ECONOMIA DO AUDIOVISUAL: UMA ANÁLISE TEÓRICA E EMPÍRICA DA DEMANDA POR CINEMA NACIONAL

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1 UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS ECONOMIA DO AUDIOVISUAL: UMA ANÁLISE TEÓRICA E EMPÍRICA DA DEMANDA POR CINEMA NACIONAL MARCOS VINICIO WINK JUNIOR. Porto Alegre 2008

2 2 UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS ECONOMIA DO AUDIOVISUAL: UMA ANÁLISE TEÓRICA E EMPÍRICA DA DEMANDA POR CINEMA NACIONAL MARCOS VINICIO WINK JUNIOR Orientador: Prof. Dr. Stefano Florissi Monografia submetida ao Departamento de Economia da Faculdade de Ciências Econômicas da UFRGS, como quesito parcial para obtenção do título de bacharel em Ciências Econômicas. Porto Alegre 2008

3 3 AGRADECIMENTOS Em primeiro lugar, gostaria de agradecer ao professor orientador Stefano Florissi por todo o incentivo nesses dois anos e meio de bolsa de iniciação científica, que resultaram em um grande aprendizado, e também por todas as importantes sugestões para este trabalho. Agradeço também aos professores Sérgio Monteiro, Jorge Araújo, Sabino Porto Junior e Maria Heloisa Lenz pelo empenho e boa vontade para que este trabalho pudesse ser concluído e pelos quatro anos de convivência que tivemos. Ao CNPq pelo suporte financeiro e incentivo a pesquisa nesse período e por me possibilitar conviver com companheiros de trabalho como: Bruno Caldas, Bruno Lanzer, Diego Baldusco, Felipe Guerra, Guilherme Stein, Marcelo Griebeler, Marcio Hampe (apesar de colorado), Philipe Berman, Elena Schuck, enfim, a todos os integrantes do Núcleo de Análise de Política Econômica. À toda minha família, pelo apoio dado principalmente neste último ano. Um agradecimento especial ao meu pai Marcos, minha mãe Rosane e a minha querida bisavó Dona Hermínia, a quem além de agradecer, dedico este trabalho. Ainda neste grupo de pessoas, gostaria de agradecer a Ana Helena, por toda a paciência e companheirismo nos momentos difíceis. Por fim, gostaria de agradecer a todos que, de alguma maneira, direta ou indiretamente, possibilitaram a realização deste trabalho.

4 4 SUMÁRIO INTRODUÇÃO A INDÚSTRIA DO CINEMA: ASPECTOS TEÓRICOS E EMPÍRICOS RELEVANTES INTRODUÇÃO A ECONOMIA DA CULTURA JUSTIFICATIVAS PARA A AÇÃO DO ESTADO NO MERCADO DE BENS CULTURAIS Externalidades Proteção a Indústria Nacional Estado como Agente Subsidiário Bens Parapúblicos Assimetria de Informação O Contraponto de Mas-Collel O MERCADO DE CINEMA OS MODELOS INTERNACIONAIS DE APOIO AO CINEMA O Mercado Americano O Mercado Francês O Mercado Indiano CONSIDERAÇÕES FINAIS ASPECTOS EMPÍRICOS DA ANÁLISE DA DEMANDA POR CINEMA NO BRASIL EVOLUÇÃO DO CINEMA NACIONAL INCENTIVOS FISCAIS Criação da ANCINE Lei Rouanet Lei do Audiovisual PANORAMA ATUAL DO MERCADO CINEMATOGRÁFICO BRASILEIRO O HIATO ENTRE VALORES CAPTADOS E RENDAS DOS FILMES...48

5 5 2.5 CONSIDERAÇÕES FINAIS OS DETERMINANTES DA DEMANDA POR CINEMA NACIONAL APRESENTAÇÃO DO MODELO Descrição Das Variáveis Testes De Diagnóstico ESTIMAÇÃO Resultados dos Modelos 1 e Resultados dos Modelos 3 e INTERPRETAÇÃO DOS RESULTADOS CONSIDERAÇÕES FINAIS...70 CONCLUSÃO...71 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...74 ANEXOS...77

6 6 LISTA DE ILUSTRAÇÕES TABELAS Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela Tabela

7 7 GRÁFICOS Gráfico Gráfico Gráfico Gráfico Gráfico Gráfico Gráfico Gráfico Gráfico Gráfico Gráfico Gráfico

8 8 FIGURAS Figura Figura Figura Figura

9 9 INTRODUÇÃO A economia da cultura vem sendo estudada no mundo todo como uma aplicação da microeconomia, ressaltando a importância do bem-estar econômico. Faltam, no entanto, trabalhos que possibilitem um maior referencial instrumental e analítico para o caso brasileiro. No Brasil, recentemente, tem sido publicados, ainda que marginalmente, trabalhos que expõem as principais teorias sobre economia da cultura, porém contribuições de caráter mais aplicado ainda são escassas. A economia do audiovisual surge como possibilidade de um trabalho com maior fonte de dados, sendo estes mais confiáveis, para poder indicar aos gestores de políticas públicas a melhor forma de prover bens culturais. Quando tratamos de casos onde o Estado participa da economia, também devemos ressaltar o papel dos indivíduos, portanto, o interesse pelo assunto se torna necessário, já que estamos falando de recursos públicos.. Por essa razão, devemos buscar analisar se os resultados desses investimentos públicos estão sendo favoráveis, para que não se reduza o bem-estar da população com desperdício de recursos. Então, o tema do trabalho foi motivado pela necessidade de uma comprovação empírica desses ganhos e prejuízos. Este trabalho justifica-se pela necessidade de se ampliar o conhecimento sobre o assunto, avançando a partir de uma revisão bibliográfica e aplicando as teorias que estão sendo desenvolvidas no mundo todo para o caso do cinema brasileiro. Assim, com os resultados que serão encontrados, poderemos fornecer aos gestores públicos de cultura, a melhor maneira de participação do Estado nesse mercado e analisarmos qual a real possibilidade de criarmos uma indústria cinematográfica auto-sustentável. Nós últimos anos, tem sido freqüente a participação do Estado na oferta de bens culturais. Essas políticas de apoio a obras culturais são realizadas com o objetivo de ofertar esses bens em uma quantidade maior do que aquela que o setor privado conseguiria ofertar. Os bens culturais apresentam características que se enquadram em falhas de mercado, por isso a necessidade de atuação do

