ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS COMO ESTRATÉGIA PARA O DESENVOLVIMENTO REGIONAL

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1 1 ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS COMO ESTRATÉGIA PARA O DESENVOLVIMENTO REGIONAL Daniele Cristine Ramos Gonçalves Luzia Lima Guimarães RESUMO No Brasil, os Arranjos Produtivos Locais têm sido objeto de estudo em virtude do potencial de geração de emprego e renda e das oportunidades de desenvolvimento regional. Algumas abordagens conceituais são apresentadas neste trabalho, que analisa ainda as aplicações no Maranhão, sobretudo no âmbito das políticas públicas. A proposta para o Maranhão é apresentar de que maneira os APL s se apresentam como estratégia de crescimento e desenvolvimento do Estado. Palavras-Chaves: Arranjos Produtivos Locais, Desenvolvimento, Políticas Públicas. ABSTRACTS In Brazil, Local Productive Arrangements (LPA) have been objects of study due to the potential of job creation and income raise and to the possibilities of regional development. This article presents some conceptual approaches and analyzes their applications to the case of Maranhão State, especially in what concerns public policies. The goal of this analysis is to show how LPA can be a strategy of growth and development to the Maranhão State. Keys Words: Local Productive Arrangements, Development, Public Politicy. 1 INTRODUÇÃO Atualmente, a promoção dos Arranjos Produtivos Locais (APLS) tem suscitado muitas pesquisas e debates, onde se discutem conceitos, características, objetivos, e diversos aspectos relevantes atinentes ao tema, grande parte desse interesse reside no potencial dos APLS de gerar emprego e renda, de possibilitar um ambiente de inovação, de aumentar a competitividade das empresas, através do aprendizado numa cadeia produtiva em que estão presentes instituições de ensino, de financiamento e de fomento. Em razão desse potencial, os Arranjos Produtivos Locais têm sido considerados nas formulações de estratégias de desenvolvimento regional. Sobretudo em um estado como o Maranhão, cujo Índice de Desenvolvimento Humano está entre os mais baixos do Brasil, o apoio aos APLS pode compreender um importante fator de desenvolvimento. Essa preocupação está na base do Programa de Promoção e Desenvolvimento de Arranjos e Sistemas Produtivos Locais PAPL, lançado pelo Governo do Estado do 1

2 2 Maranhão, em O PAPL logrou fazer um levantamento das aglomerações produtivas do Estado. Entre as aglomerações pesquisadas, foram identificados 12 APLS, os quais foram selecionados para serem alvos de políticas públicas de apoio e incentivo. Este trabalho objetiva analisar o conceito de APL, como tem sido abordado no âmbito do debate acadêmico no Brasil, e sua aplicação recente no Maranhão. 2 ASPECTOS CONCEITUAIS E TEÓRICOS As Aglomerações Produtivas podem ser clusters, arranjos produtivos, sistemas produtivos, distritos industriais italianos entre outros. As primeiras experiências de aglomerados produtivos relativamente organizados, voltados para o desenvolvimento de atividades produtivas e de comercialização, datam da década de 70, na região da Emília Romana no Norte da Itália. Os aglomerados típicos dessa região são denominados distritos industriais italianos e atualmente respondem por 52% das exportações do país. Em diversos países da União Européia, por exemplo, Alemanha, França, Espanha e, ainda Estados Unidos e Japão, os Arranjos Produtivos Locais desempenham um papel no desenvolvimento regional. Porém é na Itália que eles mais se destacaram. A experiência da chamada Terceira Itália 1, localizada no Nordeste e Centro da Itália, revelou um crescimento econômico expressivo com a implementação dos distritos industriais. Para Cassiolato, Machado e Palhano (2002), citados por Crocco (2003), os Distritos Industriais são caracterizados pela concentração setorial e geográfica de firmas, predominância de Micro, Pequenas e Médias Empresas MPME, existência de organizações que buscam a cooperação e facilitam o aprendizado e a inovação. Haddad (2003) explica que os arranjos ou sistemas produtivos têm origem no distrito industrial italiano. O distrito industrial consiste num grupo de empresas concentradas geograficamente, que compartilham de valores e conhecimentos que definem um ambiente cultural em que os agentes são interligados por competição e cooperação, tendo seu trabalho destinado a um mesmo mercado final. As principais fontes de competitividade são os elementos de confiança, de solidariedade e de cooperação entre as empresas, um resultado de relações muito estreitas de natureza econômica, social e comunitária 1 Expressão criada por Arnaldo Bagnasco usada no final da década de 70 para denotar as muitas faces do mesmo país: a Primeira Itália, localizada no Noroeste, e considerada a Itália Rica; a Segunda Itália, localizada no norte da Itália, marcada por pobreza e predominantemente agrícola; e a Terceira Itália, onde se originaram os distritos industriais. 2

