Avaliação de Políticas, Programas e Projetos: Notas Introdutórias

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1 1 Avaliação de Políticas, Programas e Projetos: Notas Introdutórias A avaliação de políticas públicas, programas e projetos governamentais tem finalidades bastante precisas: (1) accountability, significando estabelecer elementos para julgar e aprovar decisões, ações e seus resultados. (2) desenvolver e melhorar estratégias de intervenção na realidade, ou seja, a avaliação tem que ser capaz de propor algo a respeito da política que está sendo avaliada. (3) empoderamento, promoção social e desenvolvimento institucional, significando que a avaliação deve ser capaz de abrir espaço para a democratização da atividade pública, para a incorporação de grupos sociais excluídos e para o aprendizado institucional e fortalecimento das instituições envolvidas. Toda avaliação tem que enfrentar uma série de desafios. Primeiro, deve lidar com as limitações resultantes do fato de que uma das suas principais fontes de informações são registros administrativos. Ora, como a avaliação nem sempre é concebida ex-ante, os registros administrativos não são elaborados com a perspectiva de prover os dados necessários à avaliação. Com isso, o avaliador sempre tem que lidar com lacunas nesses dados e tentar ir além delas. Segundo, uma outra fonte de informações são os beneficiários, dos quais se obtém dados diretos. Isso coloca a necessidade de construir instrumentos fidedignos de coleta, bases de dados precisas e confiáveis o suficiente para sustentar as apreciações a serem feitas. Assim, quanto mais sólido o treinamento metodológico do avaliador, melhor, embora a avaliação não se resuma à aplicação de técnicas metodológicas. Terceiro, é fundamental que sejam avaliados os contextos. Há uma importante pergunta neste sentido: porque é que em contextos diferentes as mesmas ações apresentam resultados diferentes? Esta indagação dá a medida da relevância do contexto e indica a necessidade de métodos próprios para o seu estudo. Quarto, ao mesmo tempo que a avaliação implica associar meios e fins, é preciso abrir a possibilidade de exame de resultados não antecipados. Isto tem sido feito com métodos de avaliação livre dos resultados ou avaliação independente dos objetivos, que permite questionar se há outros processos que podem produzir tais resultados, independentemente dos objetivos e atos dos gestores. Quinto, é preciso que a avaliação seja capaz de captar mudanças através do tempo, retroalimentando as políticas, programas e projetos.

2 2 Isto requer que, ao invés de representar uma iniciativa pontual, a avaliação seja concebida como um processo contínuo. Sexto, é preciso abrir a possibilidade da avaliação orientada para a inovação. Trata-se da avaliação que começa com início do ciclo de uma política, quando há pouco conhecimento sobre a mesma. Este tipo de avaliação implica uma concepção ex-ante, ou seja, a avaliação que é construída anteriormente à própria formulação, a partir da qual se realizam simulações com a finalidade de identificar estratégias e propor cursos de ação. Isso, evidentemente, vai requerer o estabelecimento de uma base de informação (baseline) e a coleta e análise de evidências capazes de sustentar políticas novas. Um aspecto que deve ser considerado tem a ver com os avaliadores, suas habilidades e competências (além das habilidades analíticas que são tomadas como dadas). É fundamental que os avaliadores tenham capacidade de trabalhar com policy-makers no sentido de estabelecer com eles parcerias estratégicas visando o melhor resultado das políticas públicas; isso significa superar a postura de que avaliadores e gestores se situam em campos opostos, sem perder a características da independência da avaliação. Também é essencial que o avaliadores sejam capazes de atuar junto aos stakeholders, estabelecendo diálogos, ajudando a construir consensos e a gerenciar mudanças. É igualmente necessário que o avaliador seja capaz de analisar a coerência da política e interpretar resultados com o distanciamento necessário. Finalmente, é indispensável que a avaliação tenha conseqüências. E isso significa elaborar planos de ação, formular recomendações visando o aperfeiçoamento das políticas, programas e projetos. Essas habilidades são a base para a formação e consolidação de uma cultura de avaliação, capaz de encarar as falhas como oportunidades de aprendizado para fazer mais e melhor em termos de políticas públicas. Entendendo o que significa avaliação O termo avaliação é amplamente usado em muitos e diversos contextos, sempre referindo-se a julgamentos. Por exemplo, se vamos ao cinema ou ao teatro formamos uma opinião pessoal sobre o que vimos, considerando satisfatório ou não. Se assistimos a um jogo de futebol, formamos opinião sobre as habilidades dos jogadores. E assim por diante. Estes são julgamentos informais que efetuamos cotidianamente sobre todos os aspectos das nossas vidas. Porém, há avaliações muito mais rigorosas e formais, envolvendo julgamentos detalhados e criteriosos, sobre a consecução de metas, por exemplo, em programas de redução da exclusão social, melhoria da

