OBJETIVOS DO MILÊNIO E O MOVIMENTO NACIONAL PELA CIDADANIA E SOLIDARIEDADE

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1 OBJETIVOS DO MILÊNIO E O MOVIMENTO NACIONAL PELA CIDADANIA E SOLIDARIEDADE Ronaldo Baltar 1 Universidade Estadual de Londrina GT - Migrações, Cidades e Desenvolvimento Regional Introdução 2 O objetivo do presente estudo é sistematizar e avaliar os desafios enfrentados pelo Movimento Nacional pela Cidadania e Solidariedade, em sua estratégia de crescimento e consolidação nacional, para subsidiar a definição de prioridades de ação de 2013 a 201. As informações apresentadas têm como base um balanço entre as diretrizes que orientaram o Movimento Nacional e a amplitude das ações necessárias para concretizar as metas propostas. A avaliação parte do pressuposto de que a consolidação e ampliação nacional do Movimento, que se constitui como resultado direto do sucesso da mobilização e das parcerias realizadas ao longo desse período, requer um conhecimento sistematizado dos diferentes níveis de ação, bem como do potencial das parcerias municipais envolvidas. O primeiro passo para a realização do estudo foi a identificação das fontes e o levantamento de informações registradas pelo Movimento pela Cidadania e Solidariedade. O segundo passo foi a comparação entre as diretrizes estabelecidas e as metas alcançadas ao longo desse período. Em seguida foi feita uma avaliação da abrangência alcançada pelo Movimento nos estados e municípios, em comparação com as capacidades disponíveis. O terceiro passo foi o mapeamento das diretrizes por atores (governo, sociedade civil, setor empresarial e outros). O quarto passo foi o diagnóstico dos pontos de articulação e convergência do Movimento, que possam apontar propostas de prioridades para , tendo em vista o novo cenário para a agenda dos ODM após 201. Para os dados de 2013, este relatório valeu-se das informações recebidas pelo instrumento de coleta para o diagnóstico, enviado aos estados pela Secretaria Executiva Nacional do MNCS. Do formulário enviado para 27 unidades da federação, retornaram 13 diagnósticos preenchidos, nem todos com os campos completos. Assim, embora os dados aqui apresentados ainda não sejam 1 Doutor em Sociologia pela Universidade de São Paulo e Docente do Departamento de Ciências Sociais da Universidade Estadual de Londrina, atuando na área de Sociologia Computacional. Atualmente, é membro representante da UEL no Comitê Gestor Tripartite para a Política de Emprego e Trabalho Decente do Estado do Paraná. (baltar@uel.br) 2 Este texto foi apresentado como relatório de atividades de cooperação referente ao Memorando firmado entre PNUD e UEL, em

2 definitivos, já se constituem em um indicador do grau diferente de estruturação do Movimento nos estados. Por outro lado, apontam também para a complexidade alcançada pela proposta do MNCS. A base de articulação tripartite, com a participação de entidades governamentais, empresariais, sociedade e civil (incluindo-se outras instituições, como Instituições de Ensino), por si só apresenta desafios que exigem inovação na forma de articulação do movimento. Além disso, a dimensão nacional do movimento, que vem se ampliando desde 2004, apresenta obstáculos concretos à organicidade do MNCS. Os dados obtidos como resposta pelos atores envolvidos se refletem nas avaliações desse relatório; o que, ao mesmo tempo, ilustra os desafios e aponta para o potencial da articulação do Movimento em prol dos Objetivos do Milênio. Isso porque, os problemas da complexidade de articulação são fruto direto do sucesso das ações dos últimos dez anos que resultou na estruturação e reconhecimento do Movimento Nacional pela Cidadania e Solidariedade. Pressupostos do Movimento Nacional O Movimento Nacional pela Cidadania e Solidariedade, criado em 2004, tem uma característica distintiva importante: o tripartismo. A mobilização de organizações governamentais, não-governamentais e empresas em prol dos Objetivos do Milênio promovidos pelo PNUD-ONU é um marco para o Brasil. Mais ainda por se tratar de uma iniciativa que tem como base a ação voluntária de seus participantes, diferente de outras iniciativas, que se fundamentam em estruturas representativas de classe. O crescimento do Movimento e a necessidade de estruturação, sobretudo a partir de 2009, fizeram com que o desafio da proposta inicial se tornasse mais orgânico. Assim, dentre os pressupostos do Movimento Nacional, pode-se destacar a articulação entre três elementos definidores para uma avaliação sobre as estratégias do MNCS, conforme o QUADRO 1: é um movimento formado por organizações e voluntários para promover os Objetivos do Milênio (ODM) através de ações específicas coordenadas pelo MNCS. 2

3 QUADRO 1 - Síntese dos pressupostos do MNCS integrado por Organizações e voluntários Busca articular a organização de setores da sociedade civil e do poder público Promover e organizar Núcleos de ODM estaduais, regionais e municipais Promover a participação da sociedade civil, das instituições públicas e privadas, e do poder público com os ODM para Promover os ODM Capacitar gestores e representantes da sociedade civil Monitorar a evolução das metas e dos indicadores Incentivar o trabalho voluntário Formar parcerias e implementar ações para promover o desenvolvimento sustentável Estímulo à participação popular no monitoramento Espaços de diálogo como mecanismo de mobilização social. por meio de Ações do MNCS Promover e incentivar a realização de projetos Capacitação em ferramentas e metodologias Relatórios e estudos analíticos Instrumentos de comunicação Apoio na realização de convênios e parcerias Diante desses pressupostos, os desafios que se colocam são os seguintes: Como conciliar voluntarismo, que é a base do movimento, com a estrutura organizada em Núcleos, necessária para a articulação nacional do movimento? Como exercer o tripartismo, traçando ações comuns em prol dos ODM para atores sociais com visões e estratégias de ações diferentes? Como gerenciar uma estrutura nacional, com peso na participação dos estados, mas que tem o foco em ações locais/municipais? As repostas a esses desafios já se apresentam na proposta de estratégia do MNCS em 2012 e 2013, com a busca de municipalização dos ODM, o fortalecimento dos Núcleos Estaduais, Regionais e Municipais e a ênfase na construção dos espaços de diálogo como eixo das ações de mobilização do movimento. Os dados sobre o MNCS irão apresentar a forma e o ritmo como o movimento está se articulando a partir desses desafios. A Expansão do MNCS O movimento, desde suas primeiras ações, já havia estabelecido uma presença nacional. A visualização dessa expansão não é simples com os dados disponíveis, uma vez que os registros de participação de entidades ao longo dos anos foram realizados de maneira não padronizada. Os 3

4 próprios termos que distinguem os participantes mudaram com o passar dos anos. Assim, a identificação de quantas entidades participaram, qual grau de participação e qual a origem de cada uma (governo, empresas, sociedade civil) ainda requer um tratamento adicional dos registros coletados pelo Movimento. Ainda assim, mesmo sem um registro apurado, a expansão nacional do Movimento a cada ano é facilmente observável. Tomando-se como parâmetro a distribuição dos vencedores do Prêmio ODM Brasil entre 200 e 2011, conforme a Figura 1, pode-se observar que a distribuição geográfica se amplia a cada biênio do Prêmio. FIGURA 1 - Distribuição dos Prêmios ODM Fonte: Movimento Nacional pela Cidadania e Solidariedade, O Prêmio ODM Brasil é realizado por iniciativa do Governo Federal, em parceria com o PNUD e o MNCS desde 200. Participam governos municipais e organizações que tenham ações e práticas que auxiliem o cumprimento das Metas do Milênio. No mapa da Figura 1, os pontos em amarelo representam os vencedores no ano de 200, os pontos verdes referem-se aos vencedores de 4

5 2007, os pontos em cor de rosa são os vencedores em 2009 e os pontos vermelhos os vencedores na edição de Os dados dos inscritos no Prêmio ODM, além dos vencedores, também confirmam a participação crescente em todos os estados ao longo dos anos. Os dados do Gráfico 1 mostram o total de inscritos para o Prêmio ODM por estado para os anos de 200 e Estão relacionados nesse gráficos os projetos de governos municipais e organizações não governamentais. GRÁFICO 1 - Distribuição de inscritos para prêmio ODM por Estado (200 e 2011) TO AC PI AP MA RO AM PA SE PB RN ES MS MT GO CE PE DF BA RJ SC MG PR RS SP % 20% 40% 60% 80% 100% Fonte: Movimento Nacional pela Cidadania e Solidariedade, Na maioria dos estados houve um aumento de inscritos para o Prêmio entre 200 e Em sete estados apenas houve diminuição de inscritos. A abrangência e a diversidade de projetos registrados para cada edição do Prêmio reforçam a evidência de uma rede de iniciativas em prol dos ODM no país. Rede essa que está sendo abarcada pelo MNCS e pelas ações dos parceiros do Movimento. Sobretudo a partir dos Círculos de Diálogo, ação realizada em mais de quatro centenas de municípios, em quase todos os estados do país, desde 2006 e que se fundamenta em metodologia desenvolvida com foco na articulação da investigação e da capacidade organizativa dos Núcleos municipais.

