PPP Parcerias Público-Privadas. Gustavo Eugenio Maciel Rocha Leonardo Grilo

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1 PPP Parcerias Público-Privadas Gustavo Eugenio Maciel Rocha Leonardo Grilo Curso Parcerias Público-Privadas Governo Espírito Santo 26/11/2010

2 SUMÁRIO O que são PPPs e como surgiram PPPs no Brasil (legislação pertinente, principais características, particularidades) Cases brasileiros de PPP Considerações Finais Pág. 2

3 O QUE É PPP? É a delegação, pelo Governo, ao setor privado, de responsabilidades para executar e operar projeto de construção e serviço. Um projeto de PPP normalmente envolve o planejamento, financiamento, construção, manutenção e operação destes serviços públicos pelo setor privado, por meio de contrato com longo prazo de validade. Pág. 3

4 COMO SURGIRAM AS PPPs? As PPPs, na forma como é preponderantemente conceituada universalmente, surgiram na Inglaterra, no início dos anos 90. O objetivo era estimular empreendimentos conjuntos envolvendo os setores público e privado em um contexto de implementação da agenda liberal de Margareth Thatcher. Eram definidas, àquela altura, como um conjunto de ações para aumentar a participação do capital privado na prestação de serviços públicos. Pág. 4

5 POR QUE AS PPPs? PERSPECTIVA DO GOVERNO: Menor necessidade de investimentos diretos Menor necessidade de pessoal, tempo e capital públicos para implementar os projetos Melhor qualidade do serviço PERSPECTIVA DO PARTICULAR: Fluxo estável de receitas por longo período de tempo Garantias sólidas prestadas pelo Estado Facilidades de obtenção de financiamento dada a estrutura de PPP Repartição de riscos com o Estado

6 PPPs NO BRASIL Pág. 6

7 Estrutura Normativa Brasileira 1 Constituição Federal 2 Leis Atos aprovados pelo Poder Legislativo 3 Regulamentos Decretos, resoluções e outras normas expedidas pelo Poder Executivo Pág. 7

8 Distribuição da competência legislativa 1 Incumbe à Administração, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos. União federal Lei n /95 e Lei n /04 2 Estados e DF Poder suplementar: Estados e Municípios podem elaborar suas próprias leis a fim de complementar a legislação federal. 3 Municípios Pág. 8

9 PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS FUNDAMENTAIS CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA (Artigo. 1º) CIDADANIA DIGNIDADE Acesso irrestrito a serviços públicos Serviços prestados com qualidade e transparência Pág. 9

10 SERVIÇOS PÚBLICOS CICLO VICIOSO Setor público ineficiente Falta de qualidade Investimentos insuficientes Pág. 10

11 CONTEXTO HISTÓRICO DAS PPPs NO BRASIL Orçamento ficou pequeno e capacidade de endividamento público ficou muito reduzida Poder Público realizou algum caixa e se livrou de despesas Poder Público realizou muito caixa e repassou obrigações vultosas à iniciativa privada, mas modelo ficou quase esgotado Poder Público e iniciativa privada somam esforços via parcerias públicoprivadas Invest. TODO público Invest. TODO privado Invest. público e privado Poder Público fazia tudo Poder Público privatizou ativos meramente econômicos Poder Público concedeu e privatizou serviços públicos Ainda há muito o que fazer

12 MODALIDADES DE PPP NO BRASIL CONCESSÃO PATROCINADA É a concessão de serviços públicos, precedidos ou não de obras públicas que envolve, além da tarifa cobrada dos usuários, contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado. Ex.: rodovias pedagiadas, metrô. CONCESSÃO ADMINISTRATIVA É o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária, direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens. Ex.: presídios, hospitais. Pág. 12

