Reforma Tributária no Brasil: muitos projetos e alguns avanços José Roberto Afonso Mesa Redonda BID, Washington, 09/12/2013 Opiniões exclusivamente pessoais.
Breve histórico das reformas 1965/67: Criado sistema tributário ainda vigente 1988: Reforma redemocratizadora/descentralizadora 1990/95: Projetos imposto único ou seletivos 1994: Fundo para desvincular receita União 1995: Primeiro projeto de reforma do ICMS 2003: Novo projeto de reforma = EC 42/2003 2007: Estratégia ampliada de reforma 2012: Reforma fatiada (ênfase ICMS) 2
Tendências do Congresso? PROPOSTO Exemplo Projetos de lei tratando de Imposto de Renda a partir de 2011 tramitando: - Senado: 89 - Câmara: 244 - Casos de comissão aprovar isenção de IR para albinos e elevar para 32 anos idade de dependentes - Resultado mais comum: se quer votado; se aprovado em comissão, não apreciado em plenário; se sim, não aprovado na outra Casa; se sim, vetado (levantamento de Marcos Mendes, consultoria do Senado ) APROVADO Exemplo Emendas à Constituição de 1988 só no capitítulo tributário - 20 artigos (145 a 163) - 11 modificados, sendo 2 novos - 72 disposições alteradas (inclusões, exclusões, modificações) - 38 disposições alteradas sobre receitas estaduais e municipais - 2 impostos extintos: adicional estadual IR e imposto municipal sobre combustíveis Leis Complementares pós Constituição - 84 leis até 2013 - Primeiros 6 anos (1988/1993), 13 das 21 leis sobre sistema tributário - Últimos 6 anos (2008/2013), 4 em 15 leis 3
Opção Preferencial O governo nacional, mesmo com maioria parlamentar e apoio popular, aposta que tudo se resolva apenas com Algumas alterações legislativas e efeitos muito específicos Esforços de gestão no caso dos impostos, abrange cada vez conceder, adiar ou anular os incentivos fiscais específicos ou dirigidos É inegável que o progresso tem sido feito na administração fiscal, emboras em declínio na política fiscal: Positivo: fortes investimentos na modernização da administração fiscal por parte de todos os governos; inovações, tais como facturação eletrônica; crescente integração das ações de administrações hacendarias. Negativo: complexidade; cumulativos; inequidade; recentralização federativa.
Parlamento Pró-Renúncia Congresso em geral tem postura... Reativa: predomínio no processo legislativo das medidas provisórias, de modo a concentrar esforços para apresentar e aprovar emendas raramente medidas foram rejeitadas ou invertidos objetivos Iniciativa própria: predominam projetos de lei para concessão de benefícios fiscais Executivo tende a reagir Trava política: lideranças do governo impedem ou retardam tramitação dos projetos e, quando aprovadas propostas (as vezes até com acordo), comum veto presidencial, raramente derrubado Barreira técnica: exigida pela LRF a mensuração dos efeitos e compensação de recursos regra sempre lembrada pelo Executivo se não interessa iniciativa parlamentar. Risco: flexibilização da LRF pelo PLC 238 (excesso de arrecadação como compensação) poderá suspender barreira ao pró-renúncia. 5
Impossível? A reforma tributária é considerada, com a reforma política, um dos mais difíceis mudanças estruturais no Brasil. Mas... Nas últimas décadas, vários projetos de reforma não conseguiram mudar o sistema, mas muitos resultaram em mais aumento da carga: Uma avaliação simples: mudanças na Constituição de 1988 em seu capítulo sobre impostos: 11 dos 20 itens já modificado (2 são novos), 72 disposições alterada (excluído, inserido reformulação), incluindo 38 dos interesses subnacionais Amplo projeto não foi aprovado, mas dezenas de mudanças específicas já foram feitas: mas favorecida mais carga tributária - a exceção, dois impostos subnacionais extintos (IVVC e adicional de IRPJ) e uma casa estendida mas provisória (CPMF).
