As Dimensões das Finanças Públicas na Conformação das Políticas Macroeconômicas: um balanço do setor público brasileiro em 2002 *

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1 As Dimensões das Finanças Públicas na Conformação das Políticas Macroeconômicas: um balanço do setor público brasileiro em 2002 * Sandra Cristina Santos Oliveira 1. As finanças Públicas no Contexto dos Países Periféricos As finanças públicas apresentam papel relevante na discussão do ajuste e da reconstrução das economias nacionais periféricas no processo de instabilidade mundial que vem se desdobrando nas última décadas. A política econômica dominante, nas regiões subdesenvolvidas, tem como principal variável de controle o equilíbrio fiscal que tenta consubstanciar-se: i) mediante transferencias patrimoniais (privatizações); ii) através de reformas tributarias; e iii) a partir de cortes nas despesas públicas. No entanto, estas práticas têm se revelado insuficiente, temporário, e reversível, pois as finanças públicas dos países latino americanos estão cada vez mais vulneráveis a instabilidade externas. A busca do equilíbrio fiscal, por parte das autoridades econômicas dos diversos governos, está subjacente uma interpretação teórica de que os gastos do setor público seria o principal responsável pelo desequilíbrios interno e externo da economia, bem como a maior ameaça para a estabilidade da moeda e principal restrição para se obter maiores taxas de crescimento da economia (FILGUEIRAS, 2000, p. 175) Com esta interpretação neoclássica/novoclássicos as autoridades econômicas adotam restrições às finanças públicas que impede qualquer possibilidade de os distintos níveis de governo virem a ter uma agenda, articulada com o setor privado, que compatibilize * Texto a ser apresentado na reunião do Núcleo de Estudos Conjunturais (NEC) no dia 26/02/2003.

2 crescimento, progresso tecnológico, distribuição de renda (BRAGA, 2001, p.10). Estes constrangimentos forçam os países periféricos a buscarem constantemente empréstimos junto a organismos multilaterais (Banco Mundial e Fundo Monetário Internacional) para equilibrar o balanço de pagamentos. Entrementes, estes empréstimos estão condicionados, segundo Braga (2001, p. 10), ao estabelecimento de um forte ajuste fiscal no conceito primário (exceto juros) que reduz os graus de liberdade para o dispêndio público produtivo em investimentos sociais e infra-estrutura. Para atrair recursos externos destinados a financiar desequilíbrios nas contas comercias e de serviço do balanço de pagamentos os governos periféricos, segundo Braga (2001), adotam políticas monetárias de elevação das taxas de juros reais. Como estes recursos estão alocados temporariamente em cada país na forma de capital especulativo a qualquer sinal de decremento das taxas de juros ou de instabilidade local / internacional os capitais migram para um porto mais seguro (países desenvolvidos). Dentro deste escopo de política monetária as taxas de juros reais mantêm-se em patamares elevados engendrando uma divida pública mobiliaria elevada e serviço de dívida que destroem os custosos esforços para atingir o superávit fiscal primário. Ou seja, o ajuste fiscal não consegue reverter a tendência de crescimento das dívidas públicas nacionais. Após esta breve explanação da teoria das finanças públicas no contexto dos países periféricos serão apresentadas, na seção seguinte, as características das finanças públicas brasileiras em 2002 a partir da variável dívida pública e seus principais indicadores. 2. A Evolução da Dívida Pública em 2002 A dívida pública/pib, principal indicador de solvência do setor público, no ano de 2002, teve uma trajetória crescente, cujo pico foi o mês de setembro (63,9% do PIB). Ao final daquele ano, cerca de 52% da dívida pública estava vinculada ao dólar americano e, no período de Estudante de Economia (FCE/UFBA), bolsista do NEC. O texto foi produzido com a colaboração de Eduardo Costa Pinto, mestrando em Economia da Faculdade de Ciências Econômicas (CME/FCE/ UFBA) e integrante do NEC.

