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1 Ministério do Desenvolvimento Agrário Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA Assessoria de Comunicação Social Tel.: / Fax: SBN Ed. Palácio do Desenvolvimento - 20º andar CEP: Brasília / DF - PABX: (61) Ligue grátis Disque Terra e Paz

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3 m a i o

4 An e xo 18 Série Histórica do Índice de GINI 37

5 An e xo 17 Índice de GINI - Países da Am é r i c a Í n d i c e Apresentação...7 Índice de GINI...9 Retrospectiva do índice de GINI no Brasil...11 Um novo cenário fundiário nacional...13 Conclusões...17 Anexos...19 a

6 An e xo 16 Índice de GINI - Efeitos da Po rtaria 558/99 e dos PA s 35

7 An e xo 15 Índice de GINI - Região Su l Ap re s e n t a ç ã o Este documento sintetiza o traba- cipalmente como garantias bancárias e No que concerne à apuração do índice l h o realizado pelo Ministér io do para dação em pagamento de dívida públi- de Gini nacional, muito ainda será re a - De s e n volvimento Agrário e pelo In s t i t u t o ca. Ob s e rve-se que a exclusão seria maior lizado no decorrer de 2001, como, por Nacional de Colonização e Re f o r m a ainda, caso fossem consideradas unica- e xemplo, ações que busquem melhor Agrária para chegar a índice de Gini que mente as terras recadastradas que tive r a m refletir o valor econômico das pro- capte e reflita o impacto decorrente da sua documentação verificada e aprova d a priedades, reduzindo as distorções prove- inserção do contingente de beneficiários segundo a Po rtaria 558/99. nientes das diferenças regionais do Br a s i l. das ações da reforma agrária, bem como do Finalmente, demonstrou-se, de forma Essa apuração será também melhorada esforço de combate à grilagem, em especial adequada, o resultado de ações re l a c i o n a d a s pela lei que cria o sistema público de re - os efeitos da Po rtaria 558/99, que re g u l a- com a reforma agrária e que ainda não ha- g i s t ro de terras, cujo projeto, aprova d o mentou o recadastramento de pro p r i e - viam sido captados pelos índices de Gi n i pelo Senado com emendas, retornou à dades rurais com mais de hectare s. publicados, os quais também desconside- Câmara dos Deputados para nova Índice anterior: 0,716 NCF 2000: 0,707 O trabalho realizado sob a coord e- nação da Assessoria Econômica do MDA não pretendeu e nem efetivou qualquer mu-dança nos critérios de apuração do r a vam a inclusão social de famílias beneficiárias dos diversos programas do Governo, tais como os de Assentamentos, o Cédula da Terra e o Banco da Terra, além de análise. Essa lei, trará mais confiabilidade à documentação comprobatória da p ropriedade rural, pois re g u l a m e n t a r á de forma mais clara e precisa o sistema Gini, visando re s g u a rdar a comparabili- uma efetiva reforma agrária envo l ve n d o de re g i s t ro de terras. dade entre os va l o res. In i c i a l m e n t e, ha. Avanços na forma de apuração do UF Índice anterior NCF 2000 PR 0,718 0,706 SC 0,654 0,648 RS 0,734 0,727 expurgaram-se ha de terras públicas (federais, estaduais e municipais) que const a vam incorretamente do cadast ro. Como resultado do trabalho, constatouse uma queda substantiva no índice de Gi n i do Brasil, de 0,847 (posição em 31/12/99) para 0,802 (em 30/09/00), bem como o efe- Gini são, sem dúvida, importantes. No entanto, o aspecto mais re l e vante para uma melhor distribuição de terras no Brasil será a continuação das ações No contexto de combate à grilagem, t i vo re f l e xo das ações governamentais no voltadas para a inserção, na cidadania, dos e xcluíram-se ,1 ha de terras gri- âmbito do desenvolvimento rural, especial- e xcluídos do campo missão primeira do ladas ou fictícias, que eram utilizadas prin- mente nas regiões No rte e No rd e s t e. Ministério do De s e n volvimento Agrário. Raul Ju n g m a n n Mi n i s t ro do De s e n volvimento Agrári o 34 7

