OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES: TERRITÓRIO, COESÃO SOCIAL E GOVERNANÇA DEMOCRÁTICA. Balanço e Avaliação do Período 2005/2009

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1 1 OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES: TERRITÓRIO, COESÃO SOCIAL E GOVERNANÇA DEMOCRÁTICA. Balanço e Avaliação do Período 2005/2009 Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional IPPUR/UFRJ Coordenador Nacional SÍNTESE HISTÓRICA DO OBSERVATÓRIO DAS METRÓPOLES O Observatório das Metrópoles é uma rede de instituições e pesquisadores de alta excelência construída ao longo dos últimos 17 anos através da realização de um amplo conjunto de atividades de pesquisa, formação e extensão universitária focadas nos desafios metropolitanos para o projeto de desenvolvimento nacional que promova o crescimento econômico com justiça social e consolidação da cidadania cívica, política e social. A evolução do Observatório das Metrópoles pode ser sintetizada nas seguintes fases. Década de 80 Projeto Avaliação da Conjuntura Social e do Desempenho das Políticas Públicas na RMRJ, desenvolvido em parceria entre o Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro IPPUR/UFRJ, o Programa de Urbanismo também da UFRJ e a organização nãogovernamental Federação de Órgãos para a Assistência Social e Educacional FASE; 1996 O projeto foi ampliado incorporando às suas metas a avaliação dos impactos metropolitanos no Rio de Janeiro do ajuste macroeconômico e da reestruturação produtiva;

2 O Observatório expandiu seu âmbito de atuação ao incorporar as metrópoles de São Paulo e Belo Horizonte em seu programa de trabalho e tornou-se Núcleo de Excelência CNPQ Rio de Janeiro, São Paulo, Belo Horizonte 1999 Ampliação da Rede Observatório das Metrópoles com a inserção do Núcleo Porto Alegre e primeira edição do Cadernos Metrópole, periódico semestral da Rede Observatório das Metrópoles, que encontra-se hoje, na sua 22 edição Ampliação da Rede com a inserção de novos Núcleos como Maringá e Belém e desenvolvimento do Projeto Metrópole, Desigualdades Socioespaciais e Governança Urbana: Rio de Janeiro, São Paulo, Belo Horizonte e Porto Alegre Pronex/CNPQ; 2005 O Observatório das Metrópoles torna-se um dos Institutos do Milênio/CNPq, com o Projeto de Pesquisa Observatório das Metrópoles: território, coesão social e governança democrática - Rio de Janeiro, São Paulo, Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre, Salvador, Recife, Fortaleza, Belém, Natal, Goiânia, e Maringá 2009 Após 17 anos de construção de uma rede nacional de pesquisa, presente em 12 grandes aglomerações urbanas e nas 5 grandes regiões do país, o Observatório das Metrópoles se tornou um dos Institutos Nacionais de Ciência e Tecnologia - INCT APRESENTAÇÃO O Observatório das Metrópoles desenvolveu 2005/2009 o programa de pesquisa em rede TERRITÓRIO, COESÃO SOCIAL E GOVERNANÇA DEMOCRÁTICA, com o apoio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico CNPq/ Institutos do Milênio. Este programa reuniu pesquisadores de instituições dos campos universitário, governamental e entidades não-governamentais, organizadas como Núcleos em 11 das principais metrópoles brasileiras Rio de Janeiro, São Paulo, Porto Alegre, Belo Horizonte, Curitiba, Goiânia, Recife, Salvador, Natal, Fortaleza, Belém e na aglomeração urbana de Maringá (institucionalmente uma das Regiões Metropolitanas do estado do Paraná). Seu principal objetivo foi identificar as principais