3 maior relação da dívida/pib a parte da dívida com correção cambial atingiu 58% do total. Isso demonstra uma elevada sensibilidade do atual comportamento da dívida pública à evolução da taxa de câmbio, oscilando para cima quando o dólar se valoriza. Com isso, a dívida pública/pib tem um comportamento menos dependente do resultado fiscal e sofrendo grandes impactos das alterações do câmbio. TABELA 1 PERFIL DA DÍVIDA PÚBLICA (%) mar/02 abr/02 mai/02 jun/02 jul/02 ago/02 set/02 out/02 nov/02 dez/02 Dívida/PIB 54,6 54,6 55,7 58,1 62,1 58,1 63,9 59,9 57,5 55,9 Total da Dívida Pública 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 I.Interna 81,0 80,7 80,2 78,9 75,7 76,2 72,3 72,9 73,0 74,3 I.1 Indexada ao Câmbio 26,4 26,7 27,3 28,9 30,5 27,8 30,3 27,7 27,3 26,2 I.2 Não Indexada ao Câmbio 54,6 54,0 52,8 50,0 45,3 48,4 42,0 45,2 45,7 48,1 II. Externa 19,0 19,3 19,8 21,1 24,3 23,8 27,7 27,1 27,0 25,7 Fonte: Banco Central A dívida líquida do setor público encerrou o ano em R$ 881,1 bilhões, 55,89% do PIB. Esse resultado demonstra um incremento de 3,32 pontos percentuais na relação dívida/pib em relação ao ano de 2001, quando a dívida representava 56,38% do PIB. Dentro os principais fatores destacam-se a contribuição de: i) 3,91 pontos percentuais correspondentes às necessidades de financiamento do setor público; ii) 9,34 p.p. referentes ao impacto cambial sobre a divida mobiliaria interna indexada ao dólar e sobre a divida externa; e iii) 0,91 p.p. correspondente ao reconhecimento de dívidas. O esforço fiscal do ano passado permitiu que a meta fosse cumprida. O superávit primário atingiu R$ 52,4 bilhões, 4,06 % do PIB, e a meta acordada com o FMI foi de R$50,3 bilhões, equivalente a 3,88% do PIB. O valor percentual do superávit é o mais elevado desde 1994, contribuindo para este resultado o superávit de: R$ 31,9 bilhões do Governo Central (Governo Federal, INSS e Banco Central); R$ 10,6 bilhões referentes aos estados e aos municípios; e R$ 9,8 bilhões das empresas estatais.

4 Apesar disto, a divida pública cresceu R$220,2 bilhões em 2002, dos quais a maior parte deveu-se: i) ao impacto da desvalorização de 52% da moeda brasileira frente ao dólar americano; e ii) ao aumento dos juros nominais que totalizaram cerca de R$ 114 bilhões em 2002, 8,43% do PIB, contra R$86,4 bilhões registrados em TABELA 2 - NECESSIDADE FINANCIAMENTO DO SETOR PÚBLICO (R$ Milhões) Jan/Dez 2000 Jan/Dez 2001 Jan/Dez 2002 Nominal Juros Nominais Primário Governo Central Empresas Estatais Federais Governos Regionais Empresas Estatais Regionais Fonte: Banco Central. Destarte, o resultado acumulado, em relação às necessidades de financiamento do setor público, registrou déficit de R$ 61,6 bilhões, 4,38% do PIB, enquanto que no ano de 2001 e 2000 houve déficits de R$ 42,8 bilhões e R$ 38,9 bilhões respectivamente. A dívida mobiliária federal fora do Banco Central totalizou, em dezembro de 2002, R$623,2 bilhões, 39,5% do PIB, representando um decréscimo de R$8,3 bilhões em relação ao mês anterior. Contribuíram para este resultado os resgates líquidos de R$ 16,8 bilhões e a valorização do real frente ao dólar americano de 2,84%. DÍVIDA LÍQUIDA DO SETOR PÚBLICO (R$ Milhões) Discriminação Dezembro/2000 Dezembro/2001 Dezembro/2002 Saldos % PIB Saldos % PIB Saldos % PIB Dívida líquida total , , ,9 Governo federal , , ,0 Banco Central do Brasil , , ,4 Governos estaduais , , ,4 Governos municipais , , ,2 Empresas estatais , , ,7 Dívida interna líquida , , ,5 Governo federal , , ,7 Dívida mobiliária do Tesouro Nacional , , ,8 Demais , , ,1 Banco Central do Brasil , , ,4 Base monetária , , ,7 Dívida mobiliária do Bacen , , ,3 Operações compromissadas , , ,9 Demais , , ,4

5 Fonte: Banco Central. A composição da dívida pública mobiliária federal interna teve a seguinte composição no mês de dezembro: 20,3 % de títulos indexados ao câmbio; 55,2% de títulos indexados a taxa Selic; 2 % de títulos prefixados; 11,4% de índices de preços; e 9,3% de operações em mercado aberto. A participação dos títulos corrigidos pelo câmbio, incluindo as operações de swap (proteção cambial), atingiu 33,6% e a vinculada à taxa Selic foi de 41,9%. A duração média dos títulos públicos federais emitidos em oferta pública e através de colocações diretas alcançou 11,98 meses. Os títulos emitidos pelo Banco central tiveram duração média de 16,01 meses, enquanto que a duração média dos títulos emitidos pelo Tesouro Nacional situou-se em 11,5 meses. Com estes resultados, a duração média dos títulos públicos federais cresceu no final do ano. GRÁFICO 1 DURAÇÃO MÉDIA DOS TÍTULOS FEDERAIS 18,00 16,00 14,00 12,00 10,00 8,00 Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez Fonte: Banco Central. Bacen Tesouro Nacional Oferta Pública e Colocações Diretas A dívida bruta do governo atingiu R$ 1.132,9 bilhões em dezembro de 2002, 71,9% do PIB, representando um decréscimo de 1,9 ponto percentual em relação ao mês de novembro. Esse resultado deu-se graças aos resgates líquidos e a apreciação cambial no mês de dezembro.

6 O volume médio das operações compromissadas no mercado secundário (overnight) atingiu no mês de dezembro o total de R$ 66,4 bilhões, um crescimento vertiginoso se comparado ao mês de agosto quando era de R$35,0 bilhões. O aspecto favorável às operações compromissadas é que o Banco Central tem conseguido alongar parte dessas transações com o mercado, de um dia para trinta dias. A deterioração das contas do setor público, no ano passado, foi motivada, principalmente, pela pressão do câmbio. Caso o câmbio se estabilize, nos primeiros meses deste ano, poderá existir uma tendência de queda do indicador de solvência Dívida Pública/PIB. Segundo Margarida Guitierrez (2002), em períodos normais 1, a evolução desse indicador passa a depender de três variáveis: a taxa de juros real que a dívida paga a cada período ( incluindo os juros pagos pela dívida indexada a índices de preços, a dívida vinculada à taxa Selic, à taxa pré fixadas, à taxa de juros internacionais e à correção cambial); do crescimento da economia; e do superávit primário do setor público (receitas menos despesas excluídos o pagamento dos juros nominais). Quanto maior for a diferença entre os juros reais e o crescimento da economia, maior será o superávit primário requerido como proporção do PIB para estabilizar a Dívida Pública/PIB. 3. Resultado Fiscal do Governo Central O governo central (Tesouro Nacional, Previdência Social e Banco Central) apresentou no ano de 2002 um superávit primário de R$ 30,0 bilhões, o equivalente a 2,25% do PIB. Contribuíram para este resultado o superávit de R$ 47,8 bilhões do Tesouro Nacional, enquanto que o Banco Central e a Previdência Social atuaram em direção oposta, com déficits de R$777,5 milhões e R$ 17,0 bilhões respectivamente. Se comparados ao ano de 2001, as contas do governo central em 2002 tiveram um crescimento nominal e em relação ao PIB tanto do lado das receitas quanto das despesas. Visto que, a 1 A autora considera um período normal se não existir incorporação de expressivos esqueletos que fazem subir o endividamento público (dívidas contraídas no passado e então reconhecidas como passivos) ou, contrariamente na ausência de um programa de privatizações de grande monta.

7 arrecadação total passou de R$ 272,3 bilhões para R$ 322,3 bilhões, representando 24,2% do PIB, ou seja, um acréscimo de 1,5 ponto percentual em relação ao ano de Dentre os principais fatores que contribuíram para esse crescimento, destacam-se as receitas extraordinárias, que em grande parte não ocorreram em 2001, tais como: desistência de ações judiciais e administrativas e pagamentos de débitos em atraso R$9,6 bilhões por fundos de pensão e R$5,2 bilhões pelos demais contribuintes; cobrança da CIDE combustível no total de R$ 7,2 bilhões; e tributação sobre o lucro obtido na alienação de títulos públicos (R$1,1 bilhão). Por outro lado, as despesas do governo central apresentaram, em 2002, um crescimento de R$ 31,5 bilhões, 0,7 ponto percentual do PIB, em relação ao ano anterior. Os principais fatores que contribuíram para este crescimento foram: as despesas com pessoal e encargos sociais, devido ao realinhamento salarial e a reestruturação de carreiras estratégicas do funcionalismo durante o ano de 2002; as despesas de custeio, no âmbito do Fundo de Combate a Erradicação da Pobreza totalizaram R$ 4,0 bilhões em 2002, contra R$564,3 milhões em 2001; e por fim o déficit da Previdência Social que cresceu R$ 4,2 bilhões em 2002 em relação a 2001, totalizando R$ 17 bilhões. Com relação às despesas de custeio e capital, observou-se incremento de R$ 9,8 bilhões, comparativamente a Parte desse crescimento é explicado pelas despesas efetuadas pelo Ministério da Saúde, em cumprimento à Emenda Constitucional no 29/2000, a qual definiu valores mínimos para aplicação desses recursos. As despesas com custeio e capital na área da Saúde passaram de R$ 19,4 bilhões, em 2001, para R$ 22,2 bilhões, em Destaca-se também o crescimento dos gastos efetuados pelo Ministério da Educação, que totalizaram R$ 6,8 bilhões em 2002 contra R$ 5,4 bilhões em 2001.

8 TABELA 3 - RESULTADO PRIMÁRIO DO GOVERNO CENTRAL /BRASIL, R$ Milhões DISCRIMINAÇÃO DO RESULTADO I. RECEITA TOTAL , ,50 I.1. Receitas do Tesouro , ,80 I.1.1 Receita Bruta , ,70 I.1.2. (-) Restituições , ,60 I.1.3. (-) Incentivos Fiscais -230,5-249,3 I.2. Receitas da Previdência Social , ,70 II. TRANSFERÊNCIAS A ESTADOS E MUNICÍPIOS , ,70 III. RECEITA LÍQUIDA TOTAL (I-II) , ,70 IV. DESPESA TOTAL , ,10 IV.1. Pessoal e Encargos Sociais , ,40 IV.2. Benefícios Previdenciários , ,70 IV.3. Custeio e Capital , ,10 IV.3.1. Despesa do FAT 6.615, ,90 IV.3.2. Subsídios e Subvenções Econômicas 4.616, ,00 IV.3.3. Outras Despesas de Custeio e Capital , ,20 V. RESULTADO PRIMÁRIO GOVERNO FEDERAL (III - IV) , ,60 V.1. Tesouro Nacional , ,60 V.2. Previdência Social (RGPS) (1) , ,00 VI. RESULTADO PRIMÁRIO BANCO CENTRAL (2) -691,6-777,5 VII. RESULTADO PRIMÁRIO GOVERNO CENTRAL (V + VI) , ,10 VIII. RESULTADO PRIMÉRIO/PIB 1,81% 2,25% (1) Receita de Contribuições menos Benefícios Previdenciários (2) Despesas administrativas líquidas de receitas próprias Fonte: Tesouro Nacional As despesas do FAT atingiram R$ 7,9 bilhões em 2002, 19,7% superior ao ano anterior, o equivalente a 0,59% do PIB. As despesas com seguro-desemprego totalizaram R$ 5,7 bilhões em 2002, contra R$ 4,6 bilhões, no ano anterior. Por sua vez, os gastos com abono salarial perfizeram R$ 1,3 bilhão, ante R$ 981,6 milhões em 2001, devido ao reajuste do saláriomínimo, com reflexo nos valores dos benefícios de seguro-desemprego e abono salarial. No caso do abono salarial, o impacto mais significativo ocorreu a partir de julho quando da liberação do primeiro lote do benefício, referente ao exercício 2002/2003. O déficit da Previdência Social foi resultado do aumento das despesas com benefícios previdenciários, que totalizaram R$ 88,0 bilhões em 2002, um crescimento de R$ 12,7 bilhões em relação a Esse acréscimo ocorreu em função do aumento de: 11,4% dos benefícios

9 pagos, refletindo o ajuste do salário-mínimo em abril de 2002 e reajustes dos demais benefícios a partir de julho; e aumento de R$ 749,9 mil na quantidade média de benefícios pagos em Por outro lado, a arrecadação líquida atingiu R$ 71,0 bilhões, representando um acréscimo nominal de 13,7% em relação à verificada em GRÁFICO 2 DÉFICIT DA PREVIDÊNCIA SOCIAL (R$MILHÕES) Jan Fev Mar Abr Mai Jun Jul Ago Set Out Nov Dez/2002 Fonte: Tesouro Nacional. As transferências a estados e municípios aumentaram R$ 10,1 bilhões no ano, passando de R$46,0 bilhões, em 2001, para R$ 56,1 bilhões no ano seguinte. Esse comportamento acompanhou, em parte, a evolução das receitas compartilhadas, particularmente do imposto de renda, que cresceu R$ 20,9 bilhões em relação a 2001, e da cota-parte de compensações financeiras. A política fiscal em 2002 garantiu um aumento expressivo das receitas em relação as despesas. Enquanto que, as despesas obtiveram um incremento de 0,7 p.p em relação ao PIB, as receitas mais que dobraram essa relação, alcançando 1,5 p.p. em relação a Com isso, a receita

10 líquida do governo central totalizou R$ 266,2 bilhões, acréscimo de R$39,9 bilhões em relação a Conclusões Para Guitierrez (2002), a taxa de juros real e o crescimento da economia são variáveis não diretamente controladas pela política macroeconômica. Com isso, a sustentabilidade das contas públicas só poderia ser garantida utilizando uma variável que a política econômica pode atuar, o resultado primário conseguido através de controle dos gastos e da arrecadação fiscal. Isso parece nortear o pensamento dos atuais dirigentes da política econômica que recentemente aumentaram o superávit primário de 3,75% do PIB para 4,25% do PIB, com o intuito de garantir a estabilização do indicador da dívida pública em relação ao PIB em torno de 56%. O novo governo para atingir essa meta já começou a cortar os gastos, iniciando um corte de R$14,1 bilhões no orçamento do governo central. No entanto, os efeitos do aumento do superávit primário e dos cortes dos gastos no orçamentos na estabilização do indicador da dívida pública/pib podem ser anulados pelas alterações no câmbio e na política monetária (aumento dos juros) que provoca o aumento nominal da dívida pública e tende a desacelerar a economia o que proporciona uma taxa de crescimento do PIB menor do que a taxa de crescimento da dívida pública. Assim, os custosos esforços perda de capacidade do setor público em desenvolver políticas voltadas aos investimentos sociais e infra-estrutura para atingir o superávit fiscal primário serão, provavelmente, destruídos. Portanto, as políticas monetária (manutenção das taxas de juros reais elevadas) e fiscal (superávit primário) restritivas e a livre flutuação do câmbio tende a engessar as políticas públicas do governo atual. Isto propicia grandes dificuldade na construção de uma agenda nacional desenvolvimentista articulada com os setores privados que compatibilize crescimento econômico, progresso tecnológico e distribuição de renda.

11 5. Referências Bibliográficas BRAGA, José Carlos de Souza. Prefácio. In: SANTOS, Reginaldo Souza. A teoria das finanças públicas no contexto do capitalismo: uma discussão com os filósofos economistas: de Smith a Keynes. Mandacaru CETEAD, 2001, p FILGUEIRAS, Luiz. História do Plano Real. Boitempo Editorial, GUTIERREZ, Margarida. Política fiscal. In: Revista de Economia&Conjuntura, UFRJ IE, fev 2002.