IV Encontro Nacional da Anppas 4, 5 e 6 de junho de 2008 Brasília D F Brasil

Transcrição

1 1 Aplicação do Estatuto da Cidade como Instrumento de Reestruturação de Áreas Urbanas Centrais Letícia Nerone Gadens (PUCPR) Arquiteta e Urbanista, Mestranda do Programa de Pós-Graduação em Gestão Urbana da (PPGTU) da Pontifícia Universidade Católica do Paraná leticia_gadens@yahoo.com.br Letícia Peret Antunes Hardt (PUCPR) Arquiteta e Urbanista, Doutora pela Universidade Federal do Paraná (UFPR), Docente e Pesquisadora do Programa de Pós-Graduação em Gestão Urbana (PPGTU) e do Curso de Arquitetura e Urbanismo da Pontifícia Universidade Católica do Paraná l.hardt@pucpr.br; chardt@terra.com.br Resumo O crescimento das cidades em tamanho, problematização e complexidade provoca, como conseqüência, a necessidade do estabelecimento de um processo de planejamento urbano cada vez mais efetivo. A ineficácia no gerenciamento deste processo resultou em uma série de efeitos deletérios, dentre os quais se destaca a degradação dos grandes centros. Na busca de soluções para esse fenômeno, a atuação dos gestores urbanos, apoiada por instrumentos urbanísticos, tem se constituído em forma de resgate da qualidade desse ambiente urbano, estendendo os benefícios alcançados também a outras áreas das cidades. Nesse contexto, o objetivo principal do presente artigo consiste em estabelecer bases para discussão e reflexão acerca da aplicabilidade dos instrumentos propostos no Estatuto da Cidade (Lei Federal Nº , de 10 de julho de 2001), especificamente com relação à função social da propriedade urbana, como meio de promover a reabilitação de áreas que se encontram em processo de degradação. Palavras-chave degradação de áreas centrais, Estatuto da Cidade, reabilitação urbana, gestão de cidades.

2 2 1 Introdução O fenômeno da degradação dos centros urbanos é um processo conhecido e discutido no meio acadêmico, pois gera desperdícios que não interessam à sociedade. De forma geral, a área central conta com infra-estrutura já instalada, que, com o esvaziamento de determinados espaços, passa a ser subutilizada. Além disso, sua localização é privilegiada, uma vez que conta, normalmente, com a melhor oferta de serviços, especialmente aqueles relacionados ao transporte público. As conseqüências do processo de degradação das áreas urbanas centrais ultrapassam os aspectos econômicos: o centro possui também importância simbólica, pois é onde está concentrada a maior parte do patrimônio histórico, artístico e arquitetônico das cidades. Segundo Vaz (1995, s.p), a sua degradação produz efeitos negativos sobre a identidade e cultura da sociedade. Nesse contexto, a aplicação de políticas urbanas e de soluções práticas de planejamento tem sido cada vez mais significativa para a reversão deste cenário. Por meio dos instrumentos propostos no Estatuto da Cidade (Lei Federal Nº , de 10 de julho de 2001 BRASIL, 2001), desde que adequadamente abordados pelos planos diretores municipais, pode-se avançar no processo de reabilitação dessas áreas. Porém, questiona-se como se pode garantir o cumprimento da função social da propriedade e como se pode efetivar a implementação destes instrumentos na busca de resultados concretos. Esse é um desafio a que se submete o gestor urbano, procurando adaptar-se a um novo arranjo estrutural, que prevê também a participação popular e do setor privado no envolvimento das políticas públicas. 2 Processo de Degradação dos Centros Urbanos As relações exercidas e desenvolvidas nas áreas centrais das cidades possuem vínculo direto com os processos de produção e apropriação do espaço urbano ao longo da história. O centro urbano foi resultado de um impulso inato do homem em poupar desgaste físico e mental. Ao longo

