A institucionalização da agência de Desenvolvimento metropolitano (RMBH), sob a luz da racionalidade burocrática de Weber.

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1 A institucionalização da agência de Desenvolvimento metropolitano (RMBH), sob a luz da racionalidade burocrática de Weber. James Ladeia 1 F. P. Pinto 2 RESUMO O presente t rabalho busca, de m aneira sucinta, a rgumentar c omo a a gência de desenvo l vimento m etropolitano, na sua e labora ção e f ormulação ju r íd ica i nstitucional, a p resenta e lementos que permitem uma anális e m ais aprofundada ace rc a da i nstrumentalidade gerencia l f undam entada sob a pers pect i va da buro cracia ra cio nal de we ber. E s e p ropõe a m ostra r como a a gência no ato de su a const ruçã o, apre senta ca racteríst i cas que c ontribuem para um m odelo m oderno de eficiência gerencial d e gestão dos recu rso s público s. P AL AV R AS C H AV E : A gência d e desenvo l vimento m etropolitano; racionalidade burocrátic a; W eber 1.INTRO DUÇÃO O conceito de burocracia weberiana tem sido utilizado para pensar as organizações administrativas, conspícuas aplicações que tem servido para o estudo e analises sobre as formas autárquicas de poder e suas dimensões, tanto do poder público quanto do privado. Longe da visão de que a burocracia tende a ser vista como uma maquina ritualista, emperrada e estúpida, de acordo com o sentido coloquial, defendida por importantes ícones da literatura política no Brasil ;(Reis,2008), aqui se verifica um modelo moderno de administração, baseado na busca em eficiência e resultados, via a perspectiva dimensional proposta por Weber, que caracterizam uma 1 Mestre em Ciências Sociais pela PUC/MINAS. Professor de Ciência Política e Teoria Geral do Estado Faculdade Alberto Deodato, Professor de Metodologia Científica na Faculdade de Engenharia Kennedy e Assessor do Governo de Minas Gerais para a região Metropolitana 2 Mestrando em Ciências Sociais pela PUC/MINAS. Consultor em Políticas Públicas e Arranjos Governamentais

2 administração baseada em sistemas de inter-relações que percebe também o lugar do individuo dentro dessa estrutura e de vários outros problemas. Conforme Richard Hall, 1971, p.29, atributos organizacionais que, presentes, constituem a forma burocrática de organização : Hierarquia de autoridade; Divisão do trabalho; Normas extensivas Salário e promoção baseado na competência técnica; Sistema de procedimentos que ordenam a atuação no cargo; Estes atributos têm servido de bases teórica para diversas investigações sobre a administração no Brasil, neste estudo as inquietações se voltam para uma instituição publica. Nas palavras de Weber a burocracia se caracteriza da seguinte forma: Dominação legal em virtude de estatuto. Seu tipo mais puro é a dominação burocrática. Sua idéia básica é: qualquer direito pode ser criado e modificado mediante um estatuto sancionado corretamente quanto à forma. Obedecer não à pessoa em virtude de seu direito próprio, mas à regra estatuída, que estabelece ao mesmo tempo a quem e em que medida se deve obedecer. (Reis, 2008) Como forte instrumento de poder, a materialização da dominação, se mostra através de uma ordem administrativa, se processa por meio de uma estrutura baseada em certo nível de especialização para que se consiga viabilizar e aplicar os projetos com demasiada eficiência, o que certamente interessa aos que estão no comando. A centralização do poder pode significar maior efetividade quanto aos fins que se deseja alcançar! Trata-se da fundamentação especifica que maximize as chances de sucesso em certa engenharia institucional, ou seja, a ação sustentada pelo processo de racionalidade dos meios a que objetive os fins. A racionalidade é vista como um procedimento de controle para dominar a realidade dentro e fora do homem.os critérios de tal procedimento são o cálculo, a previsibilidade e a generalização, visando o controle do mundo físico, que a saber, nesse caso, se concretizam por meio das instituições sociais.