Decisões Fiscais: por esfera de Poder Poder Executivo Federal no Brasil é dos países latinos que mais gozam de autonomia para decidir sobre matérias fiscais. tem gozado de maioria parlamentar e crescente (nos últimos mandatos presidenciais) apresentou diferentes propostas de reforma tributária (de estruturantes à fatiada), não foram aprovadas como um todo, mas resultando em cerca de 80 mudanças no capítulo do sistema tributário da Constituição Congresso Nacional sempre reagiu ao Executivo, mas raramente rejeitou (CPMF, caso raro) ou tomou iniciativa Supremo Tribunal Federal recentemente passou a pautar agenda federativa, ao tomar iniciativa de condenar rateio do FPE, guerra fiscal do ICMS e criação de municípios, ou dar palavra final em temas polêmicos (como no caso de royalties) Resulta espetacular desempenho da arracadação tributária, das maiores cargas tributárias entre emergentes.
Apoio parlamentar dos Presidentes 65% Proporción de coalición del gobierno nacional en la Cámara de Diputados 60% 55% 50% 45% 40% 35% 30% 25% 20% SARNEY COLLOR ITAMAR FHC LULA DILMA Início Fim Fontes primarias: CEBRAP, Marta Arretche
Poder Presidencial - Comparação Compilado de Francisco Diaz e Jorge Rodriguez, CIEPLAN, 2013.
Reformas Fatiadas e Efeitos Colaterais Isenções e subsídios: mais acúmulo de crédito indireto e tributação de renda não auferida. Desoneração da folha: troca pior para algumas empresas (mais terceirizadas) e pequenas empresas do simples pagam mais que grande empresa. ICMS interestadual sobre importações: controle complexo e burocratizado. ICMS interestadual: reação à alíquota reduzida na origem será ampliar controle na fronteira e substituição tributária. 10
Reformar ICMS ou um quinto da carga? Embora as propostas de reforma sucessivas, ICMS perdeu participação na renda nacional: nunca tão pequeno (20% do total em 2012) Última proposta de redução de alíquotas interestaduais foram mitigados e tiveram efeitos localizados, mas maior resistência ficou detido na guerra fiscal favorável Perdas localizadas, mas são nacionais e crescente em energia elétrica (- 15% a 20%) e combustíveis Coleção cada vez mais dependente das importações e substituição de impostos: imposto se tornou antipatriótico autêntico
Carga Tributária Muito alta e crescente: recorde 36.4% do PIB em 2012 30,5% Termômetro Tributário Anualizado em % PIB - 2008/2013 30,0% 29,5% 29,0% 28,5% 28,0% 27,5% 27,0% 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 2008 2009 2010 2011 2012 2013 TERMÔMETRO DA TRIBUTAÇÃO (ANUALIZADO) - 1991/2013 Acumulado 12 meses: % do PIB Arrecadação Total Ano Janeiro Fevereiro Março Abril Maio Junho Julho Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro 2005 28,2% 28,2% 28,3% 28,4% 28,4% 28,6% 28,7% 28,7% 28,7% 28,7% 28,8% 29,0% 2006 29,0% 29,0% 29,0% 29,1% 29,1% 29,1% 29,0% 28,9% 29,0% 29,1% 29,0% 29,0% 2007 29,0% 29,1% 29,0% 29,0% 29,0% 29,0% 29,0% 29,1% 29,0% 29,1% 29,2% 29,4% 2008 29,6% 29,6% 29,7% 29,7% 29,6% 29,6% 29,6% 29,5% 29,5% 29,5% 29,3% 29,3% 2009 29,2% 29,1% 29,0% 28,9% 28,8% 28,7% 28,6% 28,4% 28,1% 28,1% 28,2% 27,9% 2010 28,5% 28,4% 28,2% 28,3% 28,2% 28,1% 28,0% 28,1% 28,1% 27,9% 27,5% 27,9% 2011 28,1% 28,2% 28,4% 28,5% 28,5% 28,8% 29,2% 29,3% 29,5% 29,7% 29,8% 29,9% 2012 30,1% 30,2% 30,2% 30,2% 30,3% 30,2% 30,1% 30,0% 30,0% 29,9% 29,8% 29,8% 2013 29,9% 29,8% 29,7% 29,7% 29,7% 29,7% 29,7%
Desoneração da folha: universal? Inclusión de nuevos sectores Colección de Seguridad Social, Salarios y Desempleo Estimativas de renúncia fiscal R$ Bilhões em termos nominais 34,8 Nota: para uma análise e reestimação do custo de desoneração, ver o estudo (con Gabriel Leal) IBRE em: http://goo.gl/0hbp7g 2012 24,7 2013 2014 18,7 16,0 12,8 14,1 7,2 7,2 4,3 3,0 3,8 3,7 1ª Estimativa 2ª Estimativa 3ª Estimativa 4ª Estimativa (MF - Abr/12) (MF - Set/12) (SPE - Mar/13) (IBRE - Jun/13)
Tamanho da renúncia Renúncia em R$ correntes Zona Franca x SIMPLES? ANO Zona Franca Manaus SIMPLES 2003 3.643.134.440 2.955.982.594 2004 3.671.012.985 6.260.861.649 2005 4.507.601.008 6.628.652.078 2006 6.624.408.144 8.027.178.145 2007 7.481.448.684 11.165.048.349 2008 11.161.837.287 19.570.463.946 2009 17.432.023.787 25.704.798.271 2010 15.230.627.448 31.032.580.387 2011 17.763.409.297 23.359.148.321 2012 21.224.288.293 30.026.016.672 Fontes primárias: RFB SUFRAMA SEBRAE ANO Trabalhadores Beneficiados Zona Franca de Manaus SIMPLES Nacional Renúncia por Trabalhador Zona Franca de Manaus SIMPLES Nacional 2003 57.524 5.459.510 63.332 541 2004 70.013 5.818.025 52.433 1.076 2005 81.868 6.089.934 55.059 1.088 2006 89.259 7.060.443 74.216 1.137 2007 89.024 7.087.476 84.039 1.575 2008 96.906 7.833.544 115.182 2.498 2009 84.931 8.218.928 205.249 3.128 2010 92.863 9.160.989 164.012 3.387 2011 110.588 9.780.261 160.627 2.388 2012 110.738 10.581.393 191.662 2.838
Decisões Fiscais: por nível de governo Divisão Federativa da receita tributária nacional em uma trajetória histórica longa mostra seguintes caractetísticas: Historicamente, regime político e federativo oscilaram em ciclos, coincidindo maior centralização política (Estado Novo, regime militar) com tributária (maior participação federal no total) Pós-Constituição de 1988 é período mais longe de democracia plena mas a descentralização tributária inicial foi parcialmente revertida (pela expansão das contribuições e menor dinamismo dos impostos compartilhados e do ICMS) a municipal foi o nível mais beneficiado no longo prazo (ainda que com participação estável recente) a estadual importa relativamente, hoje, menos do que quando foi promulgada a Constituição, inclusive porque transfere aos municípios um volume superior ao recebido da União nunca voltou ao patamar observado antes do regime militar. Não há perspectiva de mudança desse cenário federativo, mesmo que fosse aprovado a reforma fatiada focada no ICMS interestadual, se prestaria ao menos a estancar a sangria do imposto e dos estados do que a reverter o quadro
ICMS Pós-Constituinte Cresceu menos que COFINS e, recente, do que ISS e PIS
Estados Pós-Constituinte Perda de peso relativo na receita tributária disponível 17
Divisão Federativa EVOLUÇÃO DA DIVISÃO FEDERATIVA DA RECEITA TRIBUTÁRIA POR NÍVEL DE GOVERNO (conceito contas nacionais) Conceito Central Estadual Local Total Central Estadual Local Total Carga - % do PIB Composição - % do Total ARRECADAÇÃO DIRETA 1960 11,14 5,45 0,82 17,41 64,0 31,3 4,7 100,0 1970 17,33 7,95 0,70 25,98 66,7 30,6 2,7 100,0 1980 18,31 5,31 0,90 24,52 74,7 21,6 3,7 100,0 1988 16,08 5,74 0,61 22,43 71,7 25,6 2,7 100,0 2000 20,77 8,61 1,77 31,15 66,7 27,6 5,7 100,0 2012 25,03 9,27 2,08 36,39 68,8 25,5 5,7 100,0 RECEITA DISPONÍVEL 1960 10,37 5,94 1,11 17,41 59,5 34,1 6,4 100,0 1970 15,79 7,59 2,60 25,98 60,8 29,2 10,0 100,0 1980 16,71 5,70 2,10 24,52 68,2 23,3 8,6 100,0 1988 13,48 5,97 2,98 22,43 60,1 26,6 13,3 100,0 2000 17,38 8,19 5,58 31,15 55,8 26,3 17,9 100,0 2012 20,97 8,86 6,56 36,39 57,6 24,4 18,0 100,0 Fonte: Elaboração própria, a partir de STN, SRF, IBGE, Ministério da Previdência, CEF, Confaz e Balanços Municipais. Metodologia das contas nacionais inclui impostos, taxas e contribuições, inclusive CPMF, FGTS e royalties, bem assim dívida ativa. Receita Dispon'ivel = arrecadação própria mais e/ou menos repartição constitucional de receitas tributárias e outros repasses compulsórios.
Agenda Federativa: rever que pacto? Brasil atravessa o período mais longo de normalidade democrática e republicana. Não houve uma formalização do atual arranjo fiscal, muito menos uma estratégia planejada e acordada: foi fruto de circunstancias que mudaram com frequência. O Pacto Federativo seria a opção da Assembleia Constituinte -1987-1988 por um capítulo exclusivo para o sistema fiscal, com detalhes das competências tributárias exclusivas e das repartições das receitas de impostos. A agenda nacional de discussões /deliberações tem sido pautada pelo Executivo. Congresso Nacional só reage: raro toma a iniciativa. Supremo Tribunal Federal (STF) assumiu nos últimos anos um papel fundamental em relação às grandes questões federais: tomou a iniciativa de compor um tema (FPE, ICMS de guerra), tomar a decisão final sobre o assunto (royalties do petróleo até que a guerra fiscal dívida subnacional).
Balanço Legislação Tributária 2012 FPE única lei complementar aprovada > na prática, nada mudará nos próximos 3 anos ICMS reforma abandonada Alíquotas Interestaduais projeto de resolução do Senado > Plenário (aguarda acordo CONFAZ) Fundso de compensação e desenvolvimentor regional plenário do Senado (aguarda acordo e irá para Câmara) Rolagem da divida projeto em separado já aprovado pela Câmara e aguarda definição do Senado Comércio Eletrônico PEC em tramitação da Câmara ISS Senado aprovou ampliar lista e coibir guerra fiscal 20
Conclusões: avançar e retroceder? Avanços Tributação: Arrecadação: desempenho excepcional, inclusive diante da crise global, com carga tributária recorde, inclusive entre emergentes Modernização das administrações fazendárias: NF eletrônica, crescente integração de cadastros e ações Medidas anticíclicas e em prol competitividade com iniciativas crescentes, privilegiando desonerações ao aumento dos investimentos Retrocessos Tributação: Distorções estruturais do sistema agravadas: complexidade; oneração de exportações, investimentos e mesmo produção; iniquidade pessoal Sem grandes avanços em reformas, nem abrangentes, nem fatiadas Iniciativas federais de medidas e reformas concentradas em impostos repartidos (IPI) ou de competência estadual (ICMS) e com efeitos colaterais crescentes (acúmulo de créditos) Federalismo Disciplina de governos locais na crise global, inclusive priorizam relativamente mais investimento STF pautou agenda, incluindo dogmas nacionais como rateio do FPE e guerra fiscal do ICMS Disposição do governo federal para apoiar e subsidiar impactos das reformas Federalismo Recentralização de recursos e do processo decisório Reforma fatiada carece de visão estratégia e melhor coordenação ou articulação Conflitos federativos inexoráveis ao debater isoladamente cada medida Perspectivas de rápida deterioração do ajuste e da dívida local 21
José Roberto Afonso é economista, especialista em finanças públicas, pesquisador do IBRE/FGV, consultor técnico especial do Senado Federal. Opiniões de exclusiva responsabilidade do palestrante. Julia Morais, Kleber Castro, Marcia Monteiro e Felipe Azevedo deram suporte às pesquisas. Apresentação incorpora argumentos do seguinte trabalho em: http://bit.ly/18cpkf3 Mais trabalhos no site do autor : www.joserobertoafonso.com.br 22