3 3 saúde dos idosos, prevenção da delinqüência juvenil ou diminuição de infecções hospitalares. Para isso adota-se a avaliação formal, que é o exame sistemático de certos objetos, baseado em procedimentos científicos de coleta e análise de informação sobre o conteúdo, estrutura, processo, resultados e/ou impactos de políticas, programas, projetos ou quaisquer intervenções planejadas na realidade. Muitos dos princípios da avaliação formal foram desenvolvidos nos EUA no final dos anos 1960 e início da década de 1970, especialmente a partir do desenvolvimento das avaliações de impacto ambiental (AIA). Em 1969 observou-se que, embora fosse possível prever as mudanças físicas no meio ambiente, resultantes da construção de um oleoduto no Alaska, não foram previstas as mudanças sociais trazidas por tais mudanças físicas e nem o modo como as mudanças sociais provocariam novas mudanças físicas. A construção do oleoduto não somente provocou mudanças que afetaram os animais da região e portanto afetou a atividade de caça dos nativos, alterando seus modos de vida e sua cultura. As construtoras do oleoduto levaram seus trabalhadores para realizar as obras, e estes tinham cultura, língua e modos de vida diferentes. Além disso, muitos nativos acabaram precisando trabalhar na construção do oleoduto para sobreviver, já que a caça tinha se tornado escassa. Tudo isso gerou novas mudanças ambientais e sociais. Em 1973, pela primeira vez, foi usado o termo impacto social para relatar as mudanças na cultura indígena nativa do Alaska devido ao oleoduto. Em 1981 foi criada a Associação Internacional de Avaliação de Impacto, reunindo os interessados em avaliar impactos ambientais, sociais, tecnológicos, bem como outros tipos de avaliação. O desenvolvimento da avaliação formal, inclusive da avaliação de impacto, mudou a maneira pela qual os governantes e a sociedade encaravam o planejamento e o desenvolvimento em geral, introduzindo a idéia-chave de que, em grande parte as mudanças podem ser antevistas, acompanhadas e conduzidas. A avaliação como instrumento de gestão Entre as inúmeras definições existentes pode-se sustentar que avaliação formal é (1) um julgamento (porque envolve valores) (2) sistemático (porque baseia-se em critérios e procedimentos previamente reconhecidos) (3) dos processos ou dos produtos de (4) uma política, programa ou projeto, tendo como referência (5) critérios explícitos, a fim de contribuir para (6) o seu aperfeiçoamento, a melhoria do processo decisório, o aprendizado institucional e/ou o aumento da accountability. Assim sendo, é possível reconhecer que a avaliação contém duas dimensões. A primeira é técnica, e caracteriza-se por produzir ou coletar, segundo procedimentos reconhecidos, informações que poderão ser

4 utilizadas nas decisões relativas a qualquer política, programa ou projeto. A segunda é valorativa, consistindo na ponderação das informações obtidas com a finalidade de extrair conclusões acerca do valor da política, programa ou projeto. Ainda assim, a finalidade da avaliação não é necessariamente distinguir as intervenções de qualquer natureza segundo sejam boas ou más, exitosas ou fracassadas. Muito mais importante e proveitoso é apropriar-se da avaliação como um processo de apoio a um aprendizado contínuo, de busca de melhores decisões e de amadurecimento da gestão. A avaliação formal permite julgar processos e produtos de vários modos. Primeiro, levantando questões básicas tais como os motivos de certos fenômenos (por exemplo: o que causa os elevados índices de morte violenta entre os jovens brasileiros?). Este tipo de avaliação pode focalizar relações de causa e efeito com a finalidade de recomendar medidas para lidar com o problema. Em segundo lugar, a avaliação formal pode ser usada como instrumento de acompanhamento de políticas ou programas de longo prazo. Nesses casos são realizadas várias avaliações em estágios-chave da política ou programa, a fim de prover dados confiáveis sobre os seus impactos e sobre como podem ser estes mitigados ou melhorados. Em terceiro, ao final de um programa ou projeto a avaliação pode indicar o seu sucesso na consecução dos seus objetivos e permitir avaliar a sua sustentabilidade, ou seja, a possibilidade da sua continuidade através do tempo. A avaliação formal pode contribuir para aperfeiçoar a formulação de políticas e projetos especialmente tornando mais responsável a formulação de metas, e apontar em que medida os governos se mostram responsivos frente às necessidades dos cidadãos. Pode mostrar se as políticas e programas estão sendo concebidos de modo coordenado ou articulado; e em que medida estão sendo adotadas abordagens inovadoras na resolução de problemas que antes pareciam intratáveis. Pode indicar como vão sendo construídas as parcerias entre governo central e local, entre os setores público, privado e terceiro setor, identificar as condições de sucesso ou fracasso dessas parcerias e apontar como podem ser aperfeiçoadas a fim de ganharem abrangência e se tornarem estratégias nacionais das políticas de desenvolvimento. Os modelos contemporâneos de formulação de políticas enfatizam a importância dos objetivos compartilhados em lugar das estruturas organizacionais ou das funções existentes. Mas a articulação de políticas/programas não se resume a abordagens compartilhadas de questões comuns. A articulação horizontal entre agências ou organizações requer melhor coordenação entre os gestores e melhor articulação vertical entre os que tomam as decisões e os que os implementam. Isto não é um fim em si mesmo, mas deve estar presente onde agrega valor, e é especialmente importante quando as políticas ou programas se dirigem às questões socialmente perversas. Nesses casos, a 4