3 2. A CRIAÇÃO DA AGÊNCIA METROPOLITANA O governador Aécio Neves sancionou em, (12/01) a Lei Complementar 107/2009 que cria a Agência de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH). A Agência se firma como entidade de direito público, na forma de autarquia territorial e especial, a Agência RMBH será dotada de autonomia administrativa e financeira. Segundo o projeto, a agência ficará vinculada à Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Política Urbana (SEDRU), que oferecerá apoio logístico até que a estrutura a ser formada lhe assegure condições de pleno funcionamento. A Agência compreenderá 34 municípios metropolitanos e 14 que compõem o que se chama colar metropolitano. O órgão deverá ser implantado em janeiro e que vai trazer muitos ganhos à RMBH. O art; 1º da Lei 107/2009, que cria a agência metropolitana, reza a funcionalidade e seus dispositivos: Art. 1º - Fica criada a Agência de Desenvolvimento da Região Metropolitana de Belo Horizonte - Agência RMBH -, de acordo com o 2º do art. 4º da Lei Complementar nº 89, de 12 de janeiro de2006, na forma de autarquia territorial e especial, com caráter técnico e executivo, para fins de planejamento, assessoramento e regulação urbana, viabilização de instrumentos de desenvolvimento integrado da Região Metropolitana de Belo Horizonte - RMBH - e apoio à execução de funções públicas de interesse comum, com autonomia administrativa e financeira, personalidade jurídica de direito público, prazo de duração indeterminada, vinculada à Secretaria de Estado de Desenvolvimento Regional e Política Urbana SEDRU. (Lei complementar, 107/09, SEDRU, 2009) Como disposto, já em seu artigo 1º, a agencia fica instituída sob as normas da regulamentação burocrática, delimitando principalmente a separação entre administração e propriedade, definindo hierarquia e instâncias de poder dentro da instituição, uma organização marcada por traços e procedimentos cautelosos: aplicação de regras universalistas e impessoais e observância da definição apropriada de competências são condições de que se possa ter um Estado sensível a autonomia e a igualdade dos cidadãos e capaz de prestar

4 contas de suas decisões, e de que a flexibilidade na definição de políticas dos fins estatais não redunde em arbítrios. Reis (2008 p ), Desta maneira fica evidente a necessidade de se buscar agilidade e eficiência gerencial, o desafio que consiste em como combinar, a função clássica de administração burocrática com o empenho de agilidade. O artigo2º, da lei acima citada, traz certos incisos que contribuem para uma observação mais clara, que permite uma observação incisiva quanto ao fator eficiência e sua instrumentalidade. Dito de outra forma: existe uma autoridade que surge em função da norma abstrata e da obediência a uma organização formal e despersonalizada. As pessoas que exercem o poder de comando são tipicamente superiores indicados ou eleitos através de processos legalmente sancionados. Abaixo, verifica-se como a agência se forma e estabelece sua autarquia; Art. 2º - A organização básica da Agência RMBH compreende: I - Unidade Colegiada: Conselho de Administração; II - Direção Superior: Diretoria-Geral; Vice-Diretoria-Geral; III - Unidades Administrativas: Gabinete; Procuradoria; Assessoria de Comunicação; Assessoria de Apoio Administrativo; Auditoria Seccional; Diretoria de Informação, Pesquisa e Apoio Técnico; Diretoria de Planejamento Metropolitano, Articulação e Intersetorialidade; Diretoria de Inovação e Logística; Diretoria de Regulação Metropolitana. O funcionário vê sua atribuição como um dever. O ingresso num cargo [...] é considerado como a aceitação de uma obrigação específica de administração fiel, em troca de uma existência segura. É decisivo para a natureza específica da fidelidade moderna ao cargo que, no tipo puro, ele não estabeleça uma relação pessoal [...]. A lealdade moderna é dedicada a finalidades impessoais e funcionais. O funcionário, além deste dever, conta com motivações. Desfruta de uma estima social específica; conta com uma certa estabilidade no emprego; recebe [...]