3 3 da história, teve seus períodos de apogeu e outros de decadência, encontrando-se atualmente em um período de readequação funcional. Segundo Villaça (1998, p.34), o centro é o produto da aglomeração territorial organizada. Embora consista em um espaço carregado de significados funcionais e simbólicos, os centros urbanos, de maior porte ou mesmo médio, vêm sofrendo o fenômeno da degradação. Segundo Vaz (1995, s.p), as áreas centrais começam a ser substituídas por outras regiões da cidade na função de centro de atração de investimentos e de consumo de setores mais abastados. Como conseqüência desse processo, ocorre o abandono das áreas centrais, com a conseqüente redução dos investimentos públicos e privados nesses espaços, os quais passam a ser direcionados para outras regiões da cidade. Em seus estudos relacionados ao processo de esvaziamento da área central em países desenvolvidos, Del Rio (2004, p.20) afirma que: [...] não era causado pelas características físico-ambientais das áreas, mas, de um lado, pelas políticas regionais vigentes, e de outro, pelos novos modos de vida e paradigmas buscados pela classe média, insuflados pela sociedade de consumo. [...]. Como conseqüência, as áreas centrais se deterioraram física, econômica e socialmente, os grupos mais abastados se instalariam em suas novas casas de subúrbio, o comércio e as atividades culturais perseguiriam seu público, mudando para os subúrbios, os imóveis das áreas centrais passariam a apresentar alto índice de deterioro e abandono, os grupos menos favorecidos herdariam estas condições e os cortiços e guetos se formariam. Diogo (2004) compreende que os reflexos espaciais desse processo correspondem à diminuição do número de moradores na área, à existência de muitos imóveis vazios e subutilizados, à degradação do patrimônio histórico, à precariedade habitacional em cortiços, à concentração de atividades informais e à mudança no perfil socioeconômico dos moradores, dos usuários e das dinâmicas locais; além de transferência de componentes dos setores públicos e privados para outras localidades. Como conseqüência, o papel das áreas centrais ficou praticamente restrito às funções comerciais e de serviços. Esta restrição, por sua vez, provoca a subutilização da infra-estrutura existente, dada a inviabilidade do uso residencial do espaço, que passou a ser mais freqüentado apenas no período diurno. À noite, estes locais passaram a ser marcados pela insegurança, já que seus usos e a circulação de pessoas são reduzidos consideravelmente. As características mais notáveis de uma cidade são as que estão explícitas em suas ruas. Se elas são interessantes, a cidade é interessante. Se elas são seguras, a cidade é segura (JACOBS, 2000, p.29) De acordo com a Associação Viva o Centro (2006,s.p.): [...] o centro é um espaço privilegiado de cultura, história e desenvolvimento urbano da metrópole. Em conjunto com suas áreas adjacentes, constitui-se no espaço capaz de reverter a dinâmica de excessiva dispersão da mancha metropolitana, que, desprovida de qualidade

4 4 urbana, compromete a vida social e econômica da população. A área central configura-se como alternativa racional para a reorganização funcional e espacial da metrópole. Portanto, a recuperação dessas áreas, inserida no processo de planejamento urbano, traz benefícios não somente locais, mas que se estendem para a cidade como um todo. É importante que, a partir da sua reabilitação, o centro recupere o seu papel como espaço urbano simbólico. Segundo Castells (2000, p.311), [...] o centro é a partida da cidade que, delimitado espacialmente, [...] desempenha um papel ao mesmo tempo integrador e simbólico. 3 Reestruturação Urbana de Áreas Centrais a partir do Estatuto das Cidades A partir das últimas décadas, quando ocorreram a conformação de um cenário com alterações na economia mundial e o crescente processo de globalização, preocupações com a preservação da memória arquitetônica e com a otimização do uso do território urbano ganharam pauta no processo de planejamento. A partir desse momento, tem-se o fundamento para a compreensão de todo um arcabouço de processos de recuperação de áreas urbanas degradadas (BLASCOVI, 2006a, p.26). A reabilitação urbana dos espaços centrais deve adotar critérios funcionais, políticos, sociais e ambientais, considerando a importância da inserção popular no processo, como forma de assegurar a aplicabilidade de adequadas respostas aos objetivos propostos. [...] essa participação pode tomar várias formas, desde a co-optação até a utilização de mão-de-obra comunitária barata para as obras, não sendo per se, garantia de influência nos processos de tomada de decisões (DEL RIO, 2004, p.31). É fato que as políticas públicas, por meio dos instrumentos de implementação do planejamento urbano, influenciam a dinâmica dos centros urbanos. A administração pública ineficaz é um dos fatores que resulta na degradação dessas áreas. Cabe ao setor público, a tarefa de estimular, promover e coordenar o desenvolvimento urbano (BLASCOVI, 2006, p.47). A falta de credibilidade por parte dos investidores privados com relação ao futuro das áreas centrais também compromete sua possível reabilitação. A complexidade e a dificuldade na articulação de interesses, a falta de apoio e incentivo público à revitalização de edifícios e a descontinuidade das políticas públicas são fatores que se somam a esse processo.