3 3 (HADDAD, 2003). De acordo com Machado (2004), os Arranjos Produtivos se formam a partir do momento em que se percebem inovações na maneira de produzir e, além disso, contam com condições locais favoráveis ao desenvolvimento das atividades inerentes aos arranjos (produção, comercialização, aprendizado, interação, cooperação entre outros). Segundo a Rede de Pesquisa em Sistemas Inovativos Locais - REDESIST (2004), a origem dos arranjos e sistemas produtivos locais está associada à formação de vínculos territoriais (regionais e locais), sociais, políticos e culturais e econômicas. Além disso, fatores como interação, cooperação, troca de experiência e o constante aprendizado são fundamentais para a formação dos arranjos. Neste contexto, projetos públicos ou privados são decisivos para difundir e multiplicar idéias que culminarão em desenvolvimento regional no longo prazo. Machado (2004), citando Krugman (1994), destaca que a concentração de empresas diminui o grau de risco para empresa e para trabalhadores. De um lado, as empresas não enfrentariam a escassez de trabalhadores e, de outro lado, os trabalhadores tampouco enfrentariam a escassez de empregos. Os modelos como as aglomerações se apresentam hoje, têm algumas peculiaridades que distinguem um arranjo do outro. As Aglomerações Produtivas podem ser classificadas como: Clusters, Distritos, Arranjos ou Sistemas Produtivos Locais (ASPL), Arranjos Produtivos Locais. Essas classificações variam de autor para autor. Os principais conceitos referentes a aglomerados produtivos serão explicados a seguir, sobretudo o enfoque sobre Arranjos Produtivos Locais - APLS que é o cerne do estudo. Entre os espaços de debate mais atuantes no estudo dos APLS, encontra-se a RedeSist. A RedeSist é uma rede de Pesquisa em Sistemas Produtivos e Inovativos Locais, uma rede de pesquisa interdisciplinar, formalizada desde 1997, sediada no Instituto de Economia da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Os grandes temas de interesse da RedeSist estão relacionados aos novos requerimentos e formas do desenvolvimento industrial e tecnológico, bem como ao papel, objetivos e instrumentos de políticas tecnológicas e industriais adotadas neste novo contexto internacional. O principal foco de pesquisa são os arranjos e sistemas produtivos locais. Para a RedeSist, (2004) Arranjos Produtivos Locais são: Aglomerações territoriais de agentes econômicos, políticos e sociais - com foco em um conjunto específico de atividades econômicas - que apresentam vínculos mesmo que incipientes. Geralmente envolvem a participação e a interação de empresas - que podem ser desde produtoras de bens e serviços finais até fornecedoras de insumos e equipamentos, prestadoras de consultoria e serviços, comercializadoras, clientes, entre outros - e suas variadas formas de representação e associação. Incluem também diversas outras instituições públicas e privadas voltadas para: formação e capacitação de recursos humanos, como 3

