Nº 18614/2016 ASJCIV/SAJ/PGR

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1 Nº 18614/2016 ASJCIV/SAJ/PGR Relator: Ministro Presidente Requerente: Estado da Paraíba Requerido: Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba Interessado: Município de Gurinhém SUSPENSÃO DE TUTELA ANTECIPADA. ICMS. CONCESSÃO DE BENEFÍCIOS FISCAIS. REFLEXO NO CAMPO DAS ISENÇÕES. REPASSES AOS MUNICÍPIOS. BASE DE CÁLCULO. GRAVE RISCO DE LESÃO À ORDEM E À ECONOMIA PÚBLICAS. POTENCIAL MULTIPLICADOR. DEFERIMENTO DA CONTRACAUTELA. 1 Requerimento de suspensão de decisão antecipatória da tutela que obstou ao Estado da Paraíba a possibilidade de deduzir da base de cálculo do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicação ICMS benefícios fiscais concernentes a isenções do tributo. 2 Compete ao Supremo Tribunal Federal examinar o pedido de suspensão que versa sobre o campo da regência constitucional do ICMS e da repartição de receitas desse imposto entre estados e municípios (arts. 155, caput, II e 2º, XII, g; 158, IV, da Constituição Federal). 3 Inibida a concessão de isenções tributárias e havendo possibilidade de comprometimento da regular execução orçamentária das metas fiscais, configura-se o grave risco de lesão à ordem e à economia públicas. 4 Evidencia-se o nítido potencial multiplicador da demanda, dada a quantidade de processos semelhantes que po-

2 dem vir a ser movidos pelas municipalidades locais em desfavor do requerente. 5 Parecer pelo deferimento do pedido de contracautela. O Estado da Paraíba requer a suspensão dos efeitos da tutela antecipada concedida pelo Tribunal de Justiça local em favor do Município de Gurinhém, nos autos do Agravo de Instrumento A ação ordinária foi promovida contra o Estado da Paraíba, sob o fundamento de que o referido ente teria desacatado o mandamento constitucional de repasse aos municípios dos 20% (vinte por cento) do Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercador ias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicação ICMS, do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores IPVA e do Imposto de Transmissão Causa Mortis e Doação ITCMD, ao abater da cota-parte do autor o percentual referente à concessão de incentivo fiscal consistentes na isenção tributária. A tutela antecipada foi concedida para determinar o repasse integral da cota municipal, sem a dedução do valor das isenções, ou seja, assegurou ao Município de Gurinhém o direito de obter o repasse de 20% (vinte por cento) do ICMS, IPVA e ITCMD que lhe é destinado através do Fundo de Manuten- 2

3 ção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação FUNDEB, sem as deduções dos valores referentes às isenções fiscais concedidas pelo ente federado. De acordo com o Tribunal de Justiça do Estado da Paraíba, qualquer limitação do repasse de receitas tributárias previsto pela Constituição Federal configura interferência indevida do estado no sistema constitucional de repartição tributária. Daí o presente pedido de contracautela, postulando o requerente a suspensão dos efeitos do provimento, sob a alegação de que, além de deter nítido potencial multiplicador, gera grave lesão à economia e à ordem pública estadual. Afirma ter sido aplicada erroneamente a orientação firmada no Recurso Extraordinário , uma vez que, quando o ente federado concede uma isenção, o tributo não é arrecadado e não pode ser considerado como tal para fins de repasse. Pontua que o entendimento perfilhado na decisão impugnada inibe isenções e compromete, injustamente, a execução orçamentária, as metas fiscais do Estado da Paraíba e a sua política extrafiscal. Salienta que o artigo 158, inciso IV, da Constituição Federal anota que o percentual do ICMS pertencente aos municípios incide sobre o produto efetivamente arrecadado, o que afasta sua in- 3

4 cidência sobre os fatos geradores isentos ou outros benefícios fiscais. Considera, ainda, que a decisão atenta contra a ordem constitucional por afrontar a regra de competência tributária do ICMS (art. 155, caput e II, da CF/88), a cláusula constitucional de regência das isenções (art. 155, 2º, XII, g) e comprometer o pacto federativo (art. 60, 4º, da CF/88). Vieram os autos à Procuradoria-Geral da República para emissão de parecer em setenta e duas horas. Esses, em síntese, são os fatos de interesse. Primeiramente, a matéria em debate evidencia a competência dessa Suprema Corte para examinar o pedido de suspensão, uma vez que versa sobre o campo da regência constitucional do ICMS e da repartição de receitas desse imposto entre estados e municípios (arts. 155, caput, II e 2º, XII, g; 158, IV, da CF/88). Fixada a competência, sabe-se que o deferimento dos pedidos de suspensão de segurança, de liminar e de antecipação de tutela tem caráter sabidamente excepcional, sendo imprescindível perquirir a potencialidade de a decisão concessiva ocasionar lesão à ordem, segurança, saúde e economia públicas, não cabendo nesta sede, em princípio, a análise do mérito. Essa Suprema Corte, entretanto, fixou orientação no sentido de ser possível um juízo mínimo acerca da matéria de fundo anali- 4