10 10 Estado na provisão, porque de outra forma, a oferta por parte do setor privado se daria em um ponto subótimo. A justificativa por parte dos gestores de política pública passa também pela questão do desenvolvimento de uma indústria cultural auto-sustentável. Portanto, com os investimentos realizados, o Estado procura criar um mercado independente em um futuro próximo. A economia da cultura busca relacionar a melhor alocação de recursos com a oferta de bens culturais, procurando obter parâmetros para que o investimento em cultura apresente o maior retorno possível. Há, no entanto, diferentes formas de atuação do Estado nesse mercado. Ele pode atuar como financiador, repassando recursos ao setor cultural (maneira direta), ou o Estado pode atuar nesse mercado apenas como regulador (maneira indireta). Os dois extremos dessa relação entre setor público e setor cultural são os Estados Unidos e a França. Enquanto o Estado americano atua especificamente como um regulador, o Estado francês tem forte atuação na provisão de bens culturais. Além da racionalidade microeconômica das falhas de mercado, o governo francês se apóia na idéia de expandir seus retornos através do turismo. Existem pesquisas na França que demonstram que a maior parte de seus turistas escolhem este país com o intuito de consumir algum bem cultural. A área de maior impacto econômico do setor cultural é o audiovisual e é nessa área também que o maior montante arrecadado através da renúncia fiscal no Brasil é investido. A captação de recursos, através das leis de incentivo, para a indústria audiovisual brasileira, contudo, não reflete a justificativa de criação de uma indústria auto-sustentável. A base de dados revelada pela ANCINE (Agência Nacional de Cinema) mostra um crescente hiato entre o montante de recursos captados pelas produtoras de cinema e suas respectivas rendas. Ao analisarmos essa relação entre valores captados e renda dos filmes, que nada mais é que a bilheteria, verificamos que em média apenas 10% dessas produções tiveram resultados em termos de bilheterias maiores que o montante captado de recursos. Por mais que esses recursos não sejam diretamente públicos, indiretamente são, pois se trata de uma renúncia fiscal que ao mesmo tempo em

11 11 que incentiva obras culturais, diminui a base de arrecadação por parte do governo. Conseqüentemente, ao analisarmos a crescente carga tributária brasileira, chegase à conclusão de que esses valores foram compensados pela sociedade. Uma outra analogia que pode ser feita também à questão pública, é que esses recursos que antes eram de poder público e que as empresas têm opção de utilizá-los, poderiam ser utilizados para outras necessidades básicas, como saúde, educação e segurança. Por isso é que a arrecadação do governo não declinou nesses 16 anos de renúncia fiscal, simplesmente encontrou-se outra maneira de aumentar a arrecadação e cobrir essa montante agora utilizado para obras culturais. O que ocorreu de fato foi que o cidadão foi onerado duas vezes. A primeira porque as empresas ainda pagam seus deveres, já que com ou sem renúncia, o seu produto é tributado, conseqüentemente, o consumidor paga o imposto que será destinado ou ao governo ou a renúncia fiscal. Segundo, porque a renúncia cria uma queda de arrecadação, mas não das despesas do setor público. A solução se dá, portanto, através do aumento de receitas, ou seja, através dos indivíduos. Surge, portanto, o interesse em se destacar os resultados obtidos pela indústria audiovisual, mais especificamente a cinematográfica, a partir da criação das leis de incentivo 1. Serão confrontados os resultados obtidos com as justificativas dadas pelos police makers para a participação do Estado nesse mercado, já que há também o interesse da população que também é afetada por esses investimentos em cultura. O debate acerca do assunto ainda é muito recente e escasso no Brasil, com exceção de uma pesquisa da Fundação João Pinheiro, encomendada pelo Ministério da Cultura (Minc), que procurou medir a participação do setor cultural na renda nacional. Pesquisa essa que teve como principal conclusão o fato de que trabalhadores do setor cultural brasileiro recebem em média o dobro da renda de trabalhadores dos mais diversos setores 2. 1 Lei Rouanet foi criada em 1991 e Lei do Audiovisual em Para dados de 1994

12 12 O objetivo geral do trabalho é analisar o impacto da captação de recursos, através da renúncia fiscal, sobre o consumo de cinema brasileiro, a partir da criação das leis de incentivo. Essa é a forma de analisarmos a eficácia da participação do Estado nesse mercado, pois a população atua diretamente nesse processo com financiador. Os resultados serão analisados de acordo com a justificativa dada pelos responsáveis dos órgãos que atuam na área de cultura no Brasil, de que é necessário um primeiro passo para consolidarmos uma indústria cinematográfica auto-sustentável. Para podermos oferecer resultados quantitativos para essa questão, será elaborado um modelo econométrico capaz de verificar os determinantes da demanda por cinema nacional e, principalmente, verificar o impacto da variável captação de recursos sobre o público de cinema dos filmes nacionais, a partir da criação das leis de incentivo. Outro objetivo de nosso modelo econométrico é encontrar o impacto que cada uma das variáveis, que encontramos na literatura como determinantes para a demanda de bens culturais, têm sobre a demanda nacional de filmes brasileiros. A hipótese levantada pelo trabalho e que buscamos testar é que em aproximadamente 16 anos de práticas de renúncia fiscal, o Brasil ainda não criou uma indústria cinematográfica auto-sustentável. Portanto, o investimento público no setor só geraria ineficiência econômica e um custo à sociedade. Segundo a literatura sobre economia da cultura, uma sociedade consumirá mais bem cultural quanto maior for o nível de capital humano e renda, acumulado por ela. Surge, portanto, uma segunda hipótese para o trabalho: o consumo de filmes nacionais teria maior explicação pelo nível de capital humano presente e pela maior renda da população, do que pela captação de recursos. É esperado, com isso, que o investimento público na oferta de bens culturais não gere resultados positivos em termos de consumo desses bens. Analisando os dados, há claramente um aumento da oferta desses bens, causados pelos incentivos fiscais. No entanto, ao analisarmos pelo lado da demanda, percebe-se que não há mudança significativa em relação ao consumo, nem perspectiva de alteração no longo prazo. O consumo desses bens