5 5 A concepção de planejamento urbano muitas vezes aborda apenas suas etapas intrínsecas e a gestão em planos diferenciados (HARDT, 2006), operando o planejamento apenas na esfera técnica e a gestão na dimensão política. Segundo Rolnik (2002, p.40), [...] o novo paradigma parte do pressuposto que a cidade é produzida por uma multiplicidade de agentes que devem ter sua ação coordenada. Dentro de uma nova conjuntura dos movimentos urbanos e sociais, deu-se início, após o final dos anos 1970, a um debate geral sobre a legalidade urbanística, influenciando, conseqüentemente, o discurso e as propostas nos meios técnicos e políticos envolvidos na formulação de instrumentos urbanísticos. A idéia da necessidade de reconhecer e legalizar a cidade real alcança diversos setores da sociedade e resulta em uma proposta de reformulação da legislação [...] (ROLNIK, 2002, p.40). As novas práticas urbanas vêm se apresentando como um processo político, por meio do qual o poder público canaliza seus esforços, capacidade técnica e potencialidades locais em torno de alguns objetivos prioritários. Reconhecido como um avanço institucional, com relação às políticas de planejamento e desenvolvimento urbano no Brasil, o Estatuto da Cidade corresponde à regulamentação dos artigos 182 e 183 da Constituição Federal, promulgada em outubro de 1988 (BRASIL, 1988). Formulado em consonância aos objetivos, competências e abrangência da política urbana, fixados nos mesmos artigos da Constituição, reúne diretrizes, instrumentos gerais e específicos e de gestão que objetivam viabilizar a execução da política urbana. De acordo com Carvalho (2006), três questões merecem destaque na discussão sobre a efetividade do Estatuto da Cidade: o plano diretor municipal como instrumento de execução da política urbana, a competência legal para a definição da função social da propriedade e a gestão democrática das cidades, uma vez que delimitam as condições institucionais para a implementação das suas diretrizes. A Constituição de 1988 estabelece que a função social da propriedade urbana se define no âmbito do plano diretor, ao contrário das definições constantes nos instrumentos anteriores, que, segundo Carvalho (2006, p.30), eram [...] vagas no sentido em que indicavam que o direito de propriedade privada seria reconhecido apenas quando desempenhasse uma função social. A abrangência atribuída ao plano diretor é o fator que determina a concepção adotada de propriedade social. Em vez de ser um direito com conteúdo predeterminado, o direito de propriedade poderá se transformar no direito à propriedade, perdendo o sentido individual e definindo-se por uma função socialmente orientada (CARVALHO, 2006, p.30).

6 6 Portanto, segundo o Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001), a propriedade privada cumpre sua função social quando são atendidas as exigências fixadas pelo plano diretor, dispondo, para tanto, de alguns mecanismos, dentre os quais se destacam os seguintes instrumentos de interesse ao presente estudo: a) progressividade do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) no tempo (artigo 7º) aplicável em caso de descumprimento das condições e dos prazos previstos para imóveis urbanos não utilizados, subutilizados ou não edificados, mediante a majoração da alíquota pelo prazo de cinco anos consecutivos, sendo possível, após este período, a desapropriação com ; com pagamentos em títulos da dívida pública; b) operação urbana consorciada (artigos 32 a 34) destinado à viabilização de intervenções de maior escala, em atuação conjunta entre o poder público e a iniciativa privada, articulando um conjunto de intervenções, coordenadas pela prefeitura e definidas em lei municipal, com a finalidade de preservação, recuperação ou transformação de áreas urbanas com características singulares. Estas intervenções podem se dar por intermédio de obras públicas ou privadas, com o estabelecimento de um marco regulatório completamente diferente daquele em vigor para o conjunto da cidade, que muda as obrigações dos agentes públicos e privados envolvidos; c) direito de preempção (artigos 25 a 27) determinante da preferência para aquisição nas alienações de imóveis urbanos que, em razão da política urbana estabelecida nos municípios, sejam considerados necessários para atender as funções sociais da cidade, a exemplo da estruturação do sistema viário básico e da criação de espaços públicos de lazer e áreas verdes. Essa limitação imposta ao proprietário do imóvel urbano tem como fundamentos tanto a função social da propriedade e da cidade quanto a atribuição do poder público municipal de condicionar o exercício deste direito individual à política urbana; d) transferência do direito de construir (artigo 35) previsto para viabilizar a preservação de imóveis ou áreas de importante valor histórico ou ambiental, podendo o proprietário de imóvel urbano, privado ou público, a exercer em outro local, ou alienar, mediante escritura pública, o direito de construir previsto no plano diretor ou em legislação urbanística dele decorrente. No conjunto dos instrumentos previstos pelo Estatuto da Cidade e que visam à aplicabilidade da função social da propriedade, as operações urbanas consorciadas têm sido freqüentemente empregadas em projetos de reabilitação urbana. Neste contexto, é importante salientar a

