We need to talk about periphery: The paradigm of peripheral urbanization as a political and institutional equation in Brazilian urban governance

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1 NECESITAMOS HABLAR SOBRE LA PERIFERIA: EL PARADIGMA DE LA URBANIZACIÓN PERIFÉRICA COMO ECUACIÓN POLÍTICA E INSTITUCIONAL EN LA GOBERNANZA URBANA BRASILEÑA 1 RESUMEN El artículo pretende comprender hasta qué punto el patrón de urbanización periférica se reafirma en un tipo de gobernanza urbana que descuida, desde el punto de vista políticoinstitucional, las especificidades del desarrollo de las periferias en el contexto de la economía del conocimiento. A través de la investigación teórica y la recolección de datos, el análisis del marco normativo básico sobre desarrollo urbano en la ciudad de São Paulo demostró que las disposiciones destinadas a abordar las desigualdades socioespaciales son relativamente más genéricas en comparación con la articulación sistémica atribuida a la política de vivienda social, lo que puede hacerlos más dependientes de variables políticas y circunstanciales para su efectividad. En términos agregados, el análisis sugiere que la política de desarrollo urbano de São Paulo tiene connotaciones concéntricas, aunque pretende y puede promover efectivamente la reducción de la cantidad de vulnerabilidades sociales de la ciudad. PALAVRAS CLAVE: periferia; desarrollo; política urbana; planificación urbana; institucionalismo. We need to talk about periphery: The paradigm of peripheral urbanization as a political and institutional equation in Brazilian urban governance ABSTRACT The article aims to understand to what extent the pattern of peripheral urbanization is reaffirmed by a type of urban governance that neglects, from the political-institutional point of view, the specificities of development of the peripheries in the context of the knowledge economy. Through theoretical research and data collection, the analysis of the basic regulatory framework on urban development in the city of São Paulo demonstrated that the provisions aimed at addressing socio-spatial inequalities are relatively more generic when compared to the systemic articulation attributed to social housing policy, which can make them more dependent on political and circumstantial variables for their effectiveness. In aggregate terms, the analysis suggests that São Paulo urban development policy has concentric connotations, even though it intends and may effectively promote the reduction of the quantum of the city's social vulnerabilities. KEYWORDS: periphery; development; urban policy; urban planning; institutionalism. Precisamos falar sobre a periferia: o paradigma da urbanização periférica como equação política e institucional na governança urbana brasileira Resumo O artigo objetiva compreender em que medida o padrão de urbanização periférica é reafirmado 1 Carlos Eduardo de S. Cruz. Abogado e investigador. Licenciado en Derecho por la UFMG, Máster en Derecho de la Ciudad por la UERJ y Doctorando en Planificación Urbana y Regional por Universidade de São Paulo (USP). Investigador financiado por el CAPES. Direcciones: carloseduardosc@usp.br / Calle Dr. Paschoal Imperatriz, n. 105, apto. 1404, São Paulo (SP - Brasil), CEP

2 por um tipo de governança urbana que negligencia, do ponto de vista político-institucional, as especificidades de desenvolvimento das periferias no contexto da economia do conhecimento. Por meio de pesquisa teórica e de levantamento de dados, a análise do marco regulatório básico sobre desenvolvimento urbano do município de São Paulo demonstrou que as disposições voltadas ao enfrentamento das desigualdades socioespaciais são relativamente mais genéricas quando comparadas à articulação sistêmica atribuída à habitação de interesse social, o que pode deixá-las mais dependentes de variáveis políticas e circunstanciais para sua efetividade. Em termos agregados, a análise sugere que a política de desenvolvimento urbano paulistano apresenta conotações concêntricas, ainda que pretenda e que efetivamente promova a redução do quantum das vulnerabilidades sociais da cidade. Palavras-chave: periferia; desenvolvimento, política urbana; planejamento urbano; institucionalismo. INTRODUÇÃO Tendo como temática a governança da periferia em grandes cidades, este trabalho científico decorre de uma investigação que responde à contínua necessidade de compreender e de enfrentar os problemas da urbanização brasileira e, em particular, de suas grandes cidades. Sob o marco teórico da produção social do espaço urbano e do neoinstitucionalismo, o artigo aprofunda a questão sobre desigualdades territoriais, objetivando analisar a reprodução do padrão de urbanização periférica a partir de variáveis político-institucionais, considerando o contexto e os desafios aportados pela economia do conhecimento à governança das cidades. Como objeto de ênfase, o marco regulatório básico sobre desenvolvimento urbano