3 3 tendências de transformações econômicas, sociais, institucionais e territoriais destas metrópoles nos últimos 20 anos. Associado a estes objetivos acadêmicos, o Observatório das Metrópoles buscou neste período manter sua intenção de aliar suas atividades de pesquisa e ensino com a realização de atividades que auxiliem os atores governamentais e da sociedade civil no campo da governança democrática das metrópoles brasileiras. a) Organização, Relevância e Excelência. Formamos hoje um Instituto Virtual que realiza uma Pesquisa Comparativa em Rede sobre o tema das metrópoles brasileiras e os desafios do desenvolvimento, organizada em quatro linhas: metropolização, dinâmicas intrametropolitanas e o território nacional; dimensão sócio-espacial da exclusão/integração nas metrópoles; governança urbana, cidadania e gestão das metrópoles; e monitoramento da realidade metropolitana e desenvolvimento institucional. O caráter de Instituto Virtual está expresso no fato destas linhas de pesquisa terem sido traduzidas em atividades permanentes de vários grupos de pesquisa que integram a rede. Ainda no fato do Observatório reunir pesquisadores em todas as subáreas das Ciências Sociais Aplicadas e de outras áreas do conhecimento. Não se alcança o adequado conhecimento da realidade das nossas grandes cidades sem uma prática multidisciplinar. Além disso, o Observatório desenvolveu estudos de caso imprescindíveis ao competente entendimento dos desafios metropolitanos da natureza multiescalar e regionalmente diversificada da rede urbana brasileira. A Pesquisa Comparativa em Rede foi materializada, por um lado, pela construção de um acordo cognitivo e acadêmico em torno de um modelo de análise comum, empregado por todos os Núcleos, o que assegura a produção de resultados comparáveis. Tal modelo se organiza em torno da escolha de paradigmas teóricos, identificação de variáveis relevantes, construção de indicadores comuns e adoção de um protocolo de procedimentos técnico compartilhado. O alcance deste grau de integração somente foi viável em razão dos acúmulos resultantes da longa e incremental experiência (17 anos) de interações acadêmicas no qual se inseriu do programa executado no período 2005/2008.

4 4 A produção de resultados comparáveis tem nos permitido: i) identificação de tendências convergentes e divergentes entre as metrópoles, geradas pelos efeitos das transformações econômicas, sociais, institucionais e tecnológicas por que passa a sociedade brasileira nos últimos 20 anos; ii) análise das tendências de transformação da organização social do território das grandes cidades; iii) análise das relações entre a dinâmica de organização do território e os mecanismos que bloqueiam a aceleração da diminuição das desigualdades sociais de forma permanente e sustentável; iv) conhecimento das relações padrões de cultura política, fragmentação institucional, desigualdades sócio-espaciais e os desafios da construção de um modelo de governança das áreas metropolitanas. Estamos convencidos que o conhecimento gerado, embora se refira especificamente aos 12 aglomerados urbanos mencionados, assegura uma compreensão mais ampla a respeito dos impactos das transformações sobre as grandes cidades brasileiras, permitindo confrontar os resultados alcançados com as tendências apontadas pelas pesquisas internacionais. Tais contribuições decorrem dos compromissos sociais dos integrantes do Observatório e da sua excelência acadêmica. Ressalta-se ainda que a excelência da Rede é também atestada pela publicação ao longo da sua trajetória 76 livros, 259 capítulos de livros e 222 artigos, direta ou indiretamente relacionados aos resultados das atividades de pesquisa realizadas. b) Disparidades Regionais e Circulação Nacional de Experiências e Competências. A narrativa da nossa trajetória apresentada no Relatório Final evidencia que, não apenas reunimos grupos e pesquisadores de excelência, mas grupos de pesquisas em consolidação espalhados pelas cinco Grandes Regiões do país, permitindo a circulação nacional de competências, experiências e compartilhamento de base de dados e informações, contribuindo, pelo desenvolvimento científico, com o rompimento das assimetrias nacionais. Por outro lado, o Programa reuniu e articulou grupos de pesquisa emergentes e grupos já consolidados: dois programas de pósgraduação com nota 7, na Avaliação Capes, três com nota 6, sete com nota 5, nove com nota 4 e dois com nota 3. Estes números expressam uma rede liderada por pesquisadores com experiência e excelência comprovada, mas, ao mesmo tempo,