5 5 avaliação formal permite aprender e incorporar lições à implementação de novas políticas/programas. Tipologia da Avaliação Desde a década de 1980 foram feitos significativos avanços na área de avaliação, tornando-se os conceitos mais precisos, as estratégias e as técnicas mais adequadas e os instrumentos de coleta mais acurados. Além disso passou-se a distinguir os diversos tipos de avaliação que se pode efetuar. Hoje é possível discriminar as avaliações segundo o foco ou objeto, a lógica que orienta sua concepção, a ênfase metodológica, etc. A fim de ordenar um pouco a discussão são apresentadas a seguir algumas das possibilidades da avaliação formal. Segundo o foco ou objeto, as avaliações podem ser: 1 - Avaliação Jurídica ou Avaliação de Conformidade corresponde ao exame da conformidade dos atos do gestor em relação à lei, na condução da política pública, programa ou projeto. 2 - Avaliação de Desempenho - refere-se ao que se faz com relação a uma política, programa ou projeto. Compreende dois subtipos: Desempenho institucional - tem como finalidade apreciar em que medida uma instituição realiza a missão que lhe foi atribuída, mediante a consecução dos seus objetivos e o cumprimento de suas metas Desempenho pessoal 1 - destina-se a averiguar em que medida cada indivíduo em uma instituição cumpre suas atribuições e contribui para o alcance dos objetivos e metas da instituição. Também focaliza a produtividade do desempenho pessoal e a qualidade dos serviços prestados. 3 - Avaliação de Processo significa o conjunto de ações destinadas a produzir um bem ou serviço ou a desencadear alguma mudança numa dada realidade. Este tipo de avaliação se subdivide em: 1 Distintamente do que costuma ocorrer, a avaliação de desempenho pessoal não tem por finalidade alocar gratificações salariais e só tem valor efetivo quando integrada à avaliação de desempenho institucional.

6 6 3.1 Monitoramento ou avaliação em processo trata-se da utilização de um conjunto de estratégias destinadas a realizar o acompanhamento de uma política, programa ou projeto, de modo a identificar de maneira oportuna e tempestivamente as vantagens e pontos frágeis na sua execução, a fim de efetuar os ajustes e correções necessários à maximização dos seus resultados e impactos. O monitoramento tem por base o plano de trabalho de uma política, programa ou projeto e representa uma ferramenta de uso cotidiano na gestão destes. Orienta-se para a busca de respostas às seguintes indagações: Em que medida são cumpridas as atividades especificadas na programação? Em que medida estão presentes os recursos necessários? Com que grau de tempestividade? Em que medida está sendo observada a seqüência das ações? Qual o grau de proximidade observado entre a quantidade e qualidade das ações, serviços ou produtos planejados e os que estão sendo executados? Em que medida a intervenção vem atingindo a população-alvo? Que manifestações de queixa ou satisfação ocorrem entre os diversos atores envolvidos na execução da política, programa? Onde podem ser identificados pontos de estrangulamento na produção de bens ou serviços? Que recursos vem se mostrando sub-utilizados? Que oportunidades existem para otimizar a exploração do recurso X? 3.2 Avaliação de processo ou a posteriori - trata-se do exame das estratégias, procedimentos e arranjos (inclusive institucionais) adotados na implementação de uma política, programa ou projeto, com a finalidade de identificar os pontos onde podem ser obtidos ganhos de eficiência e eficácia. Tem por hipótese central a idéia de que os meios adotados afetam os resultados. Portanto, o seu objeto de análise é o como uma ação foi executada, ou seja, a cadeia de passos adotados desde a formulação da política ou programa até a obtenção do seu produto final. 4 - Avaliação de Produto é toda avaliação cujo foco recai sobre os produtos de uma política, programa ou projeto, em suas várias dimensões, as quais dão origem a diferentes modalidades: 4.1 Avaliação de Resultados: Tem por objeto os resultados, também chamados de outputs, significando bens ou serviços de um programa ou projeto que são necessários para que seus objetivos finais sejam alcançados. Por exemplo, os serviços de extensão agrícola proporcionados aos agricultores para que produzam uma cultura x ou para que aumentem a sua produtividade. Mas também pode focalizar os resultados obtidos

7 7 com uma política, programa ou projeto, indicados como seus objetivos de curto prazo ou intermediários, chamados de outcomes. Ex.: aumento da área cultivada com a cultura x ou aumento da produção por hectare ou aumento da venda dos agricultores. 4.2 Avaliação de Impactos: trata-se de avaliação de um ou mais resultados de médio ou longo prazo, definidos como impactos, ou seja, conseqüências dos resultados imediatos. Ex.: elevação da qualidade de vida no meio rural, melhoria do abastecimento dos centros urbanos, aumento da poupança devido à redução das importações, etc.. Adiante, neste texto, serão apresentados detalhes das avaliações de impactos Avaliação de Qualidade: o produto pode ser avaliado, também, quanto à sua qualidade. Ou seja, a capacidade de um bem ou serviço atender às expectativas do seu público-alvo. Nesta dimensão se incluem, por exemplo, as avaliações de satisfação dos usuários de um serviço, tão em voga nos anos recentes. A avaliação pode variar, também, conforme a lógica que orienta sua concepção. Nesse caso, pode-se falar de avaliação ex-ante e de avaliação ex-post. Numa acepção mais generalizada, a avaliação ex-ante expressa uma concepção holística, interativa e iterativa, segundo a qual a avaliação se inicia desde o momento em que se define o problema ou necessidade que justifica a política, programa ou projeto, integra as discussões em torno da formulação das alternativas, envolve a tomada de decisão, e acompanha o processo de gestão, informando-o sobre os seus avanços, riscos e limitações, desvios a corrigir, vantagens a maximizar, etc. Numa outra acepção, mais restrita, a avaliação ex-ante consiste na análise de eficiência e na análise de impacto. A primeira corresponde, especificamente, ao cálculo de custos de cada alternativa. Além das categorias básicas 2, os projetos sociais podem envolver ainda custos adicionais do usuário e custos de oportunidade 3. Essa modalidade de 2 Estes podem envolver apenas três categorias básicas: custos de capital (aquisição de bens que um projeto utiliza por um ano ou mais), custos de manutenção ( compra de serviços e materiais para manutenção de bens de capital) e custos operacionais ( compra de bens e serviços com vida útil menor que um ano, podendo ser ou custos diretos, quando são indispensáveis; ou custos indiretos, quando não são indispensáveis, mas condicionam a eficiência das ações). 3 O custo adicional do usuário é aquele que recai sobre a população-alvo, por exemplo, no acesso a um serviço escolar pode haver um custo de deslocamento que, além do transporte, inclui o custo do tempo gasto esperando o transporte e viajando. O custo de oportunidade refere-se às oportunidades de ganho às quais se renuncia para investir em uma atividade. Por exemplo, pode-se investir o capital em qualquer atividade lucrativa ao invés de aloca-lo a um projeto social; esta renúncia representa o custo de oportunidade.