13 ONDE SE SITUAM AS PPPs Lei n vs PPPs LICITAÇÕES PÚBLICAS (Lei nº 8.666/93) Remuneração do contratado é uma contrapartida pelo serviço/obra realizado Obrigação de meio (porque não se compromete com a operação) Investimento totalmente a cargo da Administração Pública Obras, serviços, locações e compras Obras devem ter projeto básico e planilhas Pagamento mensal, no ritmo da execução Prazo máximo de 5 anos PPP (Lei /04) Remuneração dos parceiros é em função do sucesso do empreendimento Obrigação de resultado Investimento total ou primordialmente a cargo do parceiro privado Serviços públicos e infra-estrutura, precedidos ou não de obras. Não é necessário projeto básico integral prédefinido Pagamento via tarifas e/ou contraprestação pecuniária Mínimo de 5 e máximo de 35 anos Pág. 13

14 ONDE SE SITUAM AS PPPs Lei n vs PPPs CONCESSÕES COMUNS (Lei nº 8.987/95) PPP (Lei /04) Liberdade para fixar prazo Obrigação de prover serviço adequado (regularidade, continuidade, eficiência, segurança, atualidade, generalidade, cortesia e modicidade) Estabelece prazos mínimos e máximos Obrigação de atingir metas e padrões de qualidade. Avaliação de desempenho Usuário é apenas a coletividade Serviços públicos Concessionárias poderão oferecer em garantia a financiadores os direitos emergentes da concessão Usuário pode ser também a Adm. Pública Serviços públicos e serviços de interesse da Administração Pública Empenhos relativos às contraprestações da Adm.Pública podem ser liquidados diretamente em favor dos financiadores Pág. 14

15 ESTRUTURA BÁSICA DE PPP Mercado de Capitais Investidor Garantias SPE (Parceiro Privado) Construtor Empréstimos Fornecedor dos serviços Contrato PPP Bancos Privados Agências multilaterais BNDES Parceiro Público Pág. 15

16 O QUE NÃO É CONSIDERADO PPP? É vedada a celebração de contrato de PPP nos casos em que: o valor do contrato for inferior a R$ ,00 (vinte milhões de reais) o período de prestação do serviços for inferior a 5 (cinco) anos tiver como objetivo único o fornecimento de mão-de-obra, o fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra pública OU não envolver contraprestação pecuniária do parceiro público ao privado. O que configurará concessão comum (regida pela Lei 8.987/95) Pág. 16

17 PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DAS PPPs BRASILEIRAS COMPARAÇÃO PELO SETOR PÚBLICO / VALUE FOR MONEY O planejador de um projeto de PPP deve comparar o custo do planejamento, construção e manutenção pelo setor privado com o custo da utilização dos métodos tradicionais do setor público. Para ser considerada como alternativa, a PPP deverá demonstrar sua habilidade para oferecer o melhor value for money que a execução tradicional pelo setor público. Deverão ser levados em consideração fatores adicionais como a transferência dos riscos, inovação e aprimoramento na construção e operação. Este procedimento busca a melhor solução em termos de custos e riscos. Pág. 17

18 PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DAS PPPs BRASILEIRAS CRIAÇÃO DE UMA SOCIEDADE DE PROPÓSITO ESPECÍFICO (SPE) Antes da celebração do contrato, deverá ser constituída SPE, incumbida de implantar e gerir o objeto da parceria. A SPE deverá obedecer a padrões de governança corporativa e adotar contabilidade e demonstrações financeiras padronizadas. Poderá assumir a forma de companhia aberta, com valores mobiliários admitidos a negociação no mercado. É vedada à Administração Pública a participação acionária majoritária na SPE. Pág. 18

19 PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DAS PPPs BRASILEIRAS GOVERNANÇA CORPORATIVA Foi criado, por meio de decreto, um conselho inter-ministerial para gerenciar o programa federal de parcerias público-privadas, cujas responsabilidades são: definir os serviços prioritários a serem executados no formato de PPP; estabelecer procedimentos para execução; autorizar a abertura de procedimentos licitatórios e aprovar editais de licitação; avaliar os relatórios de execução dos contratos. Os Estados e Municípios que desejarem contratar por meio de PPP deverão adotar a mesma medida. Pág. 19

20 PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DAS PPPs BRASILEIRAS STEP-IN-RIGHTS O contrato de PPP poderá estabelecer requisitos e condições em que o parceiro público autorizará a transferência do controle da SPE para os seus financiadores, com o objetivo de promover a sua reestruturação financeira e assegurar a continuidade dos serviços. O contrato de PPP ainda poderá estabelecer a possibilidade de emissão de empenho em nome dos financiadores do projeto em relação às obrigações pecuniárias da Administração Pública. Pág. 20