7 7 formação de novos arranjos institucionais na gestão do espaço urbano. Segundo Castor (2000, p.242): O processo de modernização do aparelho estatal deve facilitar e sistematizar as relações entre o setor público propriamente dito e as organizações do terceiro setor, ou seja, aquelas que, embora sendo pessoas jurídicas privadas, cumprem funções públicas ou de interesse geral. A parceria público-privada passa a ser importante componente para a viabilização econômica das intervenções em áreas centrais degradadas. Diversas propostas de recuperação dessas áreas vêm sendo implantadas de acordo com este princípio, que busca a associação entre a participação social e arranjos entre o poder público e o setor privado. Nesse processo, porém, é importante que o Estado assuma um papel atuante e forte, no sentido de também assegurar os interesses da comunidade em geral. Em função da sua complexidade, São Paulo talvez seja a cidade, dentre os casos brasileiros, onde a operação urbana consorciada possa ser melhor avaliada. Este instrumento foi implantado principalmente na área central da cidade, em locais que já haviam recebido algum investimento do poder público, como, por exemplo, o Vale do Anhangabaú (Figura 1). Figura 1: Vistas do Vale do Anhagabau, São Paulo Fonte: Nelson Kon. A operação urbana realizada em São Paulo é um exemplo de parceria estabelecida entre o setor público e privado. Com um período de vigência pré-determinado, consiste na venda, pelo Município, do direito do setor privado de construir acima dos limites do zoneamento e, em troca, o poder público fica comprometido com a aplicação na própria região da operação dos recursos

8 8 financeiros obtidos em obras e serviços. Desta forma, o instrumento atua dentro de certos limites, em função dos objetivos pretendidos. Dois anos após o seu inicio, em 1991, verificou-se que ainda havia pouco interesse da iniciativa privada em adquirir áreas de estoque. Como justificativa para esse fenômeno, os empreendedores alegavam que o valor de aquisição era muito elevado e que, para haver incentivo, esse valor deveria ser inicialmente reduzido e progressivamente aumentado na medida do crescimento da demanda. Esse processo exemplifica que, apesar da existência e uso do instrumento de operação urbana na reabilitação de espaços, nem sempre sua aplicabilidade se faz de forma satisfatória e de acordo com o que era previsto nos interesses iniciais do projeto. Cabe lembrar que, ao escolher uma área para efetivar uma operação urbana, a administração pública municipal deve ter certeza de que essa área interessa ao capital imobiliário, pois, ao contrário, a parceria se tornará impossível. De qualquer modo, destaca-se a importância da tentativa do trabalho em parcerias nos projetos de reestruturação urbana, em função da dificuldade de disponibilidade dos recursos envolvidos no processo pelo setor público. Outros instrumentos abordados pelo Estatuto da Cidade poderiam ter valia na aplicação em áreas centrais, buscando a recuperação de espaços degradados. Experiências internacionais, como em Portugal, por exemplo, associam a reabilitação urbana das áreas centrais ao uso e ocupação de edifícios que se encontram subutilizados. As intervenções representam tentativas de aproveitamento máximo das estruturas existentes para reduzir custos e tornar os investimentos compatíveis com a faixa de renda da população moradora, uma vez que o uso de muitos desses edifícios é associado à habitação de interesse social. No Brasil, a utilização de imóveis vazios, subutilizados ou degradados, com reduzido valor de venda, e que não são considerados integrantes do patrimônio histórico, poderia ser otimizada com a aplicação de instrumentos que interfiram na função social da propriedade, como o anteriormente citado direito de preempção, por exemplo. Nesse sentido, destaca-se a preferência do poder público para a aquisição de uma propriedade. Cabe ressaltar, ainda, o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios como importantes instrumentos de gestão para que proprietários efetivamente destinem usos para seus imóveis ociosos. A aplicação do citado IPTU progressivo no tempo também é uma das formas de pressão associadas a esses instrumentos. Porém, para utilizá-lo, torna-se necessária a definição, no plano diretor, das áreas sujeitas à sua aplicação.

