Filipe Almeida Mendonça 1

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1 CONDIÇÃO MATERIAL, ATORES E TRANSIÇÃO: O SURGIMENTO DO FAIR-TRADE NA POLÍTICA COMERCIAL NORTE-AMERICANA. Filipe Almeida Mendonça 1 Resumo O Unilateralismo Agressivo na política comercial norte-americana, no final da década de 1980, fora reflexo de uma nova forma de lidar com o comércio, denominada Fair-Trade, fugindo assim ao escopo analítico do protecionismo ou livre-cambismo clássicos. Por meio da Super 301, expressão máxima desta noção de comércio, os Estados Unidos identificam os principais países que adotavam práticas discriminatórias aos produtos norte-americanos e que contavam com grande potencial de elevação de suas exportações, como Japão, Índia, Coréia do Sul e Brasil. O método escolhido para forçar a abertura destes países foi a utilização de retaliações unilaterais. Ao nosso ver a alteração de política nos Estados Unidos de Free-Trade para Fair-Trade se deu por meio da relação entre condição material, idéias e instituições, além da atuação de Estado Palavras-Chave: Estados Unidos Unilateralismo Agressivo Fair Trade Idéias e Instituições INTRODUÇÃO A história da política comercial norte-americana é caracterizada pelos atritos entre duas formas de lidar com o comércio: o protecionismo e o livre-comércio. Do pós- Segunda Guerra em diante, os Estados Unidos adotaram uma postura mais livrecambista em relação ao bloco ocidental. Contudo, a partir da década de 1970, o país entrou em um ciclo de recessão econômica, comumente associado ao enorme déficit no balanço de pagamentos, o que contribuiu para a intensificação de teses declinistas, como a de Arrighi (1997) e Kennedy (1989), dentre outros, além de proporcionar o acirramento das críticas às políticas comerciais de cunho liberal adotadas até então, agregando força às demandas protecionistas (Destler, 1986). No entanto, o Unilateralismo Agressivo na política comercial norte-americana, no final da década de 1980, fora reflexo de uma nova forma de lidar com o comércio, denominada Fair- Trade, fugindo assim ao escopo analítico do protecionismo ou livre-cambismo clássicos. Por meio da Super 301, expressão máxima desta noção de comércio, os 1 Mestrando em Relações Internacionais pelo Programa San Tiago Dantas (UNESP, UNICAMP, PUC/SP). Pesquisador do Centro de Estudos de Cultura Contemporânea (CEDEC) 1

2 Estados Unidos identificam os principais países que adotavam práticas discriminatórias aos produtos norte-americanos e que contavam com grande potencial de elevação de suas exportações, como Japão, Índia, Coréia do Sul e Brasil. O método escolhido para forçar a abertura destes países foi a utilização de retaliações unilaterais. A Economia Política Internacional, como campo de estudo, nos fornece importantes instrumentos analíticos para compreender as forças que construíram tal período da história comercial dos Estados Unidos. O primeiro instrumento lida com políticas domésticas e a formulação de políticas. Para isso, estuda-se os interesses em jogo e sua forma de organização, depois como estes interesses viram políticas de Estado por meio de eleições, instituições, burocracia, etc. O segundo instrumento lida com o Sistema Internacional e seus impactos nas políticas nacionais. Aqui, busca-se compreender como as interações entre os Estados e como elas afetam a economia internacional, qual o papel das instituições nesse processo e qual a fronteira entre o nível internacional e o nível doméstico. Embora estas diferentes formas de interpretação fornecidas pela Economia Política Internacional sejam distintas, elas não são excludentes. Isso influenciou um terceiro tipo de interpretação, e talvez o mais desafiador, pois busca lidar com a interação entre o nível doméstico e o nível internacional. A relação entre estes dois níveis, bem como a maneira que se influenciam, as conseqüências práticas de tais relações e seus desdobramentos são desafios deste método. Acredito que a alteração de política nos Estados Unidos de Free-Trade para Fair-Trade pode agregar neste terceiro tipo de abordagem por meio da relação entre condição material, idéias e instituições, além da atuação de Estado. Antes de prosseguir, cabem aqui algumas contextualizações. A década de 1980 é um período-chave para a compreensão das tendências que influenciaram os acontecimentos ocorridos no Congresso norte-americano de 1987, que possibilitaram o auge institucional da noção do Fair-Trade. As dinâmicas do mercado internacional e o equilíbrio de poder então vigentes não podiam mais ser tratados da mesma forma que nas décadas de 1950 e Uma nova rede de ações e reações havia sido criada entre os Estados, o que demandava novos posicionamentos. No tocante a política comercial, a vitória de Reagan nas eleições de 1981 fez com que os Estados Unidos assumissem, embora não de forma imediata, uma postura mais rígida. A estratégia norte-americana de negociar em âmbitos multilaterais, por exemplo, fora reformulada para lidar com as novas dinâmicas internacionais e, 2