5 compensação pecuniária regular de um salário normalmente fixo e a segurança na velhice representada por uma pensão [...] ; e se prepara para uma carreira dentro da ordem hierárquica do serviço público [...] (WEBER,1971,p ). Conforme se verifica nos incisos abaixo: 1º - A Agência RMBH será dirigida por Diretoria Colegiada, composta pelo Diretor-Geral, pelo Vice-Diretor-Geral e pelos titulares das unidades a que se referem as alíneas "f", "g", "h" e "i" do inciso III do caput. 2º - Os cargos da Direção Superior a que se refere o inciso II e os titulares das unidades administrativas a que refere o inciso III do caput deste artigo são de livre nomeação e exoneração do Governador do Estado, observado o disposto no 3º. 3º - A nomeação do Diretor-Geral será feita pelo Governador do Estado a partir de lista tríplice elaborada pelo Conselho de Desenvolvimento Metropolitano, na forma do regulamento, e dependerá de aprovação prévia da Assembléia Legislativa. 4º - As competências e a composição do Conselho de Administração, as competências da Diretoria Colegiada e das unidades previstas neste artigo, e a denominação e as competências das unidades da estrutura orgânica complementar serão estabelecidas em decreto. Seus funcionários estão sujeitos às regras que delimitam sua autoridade, estabelecem controles sobre seu exercício, separam o particular do desempenho de funções oficiais e exigem que todas as transações sejam por escrito para que sejam válidas. (Bendix, 1986: p 234) Para Weber (1999a: p. 139), a dominação significa a probabilidade de encontrar obediência para ordens específicas (ou todas) dentro de determinado grupo de pessoas Deste modo, Weber considera a burocracia como sendo a forma de dominação legítima de caráter racional, a dominação legal. Ou seja, uma ordem administrativa que impõe dominação por meio de um conjunto de normas que procura regular a ação associativa, através da orientação do comportamento do quadro administrativo e dos membros em relação à associação. Nesse caso, orientar o comportamento implica em poder de mando e obediência perante às normas estabelecidas que garante legitimidade hierárquica de poder e status, para atingir fim a que se deseja. E, como exposto, o conceito weberiano de dominação se funda justamente na perspectiva da existência de uma relação que se mantém devido a

6 obediência a uma ordem de determinado teor, entre determinadas pessoas. Assim, é factível dizer que; a burocracia é uma estrutura administrativa racional de dominação, tomar a administração como instrumento de regulação e aplicação de normas em estabelecimentos, e ou, instancias de poder implica em exercer a domínio, ou seja, a administração burocrática exerce a dominação de forma racional, ancorada em parâmetros formais e legais. Ou seja, a definição de Weber de burocracia nos remete a uma forma racional de administração necessária para obter a obediência de um grupo de pessoas. (Weber 1999a,p.141) Art. 9º - Ficam destinados à Agência RMBH e incluídos no Quadro Geral de Cargos de Provimento em Comissão a que se refere o caput do art. 1º da Lei Delegada nº 175, de 2007, os cargos constantes no Anexo II desta Lei. 1º - Os cargos da Administração Superior da Agência RMBH, de que trata o 1º do art. 1º da Lei Delegada nº 175, de 2007, são os constantes no item II.1 do Anexo II desta Lei. 2º - Os cargos do Grupo de Direção e Assessoramento da Administração Autárquica e Fundacional, de que trata o caput do art. 1º da Lei Delegada nº 175, de 2007, lotados na Agência RMBH são os constantes no item II.2 do Anexo II desta Lei. 3º - Os cargos a que se refere o caput deste artigo e as formas de recrutamento correspondentes serão definidos em regulamento. 4º - Para o exercício do cargo de titular de unidade da estrutura orgânica será exigida qualificação profissional específica, definida com base nas necessidades técnicas e administrativas da Agência RMBH. Também quem ordena obedece, ao emitir uma ordem, a uma regra: à lei ou regulamento de uma norma formalmente abstrata. O tipo daquele que ordena é o superior, cujo direito de mando está, legitimado por uma regra estatuída, no âmbito de uma competência concreta, cuja delimitação e especialização se baseiam na utilidade objetiva e nas exigências profissionais estipuladas para a atividade do funcionário. O tipo do funcionário é aquele de formação profissional, cujas condições de serviço se baseiam num contrato, com um pagamento fixo, graduado segundo a