8 An e xo 14 Índice de GINI - Região Su d e s t e Índice anterior: 0,764 NCF 2000: 0,750 UF Índice anterior NCF 2000 MG 0,765 0,754 RJ 0,753 0,742 ES 0,651 0,647 SP 0,775 0,754 33

9 An e xo 13 Índice de GINI - Região No rt e O índice de Gini Índice anterior: 0,859 NCF 2000: 0,714 UF Índice anterior NCF 2000 RO 0,659 0,559 AC 0,878 0,645 AM 0,921 0,783 RR 0,782 0,500 PA 0,900 0,744 AP 0,776 0,613 TO 0,704 0,711 O índice de Gini é utilizado para medir o grau de concentração de um atributo (renda, terra, etc.) numa distribuição de freqüência. "Razão de concentração (R)", como foi batizado, ele foi inicialmente adotado como indicador em estudos sobre a desigualdade na distribuição de rendas. Analogamente, empregou-se a mesma metodologia sobre o atributo "terra", estabelecendo-se, assim, o mais difundido indicador dos n í veis de desigualdade na distribuição de terras. Introduzido no Brasil, o Índice de Gini foi calculado pela primeira vez, com base no Censo Agrícola de 1940 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, para medir a concentração da posse dos estabelecimentos agrícolas no Brasil em cada uma das unidades federativas. Aliados ao índice de Gini existem outros i n d i c a d o res do grau de concentração ou desigualdade, como o índice de Theil, além de diversas medidas estatísticas média, mediana, valor central entre os extremos, amplitude, desvios médios, diferença média, variância e desvio padrão que devem ser consideradas para amparar as análises sobre a distribuição da terra. No índice de Gini ("R"), que se insere no intervalo de 0 a 1, quanto maior for a concentração, mais próximo o índice estará de 1 (um), valor este que representaria a concentração absoluta. (1) Ab a i xo é mostrada a re p resentação gráfica utilizada para a apuração do índice de Gi n i : O índice de Gini dá uma idéia global da concentração mas não diz muito sobre o detalhe da distribuição. Ademais, não re p re s e n t a um resultado incontestável, constante ou absoluto, visto que, com uma mesma amostra (ou base de dados), podem-se obter índices distintos. As variações podem ser decorrentes, inclusive, do aumento ou redução do número de extratos em que se aglutinaram as partes de uma amostra. Não existe uma fórmula única, aceitável e aplicável pelos países membros da ONU - Organização das Nações Un i d a s, para calcular o índice de Gini de concentração de terras. Assim, há países que traba-lham com o princípio do "uso da terra", ou seja, somente consideram as terras que tenham vocação e uso agrários, desprez a n- do aquelas destinadas à mineração, re f l o re s t a- mento e parques nacionais. O Canadá, por exemplo, divulga o melhor índice de Gini nas Américas, mas considera e xc l u s i vamente terras agrícolas, excluindo áre a s de re f l o restamento e mineração, entre outras. Assim, seu banco de dados re p resenta somente 7% do território do país. Conseqüentemente, quando se observam os índices de Gini divulgados pela Organização das Nações Unidas para Alimentação e Agricultura - FAO/ONU deve-se ter o cuidado de considerar que os resultados comparativos possuem uma validade re l a t i va, uma vez que não existe uniformidade de critério. (1)- Matematicamente, o índice de concentraçãor é o quociente da área compreendida entre a curva que representa a distribuição verificada para o atributo sob análise e a reta de eqüidistribuição, dividida pela área de triângulo (0,100,100) resultante da própria reta de eqüidistribuição do atributo. 32 9

10 An e xo 12 Índice de GINI - Região No rd e s t e Índice anterior: 0,818 NCF 2000: 0,780 UF Índice anterior NCF 2000 MA 0,777 0,735 PI 0,782 0,751 CE 0,717 0,690 RN 0,769 0,710 PB 0,766 0,751 PE 0,766 0,748 AL 0,798 0,789 SE 0,792 0,770 BA 0,836 0,803 31