do município de São Paulo é analisado. Em termos metodológicos, desenvolve-se pesquisa teórica, incluindo exegese normativa, e levantamento e coleta de dados de múltiplas fontes, em especial junto aos arquivos do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) e da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano da Prefeitura Municipal de São Paulo (SMLU). Além desta introdução e de suas considerações finais, o artigo passa inicialmente pelo entendimento do paradigma da urbanização periférica e das necessidades de consolidação das chamadas políticas para periferias. Posteriormente, é feita a análise do marco regulatório básico sobre o desenvolvimento urbano do município de São Paulo, a fim de evidenciar de que modo o arcabouço político-institucional pode negligenciar a reprodução do padrão periférico de expansão urbana. Urbanização periférica e políticas para a periferia O paradigma da urbanização periférica (HOLSTON, 2013) consiste no entendimento acerca do processo de formação da metrópole paulista e, de maneira geral, das grandes cidades brasileiras. Em essência, o paradigma enfatiza a sistemática exposição da população mais pobre, no processo de expansão urbana, a um quadro de crescentes vulnerabilidades sociais que qualificam a terra urbana desvalorizada, que é justamente a terra periférica. Nesse sentido, a expansão da cidade de São Paulo compreendeu tendências de segregação socioespacial que estiveram particularmente associadas ao aspecto da renda disponível da população, não sendo por outro motivo que se arraigou, no meio social, a identificação entre os conceitos de periferia urbana e de pobreza. A rigor, isso está na base da chamada periferização, isto é, o processo de expansão urbana caracterizado por cíclicos assentamentos periféricos, geralmente em loteamentos ilegais e por parte da população de baixa renda, no âmbito do sistema capitalista de competição por localizações nas cidades (SANTOS, POLIDORI et al, 2017). 2

3 Um dos principais elementos do paradigma da urbanização periférica refere-se ao padrão centrífugo de ocupação que prevaleceu no processo de expansão urbana paulistano, sobretudo entre as décadas de 1940 e de 1980, que constituiu o período de mais intensa urbanização do país. Sob esse padrão, áreas cada vez mais distantes daquelas de maior valorização imobiliária - logo, dotadas de melhores condições de vida - foram sucessivamente ocupadas pela população migrante de baixa renda. No contexto de um sistema de mercado em que a terra urbana é uma mercadoria, essa população ficou, via de regra, impossibilitada economicamente de estabelecer-se nos círculos de ocupação mais antigos e mais próximos à região central da cidade. A contínua valorização imobiliária, que tende a acompanhar as ondas de migração e de assentamento, tem significado uma cíclica e histórica pressão pela periferização da cidade, alcançando áreas de proteção ambiental e ampliando os desafios de universalização do acesso à infraestrutura e aos equipamentos urbanos, aos serviços públicos e a outras comodidades urbanas de maneira geral. Não há dúvidas de que esse processo foi agravado pela ausência ou pela ineficácia de políticas públicas que poderiam atenuar ou reverter muitas das tendências à periferização; digase de passagem, tratam-se de problemas que, de muitas maneiras, apresentaram caráter intencional (BOLAFFI, 1982; VILLAÇA, 1999). Como quer que seja, o ponto a ser enfatizado refere-se ao fato de que a exclusão econômica das camadas populares não significou apenas um assentamento territorialmente distante, porque, além de serem cada vez mais longínquos, os assentamentos periféricos tendem a caracterizar-se por significativa precariedade das condições de vida e a crescentes estigmas sociais. Dependência e desenvolvimento periférico O dualismo centro-periferia constitui importante recurso analítico, sendo objeto de reflexões e de entendimentos em diferentes campos do conhecimento, como ocorreu com as teorias comerciais e econômicas que deram sequência ao debate levantado por teses marxistas acerca do imperialismo. No âmbito dos estudos urbanos isso não é diferente, sendo essencial reconhecê-lo, mesmo que em novas bases, para que seja possível alcançar uma adequada compreensão sobre distintas dinâmicas de desenvolvimento. De acordo com esse dualismo, o centro é usualmente concebido como lócus que projeta influência sobre áreas periféricas. No espaço urbano, a origem dessa influência está relacionada à tendência de concentração de recursos econômicos, políticos, culturais e informacionais nas áreas que são economicamente mais valorizadas e que tendem a ser ocupadas pela população de mais alta renda; em contrapartida, as áreas mais desvalorizadas e que tendem a ser ocupadas por camadas populares constituem propriamente as periferias urbanas. Essas circunstâncias representam um gravame para as possibilidades de transformação da condição periférica de determinadas