7 hierarquia do cargo e não segundo o volume de trabalho, e direito de ascensão conforme regras fixas. Sua administração é trabalho profissional em virtude do dever objetivo do cargo. Seu ideal é: proceder, ou seja, sem a menor influência de motivos pessoais e sem influencias sentimentais de espécie alguma, livre de arbítrio e capricho e, particular-mente, sem consideração da pessoa, de modo estritamente formal segundo regras racionais ou, quando elas falham, segundo pontos de vista de conveniência objetiva. O dever de obediência está graduado numa hierarquia de cargos, com subordinação dos inferiores aos superiores, e dispõe de um direito de queixa regulamentado. A base do funcionamento técnico é a disciplina do serviço. Weber (1999a: p ) Uma estrutura de caráter burocrático, fundamentada pelos princípios de uma administração racional apresenta, em seus dispositivos, as principais competências que justificam a sua criação e quais os benéficos que a mesma pode significar, buscando eliminar por completo a discussão pública de seus procedimentos, ainda que seja possível criticar os seus fins. Quando observamos o artigo 4º da lei que cria a agência em estudo, e fixa suas competências, fica evidente que a estratégia em envolver diversos setores da sociedade, se dá devido ao calculo da maximização das chances de sucesso da empreitada, pois reduz as possibilidades de questionamentos quanto ao exercício da democracia participativa, bem como os canais de atuação que o poder público, deve fornecer: Art. 4º - Compete à Agência RMBH: I - elaborar o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado a que se refere o art. 5º - da Lei Complementar nº - 88, de 2006; II - promover a implementação de planos, programas e projetos de investimento estabelecidos no Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, bem como a execução das metas e prioridades estabelecidas; III - elaborar e propor, em caráter continuado, estudos técnicos com objetivos, metas e prioridades de interesse regional, compatibilizando-os com os interesses do Estado e dos Municípios integrantes da RMBH; IV - propor normas, diretrizes e critérios para compatibilizar os planos diretores dos Municípios integrantes da RMBH com o Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado, no tocante às funções públicas de interesse comum;

8 V - manter permanente avaliação e fiscalização da execução dos planos e programas aprovados para a RMBH; VI - articular-se com instituições públicas e privadas, nacionais e internacionais, objetivando a captação de recursos de investimento ou financiamento para o desenvolvimento integrado da RMBH; VII - articular-se com os Municípios integrantes da RMBH, com órgãos e entidades federais e estaduais e com organizações privadas, visando à conjugação de esforços para o planejamento integrado e o cumprimento de funções públicas de interesse comum; VIII - assistir tecnicamente os Municípios integrantes da RMBH; IX - fornecer suporte técnico e administrativo à Assembléia Metropolitana e ao Conselho Deliberativo de Desenvolvimento Metropolitano; X - estabelecer intercâmbio de informações com organizações públicas ou privadas, nacionais ou internacionais, na sua área de atuação; Cabe ainda ressaltar o caráter punitivo e a necessidade de exercer controle sobre o corpo de comandados em uma administração burocrática. Aos súditos recai, a obrigação de obedecer e atender às demandas colocadas, o que se verifica constantemente na figura dos funcionários que compõem o corpo técnico de uma instituição, há um claro ganho de entendimento se partimos de reconhecer que toda a racionalidade é instrumental, e seus fins serão perseguidos. (Reis, 2008) Os artigos 5º 6º e 7º, desta lei tratam da constituição que pune com infrações as irregularidades constatadas, tanto por instituições parceiras da Agência, quanto ao corpo técnico que a ela pertence. Sabe-se a importância que relevante tema possui, para a analise sobre a burocracia, contanto, procurou-se apenas considerar como um fator inerente ao jogo administrativo racional, uma vez que a burocracia proporciona o Maximo de segurança profissional, a grande maioria dos cargos burocráticos se exerce por toda vida, sempre que não haja fatores de perturbação que possa, reduzir as dimensões da organização. Merton, (1966, p.98) 3. CONSIDERAÇÕES FINAIS Embora a contribuição básica de Weber à análise da burocracia seja identificá-la ao processo de racionalização do mundo moderno seria um grave erro confundir Max Weber com um defensor incondicional da burocracia. O que é real, é que Weber estudou a burocracia porque via na sua expansão no sistema social o maior perigo ao homem. Estudou para criar os mecanismos de defesa ante a burocracia. (Tragtenberg,1992:139).

