PPPs no Setor de Água e Esgoto

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2 PPPs no Setor de Água e Esgoto Contexto da participação privada no setor - Modelos de prestação de serviços - Modelos regulatórios / compensatórias: a questão do equilíbrio econômico-financeiro

3 Contexto da participação privada PANORAMA DO SETOR

4 Desafios da universalização Desafios da universalização dos serviços e redução de perdas requer conjugação de esforços públicos e privado Investimentos alcançaram em 2011 cerca de R$ 8.4 bilhões (queda de 6% em relação a 2010) (SNIS: 2011) Estima-se que seriam necessários ao menos R$ 305 bilhões para a universalização (R$ 15,25 bilhões / ano ao longo dos próximos 20 anos) Fonte: PlanSab/2013 Atendimento em água potável: quando consideradas as áreas urbanas e rurais do País, a distribuição de água atinge 82,4%da população. O atendimento em coleta de esgotos: chega a 48,1% da população brasileira. O tratamento: do esgoto gerado, apenas 37,5% recebe algum tipo de tratamento.

5 Investimento total em infraestrutura no Brasil (R$ bilhões) Fonte: ABDIB

6 Investimentos em Água e Esgoto Fonte: ABDIB Preços de 2012: atualização pelo IPCA/IBGE

7 Apesar dos avanços, a situação ainda é bastante grave...

8 Desafio da Redução de Perdas

9 Desafio de acesso a financiamento

10 Importância da participação privada para a universalização de serviços CESBs não têm condições de, sozinhas, universalizar os serviços, ao menos não na velocidade exigida pela Sociedade Elevado apetite do setor privado, dado que se trata de um dos últimos setores de infraestrutura no Brasil dominado pelo setor público Grande potencial para crescimento da participação privada Mercado atendido por empresas regionais alcança aprox. 74%, considerando população urbana atendida com água Fonte: SNIS 2010 Única empresa regional privada é a SANEATINS

11 Histórico da participação privada Participação privada relevante no final do século XIX e início do século XX, embora os sistemas fossem pouco desenvolvidos Rio de Janeiro, Santos, Recife etc. Nacionalização / expansão da prestação estatal até meados dos anos 1990 Destaque para o PLANASA nos anos 1970, registrando-se grande avanço por meio das companhias estaduais de saneamento básico CESBs A partir de meados dos anos 1990 Retomada da participação privada no setor, verificando-se concessões plenas em alguns municípios, a exemplo de Campo Grande, Limeira, Manaus etc. A partir do final dos anos 2000, com a aprovação do Novo Marco Legal do Saneamento Básico e da Lei de PPP, intensificação da participação privada Mas ainda pouco representativa em relação à prestação por entidades públicas (CESbs e SAAE/DAAEs)

12 Operadores dos serviços de água e esgoto no Brasil

13 Distribuição geográfica dos municípios com operadores privados Fonte: ABDIB

14 Tarifa média praticada (R$/m3) Elaboração: ABCON

15 PPPs no Setor de Água e Esgoto: aspectos gerais MODELOS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS

16 Compreendendo os diversos modelos de participação no setor PPPs Parcerias Societárias Contratos de Programa / Concessão Comum Locação de ativos Participação privada em CESB Contrato de subconcessão / subdelegação

17 Contratos de concessão comum e de programa Concessões comuns (modelo das concessionárias privadas) Precedidos de licitação Regidos primordialmente pelas Leis Federais 8.987/95, 9.074/95, e /07 Contratos de programa (modelo das CESBs) Celebrados sem licitação com as CESBs, mas precedidos de convênio de cooperação (cf.: Lei /05) Regidos primordialmente pelas Leis Federais /05 e 11/445/07, e, no que couber, pelas Leis Federais nº 8.987/95 e 9.074/95 Natureza dos contratos de concessão e de programa é essencialmente a mesma! Diferença fica por conta da exigência ou ausência de licitação...