5 5 comprometidos com a necessária prática de cooperação e intercâmbio acadêmicos. Uma das expressões do impacto desta prática evidencia-se no fato de diversos programas de pós-graduação obtiveram suas notas na avaliação da CAPES em razão da sua vinculação ao Observatório, fato comprovado nas Fichas de Avaliação. c) Impactos Acadêmicos, Profissionais, Sociais e Transferências de Resultados. O Programa realizado resulta do desdobramento e aprofundamento de trabalhos anteriores cujos resultados têm sido incorporados nas atuais iniciativas de planejamento do Governo Federal, em razão da relevância dos desafios metropolitanos como dimensões fundamentais da estratégia do desenvolvimento nacional. Podemos citar a contribuição do Observatório à elaboração do documento A Dimensão Territorial do Desenvolvimento Nacional no Plano Plurianual PP e no Planejamento Governamental de Longo Prazo do Ministério do Planejamento e do Programa Urbano do Ministério das Cidades, este traduzido na produção e publicação de 14 volumes que apresentam o diagnóstico da questão metropolitana. Também tivemos presença sistemática e ativa no Fórum Nacional da Reforma Urbana e no Conselho Nacional das Cidades, esferas de mediação entre o Governo e Sociedade Civil nas quais temos procurado desenvolver ações de difusão dos conhecimentos e informações sobre a dimensão metropolitana da nossa questão urbana. Poderíamos ainda mencionar inúmeras outras contribuições nas escalas estadual e municipal onde existem Núcleos da Rede. Também chamamos a atenção para o conjunto de atividades de extensão, envolvendo a capacitação da sociedade e o monitoramento de políticas públicas. Através do nosso programa de formação, mais de lideranças e conselheiros municipais foram capacitados na compreensão de instrumentos de gestão e controle social de políticas públicas, com ênfase nas políticas urbanas. Nossas oficinas e seminários subsidiaram centenas de gestores e dezenas de governos locais e estaduais. Por outro lado, a consulta ao nosso Portal poderá demonstrar a qualidade e quantidade de ferramentas e informações disponibilizadas com esta finalidade, destacando-se o servidor de mapas, as atividades de educação à distância, os boletins semanais, a

6 6 vinculação à rede mundial do Observatório Urbano do Habitat, e a ampla disponibilização dos resultados das pesquisas ao público etc. Quanto à formação de recursos humanos e a sua absorção como professores, pesquisadores e profissionais é quase impossível documentar tais impactos em razão da enorme quantidade de alunos dos 12 Núcleos da Rede espalhados pelo Brasil, em cursos de especialização, mestrado e doutorado. d) Efeitos multiplicadores. No percurso do Observatório das Metrópoles são evidenciados os efeitos multiplicadores pela formação de jovens pesquisadores e pela criação de inúmeras sub-redes locais, intra e inter universitárias e com a sociedade civil. A consolidação dos relatórios dos núcleos nos permitiu identificar que nas atividades de pesquisa realizadas no âmbito do Programa Milênio articularam-se 226 Monografias de Graduação, 181 dissertações de mestrado e 58 teses de doutorado. A consolidação do periódico Cadernos Metrópoles (Revista Nacional A no Qualis da CAPES na área de Planejamento Urbano e Regional) com 22 números semestrais (rigorosamente cumprido) também expressa o efeito multiplicador do projeto Milênio. Criado inicialmente com a finalidade de difundir na Rede Observatório a nossa produção, em razão do nível de legitimidade acadêmica alcançado tornou-se um periódico de divulgação e fomento da pesquisa sobre temas relacionados com a questão metropolitana. Cabe ainda mencionar a criação dos dois novos mestrados criados em pelo Núcleo de Natal - Programa de Pós-Graduação em Estudos Urbanos e Regionais - PPEUR/UFRN e pelo Núcleo de Goiás - Mestrado em Desenvolvimento e Planejamento Territorial - PUC-Goiás, resultantes das virtuosas práticas de circulação nacional de conhecimento, competência e experiências promovida pela Rede Observatório das Metrópoles. e) Grau de Inovação do Projeto: superação das barreiras disciplinares, temáticas e metodológicas. Podemos identificar quatro contribuições inovadoras para a área dos estudos urbanos. A primeira inovação nos estudos urbanos foi o desenvolvimento de método