9 Na análise weberiana o agir racional com respeito a fins é responsável pelo desenvolvimento científico e intelectual e por um notável crescimento da civilização ocidental, mas também tem um caráter de desencanto e desmistificação do mundo (Habermas 1988), o que alguns autores descrevem como um problema intrínseco de irracionalidade ética (Brubaker 1984). Isto é a racionalidade instrumental em si não garante a adequação moral dos resultados obtidos (Berman, 1988). A burocracia como expressão organizada da autoridade racional-legal tem, então, uma contradição que lhe é inerente. Weber expressa claras preocupações neste sentido, o que levou à idéia da burocracia como uma gaiola de ferro. A burocracia, em Weber, é uma individualidade histórica que é conceitualizada cientificamente através de procedimentos singularizantes. Por vezes se refere a ela como um instrumento de poder; um tipo de administração; uma estrutura; um tipo de organização e estrutura social. A burocracia é, em outras maneiras de enfrentar a realidade, uma formação social, como o estado, fundações, cooperativas, etc. Porém, para a [...] interpretação compreensiva da sociologia..., essas formações não são outra coisa que desenvolvimentos e entrelaçamentos de ações específicas de pessoas individuais, já que somente estas podem ser sujeitos de uma ação orientada por seu sentido. (Weber, 1971, p ). "É horrível pensar que um dia o mundo estará transformado em uma máquina de minúsculas engrenagens, homens pequenos agarrando-se a empregos sem importância em busca de posições melhores (...). Essa paixão pela burocracia (...) é capaz de levar uma pessoa ao desespero (...). O mundo só conhece homens estes - e - é esta a situação a que já chegamos e a grande pergunta: Não é, portanto, como podemos promovêla e apressá-la, mas o que opor a este mecanismo para conservar uma parte da humanidade livre desta fragmentação da alma, desse domínio supremo do modo burocrático de vida. (Tragtenberg, 1992:144) A partir dessas reflexões uma questão de grande centralidade pode ser apresentada nesse trabalho, como conciliar a racionalidade instrumental da Agência de desenvolvimento metropolitano e a dinâmica da democracia plebiscitária moderna? Algumas considerações podem ser encontradas em Reis (2008) onde analisa que se quisermos democracia em qualquer sociedade minimamente complexa, a burocracia e indispensável. Pois traços como procedimentos