18 Parcerias Público-Privadas Concessões administrativas Remuneração advém do pagamento de contraprestações públicas Alguns exemplos: Emissário Submarino de Salvador, ETA Taiaçupeba, Sistema Produtor São Lourenço, Rio das Ostras, Sistema de Esgotamento Sanitário da Região Metropolitana de Recife Pontos sensíveis Operação fica com a entidade estatal ou com a SPE? Mitigação do risco de não pagamento das contraprestações públicas Concessões patrocinada Remuneração advém da cobrança de tarifas dos usuários + pagamento de contraprestação públicas Exemplos mais raros no setor: Macaé - RJ

19 Transferência de riscos Modelos contratuais sob a perspectiva de transferência de riscos + Locação de ativos PPP Administrativa sem operação PPP com operação / concessão comum / contrato de programa / contratos de subconcessão / subdelegação - - Transferência de serviços +

20 Definindo o Objeto (1/2) - Água, Esgoto ou Ambos? - Transferir ou não a operação? Sistemas Completos ou Ativos Específicos? Risco Tributário: Negativa da Transferência de Produção de Água para o Operador Privado - Não incidência do ISS para serviços de abastecimento de água e esgoto (Veto Presidencial n. 362/03); - Art. 3º, incisos X e XI (X da execução dos serviços de saneamento ambiental, purificação, tratamento, esgotamento sanitário e congêneres, no caso dos serviços descritos no subitem 7.14 da lista anexa; XI do tratamento e purificação de água, no caso dos serviços descritos no subitem 7.15 da lista anexa; - "7.14 Saneamento ambiental, inclusive purificação, tratamento, esgotamento sanitário e congêneres." - "7.15 Tratamento e purificação de água."

21 Definindo o objeto (2/2) Exemplos: Objeto Sistema Produtor São Lourenço - SABESP 1.1. Constitui objeto do presente CONTRATO DE CONCESSÃO a Parceria Público-Privada, na modalidade de Concessão Administrativa, para a prestação de serviços de operação do sistema de Desidratação; Secagem e Disposição final do Lodo e manutenção do Empreendimento SISTEMA PRODUTOR SÃO LOURENÇO, Saneamento Região Metropolitana de Recife - COMPESA 4.1. A CONCESSÃO ADMINISTRATIVA tem por objeto a exploração do SISTEMA DE ESGOTAMENTO SANITÁRIO DA REGIÃO METROPOLITANA DO RECIFE E DO MUNICÍPIO DE GOIANA, e a execução das OBRAS DE CONSTRUÇÃO DO SISTEMA (...) Sistema Produtor de Água Rio Manso COPASA (em elaboração) Execução das obras pela SPE para a ampliação do Sistema Produtor Rio Manso, para fins de aumentar a capacidade de adução de água para 5m3/s e a prestação dos serviços compreendendo a operação e a manutenção eletromecânica das unidades de adução; a manutenção civil e hidráulica; a conservação de áreas verdes; limpeza, asseio e conservação predial; vigilância e segurança patrimonial; e outros.

22 Garantias (1/2) Vinculação de Receitas de CESB Receitas Usuários Concedente - Pagamento da Tarifa Garantia Agente Fiduciário Confirmação do pagamento: garantia liberada Contraprestação - Pagamento da Contraprestação - Recebimento das Tarifas dos Usuários; - Retenção da Garantia - Liberação da Garantia, em caso de confirmação do pagamento da Contraprestação; - Execução e Transferência da Garantia à Concessionária, em caso de Inadimplemento da Concedente - Execução das Obrigações Contratuais; - Confirmação do Recebimento da Contraprestação - Conta de Recebimento das Tarifas que repassa o valor da garantia para uma Conta Vinculada ao contrato e o restante para a Concedente. Confirmação do Pagamento Em caso de Inadimplemento: Transferência da Garantia Concessionária (SPE)

23 Garantias (2/2) Fundo Garantidor de PPP Exemplo: PPP Rio das Ostras Fundo Garantidor gerido pelo Banco do Brasil Patrimônio de afetação: R$ 27 milhões = 5 vezes fluxo mensal de contraprestação Principal origem das receitas: royalties de petróleo Inadimplência: multa de 1% + juros de 1% a.m.

24 Indicadores de Desempenho (1/3) Importância da vinculação da remuneração da Concessionária ao desempenho - A lógica da remuneração por desempenho - Diferença entre obrigações de desempenho e obrigações de investimento; - Foco no resultado a ser obtido pelo Poder Público; - Incentivo à superação de metas; - Sanção vrs. mecanismos automático de reequilíbrio - O índice deve ser objetivo, verificável e monitorável.