3 conseqüentemente, reduzir o déficit norte-americano. Iniciava-se uma estratégia de múltiplas direções (multitrack) que, além das rodadas multilaterais, passou a utilizar acordos bilaterais (com o Canadá e com Israel) e, mais tarde, regionais (Nafta) (GILPIN,2000) 2. Pode-se afirmar que as mudanças mais importantes do governo Reagan na área econômica se deram em três esferas: 1) gastos públicos; 2) políticas monetárias, e 3) política comercial. Com relação aos gastos públicos, houve corte nos programas sociais (US$110 bilhões entre ) e um importante aumento dos gastos militares com o projeto Guerra nas Estrelas. Com relação às políticas monetárias, houve elevação na taxa de juros e no valor do dólar para combater a inflação. Assim, o governo Reagan deu prosseguimento às políticas implementadas por Paul Volcker ainda no governo Carter, com restrição da oferta de dólares e altas taxas de juros. No que se refere à política comercial, alguns fatores foram essenciais para a mudança no comportamento estratégico de seus formuladores, dentre eles, o declínio industrial do país, agravado pela ascensão da Ásia Oriental; o déficit comercial com o Japão, que transformou o maior credor do globo em maior devedor; e o processo de regionalização da Europa Ocidental. Este novo cenário político implantado principalmente por Reagan modificou a maneira que os Estados Unidos lidavam com o restante do mundo, onde parte da opinião pública norte-americana, por exemplo, passou a acreditar que strong and reliable American support for a U.S. leadership role in international economic issues has faded. Stoga conclui afirmando que Protectionist feeling are strong, even within sectors of the business community that have traditionally favored free trade. (Stoga, 1986:80). Enquanto os Estados Unidos mantiveram sua prosperidade, o livre-comércio era viável, mas com a queda relativa da economia do país as demandas protecionistas ganharam novo vigor. Segundo Destler, In calendar year 1985, foreign trade suddenly became what it had not been for half a century: one of the central issues in American politics. Democrats sensed opportunity. By charging that a soft-on-foreign-rivals trade policy was deindustrializing the United States, they might undercut two core strengths of President Ronald Reagan: economic recovery at home and 'standing tall' in the world. Republicans felt vulnerable, and struck first with their own proposals to be tough on competitors abroad and to restrict import at home (Destler, 1986:96). 2 Esta estratégia tornou-se instrumento de extrema importância para a busca da segurança econômica dos Estados Unidos e foi ampliada de maneira considerável na década de 1990, formando uma densa rede de tratados bilaterais e regionais e entrelaçando os países de maneira complexa. 3

4 A diferença entre as pressões protecionistas deste período para as que ocorreram em , e era que os filtros institucionais que protegiam o Congresso pareciam não ter mais o mesmo efeito que teve até a década de 1960, uma vez que sofreram forte deslegitimação em decorrência do déficit comercial, que reconfigurou a arena política norte-americana. Essa situação foi agravada pela estratégia da Casa Branca, como veremos na segunda parte deste artigo, o que incentivou ainda mais a procura por providências no Congresso. Segundo Destler (1986:103), The administration was not providing members of Congress with political insulation at a time when they needed it more than ever. So the number of bills soared. Este cenário possibilitou a criação de mecanismos institucionais agressivos, legitimados pela noção de Fair-Trade, pois demandavam a abertura de outros países por meio de ameaça. Os defensores deste argumento, distintamente das interpretações clássicas de comércio, afirmam que as práticas desleais de comércio devem ser combatidas por meio de medidas unilaterais, tornando possível um cenário de livrecomércio. A reciprocidade deve ser exigida pelos países que já se abriram ao livrecomércio, como os Estados Unidos 3. Geralmente, tal noção é apregoada quando setores norte-americanos são impedidos de entrar em mercados estrangeiros devido a práticas desleais. Baseado nisso, congressistas tais como Gephardt (New York Times, 1988), Bentsen, Danforth, entre outros (Schwab, 1994) defenderam com afinco medidas unilaterais contra países como o Japão. Embora a transição das idéias livre-cambistas, evidenciada na reciprocidade assimétrica, 4 para o unilateralismo agressivo tenha suas raízes ainda na década de 1960 e início da de , foi 1988, com a implementação do Omnibus Trade and Competitive Act, que a passividade norte-americana cedeu lugar de vez à necessidade de abertura de novos mercados por meio de medidas unilaterais. A elaboração da Seção 301, entre eles a Super 301, foi um reflexo dessa transição de 3 Na verdade, esta é uma noção tipicamente norte-americana. 4 Baseada na idéia de reciprocidade, a política comercial norte-americana reduzia barreiras comerciais na expectativa de que outros países fizessem o mesmo. Contudo, sabemos que isso não ocorria, o que acabou contribuindo para a queda de poder econômico relativo dos Estados Unidos. 5 Em 1960, com a implementação do Trade Expansion Act of 1962, o Congresso concedeu ao presidente o direito de retaliação em casos injustificáveis ou discriminatórios. Em 1974, a Seção 301 se desenvolveu com a inclusão de novos temas como serviços ao seu escopo jurídico, englobando assim todas as exportações norte-americanas. Em 1979, este mecanismo ganha ainda mais força com a inserção em seu arcabouço de assuntos não relacionados diretamente ao comércio. Em 1984, o investimento estrangeiro direto (IED) passou a ser considerado parte integrante da Seção 301, além de garantir ao USTR a capacidade de iniciar petições por conta própria, sem a necessidade de petições de setores privados ou do poder Executivo (Svilenov, 1999:4). 4

5 idéias. Em primeiro lugar, este mecanismo tinha como objetivo pôr fim à utilização do comércio como instrumento de pressão para atingir objetivos mais gerais de política externa 6, transferindo ao USTR suas responsabilidades (Bello e Holmer,1990). Segundo, o mecanismo era revestido de capacidade mandatória de ação, buscando torná-lo independente a políticas de governo. Terceiro, a Seção 301 incluiu assuntos como direitos trabalhistas e oportunidades de mercados no critério de práticas desleais de comércio. Desta maneira, estes temas, que até então eram considerados independentes das questões comerciais, passam a ser considerados como questões diretamente vinculadas a elas. E por último, o mecanismo ganhara alta agilidade, estabelecendo o prazo máximo de 21 dias para o inicio dos trabalhos do USTR, evitando burocracias desnecessárias que poderiam torná-lo inviável. Atribuindo essa capacidade ao USTR, os Estados Unidos passaram a definir o que é correto e o que é incorreto em assuntos de comércio, podendo determinar supostamente à luz de acordo de comércio ou do GATT, uma prática como insustentável, e, portanto, sujeita a uma ação final mandatória pelo USTR, antes mesmo de emitido parecer final por aqueles instrumentos legais internacionais (Arslanian, 1994:85) 7. Tal transição de idéias sobre comércio, de Free-Trade para Fair-Trade, bem como o adensamento da seção 301 em mecanismos agressivos e unilaterais afetaram diretamente as relações de comércio entre o Brasil e os Estados Unidos no final da década de Deste modo, tem-se como principal objetivo neste trabalho identificar as raízes desta transição, identificando suas forças motivadoras e os principais atores envolvidos neste processo. Tal compreensão se mostra importante uma vez que mudanças deste tipo impactam significativamente o comércio nacional e pode contribuir para identificação prévia de novas transições, aumentando o tempo disponível para a elaboração de estratégias de resposta. Se torna ainda mais interessante se comparamos 6 Vale ressaltar que havia dúvidas quanto a esta interpretação. What is the impact of this transfer likely to be? Congress made an important symbolic statement in insisting upon the transfer of authority despite the administration s strong and repeated objections. [ ] However, the change is unlikely to be particularly significant. The trade representative still serves at the pleasure of the president, and therefore is unlikely to take actions of which the president disapproves. The only question which will be answered in time with experience under the new Section 301 is whether there may occasionally be cases in which the president may permit the trade representative to take actions that he himself would not take (Bello e Holmer, 1990:57). 7 Além dessas quatro inovações proporcionadas pela lei de 1988, houve outras: o mecanismo passou a ser mais consistente, dificultando demandas para o término do dispositivo; o USTR tinha obrigação de elaborar uma espécie de lista negra anual avaliando os países praticantes de comércio desleal, destacando as barreiras que impediam a entrada americana, e um ranking das barreiras prioritárias, entre outras. 5