áreas urbanas, notadamente nas grandes cidades brasileiras, onde a questão periférica qualifica a própria questão urbana. As probabilidades de reprodução e mesmo de agravamento da condição periférica no Brasil não são motivadas apenas por razões históricas e sociopolítico-institucionais, que estão na base, por exemplo, da "gramática política brasileira", dada pela interação de padrões institucionalizados de comportamento como o clientelismo, o corporativismo e o insulamento burocrático (NUNES, 2003). No contexto da "economia do conhecimento", é razoável admitir que a dinâmica e o ambiente construído das áreas centrais favoreçam a formação dos chamados meios de inovação, tendo em vista a sinergia que é desencadeada pela concentração de elementos produtivos, como capital financeiro e humano, além de tecnologia. Em contrapartida, as periferias precisam lidar até mesmo com a dificuldade de gerar capital e integração social, apresentando-se como espaço em que tendem a estar localizadas, por exemplo, unidades fabris de baixo valor produtivo e serviços que requerem menor qualificação profissional e que geram 3

4 menor renda. A rigor, a dependência das periferias em relação ao chamado "circuito inferior da economia" (SANTOS, M., 2004) compromete a própria concepção acerca das "centralidades periféricas" 2. É devido a circunstâncias como essas que o binômio centro-periferia revela-se também como divisão socioespacial, porque tal divisão compreende amplas contradições classistas. Sem almejar que o dualismo centro-periferia constitua o viés de análise predominante para compreender a política e o planejamento urbano, essas considerações fazem-nos refletir acerca do potencial de crescimento das periferias urbanas em face da dinâmica de desenvolvimento que baseia a interação desses espaços com áreas mais valorizadas e que constituem vetores de expansão do mercado, particularmente o imobiliário. Em especial, o processo histórico de entendimento e de reação à situação periférica nacional joga luzes sobre os desafios de engajamento social e de construção institucional voltados à adequada superação da questão periférica em grandes cidades brasileiras. Daí a importância da ação estatal como forma de atenuar os efeitos de uma estruturação espacial que é determinada, em grande medida, pelo processo de acumulação capitalista; não obstante, o Estado também atua desigualmente no espaço, seja em razão de aspectos político-administrativos, como aqueles eminentemente burocráticos, a exemplo das capacidades e das preferências do funcionalismo, seja pelas amplas possibilidades de encaixes das relações Estado-sociedade, âmbito em que os agentes econômicos não raramente se apresentam com condições privilegiadas de atuação. Por esses motivos, a realidade das periferias urbanas insere-se no contexto de busca por mecanismos institucionais - ou de políticas para a periferia, isto é, aquelas políticas que são especificamente desenhadas para lidar com as necessidades do desenvolvimento periférico - que possam, de um lado, priorizar a reversão das condições de dependência e de vulnerabilidade social, que, no espaço urbano, se concentram precisamente nessas localidades; de outro, compensar falhas de mercado. A urbanização periférica como equação político-institucional Sob a perspectiva da produção social do espaço, um padrão de crescimento urbano constitui o resultado concreto do conjunto de relações que se desenvolvem em uma sociedade, de acordo, é claro, com os atributos que são específicos a cada meio. Como se sabe, essa perspectiva foi consolidada na segunda metade do século passado, no âmbito dos deslocamentos das teorias sociais que tornaram a trabalhar a questão urbana, naquele momento a partir de bases (neo)marxistas. Sem desconsiderar a condição da urbanização periférica nesses termos, o esforço analítico de compreendê-la como uma equação tem o propósito de enfatizar o equilíbrio entre distintas variáveis que condicionam a produção das cidades, ganhando relevo aquelas de natureza político-institucionais nesta análise. Afinal, o paradigma da urbanização periférica somente pode continuar a caracterizar o modo prevalecente de expansão urbana das grandes cidades brasileiras, se houver, na prática, uma igualdade constante entre os efeitos dessas variáveis, como aqueles decorrentes de processos decisórios de natureza política e do ambiente institucional. A continuidade do paradigma da urbanização periférica depende, entre outros, de uma constante equivalência na interação político-institucional, de maneira que reais avanços em uma dessas dimensões sejam muito provavelmente relativizados pela forma concreta de ocorrência 2 A discussão sobre centralidades representa um importante matiz ao dualismo centro-periferia, considerando que a existência dessas áreas aponta para uma dinâmica produtiva capaz de gerar alguma inclusão econômica, emprego e renda à população de seu entorno. Apesar disso, os significativos níveis de desigualdade que são verificados na relação centro-periferia, no Brasil, tendem a diminuir a densidade urbana de áreas periféricas ou periurbanas, inibindo o desenvolvimento de "centralidades concretas" em regiões não centralizadas, isto é, o surgimento ou a consolidação de centralidades periféricas de alta densidade urbana (MARCHAL E STÉBÉ, 2014). 4