25 Indicadores de Desempenho (2/3) Exemplos de Indicadores de Desempenho em PPP de Água São Lourenço - SABESP Índice de confiabilidade operacional (ICO) (Tempo de operação sem falhas) Índice de Atendimento Emergencial (IAT) (Tempo mínimo para restabelecimento de equipamentos) Manutenção de Áreas Verdes (Frequência de Manutenção e Aspecto) Vigilância e Segurança Patrimonial (Mão de Obra e Equipamento de Monitoramento Postos de Atendimento e Ocorrências de Perda Patrimonial) Rio Manso COPASA Índice de Atendimento à Demanda de Água IADA (Monitoramento do atendimento do volume de água entre a adução e a jusante) Índice de Atendimento à Qualidade de Água IAQA (Monitoramento da qualidade entre a adução e a jusante) Índice de qualidade da água IQA (Componente do IAQA classificando a qualidade da água) Índice de disponibilidade de equipamento IDEQ (Desempenho na manutenção eletromecânica) Limpeza e Conservação Predial (Sinais de sujeita, pó, resíduos, insetos, umidade) Índice de Lavagem e Índice de Inspeção de Reservatórios (Cumprimento de programa de lavagens e Cumprimento do Programa de Inspeção) Indicador de Disposição Adequada do Lodo (ICDL) (Pondera disposição do lodo sem considerar volume) Índice de Vigilância Patrimonial IVIG (Atendimento à vigilância patrimonial) Índice de Conservação de Áreas Verdes ICAV (Frequência de Manutenção e Aspecto) Índice de limpeza, asseio e conservação predial ILAC (Limpeza, asseio e conservação predial das unidades)

26 Indicadores de Desempenho (3/3) Exemplos de Indicadores de Desempenho em PPP de Saneamento Região Metropolitana de Recife - COMPESA Indicador de Cobertura do Sistema de Esgotamento (Quociente entre número de economias da Área de Concessão para as quais os serviços encontram-se operacionais e o número total de economias) Indicador de Tratamento de Esgoto Coletado (Avaliar quantidade de esgoto encaminhado para as ETE) Indicador de Atendimento de Solicitações para Desobstrução (Capacidade de atendimento à solicitações de desobstrução) Indicador de Eficiência nos Prazos de Atendimento (Eficiência na resposta às solicitações dos usuários) Indicador de Disponibilidade de EEA (Quociente entre elevatórias disponíveis para operação e o total de elevatórias localizadas na Área de Concessão) Indicador de Adesão ao Sistema (Total de economias usuárias do serviço e total de economias disponíveis na Área de Concessão)

27 Fiscalização Contratual Verificador Independente Agência Reguladora Poder Concedente Nível de autonomia em relação às partes contratantes Alto Alto / Médio (depende da relação da Agência com o Concedente) Inexistente. Necessidade de Licitação Sim Não Não

28 Sistema de Penalidades - Importância do Sistema de Penalidades - Limites: Razoabilidade e Proporcionalidade - Preocupação na elaboração de sistemas de penalidades - Afeta custos fixos; - Comprometimento do repagamento da dívida; - Capacidade de influenciar decisivamente a conduta da concessionária. - Consequência de um sistema de penalidades mal elaborado: - Dificuldade na atração de investidores e/ou acesso a financiamento de terceiros; - Inviabilidade e paralisação da concessão; - Poder Concedente / Entidade de Fiscalização tem baixo poder de fogo para combater condutas/omissões da Concessionária que caracterizem inconformidades contratuais

29 - Prestação de serviço público? - Quem é o contratante e para quem os serviços são prestados? PPPS NO SETOR DE ÁGUA E ESGOTO

30 Enquadramento da PPP no contexto da Lei Federal /07 PPP pode ter diversos enfoques Prestação de serviços a entidade estatal Prestação de serviços públicos diretamente aos usuários Quando houver a caracterização do objeto da PPP como prestação de serviços públicos diretamente aos usuários, a PPP se equipara, em tese, aos contratos de programa/concessão regidos pela Lei Federal /05 Lembre-se que a PPP também é um contrato de concessão Consequências relevantes Sujeição às condições de validade do art. 11 Submissão à entidade de regulação e fiscalização independente Lógica econômica de serviço público regulado (inclusive, quanto aos preços praticados)

31 Novo arcabouço institucional a partir da Lei /07 Separação de funções Planejamento (indelegável) Regulação e fiscalização Execução dos serviços de saneamento Obrigatoriedade de contratação dos serviços (art. 10) Vedação a instrumentos precários Condições de validade dos contratos que tenham por objeto a prestação de serviços públicos de saneamento básico (art. 11) existência de plano de saneamento básico existência de estudo comprovando a viabilidade técnica e econômicofinanceira da prestação universal e integral dos serviços, nos termos do respectivo plano de saneamento básico existência de normas de regulação, incluindo a designação da entidade de regulação e de fiscalização; realização prévia de audiência e de consulta públicas sobre o edital de licitação, no caso de concessão, e sobre a minuta do contrato.