10 meticulosos, aplicação de regras universalistas e impessoais e observância da definição apropriada de competências são condições de que se possa ter um Estado sensível a autonomia e a igualdade dos cidadãos, capaz de prestar contas de suas decisões, e de que a flexibilidade na definição de políticas dos fins estatais não redunde em arbítrios. Dessa forma, recomenda a favor da agilidade e eficiência gerencial: o desafio consiste em como combinar, se a atenção para a eficiência não vai perder de vista a democracia, as formas clássicas de administração burocrática com o empenho de agilidade onde quer que seja possível. Se a eficiência supõe fins dados para que se possa indagar a respeito da mobilização mais adequada dos meios disponíveis para alcançá-los, a democracia envolve antes de tudo justamente a problematização dos fins, com o reconhecimento de que há fins múltiplos e por vezes antagônicos, de conciliação necessariamente problemática e, em conseqüência, de realização inevitavelmente morosa, em alguma medida. As conexões entre democracia e burocracia têm desdobramentos mais complexos na sociologia política de Weber. Em particular, a peculiar posição em favor de uma democracia plebiscitária, em que lideranças carismáticas capazes de se dirigir as massas possam justamente prevalecer sobre o espírito burocrático, embora devam ser controladas institucionalmente pelos poderes parlamentar e judiciário e manter-se em equilíbrio com eles (devendo mesmo emergir e amadurecer através da carreira parlamentar). Conforme desenvolvido no trabalho, há um claro ganho de entendimento ao reconhecer que toda a racionalidade é instrumental: a noção mesma de racionalidade envolve por força a idéia da articulação entre meios e fins, e a natureza dos fins é irrelevante para a caracterização da racionalidade como tal. Isso não resulta em dizer que os fins se equivalham. Eles podem ser os mais variados e surgir como mais ou menos desejáveis aos nossos olhos por razões igualmente diversas, incluindo as de ordens morais, filosóficas, estéticas, etc. Mas, não há como pretender que certos fins sejam intrinsecamente mais racionais de que outros. (Reis, 2008). Em suma, o caráter instrumental da ação racional nada tem a ver com o fato de que se persigam, de maneira míope, objetivos de natureza objetamente

11 interesseira, material ou econômica em sentido convencional. A qualificação de instrumental se aplica muito bem, ao contrário, ao caso de agente com que nos familiarizamos na própria filosofia religiosa weberiana: aquele que estabelece complexas hierarquias ou cadeias de fins e meios ao perseguir um ideal moral da vida e talvez um ideal de morte, ou objetivos transcendentais ao ser fiel a uma identidade reflexivamente assumida e realizar uma vocação. 4. Bibliografia ARON, R. As etapas do pensamento sociológico. São Paulo. Martins Fontes, BENDIX, Reinhart. Marx Weber, um perfil intelectual. Universidade de Brasília, BERMAM, M. O Fausto de Goethe: A Tragédia do Desenvolvimento. Tudo que é sólido desmancha no ar. M. Berman. São Paulo, Companhia das Letras, p BRUBAKER, R. The Limits of Rationality. London, Routledge CAMPOS, Edmundo. Sociologia da Burocracia. Rio de Janeiro. Zahar Editores, Introdução a Sociologia da burocracia. Rio de Janeiro. Zahar Editores, HABERMAS, J. Teoría de la acción comunicativa, Tomo II, Madri, Taurus, J. A consciência do tempo da modernidade e necessidade autocertificação In: O discurso filosófico da modernidade 12 lições. São Paulo: Martins Fontes, P HALL, Richard. In: Sociologia da Burocracia. Zahar Editores, MERTON, R. Estrutura burocrática e personalidade. CAMPOS, E. (org.) Sociologia da Burocracia. Rio de Janeiro: Zahar Editores, PAIVA, Carlos Henrique A. Burocratização e modernização: proposição de uma distinção teórico-analítica. Revista Espaço Acadêmico. Universidade Estadual de Maringá: Maringá/Paraná, v. Abril, n. 35, 2004 a. QUEIROZ, Robson Franco de. A burocracia na sociologia compreensiva de Max Weber. Revista de Iniciação Científica da FFC, v.4, n.1, Secretária Estadual de Desenvolvimento e Política Urbana (SEDRU). (Lei complementar, 107/09, SEDRU, 2009) SOUZA, Rodrigo Filho de. Estado, Burocracia e Patrimonialismo no desenvolvimento da administração pública brasileira. Tese de doutorado. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, REIS, Fábio W. Três temas weberianos. Revista Cult, TRAGTENBERG, M. Burocracia e ideologia. São Paulo, Editora Ática, 1992.

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