6 com o cenário que se desenha atualmente no Congresso norte-americano, semelhante em alguns aspectos ao período aqui escolhido. Para atingir tais objetivos, iniciaremos discorrendo sobre a relação entre a condição matéria, idéias e instituições. Logo após, discorreremos sobre os atores envolvidos neste processo. Estes dois pontos se mostram essenciais para compreender a alteração para a noção de Fair-Trade no sistema de comércio nos Estados Unidos na década de CONDIÇÃO MATERIAL, IDÉIAS E INSTITUIÇÕES: A FORÇA MOTIVADORA DA TRANSIÇÃO DE POLÍTICA DE COMÉRCIO As idéias possuem ou não um papel determinante na ação política? Esta é uma pergunta que se relaciona diretamente a diversas áreas das Ciências Humanas. Nas Relações Internacionais, as análises sobre as idéias foram freqüentemente negligenciadas pelo fato de serem relacionadas a questões consideradas demasiadamente abstratas, ou por fornecer explicações incompletas. Um exemplo disso é o trabalho de Philpott (2001), onde atribui-se força exagerada ao papel das idéias, pois afirma-se que foi a ascensão das idéias protestantes que permitiu a criação do que se convencionou chamar Sistema de Westphalia. Contudo, o debate atual entre os métodos racionalista e construtivista tem se voltado crescentemente para essa questão (Wendt,1987; Adler, 1999). Embora os interesses tenham maior destaque no campo de estudos das Relações Internacionais, algumas correntes teóricas, como os construtivistas (reflexivistas, anti-estruturalistas, entre outros) acreditam que as idéias desempenham um papel importante na definição e mudança nas ações dos interesses dos atores (vide Adler, 1999; Wendt, 1987; Woods, 1995; Goldstein e Keohane 1993, Ikenberry, 1993). A crescente importância das análises das idéias, quer sejam consideradas variáveis independentes, dependentes ou intervenientes, mas principalmente devido ao papel hoje desempenhado pelos construtivistas, tem feito com que esse debate ganhe cada vez mais destaque nos estudos de Relações Internacionais e, consequentemente, nos assuntos de Economia Política Internacional. Dentro deste contexto, partimos do seguinte pressuposto: na política comercial norte-americana, as idéias relevantes são aquelas potencializadas pelos interesses diretamente ligados à condição material, quer por razões políticas ou econômicas. Desta 6

7 forma, a elaboração de análises de política comercial não dependente apenas do campo cognitivo, ou de como os indivíduos ou coletividades entendem o comércio. Trata-se de uma tentativa de compreender a relação entre a realidade material e as proposições teóricas que buscam mantê-la, alterá-la ou ampliá-la. Aqui nos distanciamos da ala mais radical do construtivismo, e nos aproximamos das análises racionalistas, segundo a tipificação feita por Wendt (1987). Antes de prosseguir, vale definir alguns dos termos aqui utilizados. Interesse é o objetivo ou a finalidade última do lucro material ou ganhos políticos que, por sua vez, visam o lucro material 8 ; trata-se da lógica do benefício, da vantagem e da manutenção ou alteração da condição material. A condição material, por sua vez, é o ponto de partida, ou seja, a realidade material presente, a situação econômica pura e simples. Já uma idéia de política de comércio é o meio que liga o ponto de partida com o objetivo final, ou seja, o elo abstrato entre a condição material e o benefício econômico. Como a condição material e as idéias de comércio se relacionam? Existem basicamente três formas distintas de abordar as idéias. 1-) alguns teóricos, como Salant, afirmam que as mudanças que ocorrem nelas se baseiam em um processo de aprendizagem ou adaptação (Salant, 1989:29). Assim, novas idéias surgem e se desenvolvem quando as circunstâncias sofrem variações 9. Ao que tudo indica, para esses autores, as idéias são desvinculadas de qualquer interesse material, o que torna suas análises demasiadamente subjetivas (Adler,1999). 2-) Já os teóricos estruturalistas afirmam que as idéias que prevalecem são aquelas que expressam a posição do Estado na hierarquia do Sistema Internacional. Desta forma, as idéias dominantes são aquelas favorecidas pelos Estados dominantes e/ou aquelas que melhor incorporam o interesse nacional desses Estados (Cox, 1987 Krasner, 1985; Gill, 1990). 3-) Já os teóricos que trabalham com política doméstica fundamentam suas análises nos grupos de interesse (Milner, 1997). O grupo que possui maior capacidade de influência no jogo político terá naturalmente suas idéias vinculadas a um maior grupo de atores ou instituições, o que selaria a influência deste grupo para atingir seus objetivos. 8 Um grupo desinteressado, na maioria das vezes, não consegue ver a relação entre determinada ação política e a sua condição material sem a presença de idéias que o levam a chegar a esta conclusão. Estas idéias, por sua vez, são freqüentemente apregoadas pelos grupos de interesse que têm de fato sua condição material afetada diretamente por determinada questão. No processo legislativo que culminou com a elaboração da Super 301, estes dois grupos estavam presentes e agiram de maneira apartidária para criar um mecanismo que revigoraria o posicionamento econômico dos Estados Unidos. 9 Um problema inerente desta abordagem é que ela não explica por que idéias existentes por muito tempo assumem a liderança na hierarquia das idéias, nem por que circunstâncias diferentes geram soluções diferentes (Woods, 1995:168). 7