32 Planos de saneamento Conteúdo mínimo diagnóstico da situação e de seus impactos nas condições de vida objetivos e metas de curto, médio e longo prazos para a universalização, admitidas soluções graduais e progressivas programas, projetos e ações necessárias para atingir os objetivos e as metas, identificando possíveis fontes de financiamento ações para emergências e contingências Mecanismos/procedimentos para avaliar eficiência e eficácia das ações programadas Editados pelos titulares, podendo ser elaborados com base em estudos fornecidos pelos prestadores de cada serviço. Compatíveis com os planos das bacias hidrográficas em que estiverem inseridos Revisão periódica, em prazo não superior a 4 anos, anterior à elaboração do Pl. Plurianual. Ampla divulgação das propostas dos planos de saneamento básico e dos estudos que as fundamentem, inclusive com a realização de audiências ou consultas públicas. Deve englobar integralmente o território do ente da Federação que o elaborou Ou seja, inclusive área rural Cumprimento do plano pelo prestador dos serviços deve ser fiscalizado pela Entidade Reguladora e Fiscalizadora

33 Regulação e fiscalização Princípios (art. 21) independência decisória, incluindo autonomia administrativa, orçamentária e financeira da entidade reguladora transparência, tecnicidade, celeridade e objetividade das decisões Objetivos (art. 22) estabelecer padrões e normas para a adequada prestação dos serviços e para a satisfação dos usuários garantir o cumprimento das condições e metas estabelecidas prevenir e reprimir o abuso do poder econômico, ressalvada a competência dos órgãos integrantes do sistema nacional de defesa da concorrência definir tarifas que assegurem tanto o equilíbrio econômico e financeiro dos contratos como a modicidade tarifária, mediante mecanismos que induzam a eficiência e eficácia dos serviços e que permitam a apropriação social dos ganhos de produtividade

34 Competência normativa da Agência Reguladora Poder para editar normas relativas às dimensões técnica, econômica e social de prestação dos serviços (art. 23): padrões e indicadores de qualidade da prestação dos serviços; requisitos operacionais e de manutenção dos sistemas; as metas progressivas de expansão e de qualidade dos serviços e os respectivos prazos; regime, estrutura e níveis tarifários, bem como os procedimentos e prazos de sua fixação, reajuste e revisão; medição, faturamento e cobrança de serviços; monitoramento dos custos; avaliação da eficiência e eficácia dos serviços prestados; plano de contas e mecanismos de informação, auditoria e certificação; subsídios tarifários e não tarifários; padrões de atendimento ao público e mecanismos de participação e informação; medidas de contingências e de emergências, inclusive racionamento;

35 A questão do equilíbrio econômico-financeiro MODELOS REGULATÓRIOS / COMPENSATÓRIOS

36 Em que casos o contrato estará sujeito a regulação independente? Sujeição à Agência é obrigatória quando o objeto do contrato for a prestação de serviços públicos Contratos de programa e de concessão comum Contratos de subconcessão PPP Patrocinada Não é obrigatória (mas possível se as Partes o desejarem) quando houver prestação de serviços que não se caracterizem como serviços públicos, a exemplo: Parcerias societárias para prestação de serviços em regime privado PPP Administrativa (Prestação de serviços para CESBs) Locação de ativos Contratos de subdelegação

37 Reajuste/Revisão = manutenção do equilíbrio econômico-financeiro É preciso separar, didaticamente, entre Alocação de riscos Procedimento de reequilíbrio/revisão Metodologia de reequilíbrio/revisão

38 Aspectos gerais alocação de riscos Tema cada vez mais estratégico nas modelagens de Contratos de concessão Tendência de cláusulas específicas detalhando a alocação de riscos Influência dos contratos de PPP sobre os contratos de concessão comum De forma geral, há liberdade para o contrato dispor livremente sobre alocação de riscos Expresso na Lei de PPP (art. 5º, inc. III) / Implícito na Lei de Concessões (art. 10) No entanto, os contratos de concessão comum em saneamento pouco avançam sobre esse tema