13 13 aumentaria, portanto, espontaneamente com o aumento de capital humano e renda da sociedade. Este trabalho está desenvolvido em três capítulos, além desta introdução e da conclusão ao final do trabalho. No primeiro capítulo realizamos uma extensa revisão da literatura sobre economia da cultura, fornecendo as justificativas encontradas na teoria para a participação do Estado na oferta de bens culturais. Tratamos também neste capítulo do funcionamento do mercado de cinema, analisando sua cadeia produtiva e os principais problemas enfrentados pelos produtores de cinema nacional. Por fim, este capítulo visa também expor alguns modelos internacionais de parceria entre o setor público e o setor privado na oferta desses bens. O segundo capítulo do trabalho visa, principalmente, fornecer um panorama do cenário audiovisual brasileiro. Dessa forma, faremos uma análise da evolução da indústria cinematográfica audiovisual do Brasil e das diferentes formas de renúncia fiscal existentes, buscando revelar o impacto que cada uma delas têm sobre a indústria nacional de cinema. Neste capítulo, também tratamos do hiato entre os valores captados através da renúncia fiscal e da renda dos filmes. Por fim, no terceiro capítulo, mostraremos os resultados de nossas estimações, verificando quais variáveis explicativas são significantes nos modelos e o impacto que cada uma delas tem sobre o público de cinema nacional. Além de fornecer os resultados, serão expostos os principais testes de diagnósticos de problemas na regressão, assim como será feita também uma interpretação dos resultados obtidos.

14 14 1. A INDÚSTRIA DO CINEMA: ASPECTOS TEÓRICOS E EMPÍRICOS RELEVANTES Neste primeiro capítulo procuraremos expor as principais correntes nacionais e internacionais de pensamento que tratam sobre economia da cultura, com o objetivo de justificar a importância do tema. Destacam-se, entre os autores, David Throsby, Charles Gray, James Helibrun, entre outros. Para a compreensão das teorias desenvolvidas sobre economia da cultura, introduziremos alguns conceitos de teoria econômica como externalidades, bens públicos e capital humano. Para tal, utilizaremos idéias de autores como Musgrave e Gary Becker. Este capítulo está dividido em quatro seções. A primeira introduz o conceito de economia da cultura e expõe um breve debate sobre o assunto e seus principais teóricos. Apesar da escassez de publicações em caráter nacional acerca do assunto, o tema de economia da cultura é muito tratado internacionalmente, tendo inclusive um periódico chamado Journal of Cultural Economics, que aborda o assunto. Na segunda seção, apresentaremos, com base na literatura, as justificativas para a participação da esfera pública na provisão de bens culturais. Para isso, utilizamos conceitos de teoria econômica que fazem parte do mainstream da ciência econômica atual. A seção seguinte aborda efetivamente o mercado de cinema. Com a colaboração das seções anteriores, criamos as ferramentas necessárias para a compreensão do mercado de cinema, tratando especialmente da questão da oferta de produtos cinematográficos e da dificuldade de provisão de bens culturais sem o incentivo dos gestores de políticas públicas. Na última seção, analisaremos alguns modelos de parcerias entre o setor público e o setor privado que são comuns no mercado internacional de cinema. Para isso, utilizaremos como referência três mercados: o americano, o francês e o indiano.

15 INTRODUÇÃO A ECONOMIA DA CULTURA Economia da cultura é a área da economia que analisa a melhor alocação de recursos para a atividade econômica, relacionada a bens culturais e indivíduos que possuem valores culturais. O objetivo do estudo da economia da cultura é fornecer aos gestores de políticas públicas um forte instrumental analítico capaz de indicar a racionalidade da intervenção estatal na oferta de bens culturais. Por isso a economia da cultura se torna um instrumento bastante poderoso de análise das leis de incentivos e seus impactos sobre emprego e renda 3. Bens culturais, segundo Felipe de Waldemar (2007), são bens que têm características de envolver algum tipo de valor cultural e também valor econômico. Portanto, quando um indivíduo consome bens culturais, ele estará procurando maximizar seu grau de utilidade. Porém, a cultura também modela as preferências humanas e cria hábitos, ou seja, uma pessoa que adquire mais capital cultural, mudará suas preferências por outros tipos de bens, não só os culturais 4. David Trhosby (2001) introduziu um importante conceito de capital cultural. Trata-se de recursos que representam, possuem ou provém valor cultural, indiferentemente de qualquer valor econômico. Enquanto o valor econômico é reduzido a unidades monetárias, o valor cultural é um conceito coletivo, de crenças e tradições de um grupo. Um bem cultural pode ser tangível ou intangível. Como tangíveis poderíamos destacar prédios, ruínas e obras de arte, por exemplo. O capital cultural criado por esses bens, na forma tangível, tem certa duração de tempo e necessita de manutenção. O capital cultural na forma intangível é relacionado a crenças, idéias e valores compartilhados a um grupo. Ainda com David Throsby (2001), o consumo de bens culturais é impulsionado pelo acúmulo de capital humano presente na sociedade. Sabe-se que educação é um dos componentes do capital humano e que também influencia 3 Efeito multiplicador do investimento em cultura 4 O chamado efeito transbordamento