8 8 avaliação ex-ante envolve a construção de uma matriz de custos, que contém todos os custos que se espera que uma intervenção requeira em cada período de execução, divididos entre as diversas categorias acima mencionadas. A análise ex-ante de impacto consiste na estimação do impacto de cada alternativa, derivado dos objetivos propostos. Essa estimação pode basear-se no Método Delphi 4 ou pode envolver o cálculo do custo por unidade de impacto, que corresponde ao custo de realização de 1% do impacto para um determinado objetivo, usando uma determinada alternativa, em um período de um ano (por exemplo, a redução do índice de mortalidade infantil). Em ambos os casos, a matriz de custos é usada para a tomada de decisão, monitoramento e avaliação. Uma outra lógica de concepção é usada na avaliação ex-post. Em se tratando da perspectiva generalizada, refere-se à avaliação que é concebida sem relação com planejamento e nem mesmo com o processo de implementação, sendo desenhada quando a política, programa ou projeto já se encontra consolidado ou em fase final. Na acepção restrita, a avaliação ex-post não diz respeito ao momento em que se pensa ou se planeja a avaliação. O foco, nesse caso recai sobre o que é calculado: o custo efetivo de cada alternativa, pelo mesmo processo de análise de custos da avaliação ex-ante, porém tendo como referência os valores efetivamente dispendidos. Embora usando os mesmos procedimentos de cálculo, os impactos são mensurados por meio da comparação entre a situação inicial da população-alvo (baseline) e a sua situação ao final de um certo período de tempo. É possível comparar os impactos observados também com os impactos estimados na avaliação ex-ante, para verificar se a seleção de alternativas de intervenção foi ótima. As avaliações também podem se distinguir segundo suas finalidades e, portanto as questões que colocam. Nesta perspectiva há dois tipos: Avaliação de matriz, de estrutura, ou de modelo Destina-se a identificar os pontos fortes e as fraquezas de uma intervenção. A informação coletada refere-se ao desenho e implementação da política/programa ou projeto, de modo a julgar a sua eficácia. O objetivo é verificar se alguma mudança é necessária a fim de aperfeiçoar a política/programa/projeto. Pode ser realizada como monitoramento ou a posteriori, periodicamente. 4 Em termos bastante simplificados, trata-se de um painel de especialistas que é conduzido a um consenso mediante um processo de aproximações sucessivas. Esta técnica é largamente utilizada, mas pode ser questionada, especialmente quando o conhecimento científico acumulado pelos especialistas é pouco, pois não terão outra base para julgamento que não suas experiências acumuladas.

9 9 As questões típicas deste tipo de avaliação são: (a) Os objetivos da política/programa estão claramente formulados em termos de resultados a serem obtidos? (b)existe uma compreensão compartilhada dos significados dos objetivos e um compromisso dos envolvidos para com a implementação dos objetivos? (c) A política/programa foi implementada conforme o pretendido? (d) Há alguma evidência de desempenho subótimo requerendo redesenho da implementação ou ações de correção? (e) Se o desempenho é sub-ótimo, quais as suas causas e como podem ser tratados? (f) A população alvo, os beneficiários ou as pessoas mais afetadas pela política/programa estão satisfeitas com o serviço ou bens que estão recebendo? (g) A política ou programa está sendo implementada de modo articulado com outras ações, de forma a contribuir para os objetivos governamentais mais amplos? Avaliação de substância ou de conteúdo Destina-se a informar os gestores para que decidam se uma política ou programa deve continuar, ser interrompida ou mudada. O foco recai sobre os resultados (eficácia) e impactos (efetividade). As questões típicas desse tipo de avaliação são: (a) A política ou programa tem produzido os outputs, resultados e impactos pretendidos? Em que medida? (b) Esses resultados mostram-se sustentáveis pelo período pretendido? (c) Os pretendidos beneficiários estão de fato se beneficiando? Há algum grau de exclusão social ou geográfica não pretendida? (d) Há algum efeito negativo para o qual os resultados tenham contribuído? Ou que deveria ter sido evitado? Ou para o qual será necessária alguma ação de mitigação? (e) A política ou programa é condição para ou é complementar a políticas mais amplas? (f) Que lições podem ser extraídas, que possam contribuir para aperfeiçoar a busca de resultados em programas futuros? Várias outras dimensões e aspectos podem ser usados para mapear os tipos e as possibilidades de avaliação, mas estas são as principais. A seguir serão apresentados os conceitos e descritas as estratégias e técnicas adotadas na sua realização. Conceitos Básicos na Avaliação I) Causa e efeito as avaliações geralmente buscam relações de causa e efeito entre a política/programa e a mudança social, econômica, cultural, tecnológica, etc. Como regra, nessas hipóteses, a política/programa avaliado é a variável independente e a mudança planejada é a variável