9 9 No plano estratégico da cidade de São Paulo, elaborado em 2003, foi definido que, nos dez distritos centrais, toda edificação com, no mínimo, 80% de sua área de construção desocupada há mais de cinco anos, seria considerado solo urbano não utilizado. Em busca de soluções para casos dessa categoria, o plano contemplou, além do IPTU progressivo no tempo, alguns instrumentos relacionados, como o parcelamento, edificação e utilização de compulsórios e a desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública. A aplicação dos instrumentos do Estatuto da Cidade também é pertinente para propiciar um novo modelo de planejamento e gestão, que permite a preservação do patrimônio histórico e arquitetônico das áreas centrais. Neste caso, a possibilidade da citada transferência de potencial construtivo tem se caracterizado como importante instrumento na consolidação desse processo de proteção de bens. Sua aplicabilidade parece ser mais efetiva quando se trata de sítios históricos inseridos em grandes e médios centros urbanos, com dinâmica econômica que possibilite o estabelecimento de áreas para a transferência desse direito de construir. Frente à reflexão geral sobre a relação entre os instrumentos existentes no Estatuto da Cidade e sua aplicabilidade como elemento de auxílio na reabilitação urbana de áreas centrais, pode-se verificar que tais instrumentos podem induzir o desenvolvimento urbano de áreas subutilizadas, degradadas ou abandonadas. Se bem aplicados, podem promover a reforma urbana, garantindo a função social dessas áreas. Por outro lado, verifica-se que esse processo pode ocasionar a elitização ou segregação do espaço recuperado, resultando, ainda, em outro processo conhecido como gentrificação, que pode ser compreendido como o retorno da população de elevado status social à área central, enquanto local de moradia, gerando um novo contexto de relações entre a área central e a cidade como um todo. 4 Conclusão As regiões centrais são entendidas como lugares estratégicos das cidades e sua reabilitação pode promover o fortalecimento da identidade e cultura locais, uma vez que gera a recuperação e preservação do patrimônio histórico e arquitetônico. Nesse contexto, é fundamental que o governo municipal desenvolva sua capacidade de articulação com a sociedade civil e com a iniciativa privada, a partir do estabelecimento de práticas democráticas, em substituição à realização de intervenções radicais. A rigor, tal remissão constitui ainda processo de aproximação, reconhecimento e experimentação das novas possibilidades, todavia não plenamente desveladas ou exploradas (SALES, 2005).

10 10 Mas, para a sua concretização, é fundamental a definição de ampla atuação, que não se restrinja a projetos isolados e intervenções pontuais. Por outro lado, não se pode desconhecer que ocorreram avanços com relação às perspectivas de definição da função social da propriedade urbana, por meio do estabelecimento de parcerias entre os setores público e privado, no continuo processo de produção das cidades. Referências ASSOCIAÇÃO VIVA O CENTRO. O que somos. Curitiba, Disponível em: < br>. Acesso em: 01 fev BLASCOVI, K.M. de. Reabilitação urbana: o fenômeno da centralidade e o uso funcional de edifícios não utilizados ou subutilizados nos centros urbanos - o caso de Curitiba f. Dissertação (Mestrado em Gestão Urbana) Pontifícia Universidade Católica do Paraná, Curitiba, BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil, de 05 de outubro de Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 05 out. 1988, p.1, c.1. Brasil. Lei Federal Nº , de 10 de julho de Regulamenta os Artigos 182 e 183 da Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras providências. Estatuto da Cidade. Diário Oficial [da] República Federativa do Brasil, Poder Executivo, Brasília, DF, 11 jul. 2001, p.1, c.1. CARVALHO, S. N. de. Estatuto da Cidade: aprovação e implantação. Caderno Metrópole. Desigualdades e Governança, São Paulo, n.15, p.25-48, CASTELLS, M. A questão urbana. Tradução de Arlene Caetano. São Paulo: Paz e Terra, CASTOR, B. V. J. O Brasil não é para amadores: estado, governo e burocracia na terra do jeitinho. Curitiba: Ebel: Instituto Brasileiro da Qualidade e da Produtividade no Estado do Paraná IBQP-PR, DEL RIO, V. Introdução ao desenho urbano no processo de planejamento. 1ºed. São Paulo: Pini, DIOGO, E. Habitação social nas áreas centrais. Instituto Polis, Dísponível em: < Acesso em: 01 jul

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