7 7 de análise que, por um lado, nos permitiu compreender os princípios de estruturação e transformação do espaço social das metrópoles de caráter global, superando as práticas dos estudos de caso, muito freqüente em nosso campo de pesquisa. Vale dizer, a nossa experiência orientou-se pelo objetivo de superação das barreiras cognitivas das práticas de produção de conhecimento que tomam casos exemplares (a favela, a periferia, o condomínio-fechado, etc.) e da sua análise verticalizada pretendese construir a compreensão global sobre a dinâmica de organização do território metropolitano. A construção da variável-escala categorias sócio-ocupacionais para representar a estruturação do espaço das metrópoles foi, por outro lado, também uma importante inovação porque nos permitiu operacionalizar no plano empírico a hipótese de que a dinâmica produtiva constitui-se o ponto de partida do entendimento da hierarquia sócio-espacial. Ademais, estas escolhas nos permitiram gerar resultados comparáveis para todas as metrópoles. A segunda inovação, de caráter temático, concerne à evidência empírica da dimensão metropolitana da questão urbana brasileira, pouco destacada correntemente pelas pesquisas e ausente como escala territorial das estratégias de desenvolvimento que hoje orientam os desenhos das políticas públicas e os projetos de desenvolvimento do Governo Federal. A segunda, de caráter analítico, diz respeito à demonstração de novos aspectos das desigualdades sociais relativas ao papel da organização do território das metrópoles no acesso desigual a oportunidades, notadamente, educacional e de emprego. Tradicionalmente, os estudos urbanos abrigados nas subáreas das Ciências Sociais Aplicadas identificam apenas as desigualdades de bem-estar social (habitação, saneamento, transportes etc.). Estes dois resultados têm direta implicação na reflexão sobre as políticas públicas dirigidas centralmente para as metrópoles, na medida em que o seu desenho deve considerar a necessidade de superar a tradicional concepção setorial que prevalece. Buscando se articularem-se na forma de intervenções focadas nos territórios onde estão concentrados os mecanismos reprodutores das desigualdades de oportunidades. Em outras palavras, trata-se de introduzir a dimensão territorial no desenho, na implementação e gestão das políticas sociais dirigidas às áreas metropolitanas. Por último, podemos identificar a inovação de caráter metodológico decorrente da construção de um Modelo de Análise Social do Território que combina as ferramentas

8 8 e os procedimentos da leitura e tratamento da imagem, do geoprocessamento das informações, da estatística espacial e da estatística social multivariada, ao mesmo tempo em que utilizamos de maneira combinada as técnicas dos estudos qualitativos iluminados pelos resultados das análises quantitativas. f) Desafios e Limites Os maiores desafios decorrem, em primeiro lugar, do imperativo de fazer funcionar uma rede na escala nacional com forte diversidade de experiências, além da sua necessária multidisciplinaridade. Aos conhecidos problemas teóricos e metodológicos decorrentes das tradições disciplinares, somam-se os resultantes dos distintos graus de institucionalização dos programas de pós-graduação. Tais desafios têm sido superados pela adoção de práticas fundadas em valores colaborativos, pela criação de um saudável ambiente de confiança e, sobretudo, por práticas de manutenção e intensificando das interações entre os membros da rede, utilizado as ferramentas informo-comunicacionais, realizações de eventos presenciais de debates e apresentação de resultados parciais dos trabalhos, de aperfeiçoamento dos professores e pesquisadores da rede, etc. Mas este é o desafio de quase todo o projeto científico que pretende desbravar as fronteiras das disciplinas para dar conta da assim chamada complexidade do mundo real. Em segundo lugar, enfrentamos também os desafios inerentes a um projeto de pesquisa que se organiza simultaneamente por objetivos científico-acadêmicos e por compromissos de responder às demandas do mundo dos atores sociais (públicos e privados) vinculados ao ideário da Reforma Urbana. A nossa experiência de pesquisa, com efeito, é marcada por dinâmicas diferenciadas resultantes da intersecção de dois campos de práticas, com as suas diferentes temporalidades, formas e necessidades de legitimidades, etc. Neste ponto, é preciso levar em consideração a diversidade do tecido associativo e as diferentes culturas políticas e institucionais existentes no país, Em muitas metrópoles, podemos constatar uma rede associativa frágil, a quase inexistência de atores sociais e de ONGs vinculadas à questão urbana, convivendo com fortes práticas de clientelismo, o que impõem limites e desafios específicos na perspectiva da promoção do direito à cidade.