16 16 a demanda por bens culturais, assim quanto maior o nível educacional de uma sociedade, maior será seu consumo de bens culturais. Throsby também argumenta, nesse sentido, que podem se ofertar bens culturais de forma meritória e garantir sua demanda futura através de uma política educacional. Sobre o hábito de consumo desses bens Throsby afirma: A further distinctive characteristic of the arts as consumption goods is that they are subject to the phenomenon of path dependence or, more specifically, rational addiction; that is, they are commodities for which an individual's present consumption depends on his or her past consumption, and patterns of demand tend to be cumulative. Although it is generally agreed that increased exposure to the arts in the past and the present will generate increased demand in the future (with consequent lessons for arts in education), this is hardly a sufficient condition for defining artistic goods, since a number of other commodities, not least addictive drugs, share a similar characteristic. Assim, a demanda por esses bens se tornaria sustentável. Esses são os princípios dos bens meritórios de Musgrave (1959) que são aqueles bens que o Estado deveria ofertar mesmo que, em um primeiro momento, não haja demanda da sociedade. Nesse sentido, Baumol e Bowen (1966) apontam o principal empecilho de se construir uma indústria cultural auto-sustentável. Os autores argumentam que diferentemente de outros, bens culturais como arte, por exemplo, não passam por um processo de inovação tecnológica que garanta um crescimento da

17 17 produtividade 5, isso porque esses tipos de bens são intensivos em mão de obra. Assim, há uma tendência ascendente dos custos totais e quase uma impossibilidade de repassar esse aumento de custos aos consumidores, tornando, em um longo prazo, esse tipo de bem escasso no mercado. A participação do Estado, portanto, torna-se necessária para se fornecer subsídios capazes de tornar a oferta de bens culturais viável. Outra característica dos bens culturais, segundo Mas-Collel (1999) são as especificidades desses bens ao comércio internacional, já que esses bens possuem valor a um determinado grupo ou região, não significando que em outros grupos o valor cultural seja o mesmo. Os bens culturais, portanto, têm dificuldades de serem comercializados no mercado externo, através de importação ou exportação. Gary Becker (1964) relacionou capital humano e crescimento econômico. Segundo o autor, existe uma relação positiva entre acúmulo de capital humano e crescimento da renda dos indivíduos, efeito dado pelo aumento de produtividade, fazendo com que o trabalhador produza mais em menor período de tempo. Assim, aliada à proposta de Throsby que educação cria a demanda por bens culturais, os aumentos gerados na renda tornam-se um argumento na defesa pelo investimento em educação básica, gerando crescimento econômico e desenvolvimento cultural. 1.2 JUSTIFICATIVAS PARA A AÇÃO DO ESTADO NO MERCADO DE BENS CULTURAIS Nos últimos anos, os governos federais de praticamente todos os países vêm promovendo a indústria cultural através de subsídios e de incentivos fiscais. A atuação do Estado se apóia em algumas razões teóricas como a existência de externalidades à questão da proteção da indústria nacional, à participação do Estado para diminuir preços e, por fim, à ineficiência do setor privado em ofertar 5 Teoria desenvolvida no artigo Performing Arts: the economic dilemma

18 18 bens públicos e participar em mercados que existam informações assimétricas. Existe também um contraponto de todas essas idéias feito por Mas-Collel (1999) Externalidades Na maioria dos bens, o mecanismo de mercado é capaz de alcançar alocações eficientes no sentido de Pareto, porém quando tratamos de bens que geram externalidades, o mercado não apresenta necessariamente uma provisão de recursos eficientes no sentido de Pareto. As externalidades são o subproduto de um processo de produção que não pode ser apropriado por aqueles que o produziram. O que caracteriza as externalidades é que há bens com os quais as pessoas se importam e que não são vendidos no mercado. Se a ação de um produtor ou consumidor afeta outros de maneira negativa, isto é, gerando perda de bem-estar, dizemos que se trata de externalidades negativas, no entanto, se gerar aumento de bem-estar à sociedade, as externalidades serão positivas. Em casos de externalidades negativas, o custo marginal social (soma do custo marginal de produção com o custo marginal externo) é maior que o custo marginal. A empresa maximizadora de lucros produzirá em um ponto onde o preço será igual ao custo marginal, no entanto a produção eficiente ocorre quando o preço se iguala ao custo marginal social. Haverá, portanto, um excesso de produção nesse mercado gerando ineficiência, já que o beneficio marginal deveria ser igual ao custo marginal social e não igual ao custo marginal privado. Já no caso de externalidades positivas, o beneficio marginal social é maior que o beneficio marginal privado. Assim, a oferta de bens com essas características é realizada em um ponto subótimo, ou seja, abaixo do que seria socialmente desejável pelos consumidores. Isso acontece pela dificuldade que se tem em definir direito de propriedade de um bem gerador de externalidades, porque se os direitos de propriedade fossem definidos, haveria um mercado para esse subproduto onde as pessoas poderiam negociar seus direitos de produzir externalidades. Essa falha de mercado é um exemplo que justifica a participação

19 19 do Estado na economia para gerar uma quantidade ótima, do ponto de vista social, da produção desses bens. Em casos de bens culturais, as externalidades estão freqüentemente presentes. Supõe-se que países de grandes heranças culturais obtêm ganhos em educação e, por conseqüência, em capital humano. Throsby (2001) afirma que as pessoas têm ganhos simplesmente por viverem em locais com forte herança cultural, como ruínas de prédios históricos ou escritos em cavernas de povos antigos. James Heilbrun e Charles Gray (2001) sugerem que exista benefício coletivo ao se demandar cultura. As pessoas estariam dispostas a pagar por bens culturais para que seus descendentes obtenham pelo menos o mesmo nível de herança cultural. Dessa forma o governo deve incentivar medidas de educação para que no futuro as pessoas possam demandar maiores quantidades de bens culturais. Heilbrun e Gray, portanto, sugerem que o Estado deva corrigir essa informação incompleta entre duas gerações diferentes e, assim, contornar o problema gerado pelas falhas de mercado na provisão de bens culturais. A presença de cultura em uma sociedade também fortalece os laços pessoais. A maior inter-relação entre as pessoas gera um ganho pra sociedade pela redução dos custos de transação que como já foi discutido por R. Coase (1960) gera maior eficiência e maior crescimento econômico, como também afirma a teoria do capital social 6. A confiança social exerce o papel de causar externalidades, assim, os ganhos ou prejuízos têm um efeito multiplicador atingindo quem não está participando do jogo. Um exemplo de externalidades gerada no caso da oferta de bens públicos é discutido por Portugal et al. (2005) que trata do turismo que, por exemplo, um festival de cinema pode trazer para uma região, como é o caso da França. O turismo aquece o comércio de toda uma região, gerando desenvolvimento e renda. 6 Ver Robert Putnam (1993)

