Caso, pretende-se fazer uma análise comparativa de aspectos apontados do planejamento, execução e relatoria, em relação à avaliação dos controles internos.

9 Será utilizada também a técnica de Entrevista Semi-estruturada, em que as questões serão direcionadas e previamente estabelecidas, considerando que informações importantes poderão ser obtidas por meio de pessoas que estudaram, desenvolveram e aplicaram a metodologia Coso no âmbito da Seprog. 8. CRONOGRAMA O tempo do trabalho será delimitado da seguinte forma: Coleta dos dados: julho e agosto/2009 Análise e interpretação: setembro e outubro/2009 Redação do Trabalho Final: novembro e dezembro/ BIBLIOGRAFIA SEVERINO, Antônio J. Metodologia do Trabalho Científico. 23. ed. São Paulo: Cortez, BOYTON, Willian C; JOHNSON, Raymond N; KELL, Walter G. Auditoria. Tradução José Evaristo dos Santos. São Paulo: Atlas, CRUZ, Flávio da. Auditoria Governamental. 3. Ed. São Paulo: Atlas, CASTRO, Domingos Poubel. Auditoria e Controle Interno na Administração Pública. São Paulo: Atlas, The Comitee of Sponsoring Organization: Controladorias e Finanças: Brasil. Tribunal de Contas do Estado da Bahia, Diretrizes para as Normas de Controle Interno do Setor Público: interno.pdf Brasil. Tribunal de Contas da União, Manual de Auditoria de Natureza Operacional: op

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