5 da outra dimensão. Quer dizer, do ponto de vista político-institucional, muda-se muito para não se mudar nada. Nesse sentido, pudemos verificar, por exemplo, a incapacidade do poder público municipal de conter a expansão da população residente em assentamentos irregulares periféricos no segundo maior município brasileiro, apesar dos aperfeiçoamentos institucionais ocorridos nas últimas décadas, em particular no que se refere à política habitacional e ao instrumento da regularização fundiária (SANTOS E CRUZ, 2018) 3. Assim como observado no Rio de Janeiro, a insistência em uma política habitacional centrada na construção civil, sem conjugação ampla e efetiva com políticas alternativas de promoção do direito à moradia, aparenta estar por trás das fortes tendências de reprodução do padrão de assentamento periférico. São já numerosas as evidências de que a maior política habitacional das últimas décadas executada no país, o Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), da forma como foi institucionalizado, tem sido incapaz de romper com a lógica do padrão de segregação socioespacial que historicamente caracteriza a urbanização brasileira (MARQUES E ROGRIGUES, 2013), acentuando a conjugação entre localização remota e a carência de condições urbanísticas adequadas (BIDERMAN et al, 2019). O equacionamento da questão periférica deve passar pela capacidade estatal de promover políticas cujos efeitos sejam efetivamente capazes de reduzir o estoque de precariedades urbanas e de criar reais condições de desenvolvimento emancipatório nas áreas periféricas, o que deve pressupor que os efeitos positivos dessas políticas sejam mais do que proporcionais ao impacto de outras variáveis que tenham a capacidade de relativizá-los no caso concreto; para tanto, é necessário que as específicas necessidades de desenvolvimento periférico sejam, de fato, consideradas como parâmetro para a compreensão e para a produção de políticas públicas. O marco regulatório de São Paulo à luz da discussão sobre as periferias O atual Plano Diretor Estratégico (PDE) do município de São Paulo - Lei Municipal /2014, apresenta uma gramática específica para enquadrar a questão periférica e a precariedade das condições de vida em geral. Em pesquisa por termos no texto desse instrumento regulatório, foi possível constatar que o recurso textual ao conceito de periferia cedeu claramente precedência ao conjunto semântico do que se tem chamado de vulnerabilidade social. Nesse sentido, a gramática do PDE acompanha tendência, verificada nas teorias sociais e urbanas, de utilizar a terminologia da vulnerabilidade como forma de tornar mais adequada a percepção sobre a pobreza, cuja acepção estaria bastante associada ao aspecto da renda e, assim, perderia de vista outros determinantes da qualidade de vida, como a disponibilidade de serviços públicos e o acesso à moradia (COSTA et al, 2018, p. 10 e segs.). A opção pelo conceito de vulnerabilidade guarda uniformidade teórica e metodológica na abordagem da multidimensionalidade da pobreza, mas é preciso ressaltar que o PDE também utilizou essa terminologia para referir-se a casos que se enquadram na tradicional distinção entre centro e periferia urbana. A definição da Macroárea de Redução de Vulnerabilidade Urbana constitui exemplo disso, já que o PDE utilizou a nomenclatura para especificar localidades situadas na "periferia da área urbanizada do território municipal". Também não se pode deixar de mencionar que, nas vezes em que se referiu à palavra periferia, ou a termos correlatos, o PDE o fez para destacar a especificidade territorial de certas localidades do 3 Se, por um lado, a intensidade da expansão urbana certamente não é a mesma daquela registrada no período de maior urbanização do país, de outro, a análise da série recente de licenciamentos imobiliários no Rio de Janeiro demonstrou que o estoque de moradia irregular, sobretudo na periferia de maior dinamismo imobiliário do município, cresceu em ritmo superior àquele dos licenciamentos e da oferta de moradia popular. Por isso, inclusive, o crescimento da população em situação de irregularidade habitacional foi superior ao da própria expansão urbana, particularmente na maior região administrativa periférica do município. 5