4 4 escolas técnicas e universidades; pesquisa, desenvolvimento e engenharia; política, promoção e financiamento. Diante deste conceito, observa-se a importância que as instituições de ensino, financeiras e as empresas impõem a este cenário. As universidades precisam participar deste processo formando profissionais, para que se vislumbre o APL sob uma perspectiva teórico-prática, e como fonte geradora de emprego e renda. Para o Serviço Brasileiro de Apoio às Micro e Pequenas Empresas SEBRAE, a noção de território é imprescindível para o correto entendimento do que vem a ser um arranjo, deve-se considerar território como campo de forças não somente a dimensão territorial. Aglomerações de empresas localizadas em um mesmo território, que apresentam especialização produtiva e mantêm algum vinculo de articulação, interação, cooperação, associações empresariais, instituições de créditos, ensino e pesquisa. (SEBRAE, 2003). Apesar da temática APLS se referir a aglomerações produtivas, há divergências e termos conceituais ligados aos arranjos que não devem ser esquecidos. Exemplo disto é a denominação Arranjos Produtivos Locais que, segundo a REDESIST (2005) deve ser usada somente quando se referir a aglomerações produtivas fragmentadas com pouca articulação entre os agentes. Para alguns autores, os conceitos de APLS e de ASPLS são vistos como se fossem um só, mas Crocco et al. (2003) mostram que clusters ou sistemas de produção são produtos do espaço social que ocupam, posto que estes exercem papéis diferenciados em países capitalistas periféricos, onde se observa que a capacidade inovativa é notadamente inferior à dos países desenvolvidos e os níveis educacionais são baixos. Com base nisto, adota-se a expressão Arranjos Produtivo Local para identificar os arranjos associados ao processo de formação periférico, ou mesmo para assinalar aqueles arranjos que ainda não se configuram como um sistema, mas, nos quais, já se percebe uma articulação satisfatória para o desenvolvimento de suas atividades. Além do termo Arranjo Produtivo Local, Mytelka e Farinelli, citados em Crocco et al. (2003), acrescentam a denominação Arranjos Produtivos Informais que compreende um tipo de Arranjo Produtivo Local composto por Pequenas e Médias Empresas - PMEs, cujos níveis de tecnologia e de qualificação da mão-de-obra são baixos e, por esta razão, não apresentam um sistema contínuo de aprendizado. Haddad (2003) conceitua como Arranjo Produtivo Local, uma concentração microespacial de empresas de qualquer porte com grau diferenciado de coesão e características comuns. A cadeia produtiva de um ASPL é constituída por múltiplos setores 4

5 5 e indústrias da economia, conectados entre si por fluxos de bens e serviços mais intensos do que aqueles que os interligam com outros setores e indústrias da economia nacional (HADDAD, 2003, p. 35). No mesmo estudo, o autor apresenta as inter-relações existentes no Sistema Produtivo Local: a) Horizontal: quando envolve atores de um mesmo setor de produção. b) Vertical: setores interdependentes organizados em uma cadeia produtiva c) Misto: estrutura horizontal e vertical num mesmo sistema. A partir desta base conceitual, Haddad diferencia algumas abordagens de Arranjos Produtivos Locais, como por exemplo: Agrupamento ou aglomerado maduro: agrupamento ou aglomeração de empresas em que as interações entre os agentes favorecem a criação de externalidades positivas, porém são limitadas pelo baixo grau de coordenação ou por interesses conflituosos ou desequilíbrios. Cluster ou agrupamento avançado: agrupamento maduro cuja principal característica é o alto nível de articulação entre os agentes, que resultam em ganhos de externalidades para as empresas por meio da cooperação e aprendizado tecnológico e comercial. Para REDESIST (2003), clusters referem-se à aglomeração territorial de empresas, com características similares. Nos clusters, a concorrência se sobrepõe à cooperação, como fator de dinamismo em algumas concepções. Outras abordagens referentes a ASPLs, estão a seguir, segundo Haddad (2003): Sistemas locais de inovação: Sistema Local de produção caracterizado por agregar ao seu desenvolvimento e evolução a cooperação e o aprendizado coletivo para inovação. Distrito industrial italiano: cluster maduro ou sistema local de inovação constituindo por meio de relação horizontal de cooperação, estruturado com base em micro e pequenas empresas, não ancorados em grandes empresas. De acordo com o Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social - IPARDES (2003), não há distinção entre arranjos produtivos locais e clusters. O Ipardes destaca que a interação e cooperação existentes nos clusters resultam no aumento de competitividade. Os APL s são organizados em networks e desenvolvem sistemas complexos de integração, suas principais características são a cooperação, solidariedade e a valorização do esforço coletivo (IPARDES, 2003, p.6). Lastres, Cassiolato e Maciel (2003) consideram a importância da inovação, conhecimento e aprendizado para que se entenda como se desenvolve um arranjo produtivo local, posto que um sistema de inovação nada mais é que um conjunto de instituições com 5