10 10 dependente. Não se trata de relações causais segundo o máximo rigor da metodologia científica. Na verdade, os avaliadores estão procurando regularidades ou padrões em séries de eventos. Em geral, quando se atribui um valor numérico às variáveis torna-se possível usar técnicas estatísticas como análise bivariada e multivariada. A análise se torna mais difícil quando não é possível quantificar. Por exemplo, diferentes padrões de comportamento social podem ser o principal fator que afeta as reações das pessoas numa campanha de educação sanitária, mas é difícil colocar isto em termos numéricos. Nestas situações é útil distinguir os fatores que podem ser claramente atribuídos a um resultado e aqueles que apenas contribuem para o mesmo. Em qualquer caso é essencial ter uma clara compreensão dos outputs e outcomes. II) Efeito atribuído e contribuição acima foi feita uma distinção entre o que pode ser atribuído a um resultado e o que contribui para o mesmo. Como diferenciar estes dois status? Os fatores atribuídos a um resultado podem ser identificados indagando-se: se o fator X não existisse ou se não fosse assegurado, o resultado Y aconteceria? Se a resposta for Não o fator em tela provavelmente é atribuído. Por outro lado, se outros fatores podem afetar o resultado, mas a sua força é menor, eles terão contribuído para aquele resultado. Por exemplo, na hipótese de que na falta de emprego entre ex-presidiários resulta na reincidência no crime. O fator que pode ser atribuído à reincidência é a falta de emprego. Mas há fatores que contribuem para a reincidência, como a falta de apoio social para a adaptação à vida livre, etc. Podem ocorrer casos onde não há um fator especificamente atribuído, mas vários fatores que contribuem para um resultado, todos eles merecedores de ações intecionais de mudança. III) Paradigmas diferentes um paradigma é um modelo ou um conjunto de postulados que expressam uma forma de conceituar e interpretar certas situações. Isto significa que o paradigma do avaliador provavelmente influenciará os métodos de análise que ele escolhe, mas também que a própria política ou programa é influenciada pelo paradigma do seu planejador/gestor. Portanto é útil identificar o paradigma subjacente a uma política/programa, pois facilita entender o seu contexto. IV) Aspectos comportamentais e efetividade organizacional os comportamentos dos indivíduos e a cultura organizacional afetam os outputs e outcomes de uma política/programa. Estes aspectos costumam ser difíceis de avaliar e geralmente são considerados evidências fracas. Porém, a adaptabilidade é a base da

11 11 sustentabilidade e pode ser útil avaliar a capacidade das organizações para mudar e responder à inovação 5. V) Análise Longitudinal trata-se da análise diacrônica, que pode ser realizada durante vários anos. Permite acompanhar resultados e impactos ao longo do tempo. Permite reduzir o risco de bias. Pode-se valer de registros administrativos e dados secundários. VI) Abordagem experimental é a mais adequada ao exame de relações de causa e efeito. Requer a criação/definição de grupo experimental e grupo de controle (que não foi exposto à intervenção). Usualmente, procura-se manter constantes as características de ambos os grupos e efetuar seleção aleatória dos seus componentes. Há situações em que não é possível formar grupos de controle, então usa-se a chamada abordagem quasi-experimental, examinando o momento anterior e o momento posterior a uma política ou programa. VII) Sustentabilidade trata-se de identificar fatores essenciais à produção de certos outputs, outcomes e impactos e averiguar se (a) estão todos disponíveis; (b) estão adequadamente garantidos para assegurar que a política/programa provavelmente terá continuidade e não será apenas um evento isolado. Os fatores essenciais podem ser infraestrutura, treinamento, incentivos, mudanças de comportamento, recursos organizacionais, etc. O Processo de Avaliação A definição, desenho e manejo da avaliação requerem o conhecimento de três elementos: 1 O marco conceitual que define o que a política/programa ou projeto deve realizar. Ou seja: os objetivos máximos, as metas, as estratégias ou atividades (ações) selecionadas para atingir objetivos e metas e as relações supostamente existentes entre os objetivos estabelecidos e as ações propostas. 5 Para isto podem ser exploradas quatro dimensões: (a) Capacidade de adaptação às forças externas (responsividade aos usuários, cidadãos e comunidades; efetividade das redes e parcerias como alavancas para a mudança). (b) Capacidade de originar resultados (extensão da inovação no processo de ação ou trabalho; efetividade dos sistemas de gerenciamento, considerando planejamento, estratégia, delegação, etc. (c) Capacidade de accountability e controle (extensão do foco em accountability e na avaliação de desempenho). (d) Desenvolvimento de capacidade cultural para o futuro (efetividade do gerenciamento de pessoas, extensão do foco no desenvolvimento de sinergia interna). Estas dimensões podem ser analisadas a partir de questionários preenchidos pelos gestores, que atribuem pontos à sua organização em cada uma das dimensões.

12 12 2 Os stakeholders, ou seja todos os atores que tenham algum tipo de interesse na política/programa/projeto: os gestores, as populaçõesalvo, os fornecedores de insumos, os financiadores (inclusive os contribuintes), os excluídos e os diferentes segmentos da sociedade civil envolvidos direta ou indiretamente. Especialmente útil, neste ponto, é a matriz de análise de stakeholders, em anexo. 3 Os critérios que serão usados para avaliar a política/programa/projeto. Esses critérios estabelecem quais as características esperadas dos processos (ações) e/ou dos resultados (outputs/outcomes/impactos). Usualmente são cinco os critérios adotados nas avaliações de política/programas/projetos: Eficácia a capacidade de produzir os resultadosesperados/desejados. Eficiência a capacidade de produzir os resultadosdesejados com o menor dispêndio de recursos (humanos, materiais e financeiros). Efetividade a capacidade de produzir resultadospermanentes, diretos e indiretos, usualmente definidos como impactos, ou seja, as conseqüências maiores de um resultado; e de produzir o número possível de efeitos colaterais ou externalidades negativas. Equidade a capacidade de contribuir para a redução das desigualdades e da exclusão social. Sustentabilidade a capacidade de desencadear mudanças sociais permanentes, que alteram o perfil da própria demanda por políticas/programas sociais e que retroalimentam o sistema de políticas sociais. A tarefa de avaliação de políticas/programas/projetos pode ser facilitada quando são observados alguns passos essenciais: 1 Identificação e caracterização dos stakeholders, ou seja os atores individuais e/ou coletivos e as agências governamentais e organizações privadas que têm seus interesses afetados pela política/programa ou projeto em avaliação.