20 20 Para que haja a oferta de bens culturais, portanto, deve ser considerada relevante a questão das externalidades. A atuação do governo é importante para que esse tipo de bem não seja expulso do mercado e também porque negligenciar a existência de externalidades pode gerar uma concentração desses benefícios Proteção a Indústria Nacional Essa é uma questão específica do cinema, por isso um argumento em favor da participação do Estado na provisão desse tipo de bem. Os Estados Unidos operam com retornos crescentes de escala 7 e agem numa espécie de concorrência monopolística, diluindo seus custos fixos no mercado nacional e repassando o produto ao mercado externo com custos marginais muito pequenos, sufocando o surgimento de indústrias cinematográficas em outros países. Esta é uma justificativa dos governantes ao elaborarem as leis de incentivos à cultura e, mais especificamente, ao audiovisual. Assim esses recursos de renúncia fiscal contribuiriam para gerar uma indústria cinematográfica autosustentável que no médio prazo não necessitaria de apoio do Estado Estado como Agente Subsidiário O incentivo do Estado em cultura também é justificado por modificar os preços que serão submetidos à sociedade e assim inclui aquela parcela da população que seria excluída do mercado se esse operasse com os preços antigos. Além disso, o subsídio incentivaria a oferta de bens culturais e reduziria o problema de escassez nesse mercado. A teoria econômica defende o subsídio governamental na forma de dinheiro, porque o produtor sabe a melhor forma de produzir e pode empregar o 7 Retornos crescentes de escala surgem quando a quantidade de insumos é dobrada, por exemplo, e a produção cresce mais que o dobro.

21 21 dinheiro da melhor forma. Heilbrun e Gray (2001) justificam que o subsídio reduz os preços gerando o aumento da demanda, principalmente para pessoas que não teriam condições de usufruir desses bens. Assim, a participação do Estado geraria aumento do excedente do consumidor Bens Parapúblicos A última justificativa para a participação do Estado na provisão de bens culturais é relacionada à dificuldade que o setor privado tem em ofertar bens públicos. Os bens culturais se enquadram em bens parapúblicos, ou bens semipúblicos. Esses, têm características tanto de bens privados como bens públicos. Um bem é considerado público se ele é não disputável e não excludente. Bens não disputáveis são bens cujo custo marginal de produção é zero para um consumidor adicional. Bens não excludentes são os bens em que as pessoas não podem ser impedidas de consumir. Bens culturais são não disputáveis, uma vez que ao aumentar o acesso, na maioria dos casos, não resulta em um maior custo adicional, porém são excludentes por ter a necessidade de pagamento ao se consumir esse tipo de bem. Bens culturais, como o cinema, não apresentam custo adicional para um consumidor a mais, o custo de um filme não varia se a quantidade de telespectadores mudar, no entanto o consumidor necessita fazer o pagamento para usufruir desse bem, por isso ele é exclusivo. Diferentemente dos bens privados, em casos de bens públicos, encontrar a disposição a pagar de cada indivíduo se torna praticamente impossível. Pela dificuldade de se excluir os freeriders do consumo desses bens, o nível de produção será dado em um ponto subótimo. Segundo Heilbrun e Gray (2001), os bens culturais estão intimamente ligados à definição de bens públicos e, portanto, a oferta de bens culturais é dada

22 22 em menor quantidade do que o socialmente desejável. Um exemplo analisado por Portugal (2007) é que se empresas patrocinarem atividades culturais, todos os indivíduos se beneficiariam com o produto, mas apenas os seus produtores que iriam incorrer com os custos, certamente as empresas poderiam decidir patrocinar as atividades culturais para exibir suas marcas. Frey (1999) afirma que, devido ao efeito crowding out, os artistas produzem menos quando existe uma recompensa monetária para incentivar a produção. O autor atribui este efeito a desmotivação e a falta de criatividade causada pelo controle que o subsidiário (o governo) exerce. Uma visão alternativa poderia ser atribuída ao problema de moral hazard. Depois de dado o subsídio, o artista poderia não ter mais os mesmos incentivos para produzir, e o governo não teria como monitorar o esforço do artista Assimetria de Informação Nesse tipo de mercado, não há perfeita informação entre todos os agentes. Isso ocorre devido à incerteza que os agentes têm, tanto os produtores não sabem ao certo qual será seu lucro, como os exibidores não sabem a demanda que terão pelo produto. Dessa forma, os produtores não têm garantias de que os exibidores irão comercializar seu produto, assim eles assumem um grande risco na produção de filmes. Esse tipo de problema gera o aumento dos riscos para todos os participantes do mercado, fazendo com que o mesmo se reduza e, em casos extremos, acabe. Nesse ambiente de incerteza, a sinalização é de fundamental importância. Ela pode ocorrer de duas formas: com a participação do governo ou através da própria iniciativa privada. A participação do governo se daria através da regulamentação, sinalizando ao mercado e, principalmente, aos exibidores de que haverá, de alguma forma, mercado para esse produto. 8 Ver Holmstrom (1979)

23 23 Caso o governo não ofereça essas garantias, a forma que o produtor tem de sinalizar aos exibidores que seu produto será aceito pelo mercado é através da propaganda, dando credibilidade a seu produto O Contraponto de Mas-Collel Apesar de todas as justificativas já citadas em favor da participação do Estado na provisão de bens culturais, a opinião de Mas-Collel (1999) deve ser ressaltada. Segundo o autor, em primeiro lugar, devemos fazer uma distinção entre proteção à produção cultural nacional e proteção da produção de cultura nacional. No primeiro caso, deve antes de tudo ser ressaltado a preferência dos consumidores pelo produto nacional ou importado. No segundo caso, é sim muito importante preservar a cultura local e manter hábitos para gerações futuras, no entanto, a proteção, segundo Mas-Collel, acaba por resultar em proteção à indústria nacional e não proteção de sinais da cultura regional. Os incentivos ao desenvolvimento de uma indústria cinematográfica nacional, portanto, pode gerar desvios de eficiência e a formação de uma indústria dependente de subsídios. 1.3 O MERCADO DE CINEMA O mercado cinematográfico, em sua cadeia produtiva, é composto por três setores distintos, mas dependentes entre si. São eles: produção, distribuição e exibição. A interação entre cada elo da cadeia produtiva ocorre porque, para haver distribuição é necessário produção e para haver exibição é necessário que haja produção e distribuição. O setor de produção, sob ponto de vista econômico, consiste em assegurar a coordenação da fase inicial com o conjunto das fases seguintes e oferecer o