6 6 diferentes finalidades que interagem para o desenvolvimento e difusão de tecnologias. Para os autores, a pesquisa sobre arranjos e sistemas produtivos locais destaca as inter-relações entre os diversos atores do APL, a troca de experiências, conhecimentos e aprendizado sobre capacitações produtivas, organizacionais e inovativa. A importância da proximidade geográfica e identidades históricas, institucionais, sociais e culturais como fontes de diversidade e vantagens competitivas. 3 OS ESTUDOS SOBRE ARRANJOS PRODUTIVOS LOCAIS NO MARANHÃO No Maranhão, os estudos sobre APLS têm sido desenvolvidos por instituições como o Sebrae e as universidades Universidade Federal do Maranhão (UFMA) e Universidade Estadual do Maranhão (UEMA) e pelo governo do estado. Os trabalhos do Sebrae/MA caracterizam-se pela elaboração de diagnósticos e mapeamentos gerais das atividades produtivas, que servem de base para as atividades de assistência e capacitação. Os estudos desenvolvidos pelas universidades são realizados por grupos de pesquisa isolados e caracterizam-se por trabalhos de natureza acadêmica como pesquisas de campo, mapeamentos, análises, embora já existam algumas atividades de extensão, como capacitação de pequenos empreendedores e serviços de consultoria. Entre os grupos de pesquisa que mais estreitamente trabalham com os APLS ressaltam-se: Apicultura (UEMA), Ecologia de Manguezais (UFMA), Laboratório de Pesquisa em Ciências Sociais e Desenvolvimento Regional LAPECS (UEMA), Recursos Faunísticos em Zonas de Cerrado e Cocais do Estado do Maranhão (UFMA). Esses trabalhos, em geral, não são articulados a política públicas estaduais de apoio aos APLS. Já no âmbito do governo, os estudos mais importantes foram realizados, sobretudo, por consultorias especializadas. Um dos objetivos desses estudos seria a formulação de políticas públicas voltadas especialmente para a geração de emprego e renda. Para isso, a iniciativa deveria contar com parceiros como o Sebrae/MA, instituição que já vinha desempenhando um papel de apoio a aglomerados produtivos de diversas naturezas no estado. Entre esses estudos, destaca-se o coordenado pela Gerência de Planejamento do Governo do Estado do Maranhão. Os resultados desse trabalho constituíram a essência do Programa de Promoção e Desenvolvimento de Arranjos e Sistemas Produtivos Locais PAPL, implementado em 2003, com o objetivo de promover os APLS selecionados pelo estudo. 6

7 7 A primeira etapa do trabalho referido consistiu em articular os principais atores e instituições de apoio, para então mapear e identificar as aglomerações com algum dinamismo econômico. Na etapa seguinte, o foco do trabalho sustentou-se no levantamento estatístico de variáveis que condicionariam a seleção dos aglomerados com propósito de transformá-los em arranjos. A partir de então, estabeleceu-se a formalização da articulação entre as Instituições Públicas e Privadas através de um Sistema de Coordenação Geral e Local. A quarta etapa consistiu em caracterizar as oportunidades, riscos e gargalos de produção das aglomerações selecionadas. Os critérios para seleção dos arranjos foram os seguintes: Existência de Parcerias, Taxa de Crescimento Populacional, Renda Per Capita, Geração de Empregos, População Envolvida, Potencialidade Econômica Potencialidade de Exportação e, sobretudo o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH). Os aglomerados que reunissem pelo menos cinco dessas condicionantes seriam selecionados, porém ressalta-se que o IDH se sobrepôs aos demais critérios. Inicialmente, foram considerados arranjos produtivos o beneficiamento de 12 produtos: babaçu, cachaça, caju, caranguejo, cerâmica vermelha, leite, madeira e móveis, mel, ovinocaprinocultura, pecuária de corte, pesca artesanal, turismo, artesanato (GEPLAN, 2003). 4 CONSIDERAÇÕES FINAIS Os estudos dos Arranjos Produtivos Locais no Estado do Maranhão ganharam impulso na ocasião da implementação do PAPL. O PAPL constituiu, em princípio, uma oportunidade de agregar valor aos aglomerados produtivos existentes, principalmente no interior do Estado. Contudo, seu caráter efêmero não permitiu que os objetivos inicialmente propostos fossem atingidos. Entre os objetivos do programa, encontravam-se: melhorar a produtividade, aumentar a lucratividade, promover a inserção de mercado, incrementar a qualidade do produto, enfim, transformar, o sistema produtivo do Estado, notadamente nas regiões com baixo IDH. Porém, logo no início do programa, o que se percebeu foi a dificuldade de se estabelecer algum tipo de articulação entre os diversos atores institucionais, no apoio aos APLS. A parceria restringiu-se à do governo do estado com o Sebrae e nem mesmo as universidades foram cooptadas a participarem do programa. Em seguida, o próprio governo estadual, sob a alegação de falta de recursos, retirou-se da parceria e somente o Sebrae continuou atuando em projetos de apoio aos 7