13 13 2 Identificação dos usuários do processo de avaliação e demais interessados no mesmo e sua incorporação ao desenho e manejo do processo. 3 Identificação do marco conceitual da política/programa/projeto, com a definição dos objetivos, recursos necessários, ações ou estratégias e seus responsáveis ou encarregados e dos resultados esperados. 4 Definição das questões de avaliação: perguntas que os interessados pretendem responder mediante o processo avaliativo e dos critérios a serem usados na avaliação. 5 Identificação das informações necessárias e das fontes de informação. Seleção dos indicadores. 6 Seleção, elaboração e teste das estratégias, técnicas e instrumentos de coleta de dados. 7 Definição dos métodos de análise dos dados obtidos. 8 Coleta e sistematização dos dados. 9 Análise dos dados e elaboração de conclusões. 10 Estratégias para disseminação dos resultados da avaliação e para aperfeiçoamento do processo avaliativo. Estratégias de Avaliação Uma política, programa ou projeto pode ser tratada de diversas formas, abordando diferentes dimensões, segundo sua especificidade e segundo os aspectos considerados mais prioritários para a avaliação. Dependendo das características da intervenção e dos interesses quanto ao foco da avaliação, pode-se adotar uma ou outra das seguintes estratégias de avaliação: 1) Avaliação Participativa trata-se de um conjunto de procedimentos desenvolvidos com a finalidade de incorporar tanto os usuários como as equipes de gestores ao processo de monitoramento e avaliação. A seguir são descritas algumas das modalidades de Avaliação Participativa

14 14 Participatory Impact Monitoring (PIM) não focaliza planos ou sistemas de objetivos formalizados, mas as percepções individuais dos beneficiários e outros afetados pelas políticas, programas ou projetos, com a finalidade de tornar rotineira e amadurecida a prática de refletir e analisar as atividades e mudanças introduzidas por uma intervenção em suas vidas e na sua comunidade. Consiste nos seguintes passos: I promoção de um debate entre os beneficiários/afetados sobre as suas principais expectativas e receios para o futuro próximo, envolvendo a política, programa ou projeto em tela. II a partir dos elementos levantados neste debate, a equipe externa, facilitadora deste processo, constrói alguns indicadores, usando o detalhamento, pelos participantes, de exemplos concretos daquilo a que se referem. Esses exemplos são generalizados e tomados como indicadores a partir daí. III escolha de uma comissão de observadores que fica encarregado de acompanhar as atividades e mudanças priorizadas no debate inicial. A cada reunião (realizada em intervalos regulares) esta comissão abre o debate falando sobre as mudanças constatadas desde a ultima reunião. Esta descrição serve de insumo para o debate do grupo, que procede a uma avaliação conjunta da situação e decide sobre possíveis medidas corretivas, novas atividades e sugere novos indicadores. Avaliação Independente de Objetivos não se inicia pelos objetivos da política ou programa, mas com a população-alvo mais afetada pelo mesmo. A finalidade é apurar os resultados e impactos da política ou programa, examinando como e quanto a população-alvo é afetada e comparando esses dados com o que a política/programa especificamente indica como objetivos. Dessa forma procura-se evitar o bias trazido pelo prévio conhecimento dos objetivos: o avaliador conhece a clientela e o programa, mas não seus objetivos precisos. Avaliação de Quarta Geração focaliza as queixas, interesses e reinvidicações dos stakeholders. O objetivo é capturar e compreender as percepções dos atores envolvidos e afetados pela política/programa. Em vez dos objetivos explicitados, os custos, riscos e benefícios são examinados através dos olhos dos stakeholders. 2) Meta Avaliação - freqüentemente uma política ou programa passa por diversas avaliações em diferentes estágios da sua formulação e implementação. Essas avaliações podem focalizar diversos aspectos e informantes. Elas são o material para a Meta-avaliação. Não podem ser tomadas pelo seu valor de face, mas são examinadas de modo a