21 PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DAS PPPs BRASILEIRAS GARANTIAS A SEREM OFERECIDAS PELO PARCEIRO PÚBLICO As obrigações pecuniárias contraídas pela Administração Pública em contrato de PPP poderão ser garantidas mediante: vinculação de receitas; contratação de seguro-garantia com as companhias seguradoras que não sejam controladas pelo Poder Público; garantia prestada por organismos internacionais ou instituições financeiras que não sejam controladas pelo Poder Público; garantias prestadas por fundo garantidor ou empresa estatal criada para essa finalidade; outros mecanismos admitidos em lei. Pág. 21

22 PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DAS PPPs BRASILEIRAS COMPARTILHAMENTO DE RISCOS Todos os riscos envolvidos em um projeto de PPP deverão ser identificados e, se possível, eliminados do projeto. Quando a exclusão dos riscos não for possível, estes deverão ser proporcionalmente compartilhados entre parceiros público e privado (serão divididos conforme a capacidade de cada um para administrar e controlar tais riscos). Ao setor público é indicado atribuir, p.ex., a responsabilidade de mitigar e controlar políticas públicas e macroeconômicas. Por outro lado, riscos técnicos, comerciais e operacionais serão melhor administrados pelo setor privado. Pág. 22

23 PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DAS PPPs BRASILEIRAS PERFORMANCE DO PARCEIRO PRIVADO O plano de pagamento é condicionado à performance do parceiro privado. O efetivo desembolso é realizado somente quando o serviço for disponibilizado ao público. O serviço deve ser entregue dentro do prazo e atender aos critérios qualitativos. Ademais, o parceiro público detém direito contratual de reclamar caso o serviço não atenda à qualidade contratada. O valor do pagamento é vinculado à qualidade e quantidade do serviço entregue, conforme metas estabelecidas em contrato. O parceiro público pode penalizar o privado, por meio de sanções financeiras, caso o serviço não atenda ao contratado. Pág. 23

24 PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DAS PPPs BRASILEIRAS PROCEDIMENTO DE MANIFESTAÇÃO DE INTERESSE - PMI A Lei de PPP permite a possibilidade de qualquer interessado, pessoa física ou jurídica, elaborar estudo técnico, levantar dados e informações relativos a um projeto específico de PPP, delinear a modelagem da contratação e apresentá-los à Administração Pública. Os autores dos estudos e projetos apresentados à Administração Pública poderão participar do processo licitatório da mesma forma que os demais licitantes. Os custos suportados pelos autores dos referidos estudos e projetos poderão até ser reembolsados pela licitante vencedora do certame, caso o edital de licitação assim estabeleça. Pág. 24

25 EXPERIÊNCIAS PRÁTICAS EM PPP Linha 4 Amarela assessoria ao consórcio internacional MetroQuatro, vencedor na licitação da Linha 4 Amarela do metrô de São Paulo, o primeiro projeto de PPP realizado no Brasil. Rodovia MG-050 assessoria ao consórcio Cowan-OHL Brasil-Barbosa Melo na Concessão Patrocinada da Rodovia MG-050, primeiro projeto de PPP do Estado de Minas Gerais. Complexo Penitenciário assessoria jurídica ao Governo do Estado de Minas Gerais, conjuntamente com a PricewaterhouseCoopers, na modelagem completa de PPP para construção e operação de complexo penitenciário em Minas Gerais. Cidades Digitais assessoria ao Governo do Estado do Rio de Janeiro no projeto Rio Digital, um projeto que visa à instalação de rede banda larga wireless compreendendo toda a extensão do Estado. Data Center do Branco do Brasil e CEF assessoria na primeira PPP federal, visando à instalação, operação e manutenção de data center do Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal. Aterro sanitário de Belo Horizonte assessoria jurídica na PPP para a construção, operação e manutenção do novo aterro sanitário de Belo Horizonte. Pág. 25