6 município, considerando a perspectiva tradicional associada ao binômio centro-periferia. Dessa forma, se a periferia urbana paulistana realmente tende a constituir-se como área de concentração de vulnerabilidade social, no marco regulatório do município a recíproca não é necessariamente verdadeira, de modo que, para o PDE, as noções de vulnerabilidade social e de periferia urbana não se confundem. No âmbito do PDE paulistano, a abordagem para as periferias volta-se particularmente à busca de equidade e de inclusão social e territorial, sendo este precisamente um princípio da política de desenvolvimento urbano municipal. A leitura das diretrizes e dos objetivos do PDE demonstra que a reversão da situação de desigualdade socioespacial, isto é, da vulnerabilidade periférica, passa por três eixos principais de ação estatal no campo do planejamento urbano municipal: i) o eixo da preservação ambiental, que se destaca pela presença de importantes ecossistemas naturais em extremidades do território municipal, havendo, em muitos casos, a sobreposição de assentamentos precários; ii) o eixo da regularização fundiária em sentido pleno; e iii) o eixo da inclusão produtiva, que pressupõe a redistribuição das oportunidades de trabalho e, em consequência, a razoabilidade do tempo gasto pela população para deslocar-se, particularmente por razões funcionais. Esses eixos de ação condicionam não apenas o macroplanejamento, mas também as políticas urbanas e setoriais a serem desenvolvidas pelos órgãos municipais, com ou sem concertação público-privada, e abrangem as subprefeituras, âmbito em que se desenvolvem os planos regionais e os planos de bairros. Em termos de desenho institucional, o conjunto de orientações e de finalidades do PDE é considerado a partir de dois aspectos principais: o primeiro deles relaciona-se à segmentação de porções territoriais homogêneas, o que está na base das macroáreas ou macrozonas de estruturação e de ordenação territorial; o segundo dos aspectos tem natureza estratégica, que é o elemento definidor da Rede de Estruturação e Transformação Urbana. Analisando duas macroáreas do município O território municipal foi dividido em duas macrozonas de ordenação territorial, a Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana e a Macrozona de Proteção e de Recuperação Ambiental; cada uma delas subdivide-se em quatro macroáreas. Figura 1: Macrozonas de Estruturação e Ordenação Territorial 6

7 Fonte: GEOSAMPA - PREFEITURA DE SÃO PAULO, 2020 A Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana subdivide-se em quatro macroáreas, denominadas pelo plano diretor da seguinte maneira: Macroárea de Estruturação Metropolitana (MEM); Macroárea de Urbanização Consolidada; Macroárea de Qualificação da Urbanização; e Macroárea de Redução da Vulnerabilidade Urbana. Figura 2: Macroáreas da Macrozona de Estruturação e Qualificação Urbana Fonte: GEOSAMPA - PREFEITURA DE SÃO PAULO, 2020 Entre as quatro macroáreas, a MEM apresenta maior aptidão relativa para as transformações consideradas estratégicas ao desenvolvimento urbano municipal; não por outro 7

8 motivo, ela é a única das quatro a estar inserida na Rede de Estruturação e Transformação Urbana 4. A MEM caracteriza-se pela presença de vias estruturais e pela comunicação viária com outros municípios, abrangendo tanto áreas centrais e centralizadas com elevada performance econômica como espaços periféricos. Embora muitos de seus setores passem por mudanças em seu padrão de uso e de ocupação do solo, considerando a conversão econômica de legados industriais, a MEM, em conjunto, concentra oportunidades de trabalho, tornando-se referência territorial para a utilização de instrumentos de política urbana, inclusive em caráter de exclusividade, como seria o caso de novas operações urbanas consorciadas (OUC), conforme o art. 137, parágrafo único, do PDE. Não obstante, a MEM está longe de constituir uma unidade espacial homogênea, o que fica manifesto com o diagnóstico sobre a viabilidade das OUCs na prática: conforme já constatamos (CRUZ, 2019, p. 141), existe uma relação diretamente proporcional entre 1. os custos de oportunidade associados aos investimentos privados nas operações urbanas consorciadas e 2. a distância da área objeto da operação consorciada relativamente às regiões dotadas de maior dinamismo econômico ou que se constituem como vetores da expansão do mercado imobiliário; logo, há desestímulo de natureza econômica à ocorrência de OUCs nas grandes periferias intramunicipais. Isso significa que as consideráveis assimetrias que existem entre os setores e mesmo entre os subsetores de um mesmo setor da MEM apontam para diferentes potenciais e dinâmicas de desenvolvimento, tornando inócua para muitas dessas áreas a disposição segundo a qual novas OUCs somente podem ser criadas no perímetro da MEM. Este é, portanto, um preocupante fator de iniquidade interssetorial e de reconcentração econômica, em prejuízo das regiões periféricas da própria MEM e das demais periferias da cidade. Figura 3: Setores da Macroárea de Estruturação Metropolitana Fonte: GEOSAMPA - PREFEITURA DE SÃO PAULO, 2020 A Macroárea de Redução da Vulnerabilidade Urbana, por sua vez, tem especial valor 4 A Rede de Estruturação e Transformação Urbana é composta por quatro tipos de redes: a Macroárea de Estruturação Metropolitana; a rede estrutural de transporte coletivo; a rede hídrica e ambiental; e a rede de estruturação local. 8

9 para esta análise, por ela estar associada à periferia da área urbanizada municipal. Essa macroárea caracteriza-se pela existência de elevados índices de vulnerabilidade, sendo ocupada por população predominantemente de baixa renda e residente de assentamentos geralmente precários e irregulares. Entre os objetivos dessa Macroárea, verificam-se aspectos sensivelmente distintos daqueles atribuídos às demais. Além do recorrente propósito de incentivar a consolidação de centralidades de bairro já existentes; de promover a urbanização e a regularização fundiária de assentamentos urbanos precários bem como a construção de HIS; e de melhorar os sistemas de transporte e de mobilidade urbana, o PDE pretende fortalecer as capacidades de proteção social a partir de melhorias nas condições de vida, convivência e de acesso às políticas públicas. Por isso, é possível conectar a abordagem do PDE para o desenvolvimento desse espaço às discussões sobre capacidade de articulação coletiva, geração de capital social e sobre acesso às chamadas políticas de qualidade de vida, que incluem políticas de integração social (KAZTMAN, 2002). Afinal, o reconhecimento da heterogeneidade da pobreza urbana, algo que é essencial à sua superação, não deve significar apenas a consideração de variáveis quantitativas e de índices econômicos e demográficos; ao contrário, é preciso levar em conta os específicos processos de formação de cada comunidade vitimada pela precariedade das condições de vida. Não se pode deixar de observar que o enquadramento conferido a essa macroárea não alcançou uma devida consideração qualitativa sobre o tipo de atividade econômica e de inserção produtiva almejado para esse espaço. Deve-se questionar o incentivo institucional à reprodução do chamado circuito inferior da economia, sobretudo no caso de não serem estabelecidas ações que sejam capazes de mais do que compensar a reprodução dos padrões locacionais de atividades produtivas que, embora sejam geradoras de emprego e de renda, historicamente não viabilizam, a contento, as oportunidades de mobilidade social. A crítica a partir da periferia: articulando outros institutos e instrumentos do marco regulatório De modo geral, a habitação de interesse social (HIS) parece constituir a grande política de inclusão social no âmbito do marco regulatório básico do planejamento urbano municipal, o que inevitavelmente representa um matiz ao que quer que venha a ser considerado como políticas para periferias. A razão disso é o fato de a HIS ser efetivamente a principal referência para a forma concreta de aplicação de vários outros institutos e instrumentos de política e de planejamento urbano no município. Esse é o caso dos instrumentos que preveem ou que almejam contrapartidas privadas ao uso ou ao gozo de benefícios urbanísticos, na medida em que tais contrapartidas estão significativamente vinculadas à promoção de HIS - incluindo alternativas nesse sentido, como a doação de terrenos para a construção de HIS. Por exemplo, no mínimo 25% dos recursos arrecadados via contrapartida financeira, no âmbito das OUC, deverão ser aplicados em HIS no perímetro de abrangência ou no perímetro expandido da respectiva OUC, preferencialmente na aquisição de glebas e de lotes para tal fim (art. 142, par. único); ao menos 30% dos recursos arrecadados anualmente pelo Fundo de Desenvolvimento Urbano (FUNDURB), que congrega recursos provenientes de distintas fontes, deverão ser destinados a projetos de HIS e à produção de HIS, de acordo ainda com outras especificações do PDE; em caso de criação de conta segregada no FUNDURB, no mínimo 25% dos recursos arrecadados nas chamadas Áreas de Intervenção Urbana (AIU) deverão ser aplicados em HIS, além dos aportes em infraestrutura e em equipamentos (art. 146, par. único). Além disso, a HIS parametriza as políticas setoriais e os planos das subprefeituras, além de toda a política de uso e de ocupação do solo. Seguindo diretrizes do PDE, a própria Lei de Parcelamento, Uso e de Ocupação do Solo (LPUOS - Lei Municipal n /2016) incentiva 9

10 a promoção de HIS nas localidades em que há oferta de serviços públicos e de empregos, ou seja, a realização de habitação social tende a priorizar a macroárea de caráter estratégico ao desenvolvimento municipal, a MEM, bem como a Macroárea de Urbanização Consolidada, a região mais rica da cidade. À luz dessas e de outras disposições do PDE, o grau de articulação sistêmica verificado para a política de habitação social aparenta ser comparativamente superior à que é destinada à política de desenvolvimento social, que se volta, na prática, à redução das desigualdades socioespaciais no município, suprindo carências de equipamentos e de infraestrutura urbana nos bairros com maior vulnerabilidade urbana, isto é, as zonas periféricas. A esse respeito, o PDE atribui prioridade aos programas, ações e aos investimentos sociais nas Macroáreas de Redução da Vulnerabilidade Urbana e de Redução da Vulnerabilidade Urbana e Recuperação Ambiental (art. 304, VI). Nesse sentido também, o art. 306, 2º, dispõe que a distribuição de equipamentos e de serviços sociais deve respeitar as necessidades regionais e as prioridades definidas a partir de estudo de demanda, priorizando as áreas de urbanização precária e/ou incompleta. Sendo assim, em que pese o marco regulatório básico estar permeado por diretrizes, princípios e por objetivos voltados à redução das desigualdades socioespaciais, não se vislumbra nisso semelhança com o grau de capilaridade institucional que a HIS apresenta na política de desenvolvimento urbano e no sistema de planejamento urbano municipal. Quanto à política de desenvolvimento econômico sustentável, ela pretende reforçar o papel do município como centro de uma importante rede urbana nacional e regional; minimizar as deseconomias de aglomeração; potencializar a capacidade criativa e, assim, estimular a dinâmica econômica; reforçar a posição da cidade como polo de eventos e como destino turístico; e valorizar o potencial econômico da diversidade. Relativamente à questão periférica, outra vez, o PDE postula o estímulo às atividades econômicas que permitem equilibrar a relação emprego-moradia em todas as regiões da cidade, o incentivo ao comércio e aos serviços locais, bem como a atração de empresas, mediante incentivos tributários e urbanísticos. Para alcançar esses objetivos, foram definidas estratégias que, em conjunto, procuram intervir sobre as tendências concentradoras da economia regional e urbana, congregando distintos enfoques teóricos, como as teorias dos polos de crescimento de François Perroux e de Jacques R. Boudeville, os modelos de causação cumulativa e as abordagens que enfatizam o aspecto da competitividade e o maior compartilhamento de responsabilidades entre as esferas pública e privada. Verifica-se a valorização ainda de aspectos institucionais e a exploração de capacidades locais no combate às desigualdades socioespaciais, o que significa o reforço de políticas descentralizadoras e o enfoque na produtividade endógena de economia locais. Apesar disso, uma disposição do PDE sobre os polos estratégicos merece atenção, por situar muito a discussão sobre as referidas estratégias de desenvolvimento econômico sustentável e o desenvolvimento periférico. De acordo com o plano diretor, os polos estratégicos de desenvolvimento econômico constituem setores, demarcados no âmbito da MEM, que se encontram em regiões de baixo nível de emprego, mas que contam com significativa concentração populacional, apresentando potencial para a implantação de atividades econômicas e, assim, requerendo estímulos e ações planejadas do Poder Público. O parágrafo único do art. 178, porém, prevê que "O plano deverá definir atividades que, preferencialmente, tenham grande potencial de geração de empregos, de nível compatível com o perfil socioeconômico e com a formação da população moradora na região" [grifo]. Se, por um lado, esse dispositivo tem a vantagem de permitir a devida consideração das especificidades locais - algo que condiciona, inclusive, as chances de êxito das intervenções estatais, por outro, ela tende a restringir as possibilidades de reversão das condições estruturais de desigualdade socioespacial entre áreas centrais e periféricas, ao se ter em conta os desafios e as oportunidades de desenvolvimento que são aportados pela "economia do conhecimento". Deve-se indagar, desse modo, quais as reais possibilidades de incentivo a atividades associadas 10

11 à economia do conhecimento nesses espaços, se é mais que provável que o perfil socioeconômico da população local contraste, sobretudo em termos de formação acadêmicoprofissional, com o perfil tipicamente associado às atividades intensivas em conhecimento e em tecnologia. Não por acaso, Richard Florida (2017, p. 224) constatou que as cidades com as melhores performances, no contexto da economia do conhecimento, são as que apresentam os maiores índices internos de desigualdades sociais: The larger, denser, and more knowledgeintensive and tech-based a city or metro is, the more unequal it tends to be. E uma das principais razões por trás disso é justamente o diferencial de rendimentos entre as áreas e as populações que protagonizam essa economia e aquelas que têm participação acessória ou mesmo que apresentam dinâmica à margem da economia principal. Nesse sentido, a definição de atividades dos polos estratégicos de desenvolvimento com base no perfil socioeconômico da população local pode constituir fator de reprodução de disparidades estruturais no município. CONSIDERAÇÕES FINAIS Por consistir em uma abordagem preliminar acerca das relações entre os desafios do desenvolvimento periférico e o marco regulatório básico do planejamento urbano de São Paulo, este estudo não alcança conclusões definitivas. Em realidade, seu escopo normativo apresenta, em si, claras limitações para que seja possível depreender a real medida de consideração da periferia no cotidiano da política e do planejamento urbano municipal. Para esse fim, seria preciso elaborar outra metodologia e uma nova análise que permitissem avaliar aspectos quantitativos e mesmo qualitativos sobre a aplicação e a eficácia de muitos dos desenhos institucionais analisados. De toda sorte, a reflexão foi capaz de apontar alguns caminhos para pesquisas futuras, tendo como ponto de partida precisamente normas básicas relativas à ordenação do território paulistano. Da análise empreendida, foi possível constatar que as áreas periféricas do município recebem, de fato, significativa consideração institucional, estando vinculadas, sobretudo, ao esforço de reversão do quadro de vulnerabilidades e de iniquidades sociais e urbanas no território municipal. Apesar disso, a análise também sugere que a habitação de interesse social - e, nesse sentido, o direito à moradia adequada - constitui o efetivo parâmetro articulador do amplo conjunto de instrumentos e de institutos urbanísticos, políticas e planos de ação do sistema de planejamento urbano municipal. Sem pretender atribuir a essa constatação uma lógica de soma zero, é inevitável reconhecer que, por vezes, o aspecto espacial, que fundamenta a condição periférica no município, não recebeu tratamento que significasse a adequada consideração das específicas necessidades de reversão de padrões estruturais de desigualdade socioespacial. Ao contrário da articulação sistêmica da habitação de interesse social, em muitas passagens, as disposições relativas ao enfrentamento às desigualdades socioespaciais pareceram genéricas, o que tende a deixá-las mais dependentes de variáveis políticas e circunstanciais para sua efetividade. Do ponto de vista institucional, o marco regulatório parece não corresponder suficientemente aos desafios ensejados pela economia do conhecimento, o que pode redundar no aprofundamento da assimetria das condições de competitividade e de mobilidade socioeconômica entre as áreas economicamente dinâmicas e a periferia. De maneira preliminar, portanto, entende-se que, em termos agregados, a política de desenvolvimento urbano paulistano apresenta conotações concêntricas, ainda que pretenda e que efetivamente promova a redução do quantum das vulnerabilidades sociais da cidade. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS BIDERMAN, C. et al. (2019). Morar longe: o Programa Minha Casa Minha Vida e a expansão 11

12 das Regiões Metropolitanas. São Paulo: FGV/Escolhas. COSTA, M. et al. (2018). Vulnerabilidade Social no Brasil: conceitos, métodos e primeiros resultados para municípios e regiões metropolitanas brasileiras. Texto para Discussão (10-15). Brasília, Rio de Janeiro: IPEA. CRUZ, C. E. (2019). Desenvolvimento e Periferia: análise sobre possibilidades de eficácia de instrumentos de política urbana em periferias intramunicipais. Dissertação de Mestrado [manuscrito]. Rio de Janeiro: UERJ. FLORIDA, R. (2017). The New Urban Crisis: How our cities are increasing inequality, deepening segregation, and failing the middle class - and what we can do about it. Nova York: Basic Books. HOLSTON, J. (2013). Cidadania insurgente: disjunções da democracia e da modernidade no Brasil. São Paulo: Companhia das Letras. KAZTMAN, R. (2007). A dimensão espacial nas políticas de superação da pobreza urbana. In: Luiz César Ribeiro e Orlando A. Santos Junior (Orgs.). As Metrópoles e a Questão Social Brasileira (pp ). Rio de Janeiro: Revan. MARCHAL, H.; STÉBÉ, J. (2014). From the city to crumbling urbanism: Beyond centre/periphery dualism. A re-examination of Henri Lefebvre s concept of centrality. In: Gülçin Erdi-Lelandais (Org.). Understanding the city: Henri Lefebvre and Urban Studies (pp ). New Castle: Cambridge Scholars Publishing. MARQUES, E., RODRIGUES, L. (2013). O Programa Minha Casa Minha Vida na Metrópole Paulistana: atendimento habitacional e padrões de segregação. RBEUR 15 (2), NUNES, E. (2003). A gramática política no Brasil: clientelismo e insulamento burocrático. Rio de Janeiro: Jorge Zahar. SANTOS, M. (2004). O espaço dividido: os dois circuitos da economia urbana dos países subdesenvolvidos. São Paulo: EDUSP. SANTOS, A.; POLIDORI, M. et al. (2017). O Lugar dos Pobres nas Cidades: explorações teóricas sobre a integração da periferização e pobreza na produção do espaço urbano. Revista Brasileira de Gestão Urbana, 9 (3), SANTOS, A. P., CRUZ, C. E. (2018). In: Arícia Fernandes Correia (Org.). Direito da regularização urbana sustentável: pesquisa, teoria e prática sobre a Lei Federal n /2017 (pp ). Juiz de Fora: Editar. Ed. VILLAÇA, F. (1999) Uma contribuição para a história do planejamento urbano no Brasil. In: Csaba Deák e Sueli Ramos Schiffer (Orgs.). O processo de urbanização no Brasil (pp ). São Paulo: USP. 12