11 An e xo 11 Índice de GINI - Região Ce n t ro - Oe s t e Índice anterior: 0,811 NCF 2000: 0,802 UF Índice anterior NCF 2000 MS 0,813 0,824 MT 0,808 0,804 GO 0,731 0,728 DF 0,821 0,820 Oíndice de Gini do Brasil tem sido calculado tomando como base as seguintes fontes: a ) Ca d a s t ro de Im ó veis Rurais do I N C R A ; b ) Ca d a s t ro da Receita Federal; e c ) Censos do IBGE. Os resultados têm variado, port a n t o, segundo a fonte de dados utilizada. O IBGE destaca-se como a mais antiga, porém sob a "ótica do uso", adotando o conceito de estabelecimento agro - p e c u á r i o. Já o Incra, com o seu primeiro c a d a s t ro em 1966, enfoca o domínio das terras através do conceito de imóve l rural. O índice de Gini, calculado segundo dados do Incra, tem utilizado como p a r â m e t ro o "domínio da terra", ou seja, não importa a vocação e o uso da terra, f a zendo parte do banco de dados, portanto, as terras destinadas à mineração e ao re f l o restamento, assim como parq u e s Retrospecto do Índice de GINI do Brasil nacionais e até mesmo terras indígenas. Isto porque o re g i s t ro no Si s t e m a Nacional de Cadastro Rural do In c r a (SNCR) contempla informações basicamente declaratórias, detectando-se alguns conflitos conceituais, como o re - g i s t ro de terras públicas pertencentes à União, aos Estados e aos Municípios. É comum, também, a existência, no SNCR, de re g i s t ro de "terras de papel" e "terras de grilagem", realidade que se buscou eliminar com a edição da Po rtaria 558/99 que obrigou o re c a d a s- tramento de propriedades rurais com mais de ha. É interessante ressaltar que, até o p resente, nenhum indicador divulgado pelo Governo Br a s i l e i ro pro c u rou captar e refletir o impacto da inserção do contingente de beneficiários destacados como iminentes e não apenas potenciais das ações da reforma agrária, como nas simulações efetuadas neste trabalho do Ministério do De s e n volvimento Agrário. Algumas dificuldades ainda persistem para que se possa calcular um índice que capte esses efeitos. A ausência de integração entre os sistemas de "cadastro de imóveis" e de "projetos de assentamento", SNCR e Sistema de In f o r m a - ções de Projetos de Reforma Agrária - SIPRA, re s p e c t i vamente re p resenta um dos problemas a serem solucionados no d e c o r rer de Atingir estas integração faz parte das ações prioritárias do MDA, o que permitirá, inclusive, um melhor monitoramento dos grandes i m ó veis rurais, inibindo a grilagem de terra. É prioridade também o efetivo g e renciamento dos dois sistemas, o que dará melhor sustentação às ações gove r- namentais re a t i vas e pro a t i vas destinadas ao desenvolvimento agrário. Ap rovada, lei que cria o sistema público de re g i s t ro de terras significará um efetivo avanço no sistema de re g i s t ro de terras no Brasil, pois re g u l a m e n t a r á, de forma mais clara e precisa, a matéria, eliminando assim oportunidades para a grilagem de terras. Ao mesmo tempo, facilitará o trabalho de análise do desenvolvimento rural brasileiro, incluindo a aferição de índices de concentração de t e r r a