9 9 Por outro lado, é preciso considerar que pesam sobre o mundo acadêmico crescentes demandas de produtividade, sob as quais de se organiza todo o sistema de distribuição dos recursos e oportunidades de realização profissional (grant, bolsas, fianciamentos etc.), gerando o necessário na realização de atividades estritamente acadêmicas que muitas vezes não coincidem com as demandas de sociais e políticas daqueles atores. Por último, cabe registrar que os padrões e critérios de distribuição de recursos adotados hoje pelo Sistema Nacional de Ciência e Tecnologia não incorporaram as particularidades de um projeto em Ciências Sociais que não se organiza pelo tradicional modelo da pesquisa autoral muito característico desta área do conhecimento mas por uma prática coletiva e colaborativa. INSTITUIÇÕES PARTICIPANTES DO PROJETO: 1 - Núcleo de Altos Estudos Amazônicos (NAEA/UFPA) coordenadora; 2 - Instituto de Tecnologia (ITEC) 3 - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo (UFPA); 4 - Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional FASE; 5 - Programa Para/Amazônia; 6 - Programa de pós-graduação em Ciências Sociais da Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais - PUC Minas; 7 - Observatório de Políticas Urbanas PROEX PUC Minas; 8 - Programa de pós-graduação em Geografia - Tratamento da Informação Espacial da PUC Minas; 9 - Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo da Escola de Arquitetura da Universidade Federal de Minas Gerais - NPGAU/EA/UFMG; 10 - Programa de Pós-Graduação da Faculdade Mineira de Direito da PUC Minas; 11 - Mestrado em Relações Internacionais da PUC Minas; 12 - Ação Urbana; 13 - Núcleo de Direitos Humanos, Desenvolvimento e Democracia e Mestrado em Direito Cooperativo e Cidadania da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Paraná - UFPR (coordenadora);

10 Laboratório de Geografia Humana e Regional e Mestrado em Geografia do Departamento de Geografia da UFPR; 15 - Laboratório de Arquitetura e Urbanismo do Departamento de Arquitetura da UFPR; 16 - Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social IPARDES (colaboradora); 17 - Universidade Federal do Ceara- UFC (Departamentos de Geografia, Arquitetura e Urbanismo, Psicologia, Teoria Econômica); 18 - CEARAH Periferia- ONG; 19 - Universidade Católica de Goiás; 20 - Universidade Federal de Goiás; 21- Prefeitura de Goiânia - Secretaria Municipal de Planejamento/Departamento de Ordenação socioeconômico; 22 - UEM Universidade Estadual de Maringá; 23 - Prefeitura Municipal de Maringá; 24 - UNIFAMMA; 25 - Universidade Autônoma de Madrid; 26 - ONG Soma Ambiental; 27 - Programa de Pós-Graduação em Ciências Sociais e Núcleo Avançado de Políticas Publicas do Departamento de Ciências Sociais da Universidade Federal do Rio grande do Norte - UFRN (coordenadora); 28 - Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo da UFRN; 29 - Programa de Pós-Graduação em Geografia da UFRN; 30 - Departamento de Estatística da UFRN; 31 - Fundação de Economia e Estatística Siegfried Emanuel Heuser (FEE) (coordenadora); 32 - Departamento de Urbanismo da Faculdade de Arquitetura da Universidade Federal do Rio Grande do Sul; 33 - Instituto de geociências. Programa de Pós-Graduação em Geografia. Universidade Federal do Rio Grande do Sul; 34 - Instituto de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade Federal do Rio Grande do Sul;

11 Departamento de Urbanismo - Faculdade de Arquitetura da Universidade Federal do Rio Grande do Sul; 36 - Universidade Federal de Pernambuco Programa de Pós-Graduação em Geografia (PPGEO/UFPE); 37 - Universidade Federal de Pernambuco - Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Urbano (MDU/UFPE); 38 - Federação de Órgãos para Assistência Social e Educacional - FASE Pernambuco; 39 - Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional - IPPUR/ UFRJ (coordenadora); 40 - Programa de pós-graduação em Urbanismo - PROURB/UFRJ; 41 - Programa de pós-graduação em Ciências Sociais do Instituto de Filosofia e Ciências Humanas da Universidade do Estado do Rio de Janeiro - PPCIS/IFCH/UERJ; 42 - Centro de Ciências do Homem, no Laboratório de Estudos da Sociedade Civil e do Estado, da Universidade Estadual do Norte Fluminense - Darcy Ribeiro; 43 - Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro IUPERJ; 44 - Centro de Recursos Humanos da Universidade Federal da Bahia CRH/UFBA (coordenadora); 45 - Programa de Pós-Graduação em Arquitetura e Urbanismo da FAUFBA; 46 - Pontifícia Universidade Católica de São Paulo - PUC/SP; 47 - Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo FAU/USP.