26 ESTUDO DE CASO Linha 4 - Amarela Cidade Valor do Investimento Objetivos Tipo de Contrato Estágio atual Vencedora do certame São Paulo, SP Total de R$ 2,68 bilhões, sendo que R$ 1,96 bilhão por parte do Estado (obras civis) e R$ 720 milhões por parte do parceiro particular (material rodante e operação do sistema) Exploração dos serviços de transporte metroviário de passageiros da Linha 4 Amarela, cuja extensão é de 13km atendendo a 11 estações Concessão patrocinada Licitação concluída, contrato assinado, obras finalizadas e operacao iniciada Consórcio MetroQuatro, formado pela CCR Companhia de Concessões Rodoviárias; Benito Roggio Transportes S.A. (concessionário do metrô de Buenos Aires; e, RATP Développement S.A. (metrô de Paris) Pág. 26

27 ESTUDO DE CASO Linha 4 Amarela Riscos assumidos exclusivamente pelo Parceiro Particular O Parceiro Privado assume os riscos relacionados à operação e manutenção, tais como: pessoal, segurança, custos não previstos, etc.; e da implantação dos sistemas sob sua responsabilidade, incluindo atrasos na entrega dos equipamentos e da obtenção dos recursos para os investimentos. Riscos compartilhadosos Parceiros compartilham os riscos relativos à demanda e à variação cambial. No tocante à demanda, há uma faixa de proteção para variação de +/- 10% a +/- 40% da demanda projetada. Com relação à variação cambial, será permitido o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, limitado a 50% do impacto cambial, se solicitado. Riscos assumidos exclusivamente pelo Parceiro Público O Parceiro Público assume os riscos relacionados ao atraso na conclusão das obras e deverá garantir a ausência de competição entre a Linha 4 e as linha de ônibus intermunicipais. Pág. 27

28 ESTUDO DE CASO Linha 4 Amarela Análise do Edital facilitou a habilitação e analisou preço primeiro Inversão de Fases. Ou seja, primeiro se abriu o preço; depois a documentação de habilitação do primeiro colocado. Edital não exigiu que o fornecedor tivesse percentual mínimo da SPE e nem que ele fosse subcontratado exclusivo de um licitante. Foram admitidos atestados emitidos em nome de sociedades controladas, de sociedade controladora ou de sociedades sujeitas ao mesmo controle acionário. Edital permitia proposta negativa, mas o TCE-SP vedou esse dispositivo. Pág. 28

29 CONCLUSÕES A PPP não deve ser vista como uma panacéia pois, se utilizada de modo apropriado, poderá tornar-se o caminho para o desenvolvimento social e econômico brasileiro, através do aprimoramento da infraestrutura e melhor qualidade dos serviços públicos prestados à população. Passados quase 6 anos do advento da lei nacional de PPP, percebe-se um maior avanço nos Estados de Minas Gerais e São Paulo, com dois grandes projetos já assinados e em fase de execução em cada um deles, além de dezenas de outros projetos em elaboração. Isso se deve fundamentalmente a dois fatores: o primeiro, de natureza jurídica, por terem sido os dois primeiros estados brasileiros a editar suas leis de PPP; e o segundo, de natureza política, por serem ambos os estados governados pelo PSDB um partido de ideologia neoliberal, adepto à fomentação da participação do setor privado na economia. Pág. 29

30 CONCLUSÕES Na esfera federal, constata-se uma grande demora no avanço das PPPs, não existindo até o momento um único projeto concluído. Podem-se atribuir a esse atraso duas determinantes uma de cunho ideológico e outra de natureza operacional. A primeira delas, parte da resistência de certos setores do Governo Federal ao conceito filosófico dos programas de parcerias público-privadas, às vezes confundido, equivocadamente, com privatização. Vale lembrar que o Governo Federal é atualmente administrado pelo Partido dos Trabalhadores um partido com orientação ideológica contrária a políticas tidas como neoliberais. A outra vertente, de caráter operacional, deve-se ao fato de o Governo Lula não ter priorizado investimentos no setor de infraestrutura. Pág. 30

31 AZEVEDO SETTE ADVOGADOS Gustavo Eugenio Maciel Rocha Coordenador da equipe de PPP Azevedo Sette Advogados Site exclusivo de PPP: Pág. 31