24 24 bem ao mercado. Essa é a etapa de risco máximo. Isso ocorre porque há a necessidade de grandes investimentos financeiros, comparáveis aos das indústrias tradicionais e porque os altos custos fixos agem de forma a inibir a entrada de novos agentes no mercado. Esse setor sofreu a partir dos anos 80 o forte impacto das inovações tecnológicas e disso resultou uma forte corrida para a produtividade, fenômenos crescentes de concorrência e fortes baixas nos preços. O setor de distribuição é o responsável por colocar o produto à disposição das redes de vendas. É necessário assegurar a promoção de um catálogo de obras e as relações comerciais junto aos vendedores assim como toda a gestão de fluxos físicos e financeiros com esses últimos. O último elo é o da exibição. As empresas exibidoras de cinema funcionam como agentes de comercialização do produto e são responsáveis por escolher e ofertar ao público o que percebem como ideal. É o elo com menor risco da cadeia produtiva, pois tem a capacidade de utilizar bens substitutos e diversificar seu mercado. Apesar da dependência entre os mercados, como já foi dito, Salvo (2008) 9 afirma haver uma assimetria entre os mercados, dados pelo descompasso existente entre a oferta e a demanda. Segundo Salvo: A assimetria entre os mercados ocorre, porque a oferta e a demanda não são exatamente as mesmas. Os exibidores têm uma demanda por filmes, mas esta depende do que seus fornecedores os distribuidores oferecem. Os distribuidores são demandados pelos exibidores, porém dependem do que foi produzido para poder ofertar. 9 Ensaios FEE, Porto Alegre, v. 28, Número Especial, p , 2008

25 25 Uma outra característica do mercado de cinema é a grande elasticidade da demanda. Isso ocorre devido à existência de muitos bens substitutos. O consumidor pode escolher entre o filme produzido nos Estados Unidos, no Brasil ou em qualquer país. Se o consumidor não estiver satisfeito, ele tem bens substitutos a sua disposição. No caso brasileiro, os demandantes têm preferência pelo cinema internacional, principalmente o americano. Esse produto é de fácil penetração. Como já vimos, eles operam em grande escala, com alto custo, mas um nível de excelência que facilita sua entrada e sua preferência. No caso brasileiro, existe barreira a entradas de novos produtores. O mercado opera com elevados custos fixos e elevados investimentos iniciais, tornando a indústria cinematográfica brasileira menos competitiva e menos diversificada. Como vimos, existe um descompasso entre os elos da cadeia produtiva cinematográfica, assim a produção não garante a exibição e, a competição com produtos internacionais, desencadeia em uma pequena demanda por filmes nacionais. Portanto, mesmo que a produção seja realizada, a distribuição e a exibição podem não garantir o retorno que o produtor desejava, visto que ele não é responsável pelos demais elos da cadeia produtiva, e o setor de exibição, por exemplo, racionalmente, tem preferências pelas indústrias internacionais, já que esses filmes, na maioria dos casos, são mais aceitos pelo público. As dificuldades do cinema nacional, enquanto produtor, decorrem de uma série de problemas inerentes à oferta e à demanda. Como já foi discutido anteriormente, os ofertantes se deparam com a existência de inúmeros bens substitutos. Para corrigir esse problema, os produtores procuram a diferenciação de seu produto. Isso pode ocorrer através da utilização de atores ou diretores renomados, ou através da divulgação do produto. Essa utilização da marca favorece a indústria dos Estados Unidos, pois, sendo os filmes produzidos em Hollywood, há a garantia de alta qualidade. Outro fator que prejudica a oferta de bens cinematográficos nacionais é a possibilidade de o consumidor obter novos mecanismos para exibição de filmes,

26 26 como televisão e o homevídeo. Esses mecanismos reduzem a demanda nas salas de cinema e, conseqüentemente, o lucro dos produtores. Além desses mecanismos de exibição, também devemos ressaltar a grande participação do mercado de falsificação que faz com que os filmes estejam disponíveis em DVD, enquanto ainda há a exibição nas salas de cinema. Isso, além de reduzir o lucro do produtor, desincentiva uma maior produção futura. Todos esses fatores já citados contribuem para uma pequena oferta de produtos cinematográficos nacionais, em relação a outros países. Conforme já foi destacado, a produção cultural e, nesse caso o cinema, gera inúmeros benefícios para os indivíduos e para o desenvolvimento de uma sociedade. Essa é a razão para a participação do governo na provisão desses bens. O Estado tem duas possibilidades de incentivar a produção de cultura: na forma direta e na forma indireta. A primeira é feita simplesmente com transferências de recursos públicos para o setor cultural. Já a forma indireta é feita através da renúncia fiscal, o que não é totalmente independente de participação do Estado, mas ele atua apenas como regulador. Caso o Estado opte por incentivar a indústria cinematográfica diretamente, cria-se um impasse de difícil resolução. O setor público pode simplesmente repassar um montante de dinheiro e dividi-lo, por exemplo, para a produção de 50 (cinqüenta) filmes. Assim, todos esses receberiam uma pequena parcela desse montante arrecadado. Isso, no entanto, causaria uma distorção na qualidade dos filmes produzidos. Os filmes tenderiam a ser de baixa qualidade e a demanda não acompanharia a oferta. Como a racionalidade da intervenção estatal na provisão de bens culturais é ampliar o número de indivíduos que possam consumir esses bens, a opção por investimento direto do Estado pode não gerar os resultados pretendidos. Dessa forma, a grande parte da captação de recursos feita pelas empresas produtoras de cultura no Brasil é através de incentivos indiretos. No ano de 2005, por exemplo, o mecanismo de captação para a indústria cinematográfica de forma