8 Independente da corrente teórica adotada, estas diferentes abordagem possuem algo em comum: existe uma hierarquia dinâmica que abrange tipos diferentes de idéias. Em vários sistemas (quer seja econômico, político ou internacional) podemos encontrar competição de idéias, como no campo das políticas macroeconômicas, onde ora os keynessianos, ora os neoclássicos, foram superiores, como destacou Biersteker (2000), por exemplo. Não diferente, o processo de formulação de política comercial norteamericano também está aberto a este tipo de nuances. Acreditamos que, neste caso, as idéias mudam quando as disposições da condição material mudam, afetando os interesses; conseqüentemente, tais mudanças refletem na política comercial norteamericana. Em outras palavras, as alterações ocorridas na condição material da economia doméstica dos Estados Unidos na década de 1980 foram importantes para o fortalecimento de demandas favoráveis à elaboração de um Trade Act, que reformulou o relacionamento comercial que o país tinha com o resto do mundo. Impossibilitado de aprovar medidas protecionistas em larga escala, devido ao papel desempenhado pelos Estados Unidos na economia internacional, o Executivo norte-americano cedeu aos argumentos baseado na idéia de Fair-Trade. Trabalharei mais este ponto no próximo tópico. Embora a condição material seja o motivo principal aqui considerado para que ocorram mudanças na hierarquia de idéias em assuntos comerciais, é importante frisar que não há consenso na literatura a respeito de mudanças na hierarquia de idéias, mas três questões merecem destaque: Em primeiro lugar, os momentos de tensão, conflitos, choques ou crises são ideais para a propagação de idéias alternativas, já que em outros contextos dificilmente uma idéia seria substituída. These crises, afirma Legro (2000:263), are depicted as a type of collective electroshock therapy that jolts societies out of their extant modes of thought and gives them new ways of dealing with the world. Vale lembrar que, no campo comercial, a crise é necessariamente material. Nesta mesma lógica, Goldstein discorre sobre como a crise contribui para a ascensão de idéias alternativas ao afirmar que a história da política makes it clear that when the economy flourishes there is little incentive to change policy, whatever the objective merits. If, in contrast, existing policy confronts hard times, it is abandoned, again regardless of its economic merits (Goldstein, 1988:179). 8

9 Ikenberry também reconhece a especificidade dos momentos de crise. Segundo o autor, a critical turning points, such the end of a major war, structures of power and interests matter just as they always do. But at these turning points, uncertainties about power structures and unhappiness with past or current definitions of interests provide openings for rethinking (Ikenberry, 1993:59). Ainda discorrendo sobre o mesmo assunto, o autor afirma que particular historical moments can provide expert groups wielding new policy approaches and philosophies with opportunities to decisively shape a government s conception of the national interest (Ikenberry, 1993:60). Em segundo lugar, a relação entre a expectativa e o objetivo é outro condicionante importante que facilita a transição de idéias (Legro, 2000). Grupos aderem a novas idéias devido à expectativa de que uma nova diretriz proporcionará a consecução de um objetivo esperado, ao contrário da inércia. Objetivos não realizados alteram a hierarquia das idéias, o que pode contribuir para alterações nas instituições norte-americanas. Em outras palavras, não atingir um objetivo demandado pelos poderosos grupos de interesse por meio de uma idéia dominante (e são estes grupos que a tornam dominante) colabora para a intensificação de debates alternativos. A este respeito, Ikenberry afirma que dissatisfaction with past policy creates a new willingness by political leaders to reevaluate their interests, goals, and doctrines; disruptions and breakdown of rules and institutions create a need for nonincremental decision making. And the collapse of old political coalitions requires a search for new coalitions (Ikenberry, 1993:83). Em terceiro lugar, as instituições também são capazes de influenciar diretamente a hierarquia de idéias. No campo das políticas comerciais, as instituições podem inferir na agenda disponível para os grupos de interesses (Vigevani, 1995). Ao mesmo tempo, a aceitação de uma determinada idéia de um tipo específico de política, ao se generalizar a ponto de dominar a hierarquia das idéias, tende a se materializar em mecanismos legais por meio do processo legislativo, fenômeno este aqui denominado como institucionalização (ou materialização) das idéias em mecanismos legais. Em outras palavras, mecanismos legais ou institucionais possuem a capacidade de defender as idéias que o geraram, e conseqüentemente, estas acabam constrangendo a sociedade e o governo 10, mesmo que a hierarquia das idéias seja alterada novamente. (Goldstein, 10 Esse esquema da Goldstein (1988) parece ser incompleto para os propósitos deste trabalho. Acreditamos ser necessário enfatizar a condição material como força primeira com condições de alterar a hierarquia das idéias. Uma vez inserida a dimensão material, este esquema se torna ainda mais relevante. Vale ressaltar também que Goldstein (1988) não ignora a condição material, porém este não é o foco do seu trabalho. 9