8 8 APLS maranhenses, visto já ser uma atividade dessa entidade, sob orientação de sua coordenação nacional. Com apenas uma Instituição atuando na implementação dos arranjos, o trabalho contraria a idéia principal de APL, ou seja, aprendizado constante por meio da troca de experiência e do apoio de instituições financeiras, de ensino, de fomento, de logística, entre outras. Note-se que, embora tenha havido a tentativa de se implementarem políticas públicas para os APLS, pela percepção dos benefícios, a serem auferidos por segmentos produtivos, e pela maior preocupação com o desenvolvimento do interior do estado, a descontinuidade da participação do próprio governo e a desarticulação institucional terminaram por comprometer o programa. Por outro lado, o nível de desarticulação institucional, que provavelmente esteja na base da desistência do governo em investir no projeto, mostra que, em essência, os segmentos produtivos aventados como arranjos produtivos locais possivelmente em outras bases de seleção não seriam conceituados como tal. Critérios como o IDH, embora sejam válidos, para efeito de políticas públicas, na seleção de APLS já existentes, não são constituintes da conceituação de APL, como se pode perceber da discussão teórica feita anteriormente neste trabalho. Na ausência de arranjos de fato, um esforço inicial para configurar as aglomerações existentes exigiria o fortalecimento das interfaces institucionais e das conexões entre os atores e parceiros envolvidos, sob o risco de não se desenvolverem os alicerces para a sustentação das políticas no longo prazo. Em um estado em que o nível de exclusão social está entre os dois piores do Brasil, os recursos se perdem diante das necessidades. Por isso mesmo, um exame mais cuidadoso e seletivo dos destinos dos recursos e do seu custo-benefício envolve, no caso dos APLS, a identificação de segmentos mais organizados e estruturados, enfim, mais capacitados a dar uma resposta aos estímulos institucionais e eventualmente mais aptos a lidar e antecipar flutuações sazonais nas políticas públicas. REFERÊNCIAS CASAROTO FILHO, N. PIRES, L.H. Redes de Pequenas e Médias Empresas e Desenvolvimento Local: Estratégia para a conquista da Competitividade Global com Base na Experiência Italiana. São Paulo: Atlas,1999. CROCCO et all. Metodologia de Identificação de Arranjos Produtivos Locais Potenciais. UFMG: Belo Horizonte, Disponível em: < anjosprodutivos.pdf.> Acesso em

9 9 Disponível em: < Acesso em: HADDAD, P. Identificação e Classificação dos Arranjos Produtivos Locais no Maranhão e o seu Processo de Gestão. São Luís: Sebrae/MA, IPARDES, Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social. Arranjos Produtivos Locais e o Novo Padrão de Especialização na Década de 90. Disponível em: << Curitiba, Acesso em: LASTRES, H. M. M.; CASSIOLATO, J. E.; MACIEL, M. L. (Orgs.) Pequena empresa: cooperação e desenvolvimento local.rio de Janeiro: Relume Dumará: UFRJ, Instituto de Economia, MARANHÃO. Gerencia de Planejamento Orçamento e Gestão. Programa de Promoção e Desenvolvimento de Arranjos e Sistemas Produtivos Locais do Maranhão PAPL. São Luís, MACHADO, S. Dinâmica dos Arranjos Produtivos Locais: Um Estudo de Caso em Santa Gertrude, a nova capital da Cerâmica Brasileira. São Paulo: USP, REDESIST. Rede de Sistemas Produtivos e Inovativos Locais. UFRJ: Rio de Janeiro, Disponível em:< Acesso em: abr