5 sada na origem, para concluir-se pela viabilidade ou inviabilidade da suspensão da decisão antecipatória da tutela jurisdicional. A controvérsia sobre a repartição de receitas tributárias constitucionais entre estados e municípios não é inédita no Supremo Tribunal Federal. O tema da retenção de parcela do produto da arrecadação do ICMS pertencente aos municípios em razão do diferimento dos prazos de recolhimento do tributo pelo estadomembro foi debatido nos autos do Recurso Extraordinário (Tema 42). Assentou a Suprema Corte, naquela oportunidade, ser defeso ao estado postergar o repasse de parcela do ICMS devida aos municípios a pretexto do adiamento do recolhimento do tributo de particulares. Eis a ementa do julgado: CONSTITUCIONAL. ICMS. REPARTIÇÃO DE RENDAS TRIBUTÁRIAS. PRODEC. PROGRAMA DE INCENTIVO FISCAL DE SANTA CATARINA. RETENÇÃO, PELO ESTADO, DE PARTE DA PARCELA PERTENCENTE AOS MUNICÍPIOS. INCONSTITUCIONALIDADE. RE DESPROVIDO. I A parcela do imposto estadual sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre prestações de serviços de transporte interestadual e intermunicipal e de comunicação, a que se refere o art. 158, IV, da Carta Magna pertence de pleno direito aos Municípios. II - O repasse da quota constitucionalmente devida aos Municípios não pode sujeitar-se à condição prevista em programa de benefício fiscal de âmbito estadual. III Limitação que configura indevida interferência do Estado no sistema constitucional de repartição de receitas tributárias. 5

6 IV Recurso extraordinário desprovido. (Relator Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, DJe, 13 ago. 2008) Todavia, como bem ressaltado pelo requerente, o caso em exame não se confunde integralmente com o do Recurso Extraordinário , dado enfocar a suspensão dos efeitos de decisão que ordenou o repasse do ICMS também sobre mercadorias e serviços isentos. O estudo da dedução de serviços isentos da base de cálculo do ICMS repassado aos municípios encontra referência nos autos do Recurso Extraordinário , paradigma do Tema 653 da repercussão geral. O referido recurso extraordinário aborda o valor devido pela União ao Fundo de Participação dos Municípios, relativamente aos impostos sobre a renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados, em face de benefícios e incentivos fiscais concedidos em relação a esses impostos. Na mesma esfera de debate, pende a conclusão do julgamento da Ação Cível Originária 758, em que se discute a inclusão ou exclusão de deduções das contribuições do Programa de Integração Nacional PIN e do Programa de Redistribuição de Terras e de Estímulo à Agroindústria do Norte e do Nordeste PROTERRA nos valores do Imposto de Renda Pessoa Jurídica 6

7 IRPJ repassados ao Fundo de Participação dos Estados FPE (v. Informativos 544 e 777/STF). No parecer ofertado no Recurso Extraordinário , a Procuradoria-Geral da República, analisando situação análoga à debatida no Recurso Extraordinário , anotou ser infundada a pretensão de que se tenha por base de cálculo do Fundo de Participação dos Municípios a receita bruta da arrecadação do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados. Isso em face do entendimento de que parte dos valores arrecadados por esses impostos são decorrentes da renúncia de receitas tributárias da União, consistentes na concessão de isenções, benefícios e incentivos fiscais. Do contrário, ficaria prejudicada a possibilidade de a União, dentro de sua competência tributária, renunciar a receitas com objetivos extrafiscais primordiais, tal qual a promoção do equilíbrio socioeconômico entre as diversas regiões do país. Por essa linha de intelecção, considera-se que, ao excluir a possibilidade de dedução das isenções da base de cálculo do ICMS repassado à municipalidade paraibana, o juízo reclamado passou a 1 Ementa: CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. REPARTIÇÃO DE RECEITAS TRIBUTÁRIAS. IR E IPI. FUNDO DE PARTICIPAÇÃO DOS MUNICÍPIOS. ART. 159, I, B E D, DA CF. CÁLCULO. EXCLUSÃO DOS BENEFÍCIOS, INCENTIVOS E ISENÇÕES FISCAIS CONCEDIDOS PELA UNIÃO. REPERCUSSÃO ECONÔMICA, JURÍDICA E POLÍTICA. EXISTÊNCIA DE REPERCUSSÃO GERAL. (RE RG, Relator Ministro RICARDO LEWANDOWSKI, DJe, 24 maio 2013) 7