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13 An e xo 9 Um Novo Cenário Fundiário Nacional Desde setembro de 2000, o MDA ve m realizando um grande esforço para calcular um índice de Gini que reflita a conjugação de todas as ações que envo l vem a atual política de reforma agrária do país, aspecto não demonstrado pelos indicadores até então calculados e divulgados. Identificou-se que é necessário demonstrar de forma adequada os efeitos da inclusão social dos beneficiários dos dive r- sos programas do governo: de Assentamentos (PAs), Cédula da Terra e Banco da Te r r a, bem como os efeitos da Po rtaria 558/99. Não se pretendeu e nem se fez qualquer mudança nos critérios de apuração do Gi n i, mantendo-se como parâmetros o "domínio da terra", os "imóveis de per si", as "classes de á rea total" e o número de extratos. Ev i t o u - s e, desta forma, a manipulação dos dados, para re s g u a rdar a comparabilidade entre os va l o re s e medir efetivamente o impacto das ações de combate a grilagem e de reforma agrária. Essa orientação foi seguida, embora se tenha discutido outros argumentos no sentido de se aperfeiçoar a forma de apuração do índice de Gini do Brasil, mediante a s u bstituição de "domínio de terra" por "uso da terra", "imóveis de per si" por "pro p r i e - tários", "classes de área total" por "classes de módulo fiscal" e o aumento do número de extratos. Dessa discussão resultou a confirmação da necessidade de re a l i z a r, no decorrer de 2001, novos exe rcícios, com distintas a b o rd a g e n s. Quanto à Po rtaria 558/99, trabalhou-se com o cancelamento do re g i s t ro das terras com mais de ha e com o re c a d a s t r a- mento recebido, inclusive aqueles em data posterior à determinada pela portaria (com " c o rte" em 30/09/00). Como critério definiu-se que não se entraria no mérito da documentação utilizada para o re c a d a s t r a- mento, uma vez que ela está sob análise. Fo i utilizado o Mapa de Controle de Pro c e s s o s de Fiscalização que contém as atualizações enviadas pelas Superintendências Re g i o - nais, até setembro de Considerando a posição de recadastramento de 30/09/00, foram exc l u í d o s ,1 ha do cálculo de Gini, sendo mais de 50% ( ,4 há) na região Norte. Os estados do Pará e Mato Grosso, t i veram as exclusões mais expre s s i va s : ,5 ha e ,7 há, re s p e c t i- vamente. O anexo "De m o n s t r a t i vo das Áreas Abrangidas pela Portaria 558/99" detalha, por unidade da federação, as exclusões provenientes do combate à grilagem. Para a construção do presente banco de dados foram utilizadas as seguintes fontes: 1 ) Ca d a s t ro de Im ó veis Rurais (arq u i vo ) Posição de setembro de 2000: apresenta a distribuição do número e da área total cadastrada dos imóveis rurais, segundo classes de área total e categoria dos imóveis por tamanho e p rodutividade. Vale destacar que o re f e r i d o arquivo não reflete os imóveis em p rocesso de fiscalização/desapro p r i a ç ã o. 2 )Ca d a s t ro de Projetos de Assentamentos ( a rq u i vo ) Posição de deze m b ro de 2000: apre s e n t a os Projetos de Assenta-mento, Colonização, Fundiário, Casulo e do Programa Cédula da Terra, de origem federal, estadual e municipal, segundo a localização. Estão identificados o nome do projeto, ano e data de criação, a fase de desenvolvimento, a área e a capacidade de assentamento, bem como a forma de aquisição da área do pro j e t o