27 27 indireta gerou R$ 125 milhões de incentivos, enquanto a forma direta somou apenas R$ 2 milhões em recursos 10. As leis de incentivos da esfera federal que mais oferecem recursos aos setores culturais no Brasil são a Lei Rouanet de 1991 e a Lei do Audiovisual (LA) aprovada em Existem outras formas de captação de recursos na esfera Estadual, no caso do Rio grande do Sul, por exemplo, a Lei de Incentivo à Cultura (LIC) atua através da renúncia tributária desde Porém, enquanto as leis de ordem federal oferecem recursos da base do Imposto de Renda, as leis Estaduais operam através da renúncia da base do ICMS. As leis de incentivos são bastante atrativas para as empresas, por representarem uma renúncia de até 100% do imposto de renda, como no caso da Lei do Audiovisual. Porém, ao analisarmos os dados, notamos que as empresas estatais ainda são dominantes no investimento em cultura com cerca de 90 % do montante de recursos originados pela captação através da renúncia fiscal, destacando-se, principalmente, a PETROBRAS. Uma distorção criada por esse modo de incentivo é que ele favorece apenas o setor de produção, ou seja, o lado da oferta. Esse desequilíbrio entre a captação de recursos pelos ofertantes e demandantes também favorece o descompasso entre a oferta e a demanda de cinema. Existe uma única forma de incentivo para exibição de cinema nacional, que é a criação da cota de tela, em dezembro de Ela tem o objetivo de fixar o número de dias para a exibição de obras cinematográficas brasileiras, destinando cerca de 35 dias de cada sala de cinema a dois filmes de longa-metragem nacionais, pelo menos OS MODELOS INTERNACIONAIS DE APOIO AO CINEMA Ao longo do século XX os governos da maioria dos países do mundo buscaram incentivar a produção e o consumo de bens e serviços culturais. Nas 10 Sumário Executivo ANCINE 2005

28 28 últimas décadas, com a utilização da teoria econômica e, com ela, a utilização do conceito de externalidades, a participação do Estado na provisão desses bens se justificou e, ainda, se acentuou. No mercado internacional de cultura verificam-se diferentes formas de parcerias entre o setor público e o setor privado. Serão tratados três mercados diferentes: Estados Unidos, França e Índia. Os dois primeiros por representarem os opostos. Enquanto o governo dos Estados Unidos age apenas através do apoio institucional, o Estado Francês atua diretamente no setor cultural. Por último, a Índia é um mercado em ascensão, que produz muitos filmes O Mercado Americano Embora o cinema americano não tenha o apoio de nenhum órgão federal centralizador, sempre foi considerado como um setor estratégico e prioritário, recebendo todo o apoio institucional possível. Dessa forma, o cinema americano se estabeleceu desde seu início como parte da cultura e do hábito dos cidadãos. Fortaleceu-se graças a uma série de fatores históricos e obteve um sólido embasamento institucional e industrial que, junto com suas funções culturais, justificam sua força atual. Segundo Valiati e Florissi (2007), no mercado americano existe uma espécie de acordo tácito entre a sociedade, o Estado e o empreendedor, tendo cada um uma parcela de responsabilidade. A sociedade autoriza a utilização de parte de seus recursos fiscais para a produção de obras com retorno cultural. O Estado atua principalmente como regulador da atividade cultural e o empreendedor oferta esses bens de forma a retribuir o apoio da sociedade. Um dos indícios mais significativos da importância que o cinema ganhou nos Estados Unidos está na média de ingressos vendidos per capita no país. Em 2004, por exemplo, segundo dados da Filme B, foram 5,7 bilhetes por habitante, somando um público total de 1,5 bilhão. Números comparáveis apenas aos do

29 29 mercado da Índia, mas com uma diferença, que evidencia o abismo econômico entre os dois países: na Índia, o preço médio do ingresso é de centavos de dólar, enquanto nos Estados Unidos o preço médio do ingresso. está em US$ 6. Por isso, a economia do cinema norte-americano gerou, em 2003, por exemplo, uma renda de US$ 9,5 bilhões, enquanto o cinema na Índia ficou em US$ 642 milhões. Ao longo dos anos, o cinema americano se reinventou para não perder sua hegemonia. Internamente, sobreviveu à competição da televisão, a partir dos anos 60, e do homevideo, nos anos 90. Ao mesmo tempo em que os filmes se transformaram em espetáculo (com a era dos grandes blockbusters), foi estabelecido um novo formato de exibição, o multiplex, que otimizou investimentos e aumentou a lucratividade do cinema como produto. Pouco depois, com o DVD, criou-se uma nova e poderosa fonte de receita, já que os discos digitais passaram a oferecer o filme diretamente ao consumidor (sendo vendidos, mais do que alugados). O cinema independente, produzido fora do grande sistema, também ganhou espaço com o imenso sucesso de filmes de baixo orçamento, forçando uma reestruturação das próprias majors, que criaram novas divisões especializadas em filmes menores O Mercado Francês A França está entre os países do mundo que mais incentivam e protegem o cinema nacional. A entidade governamental voltada para o setor é o Centre National de la Cinematographie (CNC), órgão público administrativo ligado ao Ministério da Cultura e da Comunicação. O CNC possui recursos próprios, provenientes da taxação sobre o faturamento das TVs, taxação sobre o homevídeo e taxação sobre os ingressos de cinema. Assim como outras áreas da cultura francesa, a regulamentação do audiovisual no país é baseada no princípio da exceção cultural. Ele determina que produtos considerados como bens culturais não devem se submeter às regras do