10 1988). Este é um dos motivos que possibilitam a manutenção de diretrizes ambíguas no design institucional de comércio dos Estados Unidos. Além disso, este paradoxo nos faz concluir que todas as mudanças conceituais significativas necessitam necessariamente de rupturas institucionais. Fica evidente, em suma, que as idéias daqueles que constroem as leis e as forças sociais que lhes dão sustentação política são de extrema importância para esta dinâmica de fluxos e refluxos entre a hierarquia de idéias e instituições. Na segunda metade da década de 1980, as soluções oferecidas pelos intelectuais da época eram muitas, e os enfoques teóricos, divergentes (vide Gordon, 1986; Cline, 1989). Contudo, era consenso que o déficit se tornara insustentável e que algo deveria ser feito. Também era consensual que a década de 80 deveria ser tratada de maneira diferente, não havendo mais espaço para o internacionalismo nos moldes da década de 60. Uma mudança substancial no posicionamento norte-americano era extremamente desejada pelo Congresso. Hughes exemplifica bem essa lógica ao afirmar que: Today these internationalist impulses have pretty well exhausted themselves in mainstream American political life. Traditional internationalist themes are no longer significant outlets for political idealism in the United States. Instead, they are the objects of derision and contempt. [ ] But officially dominant U.S. attitudes are now antiinternationalist (Hughes, 1986:25-6). Esse é um dos motivos que levou Destler a concluir que trade imbalance begets political imbalance (Destler, 1986:101). No âmbito do arcabouço teórico deste trabalho, significa dizer que a condição material é o ponto de partida para a ação política. Isso porque os setores afetados materialmente pressionavam por mudanças no posicionamento da administração. No caso em questão, políticas protecionistas eram exigidas por vários setores da economia norte-america. Essas demandas não demoraram a entrar na agenda do Congresso. É importante frisar que a esta altura a redução do déficit comercial, fundamentada no campo das idéias, era considerada como o principal meio para a retomada da prosperidade norte-americana 11. Tal cenário influenciou a maioria das soluções que surgiram no Congresso: a reforma do GATT baseada na 11 Destler deixa isso claro ao afirmar que In fact, early in that period there developed a near-universal, bipartisan consensus in the congressional trade community that the White House was doing nothing about the trade problem and perhaps did not even recognize its existence. Most legislators saw the overvalued dollar as the prime cause of yawning trade deficits. [...] These legislators also saw the low priority he [the president] gave to attacking the egregious budget deficit, which was in turn the strong dollar's primary cause. Or if they looked at specific trade issues, they saw a president reluctant to take the initiative in fighting foreign import restrictions and export subsidies (Destler, 1986:102). 10

11 reciprocidade; o protecionismo puro e simples, e a abertura do mercado de exportação. A combinação destas soluções deu subsídio para o nascimento da Super 301. Em suma, dois fenômenos merecem atenção especial: a atuação das idéias potencializadas pela condição material em deterioração (crise; descompasso entre expectativa e objetivo), e as mudanças de diretrizes nas instituições envolvidas. A interação entre estas duas variáveis é de extrema importância para Unilateralismo Agressivo norte-americano, suas diretrizes e constrangimentos e, consequentemente, seus impactos no Brasil. Vale notar que a estrutura 12 econômica internacional também interfere nesta dinâmica, uma vez que ela afeta diretamente a condição material dos atores relevantes. Buscou-se demonstrar até aqui que o acirramento do emprego da noção de Fair-Trade fora uma conseqüência direta da deterioração da economia norteamericana. Tal feito fora aceita por grande parte da opinião pública deste país e, devido às características peculiares do sistema eleitoral, refletiu diretamente na eleição de representantes determinados no Congresso de 1987, bem como nos debates do Legislativo norte-americano em até a formulação da lei de Buscar-se-á, na parte II deste artigo, compreender a dinâmica existente entre as idéias, agora já formadas e refletidas no congresso, e a elaboração de mecanismos institucionais influenciadas por diversos atores, com ênfase no Legislativo e no Executivo. GRUPOS DE INTERESSE E O ESTADO: A ATUAÇÃO DOS ATORES NA TRANSIÇÃO DE POLÍTICA DE COMÉRCIO. O período denominado Unilateralismo Agressivo da política Comercial norteamericana não responde, apenas, ao jogo político doméstico. Além do papel da condição material, o Estado norte-americano representado por uma cúpula dirigente (Casa Branca, Departamento de Estado, Departamento de Comércio, USTR, entre outros) que mantêm diretrizes de longo prazo, também teve papel significativo bem como autonomia. Este vetor não pode ser ignorado. No período em questão, a Super 301, expressão máxima da noção de Fair-Trade, foi produto da busca pelo Congresso norte-americano de adequar os interesses diversos da economia doméstica norteamericana com os interesses de Estado, fundamentalmente políticos e estratégicos. 12 Entende-se por estrutura os constrangimentos impostos a um ator por fenômenos exógenos. 11

12 Buscaremos refletir aqui sobre a conjunção entre o jogo político doméstico e Política de Estado norte-americana. Para isso, faz-se necessário uma pequena revisão das principais abordagens teóricas que trabalham com a relação entre grupos de interesse e o Estado. Para os propósitos deste trabalho, são duas as principais correntes teóricas que buscam relacionar a política doméstica e a política de Estado: (1) teorias que enfatizam o jogo político doméstico em detrimento do Estado, (2) teorias que enfatizam o Estado como um ator autônomo. Fora estas correntes, existem outras, com características diferentes e que, embora não abordadas com intensidade neste artigo, não podem ser desconsideradas. Além disso, esta divisão em duas correntes obedece, neste artigo, função meramente organizacional uma vez que agrupar diferentes autores em um grupo coeso é tarefa extremamente difícil sem ignorar as especificidades de cada autor. Teorias com ênfase no jogo político doméstico Esta tem sido a abordagem mais utilizada para analisar as principais diretrizes de comércio dos diferentes países. Segundo esta perspectiva, a política comercial é uma das respostas dada ao jogo político doméstico. Neste cenário, grupos de interesse, como empresas, multinacionais, bancos etc., pressionam a máquina estatal para agir de uma determinada forma por meio de instrumentos de pressão, como lobby (Putnam, 1988; Evans, 1993; Moravisck, 1993). Outras forças, tais como grass roots lobbying (Cintra,2005), sistema eleitoral (Morrow, 1991), dentre outras, também ganham relevância, pois são instrumentos importantes para dominar ou influenciar a máquina pública Neste sentido, o Estado deixa de ser um ator autônomo. Todas as suas ações obedecem às demandas internas. Os grupos melhor organizados possuem maior capacidade de transferir suas demandas ao Estado e, uma vez feito isso, as políticas de comércio passam a refletir o posicionamento defendido por estes atores. Para os autores desta perspectiva não existe nada que se aproxime a um interesse nacional coeso, algo que pudesse ser definido como pertencente a um bem geral do Estado. Existem, de fato, vários interesses que buscam, de uma forma ou de outra, transformar suas demandas particulares em política de Estado. Em outras palavras, o interesse nacional, definido aqui como o interesse de Estado, nada mais é do que a 12