14 An e xo 8 3 ) Banco da Te r r a Posição de deze m b ro de 2000: apresenta, em planilha, a relação de p rojetos beneficiados pelo Banco da Te r r a, por unidade da Federação, com a área e o n ú m e ro de famílias atendidas. Na construção desse banco de dados, alguns pressupostos foram estabelecidos, tais como: a ) todo projeto tem origem em um único imóvel ru r a l ; b ) toda a área do projeto está dividida em lotes individuais e de mesmo tamanho (área média por família); c ) o número de famílias beneficiadas é obtido pela capacidade pre v i s t a de assentamentos do Pro j e t o ; d ) são aceitos todos e quaisquer tamanhos de lote; e ) todo projeto com ano de cri a ç ã o a n t e rior a 1993 (precedentes ao recadastramento de imóveis rurais d e 1992 do Incra) não está cadastrad o no SNCR como imóvel rural, ou seja, os imóveis que foram utilizados para re f o rma agrária em Projetos de Assentamentos anteri o res a 1993, já não constam no S N C R ; f ) todo projeto com forma de aquisição originada em terra pública está incluído no cenário de acordo com o p a rcelamento calculado, sejam os obtidos por arre c a d a ç ã o, d i s c riminação, incorporação, doação, assentamentos estaduais e municiais PCA, com ou sem convênio com o In c r a ; g ) todo projeto com forma de aquisição ori g i n á ria de imóveis part i c u - l a res, com ano de criação não inf e rior a 1993, está incluído de acordo com os lotes individuais calculados e, conseqüentemente, exc l u i do cenário a área total do projeto supostamente original que sofreu a interve n ç ã o. Trata-se das áreas a d q u i ridas por compra e venda, des a p ro p riação, e programas Cédula da Terra e Banco daterra; e, h ) todo projeto identificado como forma de aquisição"reconheciment o "e não Programa Cédula da Te r - ra, foi tratado como terra pública. No contexto do Banco Terra, as ações de reforma agrária que abrangeram ha, significaram a exclusão de 177 imóve i s, com áreas superiores a 100 ha e inferiores a ha, bem como a inclusão de imóveis com área máxima individual de 500 ha. Mais de 50% das ações de reforma agrária se concentraram no No r - deste. Os dois anexos correspondentes ao Banco da Terra apresentam os detalhes por estado e classe de áre a. Quanto às ações de reforma agrária conduzidas pelo Incra (Projetos de Assentamento e Cédula da Terra) o trabalho re a l i z a d o significou a exclusão de imóveis (que s o f reram reforma agrária), bem como a inclusão de imóveis (resultantes da reforma agrária), com área máxima indivi

15 An e xo 7 dual de ha. Das inclusões, cerca de 80% dos imóveis têm área de 10 a 100 ha. Neste caso específico os hectares correspondentes às inclusões ( ha) são superiores aos hectares corre s p o n- dentes às exclusões ( ha), por duas razões: a ) terras públicas foram utilizadas para re f o rma agrári a. b ) Os imóveis rurais objeto de re f o rm a a g r á ria antes do re c a d a s t r a m e n t o / Incra de 1992, já teriam sido exc l u - ídos da base de cálculo, mas, os daí d e c o r rentes ainda não estavam sendo c o n s i d e r a d o s. Também fez parte do trabalho de c o n s t rução do banco de dados o expurgo de terras públicas, ação realizada mediante a busca de palavras chaves no C a d a s t ro de Im ó veis Rurais, como por e xemplo: instituto, Embrapa, Em a t e r, Te r r a c a p, prefeitura, etc. Não se pode afirmar que o expurgo tenha sido totalmente concluído, sendo necessárias ações complementares nesse sentido. A partir da referida pesquisa, expurgaram-se 940 imóveis que re p re s e n t a m ha. No Distrito Federal está o maior número de imóveis expurgados (690) e no Ac re exclusão de maior áre a ( há). A "classe de área" que teve mais imóveis expurgados foi a de "até 5 ha", com 410 imóveis, ficando a maior e xclusão de área ( há), na classe de "mais de até ha". O detalhamento correspondente está no a n e xo "Novo Cenário Fundiário Na c i o - nal Terras Públicas Expurgadas". Como resultado do expurgo de terras públicas (federais, estaduais e municipais), da exclusão, via Po rtaria 558/99, de terras griladas e fictícias e da demonstração, de forma adequada, dos efeitos da inclusão social dos beneficiários dos d i versos programas do Governo, ve r i f i- cou-se uma substancial queda no índice de Gini do Brasil, de 0,847 para 0,802. Mais importante do que a queda do índice nacional, é o efetivo re f l e xo, nos índices decorrentes dos trabalhos re a - lizados, das ações de reforma agrária e de combate a grilagem nas regiões No rte e No rdeste. Nestas regiões, o índice de Gini, decresceu, re s p e c t i vamente, de 0,859 para 0,714 e de 0,818 para 0,780. Em termos estaduais, as reduções no índice de Gini que merecem maior destaque são as verificadas no Amazo n a s (de 0,921 para 0,783), no Pará (de 0,900 para 0,744) e em Roraima (de 0,782 para 0,500), bem como os aumentos em Tocantins e Mato Grosso do Su l, influenciados pelos projetos de assentamentos realizados em terras públicas e s t a d u a i s. De ve-se observar que o índice Br a s i l (0,802) ficou superior ao constatado para cada uma das regiões do pa ís: C e n t ro - O e s t e ( 0, ), N o rd e s t e (0,780), No rte (0,714), Sudeste (0,750) e Sul (0,707). Isto se deve às distorções p rovocadas pela diversidade das re a l i- dades regionais quando comparadas e n t re si. Com a continuidade do processo de reforma agrária prevê-se que, em 2002, o Brasil apresentará um índice de Gi n i inferior a 0,