15 15 propiciar uma visão da qualidade e do contexto em que a política/programa se desenvolveu. A Meta-avaliação serve para nos situarmos melhor sobre a política/programa, identificarmos problemas recorrentes, contradições, etc 6. Os critérios para apreciar esses relatórios de avaliação são: a) confiabilidade das evidências ou dados nos quais as avaliações se baseiam; b) período em que foram realizadas, que dá o contexto da avaliação e indica se os dados ainda são válidos; c) qualidade, expertise e independência dos avaliadores; d) aceitabilidade das recomendações apresentadas; e) ações que resultaram da avaliação. 3) Mapeamento Organizacional trata-se de examinar o arranjo organizacional para a decisão/implementação de uma política, programa ou projeto, já que podem ser muitas e complexas as ligações entre agências e instâncias envolvidas. A análise focaliza como (e se) as agências envolvidas em uma política/programa são organizadas de modo a (a) evitar duplicação ou superposição e assegurar que suas ações sejam articuladas e complementares; (b) garantir um interface consistente e facilmente compreensível com os usuários/clientes; (c) atingir um objetivo comum e sustentável; (d) a presença dos incentivos adequados e os procedimentos necessários para promover efetiva parceria. Este tipo de técnica requer os seguintes passos: [1] identificar todas as organizações ou partes de uma organização que possam influenciar o sucesso ou fracasso da política/programa/projeto ou um exame.). [2] estimar a contribuição de cada agência para a consecução de cada um dos objetivos da política/programa/projeto. Procurar esclarecer tal contribuição segundo pontuação ou níveis (alto/médio/baixo). 6 Cabe distinguir Meta-Avaliação de Meta Análise, que é uma técnica quantitativa, usada na pesquisa social em geral. Trata-se de aplicar instrumentos estatísticos (análise multivariada) a dados obtidos em uma série de avaliações para extrair conclusões sistemáticas. Exemplo: se há uma série de avaliações com dados quantitativos obtidos em vários anos, pode-se avaliar o impacto dos programas de educação de adultos sobre a geração de renda.

16 16 [3] produzir um mapa organizacional mostrando os vínculos entre as agências e entre estas e os principais resultados. [4] usando tal mapa, avaliar se o envolvimento de cada agência é relevante, consistente e complementar. [5] investigar lacunas aparentes, gargalos, superposições, contradições (por exemplo, onde os inputs de uma organização parecem inconsistentes com os de outra; onde os mais afetados pelos resultados desejados são incapazes de procurar esclarecimentos porque a interface com os clientes não está clara; ou onde o programa como um todo parece incoerente e mal organizado, colocando em risco seus resultados e impactos). Para o mapeamento organizacional é útil usar critérios como: compartilhamento de objetivos e metas; clareza da comunicação; compartilhamento dos riscos (e ônus) de não consecução dos resultados; grau de compartilhamento do financiamento do programa; apoio para atuar em conjunto; responsabilização compartilhada. Usa-se surveys e grupos focais para obter dados que permitam estimar o peso de cada critério. 4) Marco Lógico 7 Trata-se de uma estratégia que permite definir os fatores e os vários estágios de uma política/programa. Na sua forma mais simples um marco lógico pode assumir a seguinte representação: 7 O Marco Lógico ou Logical Framework foi desenvolvido no final dos anos 1960 por uma empresa privada de consultoria a pedido da USAID, que vinha enfrentando dificuldades no gerenciamento dos seus projetos devido ao excesso de objetivos previstos, falta de clareza quanto ao controle dos efeitos previstos e excesso de estudos e documentos para descrever o projeto. O Marco Lógico é basicamente um instrumento de planejamento, consistindo de uma matriz 4X4, cujas colunas tem os seguintes conteúdos: 1-Sumário de Objetivos; 2-Indicadores Objetivos; 3-Meios de Verificação (Instrumentos e fontes de dados); 4-Pressupostos (condições necessárias fora do controle do gestor). E cujas linhas têm os seguintes conteúdos: 1-Finalidade (ou objetivo de desenvolvimento), que é a finalidade última do programa/projeto; 2-Propósito(contribuição do programa/projeto para a realização da finalidade estabelecida); 3- Componentes (outputs, ou seja, serviços e produtos que representam os resultados imediatos do programa/projeto, expressos em termos de tarefas cumpridas); 4- Atividades (ações necessárias à produção dos produtos e serviços).

17 17 Elementos de Avaliação do Marco Lógico Clientes Outcomes de Recursos Atividades Outputs Atingidos curto prazo e (inputs) intermediários Impactos Interferências externas e programas relacionados Vantagens desta estratégia: a) provê a compreensão de como o programa foi concebido em termos de funcionamento, principais impactos, outputs, outcomes e de como efetivamente se realizou; permite avaliar o afastamento entre o planejado e o realizado. b) ajuda a identificar projetos que necessitam ser incrementados ou componentes (recursos financeiros, tecnológicos e humanos, parcerias, etc.) que são condições para produzir os outputs e outcomes pretendidos. c) ajuda a identificar onde os vários inputs e outputs têm relações implausíveis ou inconsistentes. d) permite identificar pontos-chave para a mensuração de resultados e questões essenciais para a avaliação, tornando mais fácil focalizar a coleta de dados. Um aspecto crítico do Marco Lógico é a identificação e descrição dos fatores contextuais externos ao programa, que não estão sob controle (governabilidade) e que podem influenciar positiva e negativamente os seus resultados e impactos. É preciso examinar as condições externas sob as quais um programa é implementado e definir como estas podem afetar os outputs, outcomes e impactos. 5) Análise de Custo-benefício corresponde à estimação dos benefícios tangíveis e intangíveis de um programa e os custos de sua realização. Por exemplo, num programa de alfabetização, os benefícios tangíveis seriam a redução do analfabetismo, o aumento da escolarização global, etc. Os benefícios intangíveis seriam o aumento da auto estima, do exercício da cidadania, etc.

