Cenários Vigentes, Desafios e Planejamento Fiscal

Formação sobre Finanças Públicas e Educação Fiscal para Prefeituras Cenários Vigentes, Desafios e Planejamento Fiscal Pedro Jucá Maciel Subsecretário de Planejamento Estratégico da Política Fiscal Tesouro Nacional 2º Semestre 2017

2 Sumário: 1 2 3 4 5 Diagnóstico do Problema Fiscal Estratégias para Consolidação Fiscal Experiências Internacionais Institucionalidade Fiscal Perspectivas e Conclusões

3 1. 1 O Brasil passa pela pior crise econômica da sua história republicana PIB per capita (em R$ mil, 2016) 36,0 34,0 32,0 30,0 28,8 29,9 29,6 31,5 33,4 33,3 32,4 32,7 31,8 30,4 28,0 26,0 24,0 24,1 24,6 24,3 24,0 24,7 24,7 25,1 25,1 26,2 26,7 27,5 22,0 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Fonte: IBGE

4 1. 1 Ausência de reformas estruturais levou ao crescimento insustentável das despesas públicas 21,0% 20,0% 19,0% 18,0% 17,0% Receitas e Despesas Primárias do Governo Central (em % PIB) 20,2% 18,8% 18,8% 19,0% 18,9% 18,9% 18,5% 18,5% 18,7% 18,0% 18,1% 18,1% 18,0% 17,7% 17,3% 17,4% 17,3% 16,8% 16,9% 16,4% 16,5% 16,4% 16,2% 17,3% 16,7% 16,9% 19,3% 19,8% 17,4% 17,3% Os problemas fiscais brasileiros não são apenas conjunturais, mas estruturais 16,0% 15,6% 15,6% 15,9% 15,1% 15,6% 15,0% 14,0% 14,2% 14,0% 14,8% 14,6% 14,8% 13,0% 12,0% Despesa Total (%PIB) Receita Líquida Total (%PIB) 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Fonte: STN

5 1. 1 Ausência de reformas estruturais levou ao crescimento insustentável das despesas públicas Despesas do Governo Central (em R$ bilhões de junho/2017) Fonte: STN

nov/02 abr/03 set/03 fev/04 jul/04 dez/04 mai/05 out/05 mar/06 ago/06 jan/07 jun/07 nov/07 abr/08 set/08 fev/09 jul/09 dez/09 mai/10 out/10 mar/11 ago/11 jan/12 jun/12 nov/12 abr/13 set/13 fev/14 jul/14 dez/14 mai/15 out/15 mar/16 ago/16 jan/17 jun/17 6 1. 1 O tamanho do ajuste fiscal necessário requer um plano de médio prazo Resultado Primário, Juros e Resultado Nominal (em % PIB) 6,0 4,0 2,0 0,0-2,0-4,0-6,0-8,0-10,0-12,0-2,6-6,9-9,5 O déficit nominal atingiu 10,7% do PIB em 2015 O ganho de confiança desde início de 2016 permitiu a redução do pagamento dos juros Resultado Nominal Juros Resultado Primário Fonte: BCB

dez/06 mar/07 jun/07 set/07 dez/07 mar/08 jun/08 set/08 dez/08 mar/09 jun/09 set/09 dez/09 mar/10 jun/10 set/10 dez/10 mar/11 jun/11 set/11 dez/11 mar/12 jun/12 set/12 dez/12 mar/13 jun/13 set/13 dez/13 mar/14 jun/14 set/14 dez/14 mar/15 jun/15 set/15 dez/15 mar/16 jun/16 set/16 dez/16 mar/17 jun/17 7 1. 1 A deterioração fiscal levou a um rápido crescimento da dívida pública 75,0 Dívida Bruta do Governo Geral (em % PIB) 70,0 65,0 60,0 55,0 50,0 45,0 40,0 Fonte: BCB

8 1. 1 Não há muito espaço para o ajuste fiscal ser dado pelo aumento das receitas 50,0 45,0 40,0 35,0 30,0 25,0 20,0 15,0 Carga Tributária (em % PIB) 39,3 38,1 36,6 25,8 27,7 27,9 28,4 29,9 31,0 31,2 31,7 32,5 32,6 14,1 14,6 15,3 15,8 16,0 16,0 18,0 19,3 19,6 20,3 20,8 21,0 21,4 22,3 22,6 23,2 23,3 44,2 45,6 10,0 5,0 0,0 Fonte: BCB

9 1. 1 Assim como, não há muito espaço para expandir o endividamento 100,0 90,0 Dívida Bruta (em % PIB) 86,8 92,7 94,6 80,0 75,3 77,7 78,3 70,0 63,7 64,4 66,1 68,5 60,0 50,0 40,0 30,0 20,0 13,0 14,1 17,1 20,4 21,4 26,3 27,5 31,7 32,8 33,4 35,8 39,6 39,7 43,6 46,3 47,5 51,7 51,8 52,4 56,0 56,6 10,0 0,0 Fonte: BCB

Compromisso com Resultado Primário Otimização de Despesas, Subsídios e G. Tributário Otimização de Ativos Revisão do Marco Legal das finanças Públicas Transparência 10 21. Estratégia para a Consolidação Fiscal Atuação da Secretaria do Tesouro Nacional em sua Estratégia Fiscal (Consolidação Fiscal): Estratégia Fiscal

11 1. Estratégia para a Consolidação Fiscal 2 1) Compromisso com o resultado primário Garantir a solvência das contas públicas e que a política econômica tenha efetividade Processo de consolidação deve se concentrar nas despesas públicas 2) Otimização das Despesas, Gasto Tributário e Subsídios Reformas estruturais são essenciais (ex. previdência) Revisão de programas e avaliação das políticas públicas 3) Otimização da Carteira de Ativos Tirar maior retorno do patrimônio público Revisar participações governamentais Expandir concessões 4) Revisão do marco regulatório das finanças públicas Teto da Despesa, LRF, Nova CAPAG/PAF, Nova Lei das Finanças Públicas, Relacionamento TN-BC, Conselho de Gestão Fiscal e Junta de Execução Orçamentária 5) Transparência da Gestão Fiscal

12 1. Estratégia para a Consolidação Fiscal 2 Elaboração/ Revisão do PLPPA Elaboração da PLDO Elaboração da PLOA Discussão, Votação e Aprovação da PPA, LDO e LOA MP/SPLAN MP/SPLAN Legislativo Controle e Avaliação da Execução Orçamentária Execução Orçamentária e Financeira Licitação e Contratação CGU/TCU/TCE MF/SEFAZ MP/SLTI

13 1. 2 Estratégia para a Consolidação Fiscal Perspectiva macro: planejamento fiscal Perspectiva micro: revisão de programas É preciso certificar como estará a restrição fiscal intertemporal ( tamanho da lavoura ) para a definição clara de quais políticas públicas poderão ser financiadas (prioridades). É recomendável avaliar o limite de endividamento para não comprometermos o espaço fiscal futuro. Como a economia é cíclica, é importante ter regras que mitiguem flutuações (interrupções) no financiamento das políticas públicas. Ter flexibilidade para fazer ajustes quando necessários. Disciplinar a institucionalidade fiscal (regras do jogo). Avaliar o desenho de funcionamento dos programas ( planta ). Há exemplos de erros básicos já na etapa de concepção. Antes da criação de qualquer programa, é preciso elaborar critérios de avaliação, bem como a disponibilização de dados para este fim. Montar rotinas de avaliação dos programas, objetivando avaliar eficiência, eficácia e efetividade. Propor reformas micro. Agenda de gestão pública mais eficiente

14 1. Estratégia para a Consolidação Fiscal 2 Desafios ao Planejamento Fiscal: Assunções de obrigações permanentes sem avaliação dos impactos no médio prazo Foco na gestão de curto prazo Rigidez legal Rigidez alocativa e limitações de adoção de mecanismos anticíclicos Parte da Solução Transparência Planejamento fiscal com base na próxima eleição Ciclos políticos Riscos fiscais Ausência de monitoramento contínuo de Riscos 14

15 1. Experiências Internacionais de Gestão Fiscal 3 Referências:

16 1. Experiências Internacionais: Princípios de Governança na Gestão Fiscal 3 10 Bons Princípios de Governança Fiscal (OCDE) 1) Administrar os orçamentos dentro de limites fiscais claros, críveis e previsíveis 2) Alinhamento do orçamento com as prioridades do governo de médio prazo 3) Definir um arcabouço de tratamento dos investimentos de forma a resolver demandas sociais de forma coerente e custo-efetiva 4) Garantir que os documentos orçamentários sejam abertos, acessíveis e transparentes 5) Promover debate inclusivo, participativo e realista sobre as escolhas orçamentárias 6) Apresentar uma contabilidade confiável, precisa e universal sobre as finanças públicas 7) Planejar, administrar e monitorar a execução orçamentária 8) Garantir que as avaliações de performance e qualidade do gasto estejam integradas com processo orçamentário 9) Identificar, analisar e administrar prudentemente a sustentabilidade fiscal de longo prazo e riscos fiscais 10) Garantir integridade e qualidade nas previsões orçamentárias, planejamento fiscal e execução orçamentária por meio de rigoroso processo, incluindo auditoria independente.

17 1. Experiências Internacionais: Principais Desafios entre Países da OCDE 3 1) Definir critérios efetivos para a PRIORIZAÇÃO das despesas Avaliação e revisão entre as políticas públicas Continuação do ambiente de restrição do espaço fiscal 2) Fazer o Arcabouço Fiscal de Médio Prazo funcionar Não apenas uma restrição anual, mas um compromisso plurianual 3) Conseguir que a discussão de PERFORMANCE seja inserida no processo orçamentário A melhoria da eficácia das políticas públicas se torna uma agenda nacional 4) Criar um ENGAJAMENTO institucional Ter diretriz comum entre ministérios setoriais, governo central, parlamento, IFI e sociedade 5) Fazer com que a gestão fiscal trate dos PROBLEMAS RELEVANTES da sociedade Crescimento inclusivo, produtividade, infraestrutura, qualidade dos serviços. 6) MODERNIZAÇÃO e INOVAÇÃO na gestão Open data, participação, inteligência artificial, etc.

18 1. Experiências Internacionais de Gestão Fiscal 3 Principais tendências observadas: 1 2 3 4 5 Aprimoramento da produtividade do setor público Regras Fiscais Spending Review e Avaliação de Programas Medium-Term Expenditure Framework Performance Budgeting

19 1. Experiências Internacionais: Aumento da Produtividade do Setor Público 3 Óticas de Mensuração da Produtividade: Mensurada para toda a economia Entradas Saídas Produtidade = Volume de Saídas (produção). Volume de Entradas (recursos) Análise Setorial: Saúde, Educação (comparação entre unidades) Análise individual: escola A, hospital B (comparação no tempo) Fonte: OCDE

20 1. Experiências Internacionais: Aumento da Produtividade do Setor Público 3 Visão ampliada sobre as fontes de aumento da produtividade 1) Ter as instituições fiscais (arcabouço) funcionando apropriadamente 2) Revisão das regulamentações dentro do governo ( regulation inside government (RIG) ) Simplificação administrativa Avaliações de guilhotina para eliminar regulações desnecessárias Avaliação da calibragem para novas regulações sobre seus impactos em termos econômicos e sociais Vários países europeus adotam meta de reduzir 25% os custos administrativos (economia de 1% a 1,7% PIB) 3) Gerenciamento de recursos humanos no setor público OCDE: 21% dos empregos formais e 45% dos custos de produção do governo Identificar, padronizar e mensurar asferramentas no setor público Novos benchmarks internacionais para engajamento dos empregados públicos 4) Revisão dos Processos de Licitações (OCDE 29% das despesas se dão por licitações) Avaliar os ganhos de eficiência de sistema central de compras 5) Governos Digitais Ganhos operacionais, setoriais (ex. histórico de pacientes) e serviços compartilhados de plataformas/dados 6) Inovação no Serviço Público Ganhos de eficiência pela inovação e disruptive approaches. Repensar e desenhar ao invés de melhorar.

Ganho em Crescimento do PIB (em % a.a.) 21 1. Experiências Internacionais: Aumento da Produtividade do Setor Público 3 Importância da qualidade do gasto público para tornar o multiplicar fiscal positivo Tão importante como promover consolidação fiscal é estimular o crescimento, porém é preciso ter um governo eficiente para obter ganhos efetivos. Fonte: OCDE Percepção da Eficiência do Governo (índice)

22 1. Experiências Internacionais: Regras Fiscais 3 É crescente o número de regras fiscais vinculadas às despesas, como o Teto do Gasto brasileiro Percentual de Países que Adotam Regras Fiscais (por tipo de regra) Resultado Dívida Despesas Receitas Fonte: OCDE

23 1. Experiências Internacionais: Regras Fiscais 3 Principal missão: por a restrição orçamentária na mesa e definir trade-offs, especialmente sobre regras automáticas de ampliação de despesas 94% dos países da OCDE utilizam pelo menos uma regra fiscal (2012) O número de regras fiscais tem aumentado nos últimos anos A maioria dos países dispõe de pelo menos 4 regras fiscais (2012) Brasil seguiu tendência de adotar regras permanentes sobre resultado e dívida, temporária sobre despesas. Brasil não flexibiliza a regra de resultado em períodos de crise, ao contrário da maioria dos países. Em relação à regra de despesas: despesas de pessoal (LRF) - sim; Teto da despesa (EC 95/2016) - não.

24 1. Experiências Internacionais: Revisão de Despesas e Avaliação de Programas 3 Principal missão: chamar atenção para dilemas alocativos e a necessidade de priorização Torna-se um importante instrumento contra a inercia alocativa É utilizada por 16 países da OCDE Brasil: Onde estamos? Esforços significativos são realizados pelos Ministérios Apesar disso, estudo realizado pelo TCU, resume nossa trajetória: baixa institucionalização dos sistemas de avaliação na administração federal direta; baixa capacidade de produzir informações sobre o desempenho e os resultados dos programas; evidências de pouca relevância para a revisão e garantia de efetividade dos programas; monitoramento e avaliação realizadas nos Ministérios Setoriais, mas sem foco, sem acompanhamento de resultados e sem uma estruturação coordenada e planos de ação bem delimitados. Brasil: Onde queremos chegar? M&A articulados e coordenados no Executivo federal, incentivando os demais entes; Diretrizes definidas para avaliações ex ante e ex post; Rito bem definido para novas políticas que acarretem aumento de despesas; Planos de trabalho bem definidos para o aprimoramento das políticas públicas; Organização e compartilhamento de informações; Integração do monitoramento e da avaliação com o ciclo orçamentário. Aproximação com as experiências internacionais, já instituídas, em geral, desde a década de 90. Exemplos: UK, Canadá, Chile, México e Colômbia.

1. Experiências Internacionais: Revisão de Despesas e Avaliação de Programas 3 25

26 1. Experiências Internacionais: Estratégia Fiscal de Médio Prazo 3 Principal missão: ser referência sobre a política alocativa compatibilizada com a restrição fiscal É efetiva quando impõe, de fato, uma restrição à execução orçamentária Maior parte dos países utilizam o arcabouço fiscal de médio prazo com horizonte de 4 anos Fatores que fazem a Estratégia Fiscal de Médio Prazo Funcionar: 1) Estimativas conservadores sobre receitas e despesas (é melhor ter surpresas positivas) 2) Criar incentivos para ministérios (secretarias) economizarem orçamento 3) Contemplar toda a administração pública 4) Mantenha simples para facilitar a comunicação e o apoio de todos os agentes envolvidos 5) Deve servir como restrição fiscal para o desenho de políticas setoriais 6) Os desvios em relação ao planejado devem ser transparentemente avaliados e divulgados cada ano. Fonte: OCDE

27 1. Experiências Internacionais: Orçamento de Performance 3 Alinhamento estratégico do processo orçamentário Plano Estratégico Nacional Arcabouço de Médio Prazo para Despesas Revisão de Gasto Abrangente Desempenho orçamentário alinhado às estratégias de desempenho nacionais/setoriais Estruturas de Despesas de Médio Prazo fornecem parâmetros para o planejamento orçamentário Plano Estratégico Setorial Estratégia Orçamentária Setorial Revisão de Gasto Setorial Revisões de gastos periódicas melhoram o alinhamento dos recursos com as prioridades de política econômica Orçamento Performance Plano Estratégico Nacional O centro do governo deve assegurar a adesão aos objetivos políticos prioritários e a coordenação entre as agencias governamentais Fonte: OCDE

28 1. Institucionalidade Fiscal: Reforço ao Marco Legal Existente 4 1) Fortalecimento da LRF Despesas com pessoal (definição) Limites de empenho com regras uniformes entre os Poderes Matriz de saldos contábeis e demonstrativos fiscais 2) Nova Lei das Finanças Públicas Atualizar a lei 4320/1964 (ciclo de gestão) com as melhores práticas internacionais Instituir o Banco de Projetos para os investimentos Planejamento de Médio Prazo pela LDO Normatizar a contabilidade e o sistema de custos do setor público Disciplinar os critérios da avaliação dos programas de governo Limitar capacidade de inflar o orçamento pela superestimava das receitas 3) Novo Regime Fiscal ( Regra do Teto ) Garantir a sustentabilidade fiscal sem pressionar a carga tributária 4) Reforma da Previdência Convergência aos padrões internacionais e tornar sustentável o sistema 5) Regulamentação do Conselho de Gestão Fiscal Harmonização e coordenação entre entes da federação Adoção de normas para consolidação e padronização das prestações de contas 6) Modernização dos Critérios de Garantias da União Tornar processo mais simples e transparente sobre o espaço fiscal disponível. Integração dos instrumentos legais. 7) Relacionamento Tesouro - Banco Central Criar mecanismo que reduza a volatilidade de fluxos financeiros dos ganhos/perdas patrimoniais das reservas cambiais por meio de conta de reserva 8) Junta de Execução Orçamentária Formalizar a junta responsável pelas diretrizes da política fiscal e pela gestão orçamentária Tornar transparente os atos e os estudos que foram considerados para tomada de decisão

29 1. 4 Institucionalidade Fiscal: EC 95/2016 Regra do Teto Objetivo: Tornar factível a realização de superávits primários e assegurar a estabilidade da relação dívida/pib ao longo dos próximos anos, sem a necessidade de grandes incrementos na carga tributária Cálculo do limite: (1 + 7,2%) (1 + IPCA junho 2017 %) (1 + IPCA junho 2018 %) (1 + IPCA junho 2019 %) Base 2016 Limite 2017 Limite 2018 Limite 2019 Limite 2020 Gastos mínimos constitucionais em saúde e educação também seguirão a regra da PEC. Entretanto, em 2017 valerá a regra antiga (% sobre a RCL e RLI). Não se incluem na base de cálculo e nos limites de cada ano as seguintes despesas primárias: Repartição de Receitas Tributárias (FPE, FPM, IPI-Exportação, Fundos Constitucionais, IOF-Ouro, Salário-educação, e outras) Transferências de Exploração de Recursos Hídricos, Petróleo e Gás Natural e Recursos Minerais FCDF Complementação FUNDEB Créditos Extraordinários Realização de Eleições Aumento de Capital em Estatais Não-Dependentes

30 1. Institucionalidade Fiscal: EC 95/2016 Regra do Teto 4 Garantir que as despesas públicas federais retornem ao montante de 2008 Reduzir pressão pelo aumento da carga tributária Retomar dívida pública para níveis mais baixos e reduzir os pagamentos de juros Ser a âncora do planejamento fiscal de médio prazo Elevar maturidade das discussões orçamentárias e tornar claro o espaço fiscal disponível para prioridades Retomar discussões sobre o melhor perfil das despesas Aprofundar reformas estruturais Projeção das Despesas Primárias com e sem PEC do Teto (% PIB) Fonte: Apresentação realizada na Comissão de Assuntos Econômicos (CAE) do Senado Federal A PEC 241/2016 e o Novo Regime Fiscal Marcos Mendes

31 1. Nova Lei de Finanças Públicas: Planejamento Fiscal 4 Fonte: CBO

36 5 Perspectivas e Conclusões: Iniciando um ciclo virtuoso Caminho do crescimento sustentável: Crescimento Ajuste Fiscal Consolidação Fiscal Confiança Taxa de juros Investimento e Crédito

% 37 5 Perspectivas e Conclusões: Crescimento Econômico Estimativa de mercado para crescimento do PIB (em % a.a.) 3,5 2,5 1,5 0,5-0,5 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021-1,5-2,5-3,5-4,5 Fonte: Banco Central jan/17 abr/17 jul/17 Realizado

% 38 5 Perspectivas e Conclusões: Crescimento Econômico Estimativa de mercado para SELIC final de período (em % a.a.) 15 14 13 12 11 10 9 8 7 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 jan/17 abr/17 jul/17 Realizado Fonte: Banco Central

% 39 5 Perspectivas e Conclusões: Crescimento Econômico 11 Estimativa de mercado para IPCA (em % a.a.) 10 9 8 7 6 5 4 3 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 jan/17 abr/17 jul/17 Realizado Fonte: Banco Central

40 5 Perspectivas e Conclusões: Iniciando um ciclo virtuoso Consolidação Fiscal Fortalecimento de instituições da política fiscal: Contenção de gastos, compliance, transparência, prevenção de riscos Fiscais, recuperação da confiança e retorno do crescimento. 1. Teto para as Despesas (EC 95/2016) Garantir sustentabilidade fiscal de longo prazo e reduzir necessidade de expansão da carga tributária. 2. Reforma da Previdência Convergência aos padrões internacionais e solvência do sistema. 3. Revisão de Programas de Governo Permitir eficiência e efetividade. 4. Nova Lei das Finanças Públicas (PLP 229/2009) Racionalizar o ciclo de planejamento e orçamento. 5. Fortalecimento da LRF e Regulamentação do Conselho de Gestão Fiscal 6. Modernização do Sistema de Garantias da União Novas regras: mais justas, porém mais fidedignas. Aumento da Produtividade 1. Reforma Tributária Simplificar, aumentar a eficiência, reduzir contencioso. 2. Fortalecimento do arcabouço regulatório 3. Redução da Burocracia e Reforma do Estado Focar nas atividades essenciais do estado e na prestação de serviços para o cidadão. Reduzir as rigidezes operacionais e dar os instrumentos necessários aos gestores públicos. Ser orientado a resultados. 4. Melhoria do ambiente de negócios 5. Fortalecimento da governança e da conformidade nas empresas públicas e seus fundos de pensão 6. Desmobilização de ativos e privatização 7. Modernização das leis trabalhistas 8. Maior integração no comércio internacional

41 O planejamento não diz respeito às decisões futuras, mas às implicações futuras de decisões presentes Peter Drucker, 1980

pedro.juca@tesouro.gov.br 42

Formação sobre Finanças Públicas e Educação Fiscal para Prefeituras Cenários Vigentes, Desafios e Planejamento Fiscal Pedro Jucá Maciel Subsecretário de Planejamento Estratégico da Política Fiscal Tesouro Nacional 2º Semestre 2017