30 30 livre comércio, obedecendo a uma legislação específica. Por isso, o audiovisual possui um conjunto sólido de medidas de estímulo e proteção. Toda a administração dos recursos e regulamentação do setor audiovisual é centralizada pelo CNC, que baseia suas medidas em uma série de pesquisas realizadas para compreender os hábitos e desejos do público. O governo incentiva o cinema nas áreas de produção, distribuição e exibição. Isso caracteriza uma peculiaridade do modelo francês de incentivo ao cinema. Ele atua em todos os elos da cadeia produtiva, incentivado a demanda por esses bens. Diferentemente de outros países que só utilizam medidas pelo lado da oferta. Há também uma detalhada regulamentação sobre o funcionamento dessas mesmas áreas, especialmente sobre a televisão. A maior parte dos apoios concedidos pelo CNC é de caráter automático, dependendo dos resultados obtidos por cada produtor, distribuidor ou exibidor. Tolila (2007) argumenta que a França é um caso peculiar de participação do Estado na provisão de bens culturais. Isso porque a França tem uma forte política de incentivo ao turismo, e os gestores de políticas públicas ponderam também o retorno que o investimento em cultura traz através dos gastos de turistas. A França é o mais forte mercado cinematográfico da Europa e um dos poucos do mundo que gera uma renda anual próxima a US$ 1 bilhão. São produzidos cerca de 200 longas-metragens por ano, muitos deles co-produzidos pela televisão. A parceria entre cinema e TV é determinada por lei e forma um sistema complexo que, apesar de estar em crise atualmente, foi considerado como um modelo para outros países durante muitos anos. Devido à forte tradição cinematográfica e à filosofia da exceção cultural, o market share dos filmes franceses tem oscilado entre 30% e 40% nos últimos cinco anos, o maior índice de toda a Europa e um dos maiores do mundo. A França também é um dos países que mais lança filmes: em torno de 500 títulos chegam ao mercado por ano.

31 O Mercado Indiano Por fim, a indústria cinematográfica da Índia, ainda que robusta, sempre foi considerada desorganizada. O alto índice de pirataria e a participação de capital de origem obscura na produção de filmes chegaram a ameaçar seriamente a saúde do cinema local e sempre mantiveram afastados possíveis parceiros internacionais. Mas, a partir do ano 2000, o governo resolveu interferir e ajudar a organizar o setor, tornando-se, inclusive, co-produtor de boa parte dos filmes. O órgão criado para ajudar a organizar a indústria indiana foi a National Film Development Corporation (NFDC). Em 2001, os longas-metragens foram legalmente transformados em produtos industriais, para que os produtores pudessem ter acesso a financiamentos bancários. Também estão sendo implantadas sérias medidas de combate à pirataria. De uma forma geral, os negócios ligados ao entretenimento na Índia são altamente taxados. A indústria de cinema, especificamente, está sujeita a uma variedade de impostos que podem consumir até 60% da receita, dependendo das taxas municipais do local de produção ou exibição do filme. Como parte das novas medidas do governo, estão sendo criadas formas de incentivo fiscal de âmbito nacional e regional para estimular investimentos na melhoria da infra-estrutura dos setores de produção e de exibição. A Índia é o maior produtor de cinema do mundo. Seu market share da produção local gira em torno de 95%. Todos os filmes no top 20 são produções locais. A tradicional Bollywood, pólo da cidade de Bombaim, é responsável por cerca de 10% do mercado. Outros pólos de produção vêm ganhando cada vez mais força, como Telugu, Tamil, Malayalam e Bengali. O custo médio de produção de cada filme fica entre US$ 1,5 milhão e US$ 2 milhões. Como já vimos, apesar de ser a grande produtora mundial, em termos de filmes produzidos, a renda do cinema indiano não se comporta dessa mesma forma. Os preços dos ingressos são relativamente baratos, tornando o setor,

32 32 apesar de grande, pobre. Atualmente, a principal preocupação dos gestores de políticas culturais indianos é com o setor de exibição, considerado atrasado. Essas medidas de modernização do setor de exibição têm o objetivo também de favorecer o mercado com o aumento do ingresso do cinema. 1.5 CONSIDERAÇÕES FINAIS Neste capítulo procuramos em um primeiro momento, expor a teoria da economia da cultura e as discussões nacionais e internacionais sobre o assunto. É importante destacarmos o caráter introdutório, visto que o presente trabalho não busca fazer uma análise do pensamento vigente sobre economia da cultura, mas sim destacar pontos que servirão de base para a aplicabilidade do trabalho. Após, vimos às justificativas para a participação do Estado na provisão de bens culturais e, mais especificamente, no cinema. Aqui tratamos de alguns detalhes de teoria econômica e alguns aspectos que se ligam à última seção. Por fim, vimos como se comporta o mercado do cinema e a necessidade que os produtores têm da participação do Estado na oferta desses bens, para reduzir seus riscos e garantir tanto a oferta quanto a demanda de bens culturais.

33 33 2. ASPECTOS EMPÍRICOS DA ANÁLISE DA DEMANDA POR CINEMA NO BRASIL A partir de meados dos anos 90, o cinema nacional obteve uma melhora significativa em seus principais indicadores. Esse novo momento do cinema nacional é chamado por alguns autores como a retomada do cinema brasileiro. Essa nova fase da produção nacional de cinema é conseqüência da criação das leis de incentivo, que através da renúncia fiscal, possibilitaram um maior investimento no setor de cinema. O modelo brasileiro de incentivo à cultura, portanto, é caracterizado pela parceria entre o setor público e o setor privado. Dessa forma, o Estado atua apenas como agente regulador, enquanto os investimentos diretos são de responsabilidade das empresas. Primeiramente, neste capítulo, faremos uma evolução histórica do cinema brasileiro, ressaltando a importância que o Estado tinha sobre o mercado de cinema, tendo criado, inclusive, uma empresa estatal para produções cinematográficas. Em um segundo momento, abordaremos o a racionalidade e as diferentes formas existentes de renúncia fiscal. Discutiremos as principais leis de incentivo e daremos uma dimensão do impacto que cada uma delas tem sobre o montante arrecadado. Na terceira seção, faremos a exposição dos principais indicadores do cinema nacional, destacando a ampliação da oferta de cinema brasileiro, do número de salas de cinema e do público. Na quarta seção trataremos da diferença existente entre os valores captados e a renda dos filmes, o que indica que o Brasil, mesmo após mais de 10 anos de leis de incentivo, ainda não conseguiu criar uma indústria cinematográfica auto-sustentável.

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