18 18 Após serem identificados, tantos os custos como os benefícios devem ser transformados em uma medida comum, geralmente uma unidade monetária. Evidentemente, há custos que são imensuráveis do ponto de vista ético. Porém, ainda assim é útil tentar transforma-los em medidas. Por exemplo, é sempre válido o esforço de estimar o custo da violência e/ou o custo da miséria, em termos objetivos, de modo a mostrar como são vantajosas as medidas de mitigação. Uma variante desta análise é a de custo-efetividade, na qual somente os custos são estimados em unidades monetárias. Os benefícios são expressos de alguma outra forma quantitativa. Por exemplo: Num programa de distribuição de renda a famílias com crianças carentes o custo-efetividade pode ser expresso da seguinte forma: cada R$ 1.000,00 dispendidos pelo programa aumentam os níveis de escolaridade, na média, em 1 ano para cada 100 crianças. É importante ter claro que todo programa ou projeto pode apresentar efeitos colaterais ou externalidades, ou conseqüências não pretendidas, que podem ser benéficas ou prejudiciais. Tais efeitos devem ser incluídos na análise. 6) Mapeamento Cognitivo é uma técnica de coleta de dados adequada tanto à formulação de políticas/programas quanto à sua análise. É um instrumento para saber como os indivíduos percebem a operação de uma política/programa ou projeto. Possibilita (a) visualizar e esclarecer as percepções dos informantes no momento de coleta de dados; (b) focalizar os pontos fortes e as fraquezas do programa; (c) focalizar as percepções sobre os outcomes e impactos dos programas; (d) compreender os problemas a partir da perspectiva das pessoas envolvidas e afetadas pelo programa examinado. O Mapeamento Cognitivo compreende os seguintes passos: (1) Identificar os atores que tem maior influência ou que são mais afetados pelo programa examinado. (2) Realizar sessões de brainstorming com esses atores, individualmente ou em grupos focais, de modo a formar um quadro de como eles percebem o programa em termos de: interesses, incentivos, operação, vantagens, fragilidades, outputs, outcomes, impactos. (3) Com a participação dos entrevistados, inicia-se um esforço de ordenar e representar graficamente suas visões. O resultado deve ser um mapa lógico apontando os fatores que exercem influência

19 19 sobre o funcionamento do programa. Quando são identificadas dificuldades, deve-se solicitar aos informantes que digam sob que condições tais dificuldades podem ser consideradas aceitáveis ou como podem ser solucionadas. (4) Analisar o mapa completo com o foro na identificação de vantagens e desvantagens, lacunas e superposições recorrentemente apontadas pelos diversos informantes. 7) Mystery Shopping é uma estratégia observacional, baseada no princípio de que a melhor maneira de avaliar a qualidade de um serviço ou de compreender os seus efeitos sobre os usuários é experimentar a condição de usuário daquele serviço. O que a diferencia de qualquer outra forma de observação participante é o fato de que o avaliador não revela a sua identidade ou condição. Esta estratégia requer bastante cuidado na seleção da amostra para assegurar que os locais visitados sejam representativos. 8) Avaliação de Impacto Social trata-se de um conjunto de estratégias destinadas a isolar e mensurar as conseqüências dos resultados obtidos com as políticas, programas ou projetos. Um dos grandes desafios da Avaliação de Impacto é conseguir isolar, em uma situação específica, as mudanças "naturais" - por assim dizer - e as mudanças provocadas, ou seja: (i) resultantes de uma determinada intervenção, cujo impacto se pretende avaliar; e (ii) resultantes de outras intervenções. Na tentativa de responder a este desafio podem ser adotados três métodos para avaliar impacto social. O primeiro baseia-se numa abordagem sincrônica. Significa, basicamente, identificar um conjunto de situações reais comparáveis (S), dotadas de características similares ou equivalentes, de acordo com as variáveis selecionadas para a análise de impacto. Em seguida, separa-se dois subconjuntos: o primeiro (S1), composto por situações onde se pretende realizar intervenções; o segundo (S2), constituído de situações onde isso não ocorre. A seguir, tendo início as intervenções (X), acompanha-se, nos dois subconjuntos, sob perspectiva comparativa, o comportamento das variáveis selecionadas. Este método, de lógica sincrônico-comparativa, é também denominado "acompanhamento de impactos". Análise sincrônico-comparativa: acompanhamento de impactos S1: T1...X...Tn S2: T1...Tn

20 20 Outro método envolve a abordagem diacrônica. Significa identificar uma ou mais situações-objeto de intervenções. Realiza-se uma descrição/mensuração/caracterização de cada uma das situações (diagnóstico) no momento imediatamente anterior à intervenção (Tzero), a partir das variáveis selecionadas para a análise de impacto. Em seguida, examina-se os diversos aspectos da intervenção (X). E, por fim, compara-se o comportamento das variáveis em Tzero com o seu comportamento em um momento dado, após a intervenção (T1). Nesse caso, é preciso dispor, primeiro, de um diagnóstico adequado quanto a Tzero; e segundo, de capacidade de isolar outras intervenções que não aquela cujos impactos se pretende medir, de modo a evitar interveniências. Este método é conhecido como "diagnóstico de impactos". Análise diacrônica: diagnóstico de impactos X Tzero T1 O terceiro método equivale, por assim dizer, a uma combinação dos dois anteriores. Permite comparar situações similares para realizar previsões para o futuro. Se as situações examinadas compõem áreas relativamente próximas ou contíguas, permite avaliar o alcance (extensão no espaço) dos impactos. E permite re-examinar situações de intervenção para avaliar quais foram os impactos efetivos, de modo a medir a consistência entre o impacto previsto e o impacto efetivo. É o que se entitula análise de controle de impactos e análise prospectiva. Análise prospectiva: controle e previsão de impactos X X X S1:Tzero T T T3 S2:Tzero T T T3 (passado) (presente) (futuro) (futuro distante) Qualquer que seja o método adotado, entretanto, a primeira tarefa, para a Avaliação de Impacto Social é, sempre, selecionar as situações a serem examinadas. Os critérios básicos de seleção são similaridade e comparabilidade. Tais critérios compreendem algumas dimensões-chave que devem ser contempladas: