Setores Censitários e Plano Diretor: revelando desigualdades e demandando soluções.

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1 Setores Censitários e Plano Diretor: revelando desigualdades e demandando soluções. Gisela Cunha Viana Leonelli Tomás Antonio Moreira Ligia Nerina Rocha Duarte Palavras-chave: setores censitários georreferenciados; plano diretor municipal; Estatuto da Cidade; desigualdades sócio-territoriais. Resumo Nos últimos cinco anos, todos os municípios brasileiros com mais de habitantes tiveram a obrigatoriedade e também a oportunidade de elaborarem seus planos diretores municipais, pautados no Estatuto da Cidade e nos princípios da Reforma Urbana, com o objetivo de tornar nossas cidades mais justas social e ambientalmente. Um dos primeiros desafios que as cidades enfrentaram para iniciar a elaboração de seus planos diretores foi a construção da leitura da realidade de seus municípios e o entendimento de sua dinâmica intra-urbana. Para tanto, foi fundamental os dados georreferenciados dos setores censitários do IBGE para explicitar as diferenças sociais, ambientais, de infraestrutura, de densidade demográfica, a concentração dos bairros de pobreza e de riqueza, características existentes na maioria das cidades brasileiras.piracicaba é um dos exemplos de cidade que utilizou os dados dos setores censitários do IBGE para compor o quadro das desigualdades socioespaciais de sua área urbana e posteriormente propôs um plano diretor para interferir sobre esta realidade. Este artigo pretende demonstrar a relação da utilização dos dados dos setores censitários georreferenciados com a metodologia de construção de planos diretores municipais, especialmente no auxílio em explicitar e possibilitar políticas para minimizar as desigualdades territoriais no espaço intra-urbano. Tendo o exemplo do Plano Diretor de Piracicaba, serão apresentadas as leituras territoriais proporcionadas pelos dados dos setores censitários e as propostas de intervenções territoriais e gestão urbana propostos em resposta a essas leituras. Por fim, o trabalho pretende demonstrar a influência e a importância dos dados dos setores censitários georreferenciados para a metodologia de elaboração dos planos diretores e na gestão urbana. Trabalho apresentado no XVI Encontro Nacional de Estudos Populacionais, ABEP, realizado em Caxambú- MG Brasil, de 29 de setembro a 03 de outubro de 2008 ; Depto de Arqutetura e Urbanismo da Escola de Engenharia de São Carlos/ Coordenadora Urbanística do Plano Diretor de Piracicaba pelo Instituto Pólis ( ) Pontifícia Universidade Católica do Paraná. Programa de Gestão Urbana. / Coordenador Geral do Grupo de Planos Diretores do Instituto Pólis ( ). Prefeitura Municipal de Piracicaba. Coordenadora Técnica do Plano Diretor de Piracicaba pelo IPPLAP ( ) 1

2 Setores Censitários e Plano Diretor: revelando desigualdades e demandando soluções. Gisela Cunha Viana Leonelli Tomás Antonio Moreira Ligia Nerina Rocha Duarte 1. Introdução Desde 2001, com a aprovação do Estatuto da Cidade, a elaboração de planos diretores municipais está na pauta dos municípios brasileiros. Estes adquirem um maior reconhecimento para a promoção de políticas urbanas voltadas para garantia do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e da propriedade urbana, da distribuição social dos serviços públicos e equipamentos urbanos, bem como da busca da redução de suas desigualdades. O Plano Diretor tornou-se uma peça chave da Reforma Urbana, na garantia do direito às cidades sustentáveis entendido como acesso à terra urbana, moradia, saneamento, infraestrutura, serviços públicos, trabalho, lazer, para presente e futuras gerações. Nele devem constar os princípios da política urbana: a sustentabilidade, a equidade e a democracia direta. A formulação de um Plano Diretor deve resultar de um amplo debate com a sociedade, fazendo desse processo uma oportunidade de mobilização social e de negociação política, voltadas para o futuro da cidade. O Estatuto da Cidade ( L.F /2001) se constitui como um marco de um novo período para as cidades brasileiras, procurando romper a dinâmica de produção de exclusão social. A partir de sua aprovação, o poder público municipal possui instrumentos para conter o processo Trabalho apresentado no XVI Encontro Nacional de Estudos Populacionais, ABEP, realizado em Caxambú- MG Brasil, de 29 de setembro a 03 de outubro de 2008 ; Depto de Arqutetura e Urbanismo da Escola de Engenharia de São Carlos/ Coordenadora Urbanística do Plano Diretor de Piracicaba pelo Instituto Pólis ( Pontifícia Universidade Católica do Paraná. Programa de Gestão Urbana. / Coordenador Geral do Grupo de Planos Diretores do Instituto Pólis ( ). Prefeitura Municipal de Piracicaba. Coordenadora Técnica do Plano Diretor de Piracicaba pelo IPPLAP ( ) 2

3 de especulação imobiliária e de subutilização de imóveis urbanos, predominantes na urbanização brasileira. A indução do uso da propriedade urbana de forma a atender sua função social poderá ser conquistada por meio da edificação, parcelamento compulsórios e o IPTU progressivo no tempo. Eles têm também a faculdade de regularizar favelas e cortiços, marca dominante da paisagem urbana brasileira, por intermédio dos instrumentos da usucapião especial de imóvel urbano, da concessão de uso especial para fins de moradia, do direito de preempção, zonas especiais de interesse social e da concessão de direito real de uso. O reconhecimento dos problemas urbanos é uma dívida social que dá seu primeiro passo para este resgate, com a aprovação do Estatuto das Cidades. As cidades brasileiras concentram hoje mais de 80% da população brasileira, cuja grande maioria vive em condições de elevada precariedade, sem acesso a terra, a moradia e a cidade. Urge reverter o processo histórico de urbanização dual que marcou nossas cidades, nestes últimos 50 anos, pela apropriação antisocial do solo urbano e as desigualdades sociais e territoriais. 2. Metodologia dos Planos Diretores Participativos Segundo o Ministério das Cidades (2007), 1682 municípios brasileiros tinham a obrigatoriedade de elaborarem seus planos diretores, sendo que mais de 80% já havia concluído seus trabalhos em Várias foram as metodologias empregadas para a elaboração e revisão dos planos diretores após o Estatuto da Cidade, que variavam de acordo com as diversas realidades das cidades brasileiras: municípios de pequeno porte, regiões metropolitanas, cidades litorâneas, municípios com base econômica rural, cidades pertencentes a conurbações urbanas, cidades turísticas, cidades amazônicas, municípios de fronteira, cidades novas, cidades históricas, cidades médias, etc. Para cada realidade, era preciso que a equipe responsável desenhasse uma estratégia de construção do planos diretor coerente com os recursos humanos e financeiros disponíveis, capacidade administrativa, tempo, mas principalmente com a cultura, os costumes e a população local. Mesmo considerando as peculariedades descritas acima, de maneira geral, a construção dos planos diretores deveria seguir algumas etapas essenciais, sugeridas em diversas oficinas e materiais de capacitação disponibilizados e realizados pela Secretaria de Programas Urbanos do Ministério das Cidades, que tem como missão a implantação do Estatuto das Cidades (Lei /2001). Em linhas gerais, as etapas eram: a) Preparação do Processo de Elaboração do Plano Diretor: definição de equipe, cronograma, metodologias de participação, realização de oficinas comunitárias de divulgação do Estatuto da Cidade e convocação para o início dos trabalhos de elaboração do plano diretor. b) Leitura da Realidade Municipal / Definição de Eixos Estratégicos. Nesta segunda etapa, eram realizadas as leituras técnica, jurídica e comunitária para conjuntamente comporem um quadro da realidade sócio territorial urbana. Esta etapa foi denominada pela Campanha Nacional dos Planos Diretores de A cidade que temos. A partir do conhecimento, análise e discussão coletiva dos problemas e potencialidades do 3

4 município eram elencados os eixos do plano diretor, que constituiriam nas principais questões que a proposta do plano deveria se debruçar. c) Propostas de Intervenções Territoriais e utilização dos instrumentos do Estatuto da Cidade. Esta fase tinha como objetivo construir a proposta do Plano Diretor a partir dos eixos estratégicos, ou temáticas principais, produzidas na leitura da realidade municipal. A partir das propostas e diretrizes estruturadas, eram escolhidos os instrumentos do Estatuto da Cidade de acordo com os objetivos que se pretendia alcançar. Esta fase era denominada: A cidade que queremos. d) Elaboração do Projeto de Lei do Plano Diretor. Após a proposta ser redigida em formato de ante-projeto de lei, o Executivo Municipal tinha o papel de encaminhá-lo para a Câmara Municipal para votação. A participação deveria ocorrer em todo o processo do plano, de maneira transversal, de modo que ela não devesse estar focada unicamente em eventos pontuais, mas incorporada em todos as fases de elaboração do Plano Diretor. 3. A Leitura da Realidade Municipal e os Dados dos Setores Censitários do IBGE Dentro do processo de construção dos planos diretores, a leitura da realidade municipal se apresenta como a base sobre a qual toda a proposta se estrutura. O entendimento da Cidade que temos é fundamental para explicitar os problemas urbanos existentes e também as qualidades que um município apresenta. O déficit habitacional, as condições de moradia, os assentamentos precários, a distribuição dos equipamentos públicos de educação, cultura, lazer e saúde, as áreas infra-estruturadas com saneamento, condições de mobilidade e as desprovidas de urbanização, as áreas ambientalmente frágeis, as regiões passíveis de expansão urbana, os pólos geradores de emprego e renda, o patrimônio histórico material e imaterial são mapeamentos que revelam uma cidade. A territorialização destas informações ganha em realidade quando sobreposta ao perfil demográfico. É no cruzamento dos mapeamentos urbanísticos com os dados sobre a população que ali vive que a dinâmica urbana se insinua. Para a maioria dos municípios brasileiros, isto só foi possível com os dados territorializados dos Setores Censitários do IBGE, viabilizado pelo programa Estatcart Sistema de Recuperação de Informações Georreferenciadas, lançado no final de Em grande parte das cidades brasileiras que tiveram que elaborar seus planos diretores, a carência de informações sobre o município era uma constante. Apenas nos grandes pólos urbanos do país havia informações detalhadas e territorializadas sobre a população residente. 2 2 Ver o trabalho precursor de SPOSATI, Aldaiza Coord. MAPA DA EXCLUSÃO/INCLUSÃO SOCIAL DA CIDADE DE SÃO PAULO. SÃO PAULO/SP: EDUC, p. 4

5 A primeira fonte de informação para o entendimento do quadro A cidade que temos foram os dados do IBGE, disponibilizados georreferenciados por intermédio do Estatcart. Este instrumental foi de fundamental utilidade para processos democráticos de elaboração de planos diretores, uma vez que possibilitou aprofundamento da realidade urbana e ofereceu uma terceira dimensão aos dados demográficos. Ao serem territorializadas, as informações demográficas adquiriram densidade no tecido urbano. Antes da territorialização dos dados dos setores censitários, os municípios apresentavam seus dados demográficos a partir das médias. Exemplos: o número da população urbana e rural, a pirâmide etária de toda a população, o percentual populacional que tinha acesso à água, coleta de esgoto e saneamento básico. As informações dos Censos veiculadas pelas administrações municipais e pelo próprio IBGE sem uma base territorial induziam `as leituras neutras e globalizantes do território urbano. Com a possibilidade da espacialização das informações, as discrepâncias sócio-demográficas puderam ser reveladas, e partir de então, lógicas de dinâmicas de exclusão sócio-territoriais foram desvendadas. O conhecimento da dinâmica demográfica intra-urbana comprovou processos de periferização, inchamento de loteamentos clandestinos e esvaziamento de áreas centrais com grande quantidade de imóveis desocupados. Foi exposto o fato de que as concentrações de densidade populacional ocorrem onde há menos infra-estrutura, portanto, menor investimento público. Revelaram-se equívocos de administração pública ao compararem as concentrações de população infantil com a oferta de equipamentos de educação. A territorialização dos dados demográficos possibilitou demonstrar, por exemplo, que se um município tem habitantes, o direito a esta cidade não é o mesmo para todos os seus habitantes, as oportunidades e as melhores condições urbanas estão disponíveis apenas para uma pequena porcentagem deste total populacional. Possibilitou também apontar que possuir 80% de saneamento básico pode parecer um bom índice para o município, mas para os 20% desprovidos significa um forte processo de exclusão sócio-ambiental, uma vez que ao mapeá-los há redundância com a concentração de pobreza, de analfabetismo e baixa escolaridade. Desta forma, os pequenos e médios municípios brasileiros puderam elaborar seus mapas de Inclusão/Exclusão a partir de seus corpos técnicos locais, uma vez que foi disponível o instrumental das informações demográficas georreferenciadas. A gestão democrática, a justiça social e a inclusão territorial, entendida como a garantia aos pobres ao acesso à terra urbanizada e bem localizada são objetivos do Estatuto da Cidade. Desta forma, a Leitura da Realidade do Município no processo de elaboração dos planos diretores necessariamente deveriam explicitar as desigualdades sócio-territoriais tão freqüentes nas cidades brasileiras. E no enfrentamento destas realidades que os planos diretores deveriam se aprofundar. 4. A leitura da realidade do Plano Diretor de Piracicaba A adequação do Plano Diretor de Piracicaba ao Estatuto da Cidade iniciou em junho de 2003 e finalizou em dezembro de Especificamente, a Leitura da Realidade do Município foi realizada fundamentada em três aspectos: a leitura técnica, a leitura jurídica e a leitura comunitária. Na relação destas três abordagens construiu-se o quadro da Piracicaba que temos que foi apresentado em um evento público denominado I Conferência da Cidade de 5

6 Piracicaba. Para este artigo, serão apresentados os dados demográficos trabalhados na leitura da realidade de Piracicaba População e Município: Nos últimos trinta anos, o município de Piracicaba, cidade localizada no interior de São Paulo, dobrou de população, tendo atingindo em 2000, cerca de habitantes. (CENSO 2000). No entanto, a taxa média de crescimento populacional do município tem diminuído progressivamente, de acordo com as tendências estadual e nacional Município de Piracicaba População Total fonte: IBGE Fonte: IBGE Taxa Média Anual de Crescimento Populacional 4 3,5 3 2,5 2 1,5 1 0,5 0 3,463,33 2,48 2,58 2,13 1,93 1,9 1,6 1,6 1970/ / /00 Piracicaba Estado de São Paulo Brasil Fonte: IBGE 6

7 Terrritorialmente, pelos dados do Censo 2000, 94% da população piracicabana ocupa 11% da área total do município, na área urbana. Em contrapartida, 89% da área de Piracicaba é rural, com 6% da população. Figura 01 Área urbana e Área Rural de Piracicaba SP Fonte: Relatório Pólis I Leitura Técnica e Participativa da Revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento de Piracicaba. (2003) 4.2. A dinâmica da expansão urbana de Piracicaba A partir dos anos 60, a cidade de Piracicaba começa a se expandir de forma fragmentada e atingir áreas distantes da ocupação dos 200 anos anteriores de sua história, por intermédio da abertura de novos loteamentos públicos e privados. Este processo foi acompanhado pela extensão progressiva do perímetro urbano, viabilizando legalmente o espraiamento da malha da cidade e favorecendo a especulação imobiliária. A dinâmica de expansão das últimas décadas ampliação do perímetro urbano e ocupação descontínua da malha urbana - fez com que hoje Piracicaba apresentasse uma grande quantidade de vazios urbanos. Alguns vazios não possuem nenhum uso e outros permanecem com produção de cana ou pastagem, inclusive pagando ITR Imposto Territorial Rural. Nesta configuração, há vazios que são beneficiados com toda a infra-estrutura da cidade: rede de água, rede de esgoto, sistema viário e de transporte público, proximidade de equipamentos públicos de educação, lazer e cultura. 7

8 Por outro lado, a cidade possui bairros distantes onde o fornecimento e a manutenção de toda a infra-estrutura da cidade torna-se difícil e com alto custo, comprometendo a qualidade de vida de seus moradores. A alta incidência de vazios urbanos na cidade potencializa a dinâmica da segregação sócioterritorial: as terras retidas para a especulação imobiliária induz a população, em especial a de baixa renda, para regiões cada vez mais longínquas, distantes do centro urbano. A população da periferia da cidade é a mais prejudicada por este processo de urbanização. Em contrapartida, quanto mais se avança a malha urbana, ainda mais os vazios são valorizados, sendo os seus proprietários os beneficiados por este mesmo processo de urbanização: ônus para uns, benefícios a outros. Nesta lógica, de crescimento descontínuo da cidade permeada de vazios, ocorre o processo de desintegração territorial entre os bairros periféricos e as áreas centrais. A partir da década de 60 se inaugura a produção habitacional para áreas distantes da área urbana consolidada. Este padrão de destinação de habitação para a baixa renda nas áreas distantes e menos valorizadas instaura a separação entre direito à moradia e direito à cidade, promovida pela administração pública. Figura 02 Evolução Urbana de Piracicaba SP antes Fonte: Relatório Pólis I Leitura Técnica e Participativa da Revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento de Piracicaba. (2003) 8

9 4.3. A distribuição da população em Piracicaba: a lógica da exclusão sócio-territorial brasileira. O Plano Diretor de Piracicaba de 1991, aprovado em 1995 indicava os vetores Noroestes e Sudeste como eixos de expansão para a cidade. Por intermédio do levantamento de implantação de loteamentos aprovados nas últimas décadas, constatou-se que a expansão urbana ocorreu nestas áreas, mas também no sentido sul e sudoeste. Ao compararmos a densidade populacional de 1991 com a de 2000, verificou-se que na última década, a população ocupou com maior intensidade as direções Norte (incremento populacional de 35%) e Sul (incremento populacional de 25% a 35%). Os dados de densidade demográfica gerados a partir do Censo 2000 apontam que a área central consolidada bem como os eixos de expansão Noroeste e Sudeste (Plano Diretor 1995) apresentam densidade média de 50 a 100 habitantes por hectare. A maior concentração populacional se localiza a sudoeste (parte das regiões Sule Oeste), exatamente onde se verifica a concentração de favelas e dos chefes de família sem rendimento ou com rendimento de até 3 salários mínimos. Os dados do Mapa da Inclusão/Exclusão de Piracicaba apontam esta mesma região como uma das que concentram a existência de domicílios precários,destacando os bairros Vila Cristina, Jaguariúna, Jardim Planalto, Paulicéia e Monte Líbano. A outra concentração de precariedade nas moradias localiza-se a norte, nos bairros: Algodoal, Vila Sônia, Vila Fátima, Santa Terezinha e Vila Industrial, pertencentes a região que apresentou o maior incremento populacional na última década. Apesar da área central consolidada estar na segunda faixa de maior densidade populacional da cidade (50 a 100hab/ha), ao compararmos com a população existente em 1991, verifica-se que o centro apresentou crescimento populacional negativo, sinalizando a tendência de esvaziamento de moradias na área central. A espacialização da concentração da riqueza e da pobreza na cidade indicou que mais de 50% dos chefes de família com rendimento superior a 10 salários mínimos moram na área central consolidada. Bairros das regiões Oeste, Sul e Norte são os que concentram a pobreza, a precariedade habitacional e a presença de imóveis sub-normais. Em Piracicaba, verificou-se a tendência típica das cidades brasileiras: na periferia estão os maiores adensamentos populacionais e são os territórios destinados para a baixa renda. Nas áreas centrais mais consolidadas com as melhores condições de infra-estrutura urbana e das oportunidades de emprego, comércio, serviços, lazer e cultura se encontram a concentração de alta renda com tendência ao desadensamento populacional 9

10 Figura 04 Comparação da Densidade Populacional - Piracicaba Densidade Densidade ZITs De 0 a 20 hab/ha Mais de 20 a50 hab/ha Mais de 50 a 100hab/ha Mais de 100 hab/ha Fonte: Relatório Pólis I Leitura Técnica e Participativa da Revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento de Piracicaba. (2003) Figura 05 Incremento Populacional por Região - Piracicaba ,38% a 0% 0% a 25% 25% a 35% 35% a 37,83% Fonte: IBGE Fonte: Relatório Pólis I Leitura Técnica e Participativa da Revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento de Piracicaba. (2003) 10

11 Figura 06 Concentração da Pobreza e da Riqueza -Piracicaba 2000 Mais de 20% de chefes de Família sem rendimento Mais de 50% de chefes de Família com rendimento até 3 SM Mais de 50% de chefes de Família com rendimento superior a 10 SM Fonte:IBGE Fonte: Relatório Pólis I Leitura Técnica e Participativa da Revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento de Piracicaba. (2003) 4.4. As Áreas de Intervenção Prioritária - O quadro de segregação sócio-territorial identificado a partir da territorialização dos dados dos setores censistários do IBGE, apontou claramente a existência de dois bolsões de pobreza e precariedade urbanística na cidade de Piracicaba, com identificação precisa dos bairros e caracterização da população. Dentro do conjunto da proposta do Plano Diretor de Piracicaba 3, destacamos somente as diretrizes dadas às áreas de maior exclusão sócio-territorial e a área de esvaziamento populacional, identificadas pela leitura da realidade do município. No ante-projeto de lei do Plano Diretor de Piracicaba apresentado pelo Executivo em 2004 foi definido: As Áreas de Intervenção Prioritária são porções do território que necessitam de políticas públicas de intervenção territorial específicas, vinculadas a ações e projetos estratégicos do 3 Para o entendimento de todo o processo de construção do Plano Diretor de Piracicaba e ter acesso a proposta na íntegra, consultar: 11

12 poder público juntamente com programas e políticas intersecretariais. As Áreas de Intervenção Prioritária são classificadas nas seguintes categorias: Central: são áreas localizadas na região central do município que deverá ser destinada a reabilitação urbanística revertendo o processo de esvaziamento populacional. Periférica: são áreas que necessitam de políticas públicas destinadas a reverter o quadro de exclusão sócio-territorial urbana a fim de integrar a área periférica norte e a área periférica sul com o restante da cidade, compatibilizando e democratizando as oportunidades econômicas, sociais, culturais e de lazer de Piracicaba. Figura 07 Áreas de Intervenção Prioritária PDDS Piracicaba Área de Intervenção Prioritária Norte e Sul Área de Intervenção Prioritária Central Fonte: Relatório Pólis III Hipóteses de Intervenções Econômicas e Territoriais.Revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento de Piracicaba. (2004) 5. Conclusão Para as políticas públicas municipais, o reconhecimento no território das diversas condições sociais existentes nas diferentes cidades existentes em cada uma, coloca-se como um grande avanço. Seja como uma metodologia de planejamento urbano e gestão, seja como princípio ético ou como pressuposto de cidadania, é somente reconhecendo as camadas da realidade que é possível pensar em modificá-las. Neste sentido, a contribuição dos dados demográficos 12

13 municipais espacializados abriu a todos os municípios brasileiros esta oportunidade. Para os instrumentos inovadores, cabe a sociedade utilizá-los. 6. Bibliografia CAIXA ECONÔMICA FEDERAL (2001). Estatuto da Cidade. Guia para implementação pelos municípios e cidadãos. Brasília. INSTITUTO PÓLIS (2003). Relatório Pólis I Leitura Técnica e Participativa da Revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento de Piracicaba. INSTITUTO PÓLIS (2004) Relatório Pólis III Hipóteses de Intervenções Econômicas e Territoriais.Revisão do Plano Diretor de Desenvolvimento de Piracicaba. Piracicaba, São Paulo. SPOSATI, Aldaiza (1996). Coord. MAPA DA EXCLUSÃO/INCLUSÃO SOCIAL DA CIDADE DE SÃO PAULO. SÃO PAULO/SP: EDUC. IBGE. Censos 1970, 1980, 1991 e Brasil.. Estatcart. Base de Informações do Censo Demográfico de Município de Piracicaba SP. Brasil. MARICATO, E. (1996).Metrópole na periferia do capitalismo: ilegalidade, desigualdade e violência. Editora Hucitec. São Paulo, SP. 13