8 inibir a concessão de isenções de ICMS essenciais à política extrafiscal do Estado da Paraíba. Nesse esteio, comprometeu a regular execução orçamentária das metas fiscais do ente estadual. Vislumbra-se, portanto, em um exame perfunctório, próprio do incidente suspensivo, a configuração potencial de grave risco de lesão à ordem e à economia públicas do requerente, termos em que se justifica a concessão da contracautela. Evidencia-se, por igual, o nítido potencial multiplicador da demanda, dada a quantidade de processos semelhantes que podem vir a ser movidos pelas municipalidades locais em desfavor do requerente. Segue essa lógica o deferimento do pedido de contracautela, pelo Ministro Gilmar Mendes, nos autos da Suspensão de Tutela Antecipada 350. Extrai-se da decisão: Nos autos de origem, discute-se a base de cálculo para fins de repasse, ao Fundo de Participação dos Municípios, do produto da arrecadação dos impostos sobre renda e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados (art. 159, inciso I, alíneas b e d, da CF/88). Não há dúvida, portanto, de que a matéria reveste-se de índole constitucional. [ ] Num juízo mínimo de delibação da questão meritória debatida, verifico que a decisão impugnada deferiu pedido liminar em favor do Município de Satuba/AL, ao fundamento de estar em consonância com o entendimento proferido por este Supremo Tribunal Federal no julgamento plenário do 8

9 RE n.º (rel. Ricardo Lewandowski, DJ ): [ ] Ressalto que o Plenário desta Corte, no julgamento do referido RE n.º , à unanimidade, entendeu que o repasse da cota constitucionalmente devida aos Municípios não pode sujeitar-se à condição prevista em programa de benefício fiscal de âmbito estadual [grifo nosso]. O Ministro Ricardo Lewandowski, ao relatar o caso, destacou que a condição estabelecida no Programa de Desenvolvimento da Empresa estadual controvertida era a postergação do recolhimento de ICMS, cuja concessão leva ao adiamento do repasse, aos Municípios, da parcela deste imposto que lhes pertence. Assim, ficou esclarecido que a questão era específica, dado que o tributo em tela já havia sido efetivamente arrecadado, sendo forçoso reconhecer que o Estado, ao reter a parcela pertencente aos Municípios, interferiu indevidamente no sistema constitucional de repartição de rendas. No presente pedido de suspensão, entretanto, discute-se questão distinta relacionada ao Imposto de Renda e ao Imposto sobre Produtos Industrializados e não se demonstra, de plano, a concessão de benefícios, de incentivos ou de deduções que impliquem arrecadação postergada de tributo. Assim, o entendimento firmado no RE n.º , em princípio, não coincide em termos fáticos e jurídicos com o presente caso. Portanto, a determinação judicial liminar de desconsideração dos incentivos fiscais realizados pela União Federal para efeito de mensuração do produto de arrecadação do IR e do IPI causa grave lesão à ordem pública, na medida em que inibe a concessão de isenções fiscais pela União Federal e compromete a regular execução orçamentária e as metas fiscais estipuladas em lei. [...] Nesse sentido, vislumbro também grave lesão à economia pública, especialmente se considerada a probabilidade de concretização do denominado efeito multiplicador (SS n.º AgR/RJ, rel. Carlos Velloso, Plenário, DJ ), em vista da possibilidade de aumento de medidas liminares em demandas que contenham idêntico objeto. Ante o ex- 9

10 posto, defiro o pedido para suspender a execução da decisão proferida nos autos do Agravo de Instrumento n.º , em trâmite no Tribunal Regional Federal da 5ª Região. (STA 350, Relator Ministro PRESIDENTE, DJe, 6 nov. 2009) No mesmo sentido, o deferimento de pedidos de contracautela também em favor do Estado da Paraíba, nos autos das suspensões de tutela antecipada 699 (DJe, 28 mai. 2015) e 681 (DJe, 20 jan. 2016). JCCR/BIAA Ante o exposto, o parecer é pelo deferimento do pedido. Brasília (DF), 16 de fevereiro de Rodrigo Janot Monteiro de Barros Procurador-Geral da República 10