13 existência de um interesse particular que conseguiu se sobressair a ponto de controlar a máquina pública (Moravisck,1993). Putnam com a Teoria dos jogos dos dois Níveis é um dos principais autores que trabalham com o jogo político doméstico. Segundo este autor, existe uma relação direta entre o nível doméstico e o nível estatal. Da mesma forma que um negociador precisa barganhar com outros Estados (Nível I), precisa barganhar com as diversas forças presentes no cenário político doméstico (Nível II). Win-set é um dos principais conceitos trabalhados pelo autor. Trata-se do alcance das propostas de uma negociação, tanto propositivas quanto defensivas, consideradas positivas pelos grupos domésticos. Segundo o autor, o tamanho do Win-set depende do jogo político doméstico. Baseado nestes pressupostos, o autor busca relacionar os dois níveis centrado nas duas hipóteses centrais: The smaller the win-set, the greater the risk that negotiations break down e A small win-set can be a bargaining advantage (Putnam, 1988:438-40) Tomando estes argumentos como pressupostos alguns autores acreditam que é preciso criar meios que conectem os diferentes setores domésticos e o Estado. Estes mecanismos de acesso garantiriam uma competição para dominar a máquina pública mais direta, garantindo o acesso de setores menos favorecidos. O USTR, no caso americano, tem sido citado como exemplo desta ligação entre o que é particular, ou seja, o jogo político doméstico, e o que é público, ou seja, o Estado (Vigevani et al., 2005). Dentro desta perspectiva, Estados que não garantem mecanismos de acesso claramente definidos tendem a estar em desvantagem uma vez que as políticas adotadas pela máquina púbica tendem a não refletir as demandas domésticas de maneira eficaz, prejudicando a economia doméstica. Esta é a lógica do Putnam, com a teoria dos Jogos dos dois Níveis. O Brasil é um dos exemplos citados (vide Oliveira,2007), pois entendese que o formulação de política internacional brasileira acontece de modo autônomo dos interesses domésticos. No tocante à política comercial, seria interessante criar alguma agência nos moldes do USTR norte-americano, garantindo assim o acesso do privado ao público no cenário político brasileiro. Allison também trouxe contribuições importantes para este tipo de abordagem doméstica, muito antes de Putnam. Este autor desenvolveu três tipos ideais para analisar a crise dos mísseis em cuba, conhecido como os três modelos de Allison, sendo que o 13

14 segundo e o terceiro modelos merecem destaque 13. O Segundo modelo, denominado Organizacional, entende as organizações intra-estatais como as unidades básicas de análise. Assim, o governo não é mais considerado um ator unitário, pois existe ao seu redor uma constelação de organizações, cada uma com um interesse próprio, com prioridades, percepções e questões diferentes. O principal objetivo destas organizações é garantir o orçamento, a sobrevivência, ou cooptação de poder. Segundo o autor, government consists of a conglomerate of semi-feudal, loosely allied organizations, each with a substantial life of its own [...] governments perceive problems through organizational sensors. Governments behavior can therefore be understood according to a second conceptual model, less as deliberate choices of leaders and more as outputs of large organizations functioning according to standard patterns of behavior (Allison,1969:698) O terceiro e último modelo de Allison denomina-se Individual. Neste nível os principais atores são os indivíduos que possuem uma posição de importância no governo, pois podem influenciar diretamente na adoção de uma determinada decisão. Questões tais como personalidade, capacidade de barganha, habilidade política, vontade pessoal, entre outras, ganham relevância. Segundo o autor, Man share power. Men differ concerning what must be done. The differences matter. This milieu necessitates that policy be resolved by politics. What one nation does is sometimes the result of the triumph of one group over others. More often, however, different groups pulling in different directions yield a resultant distinct from what anyone intended. What moves the chess pieces is not simply the reasons which support a course of action, nor the routines of organizations which enact an alternative, but the power and skill of proponents and opponents of the action in question (Allison,1969:707) Outro autor que trabalha com esta perspectiva doméstica é John S. Odell. Ao analisar o papel da ameaça nas Negociações Internacionais, Odell afirma que sua utilização de forma bem sucedida é resultado da política doméstica. The effects of coercion attempts vary, and one thing they depend upon is internal politics 13 O primeiro modelo foge das questões abordadas neste tópico e se encaixa melhor no próximo. Denominado Estatal, o governo é unitário e as ações são tomadas de forma puramente estratégica. A segurança, assim, tem prioridade e a noção de racionalidade, tal como nos ensina a Teoria dos jogos, é o elemento básico das decisões. Nas palavras do autor, esta abordagem provides for rational discipline in action and creates astounding continuity in foreign policy which makes American, British, or Russian foreign policy appear as an intelligent, rational continuum... regardless of the different motives, preferences, and intellectual and moral qualities of successive statesmen (Allison,1969:692) 14

15 (Odell,1993). Charles Maier, embora com menor enfase, também parece se inserir neste grupo. Ao analisar a construção do sistema econômico do pós-segunda Guerra, o autor conclui que the construction of the post-world War II Western economy under United States auspicies can be related to the politic and economic forces generated within American society (Maier, 1978:24). Katzenstein também chama atenção para este nível de análise. Segundo ele, existem três formas de lidar com a questão: por meio do paradigma nacionalista, do paradigma realista e do paradigma neoliberal. Segundo o autor: Content and consistency of foreign economic policies result as much from the constraints of domestic structures as from the functional logic inherent in international effects. A correct determination of the relative weight of international and domestic factors is one of the keys to an adequate analysis of international politics. Although domestic and international forces are complementary rather than competing in their impact on foreign economic policies, it appears that on questions of the international economy international politics can no longer be adequately analyzed from the lofty heights of the international system alone. The political causes and consequences of many current international problems of the international economy should instead be interpreted as well from the perspective of domestic politics (Katzenstein,1976:45). Teorias com ênfase na autonomia do Estado São diversas as correntes teóricas que buscam enfatizar as ações de Estado. Não podemos, certamente, agrupar todos os autores num grupo coeso, pois eles diferem em muitos pontos. Contudo, o seguinte ponto os unem neste tópico: todos garantem, em maior ou menor grau, poder autônomo aos Estados com maior intensidade do que os autores citados no tópico acima. O Realismo Clássico é uma das mais influentes escolas a lidar com esta questão. Para eles o Estado difere fundamentalmente da sociedade. Isso quer dizer que não existe uma relação direta entre o jogo político doméstico e o Estado, pois o último possui autonomia exclusiva para tomar as decisões. Basicamente, as principais premissas que baseiam a tradição Realista são: Estado é o único ator e é caracterizado como unitário e racional, a política não se baseia em princípios morais. A razão de Estado prevalece, bem como a soberania em assuntos domésticos. Sendo esta a natureza de todos os Estados, o Sistema Internacional é anárquico. Além disso, o Realismo parte do 15