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17 An e xo 5 C o n c l u s õ e s Não se afastando da metodologia de cálculo do índice de Gini historicamente aplicada no Brasil, mas apurando-se o conteúdo do banco de dados corre s p o n- dente, mediante o expurgo de terras públicas e de terras não re c a d a s t r a d a s ( d e c o r rentes de grilagens ou simplesmente inexistentes) e considerando-se os resultados das ações de reforma agrária, nas esferas federal, estadual e municipal, foi possível calcular-se um índice Gini mais realista para a análise da concentração de terras no Brasil, re s g u a r - dando a comparabilidade entre os va l- o res e, assim, medir, efetivamente, o impacto das ações de combate à grilagem e de reforma agrária. Obviamente, ainda há muito o que se f a zer no campo teórico para apuração do índice Gini do Brasil. Pode-se desenvo l ve r inúmeras bases de cálculo, algumas que se antecipam como de grande utilidade, a e xemplo da criação dos extratos com base em "módulos fiscais" ou módulos de áre a a p rove i t á vel, como forma de melhor re f l e t i r o valor econômico das propriedades rurais e para reduzir as distorções provenientes das m a rcantes diferenças regionais do Brasil. No decorrer de 2001, novos exe rc í- cios com distintas abordagens serão re a - lizados, inclusive utilizando-se outras fontes e outros indicadores de forma a resultar numa análise mais apurada, dando-se ênfase ao uso da terra. Na parte prática, o processo de obtenção de uma maior eficiência e interação dos sistemas SNCR e Sipra - do Incra - já está em curso. Assim, aperfeiçoamentos nos bancos de dados serão mais facilmente implementados e parc e- rias poderão ser viabilizadas para otimizar os dados disponíve i s

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19 An e xo 3 An e xo s 01) Novo Cenário Fundiário Nacional Grilagem Portaria 558/99 02) Novo Cenário Fundiário Nacional Banco da Terra Exclusões 03) Novo Cenário Fundiário Nacional Banco da Terra Inclusões 04) Novo Cenário Fundiário Nacional PAs e CTs Exclusões 05) Novo Cenário Fundiário Nacional PAs Inclusões 06) Novo Cenário Fundiário Nacional CTs Inclusões 07) Novo Cenário Fundiário Nacional Terras Públicas - Expurgos 08) Novo Cenário Fundiário Nacional Efeitos nas Classes em decorrência das Inclusões, Exclusões e Expurgos. 09) Extratos Regionais Anteriores ao Novo Cenário Fundiário Nacional ( ) 10) Novo Cenário Fundiário Nacional - Extratos Regionais 11) Índice de Gini Região Centro Oeste 12) Índice de Gini Região Nordeste 13) Índice de Gini Região Norte 14) Índice de Gini Região Sudeste 15) Índice de Gini Região Sul 16) Índice de Gini Efeitos da Portaria 558/99 e dos PAs 17) Índice de Gini Países da América 18) Série Histórica do Índice de Gini 22 19

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