39 Procedimento para revisão / reequilíbrio A Lei Federal nº /07 remete a definição do procedimento à Agência Reguladora Porém, a matéria costuma também ser tratada pelo contrato O que deve prevalecer em caso de conflito de normas? Principais preocupações Prazos para (i) oferecimento do pleito de reequilíbrio, (ii) resposta do Poder Público e (iii) submissão a mecanismo de solução de controvérsia Definição clara das competências dos órgãos envolvidos

40 Metodologias para manutenção do Equilíbrio Econômico-Financeiro / Revisão Sistemas de compensação compensação com base nos parâmetro da proposta (plano de negócio) compensação pela metodologia de Fluxo de Caixa Marginal (não vem sendo usado em água e esgoto) Sistemas regulatórios price cap custo do serviço yardstick regulation

41 Compensação a partir do Plano de Negócios Premissa: ocorrência de evento gravoso a uma das partes, que é risco da outra Análise do evento gravoso e enquadramento como risco da outra parte Cálculo do impacto, no fluxo de caixa, do evento gravoso à parte atingida Se for por aumento/redução de tarifa: Cálculo da tarifa que colocaria a parte credora do reequilíbrio na situação anterior à ocorrência do evento em relação à rentabilidade prevista no plano de negócios

42 Sistemas regulatórios Atualmente, tem se verificado uma prática das Agências Reguladoras de misturarem os modelos teóricos Aplicação de fator X para distribuir supostos ganhos de produtividade (price cap) Verificação de custos de investimento e operacionais eficientes (custo do serviço) Por vezes, acompanhado da parametrização a partir de uma empresa de referência ou de outros benchmarks, usualmente uma média de outras concessionárias Modelo pressupõe Definição pela Agência de uma base de ativos a ser remunerada Definição pela Agência da taxa que remunerará essa base de ativos, usualmente calculada pela metodologia WACC Agências publicam para discussão notas técnicas (ou documentos semelhantes) em que expõem e justificam a taxa de remuneração da base de ativos que pretende utilizar Alternativamente, poderia ser a TIR do Plano de Negócios ou definida por alguma fórmula paramétrica

43 Tendências Obrigatoriedade de Agência Reguladora Nível de Detalhe da Alocação de riscos Nível de detalhe do Procedimento de revisão / reequilíbrio Nível de detalhe da Metodologia de revisão / reequilíbrio Tendência do Modelo (Regulatório / Compensatório) Cont. de Programa Sim Baixo Baixo Baixo Regulatório Concessão Comum Sim Médio / alto Médio / Alto Baixo Regulatório / Compensatório (PN) PPP Patrocinada Sim Alto Alto Médio Compensatório (PN) Subconcessão Sim Médio / alto Médio / alto Médio Regulatório / Compensatório (PN) PPP Administrativa Não Alto Alto Médio Compensatório (PN) Subdelegação Não Alto Alto Médio Compensatório (PN) Locação de ativos Não Alto Baixo Baixo Compensatório (influência do modelo tradicional de 8.666/93)

44 A questão do compartilhamento dos ganhos de produtividade Art. 22. São objetivos da regulação: I - estabelecer padrões e normas para a adequada prestação dos serviços e para a satisfação dos usuários; II - garantir o cumprimento das condições e metas estabelecidas; III - prevenir e reprimir o abuso do poder econômico, ressalvada a competência dos órgãos integrantes do sistema nacional de defesa da concorrência; IV - definir tarifas que assegurem tanto o equilíbrio econômico e financeiro dos contratos como a modicidade tarifária, mediante mecanismos que induzam a eficiência e eficácia dos serviços e que permitam a apropriação social dos ganhos de produtividade. Art. 38. As revisões tarifárias compreenderão a reavaliação das condições da prestação dos serviços e das tarifas praticadas e poderão ser: I - periódicas, objetivando a distribuição dos ganhos de produtividade com os usuários e a reavaliação das condições de mercado; II - extraordinárias, quando se verificar a ocorrência de fatos não previstos no contrato, fora do controle do prestador dos serviços, que alterem o seu equilíbrio econômico-financeiro.

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