16 pressuposto de que os Estados são unidades políticas integradas, e que, se não houver tal integração, cabe ao Estado criá-la. Assim, o Estado é o único ator influente nas Ralações Internacionais, separando de forma rígida a dinâmica interna da internacional. A segurança é central para a manutenção do Estado, e de total controle deste. Todos estes argumentos, em maior ou menor grau, estão presentes nos seis pontos de Morgenthau (2003), um dos principais autores desta corrente. Entretanto, tal abordagem sofreu mutações para se adequar a novos desafios impostos pela nova dinâmica dos acontecimentos internacionais durante a década de 1980 em diante. Waltz, por exemplo, alterou alguns pressupostos do Realismo Clássico para avançar no debate, mudando a dinâmica motivacional da ação (Shimko, 1992:294) 14. Acreditamos que tal fenômeno se deu por motivos científicos e metodológicos, como no caso de Waltz, e por mudanças na estrutura econômica internacional, liderado pelos Estados Unidos, como no caso do Gilpin (2004) e Ikenberry (1996). Entretanto, o resgate do Realismo, denominado Neorealismo, também não forma um grupo coeso, como pressupõem alguns acadêmicos para fins didáticos. Tal grupo também possui variações. Assim, existe o Neorealismo estrutural de Waltz, e a Política Econômica Internacional Neorealista, encabeçado por Gilpin. Por isso é preciso ter em mente que não é possível falar em Neorealismo, como muitos autores fazem, mas sim em Neorealismos, pois os diferentes autores que comumente são enquadrados nesta categoria possuem diferenças fundamentais. Talvez a principal contribuição do Neorealismo Waltzaniano fora trazer o nível estrutural para o debate. Isso quer dizer que as unidades intra-estatais são totalmente ignoradas e perdem, se compararmos com os teóricos da política doméstica, o papel de destaque na formulação de políticas não recebendo, aqui, papel algum. As características dos próprios Estados, suas peculiaridades, sistema político, tipos de instituições, religião etc., deixam de ser relevante. O que importa para este autor é a localização posicional dos Estados um com relação aos demais. A este respeito Waltz afirma que 14 A natureza do homem deixa de ser a força motivadora, como nos ensina Morgenthau (2003), e a estrutura internacional assume este papel. A este respeito Waltz afirma que um sistema é composto de uma estrutura e de unidades interagindo. A estrutura é o amplo sistema componente que torna possível pensar em um sistema como um todo (Waltz,2002:79). Logo em seguida o autor conclui que abstrair atributos das unidades significa deixar de lado questões sobre tipos de líderes políticos, instituições econômicas e sociais e acordos ideológicos que os Estados podem ter (Waltz, 2002:80). 16

17 Relação significa a interação das unidades e a posição que elas ocupam entre si. Para definir estrutura é necessário ignorar como as unidades se relacionam entre si (como elas interagem), concentrando-se em como elas se posicionam em relação às outras (como elas se arrumam e se posicionam). Interações, com já insisti, ocorrem no nível das unidades. Como as unidades posicionam-se em relação às demais, a forma que elas são posicionadas ou arranjadas, não é propriedade das unidades. O arranjo das unidades é uma propriedade do sistema (Waltz, 2002:80). A formulação teórica de Waltz, em suma, se difere em muito em relação aos teóricos da política doméstica. Assim como o Realismo Clássico, o Estado mantêm-se como o ator principal. Este possui autonomia em questões internacionais, sendo o único responsável, além dos constrangimentos impostos pela estrutura, pelas decisões tomadas pelos Estados. Questões domésticas são desconsideradas. Dentro desta perspectiva estrutural, outros dois autores além de Waltz merecem destaque. O primeiro deles é Krasner. Em seu texto State Power and the Structure of International Trade, o autor afirma que Interdependece is not seen as a reflection of state policies and states choices (the perspective of balance-of-power theory), but as a result of elements beyond the control of any state or a system created by states (Krasner,2000:19). Baseado nisso, o autor afirma que a política comercial dos Estados é definida pelo interesse e poder dos Estados em maximizar as metas nacionais. Para os propósitos deste artigo, faz-se importante destacar a relação entre a distribuição de poder e o grau de abertura no comércio internacional feita pelo autor (a tabela abaixo sintetiza este argumento). Assim, a política comercial dos Estados varia de acordo com as movimentações estruturais e não como resultante de pressões domésticas. Tabela 1: Probability of an Open Trading Structure with Different Distribution of Potential Economic Power Level of Size of States Relatively Equal Small Large Equal Moderate-High Low- Moderate Very Unequal High 17

18 Development of States Unequal Moderate Low Moderate- High (Krasner,1976:323) Ikenberry é outro autor que aborda esta dimensão estrutural, embora com importantes diferenças de Waltz e Krasner. Segundo o autor, at key historical junctures hegemonic states can create an entire political formation that takes us beyond the dichotomy of domestic and international by seeking to align the two (Ikenberry,1996:298). Um dos argumentos centrais do autor é que o Estado, principalmente o hegemônico, tenta materializar externamente um sistema que ele busca manter internamente. O Estado, para o autor, é que merece o foco da análise, contudo não podemos ignorar o jogo político doméstico completamente, como fez Waltz. Isso porque a ação do Estado se dá entre as demandas domésticas e as demandas internacionais. Segundo o autor, our view is that the activities and choices of state officials, situated between these domains, are particularly irnportant. We assume that state officials have both international and domestic goals, and we are interested in the ways they pursue domestic goals within the international system and international goals within the domestic system (Mastanduno, Lake e Ikenberry,1989:459). Em suma, Policy made in one arena spills over into the other. Governments act at home to meet international challenges and abroad to solve domestic problems, often simultaneously. What are needed are conceptual frameworks that address not only the impact of one on the other, but the interplay between domestic and international factor (Mastanduno, Lake e Ikenberry,1989:458) Sem se desvincular de seus esforços teóricos anteriores, como a Teoria da Estabilidade Hegemônica, Robert Gilpin (2004), assim como Waltz (2002), Krasner (1979) e Ikenberry (1996), reconhece a estrutura internacional 15 como um importante 15 Entretanto, Gilpin tem mais facilidade para lidar com a mudança do que Waltz. Sua Teoria da Estabilidade Hegemônica prevê a alternância de potências hegemônicas o que pode alterar de maneira significativa as regras do Sistema Internacional (Gilpin, 1988). O próprio Gilpin reconhece diferenças significativas entre sua obra e a de Waltz: This problem may be illustrated by a brief consideration of Waltz s and my own last books. In his Theory of International Politics, Waltz employs a theoretical framework that is, to use Brian Barry s useful formulation, essentially sociological : Waltz starts with the international system and its structural features in order to explain certain aspects of the behavior of individual states. My War and Change in World Politics emphasizes the opposite approach, namely, that 18

19 nível de análise para a compreensão da política comercial dos Estados. Tanto o Realismo Estrutural de Waltz quanto a Política Econômica Internacional de Gilpin enfatizam o Estado como ator principal. Os dois teóricos vêem a política como um meio para atingir um fim, desprovida de moralidade, em um cenário de auto-ajuda. Contudo tais autores divergem no debate sobre o equilíbrio entre segurança e economia. Gilpin define poder como capacidade militar, econômica e tecnológica. Sendo assim, a natureza do Estado continua sendo a mesma (busca por sobrevivência em um cenário de auto-ajuda), mas nem sempre gastos militares terão prioridade sobre assuntos econômicos, uma vez que este último também é uma forma aquisição de poder importante. Esta diferenciação é respeitável, embora sutil, porque abre o leque para a ascensão de novas variáveis no trabalho de Gilpin deixadas em segundo plano por Waltz, como a utilização da Política Comercial como ferramenta para agregar poder. Embora estas abordagens difiram em importantes questões, todas elas reconhecem a existência de um Interesse Nacional não definido exclusivamente como resultado do jogo político doméstico. Leo Panitch também atribui ao Estado grande autonomia. (Panitch, 2000). Ao discorrer sobre o processo globalizante, processo este usado por muitos como exemplo da falência da autonomia dos Estados, o autor afirma que o Estado permanece e que a globalização é resultado de suas ações autônomas. É isto que o autor quer dizer ao afirmar que the process of globalization, far from dwarfing states, has been constituted through and even by them (Panitch, 2000). Assim, a mobilidade do capital, o fim das barreiras ao comércio, as privatizações, entre outros, embora sejam desafios importantes, não minaram por completo a autonomia dos Estados. Krasner (1979), em outra oportunidade, chega a afirmar que o Estado, representado por uma cúpula dirigente, possui interesses próprios que podem ou não se adaptar às demandas internas. Assim, não são todos os casos que as ações de Estado respondem diretamente aos interesses domésticos. Isso é reflexo da autonomia do Estado. Em algumas questões esta cúpula dirigente tem mostrado certas preferências que perduram no tempo e não obedecem as mudanças de governo. Isso mostra que as políticas adotadas pelo Estado nestas situações obedecem aos interesses políticos e não apenas aos grupos de interesse domésticos. Em outras palavras, não se pode of economic or rational choice theory: I start with individual state actor and seek to explain the emergence and change of international systems. (Gilpin, 1986:303) 19

20 desconsiderar as opções geo-estratégicas dos Estados que costumam utilizar a política econômica ou comercial como um de seus instrumentos. Segundo Krasner U.S. leaders have been more concerned with general political objectives than with specific economic ones. They often ignored the positions taken by large private corporations (Krasner,1978). Segundo o autor, existe um Interesse Nacional representado pelo Estado que não necessariamente responde aos interesses políticos domésticos, embora este nível possa constranger seu campo de ação. For operational purposes the state can be conceived of as comprising those central governmental institutions that are charged with protecting the general well-being of the society and are relatively insulated from particular group pressure. For the United States, the White House and the State Department are the most obvious candidates (Krasner,1978). Outro autor importante que não pode deixar de ser mencionado é Peter Gowan. Segundo este autor, existe uma dimensão estratégica de Estado que não pode ser ignorada. Ao discorrer sobre o fim do sistema Bretton-Woods, o autor afirma que o país não é, naturalmente, simplesmente os seus políticos eleitos: eles vêm e vão, mas o país deve permanecer, e a tarefa dos funcionários públicos graduados é a de apresentar os fatos a seus chefes políticos: as fatos sistêmicos da situação e interesses do país dentro de um horizonte de tempo maior do que o ciclo eleitoral (Gowan, 2003:108). Em outra oportunidade, ao discorrer sobre as políticas pró-japão e Europa adotadas pelos Estados Unidos no imediato pós-guerra, o autor afirma que this turn was thus not simply the spontaneous outcome of market decisions by capitalists. They were concerted efforts in the field of state strategy (Gowan, 2007:15). Esta divisão feita pelo autor demonstra que existe uma dimensão estratégica que não responde aos interesses dos capitalistas, ou seja, dos grupos de pressão. Embora todos estes autores possuam diferenças significativas, todos eles garantem ao Estado, com maior ou menor intensidade, certo poder autônomo. Para estes autores, com exceção de Waltz, a autonomia dos Estados pode ser minimizada por meio de demandas internas, mas não de maneira completa, sempre havendo espaço para a atuação do Estado. Além disso, estes autores afirmam que a estrutura internacional também pode minimizar a autonomia dos Estados e, conseqüentemente, moldar a política comercial. Demandas domésticas, Interesse de Estado e Fair-Trade 20

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