6 A participação no Prêmio ODM não se pode inferir como decorrência da ação articuladora dos Círculos de Diálogo ou de outras formas de difusão do movimento. No entanto, ambos são exemplos mobilizações alinhadas com os pressupostos do MNCS que, em conjunto com diversas outras iniciativas de capacitação, divulgação e mobilização realizadas pelos Núcleos, resultaram na consolidação nacional do Movimento. De acordo com os registros do MNCS e da Secretaria Geral da Presidência da República, o alcance do movimento, em novembro 2013, se espalhava por 686 municípios com alguma ação em prol dos ODM. Um total de 127 municípios havia aderido à Agenda de Compromissos do Governo Federal e prefeituras tinham Decreto ou Selo ODM. Os Núcleos locais já se encontravam organizados em 118 municípios. Estavam estruturados 23 Núcleos regionais e 27 Núcleos estaduais (26 estados e o Distrito Federal). A Consolidação Nacional do Movimento A consolidação e nacionalização do Movimento vêm ocorrendo por meio da combinação e articulação de várias estratégias: Prêmio ODM Brasil, constituição do Colegiado Nacional, fortalecimento dos Núcleos estaduais, regionais e municipais, atividades de capacitação e o uso de instrumentos como o Portal Social, a Agenda de Compromissos e mais recentemente o Termo de Adesão ao MNCS. A Agenda de Compromissos (AC) e o Termo de Adesão (TA) são mais recentes, no caso a AC teve início em 2012 e o TA nacional em março de 2013, embora em Santa Catarina fosse praticado desde Ambos representam formas de se garantir uma institucionalização para as parcerias firmadas, ato fundamental para o enfrentamento dos desafios resultantes do tamanho alcançado pelo Movimento em nível nacional. A Agenda de Compromisso é um termo firmado entre um dos parceiros do Movimento o Governo Federal - e os participantes que representam os executivos municipais. Em princípio, tratase de um pacto de compromissos que municípios e o Governo Federal realizam para articular ações de políticas públicas para as Metas do Milênio. É uma estratégia de envolvimento direto das gestões municipais nos Programas Federais que estão interligados aos ODM. É também um instrumento de gestão de políticas para os oito objetivos. O GRÁFICO 2 mostra a distribuição de municípios que haviam assinado a Agenda de Compromissos com o Governo Federal até setembro de

7 quantidade GRÁFICO 2 Municípios que assinaram a Agenda de Compromisso, por Estado Agenda de Compromisso por Estado 2013 Fonte: Movimento Nacional pela Cidadania e Solidariedade, Outro instrumento de consolidação do MNCS é o Termo de Adesão ao movimento. Diferente da Agenda de Compromissos, a adesão pode ser feita por qualquer entidade parceira, empresas, governos e organizações não governamentais. Do mesmo modo que a Agenda, o Termo de Adesão cumpre o papel de fortalecer a organização do movimento ao mesmo tempo em que garante certa formalização para a capacidade organizativa. Contudo, o Termo de Adesão, por ser um instrumento próprio do MNCS, reflete a participação voluntária e amplia o caráter plural do movimento. O crescimento do número de Termos de Adesão pode servir de indicador da consolidação do movimento. O GRÁFICO 3 apresenta a quantidade de entidades que assinaram o termo por Estado. 7

8 2013) GRÁFICO 3 - Termos de Adesão ao MNCS assinados por Estado (até dezembro de MG; 4; 1,0% AM; 2; 0,% Total 41 RJ; 9; 2,2% SP; 14; 3,4% CE; ; 1,2% AL; 6; 1,4% SE; 1; 0,2% MT; 14; 3,4% RR; 1; 3,6% RS; 1; 3,6% RO; 16; 3,9% AC; 23;,% PE; 34; 8,2% GO; 4; 13,0% PR; 102; 24,6% SC; 101; 24,3% PR SC GO PE AC RO RS RR MT SP RJ AL CE MG AM SE Fonte: Movimento Nacional pela Cidadania e Solidariedade, Embora seja uma iniciativa muito recente que não tem nem um ano de implantação já podemos constar um número expressivo de 41 organizações havia aderido formalmente ao Movimento até dezembro de O GRÁFICO 3 ao mesmo tempo em que confirma a expansão do Movimento, também mostra que há um espaço de articulação a ser avançado em diversos estados. Agregar novas organizações ao Movimento pode ser uma estratégica importante para a municipalização dos ODM, tendo em vista a enorme capilaridade de muitas dessas organizações. No mesmo sentido, agregar novas organizações por ODM é muito importante para o alcance das metas naqueles ODM com maior dificuldade. A quantidade de Termos de Adesão pode ser tomada como um elemento orientador para a mobilização dos Articuladores Regionais: Sul, Sudeste, Centro-Oeste, Nordeste I, Norte I e Norte II. O monitoramento do crescimento dos Termos de Adesão permite que se tenha um quadro mais nítido do avanço na consolidação do Movimento. 8

9 Uma expectativa do potencial de mobilização pode ser estabelecida, por exemplo, pela comparação entre os dados do Gráfico 1, que mostra o número de projetos inscritos para o Prêmio ODM, e os dados do GRÁFICO 3, com os Termos de Adesão por estado. O mesmo pode ser visto em relação aos municípios que assinaram o Termo de Compromisso com o Governo Federal. Não há um vínculo direto entre estes dados, mas pode-se tomar como base para a construção de metas de mobilização para os Núcleos Estaduais, Regionais e Municipais do MNCS. Unidade na Diversidade de Atores A proposta do MNCS está alicerçada na mobilização tripartite, onde governo, empresas e sociedade civil exercem de forma articulada ações para o alcance das Metas do Milênio. A expansão e a consolidação do Movimento passam não apenas pelo crescimento do número de entidades organicamente integradas ao movimento. Também a diversidade de atores é um indicador fundamental a ser buscado. Como ressaltado anteriormente, o registro mais padronizado tanto da participação, quanto das ações realizadas é uma medida importante a ser adotada para o monitoramento da consolidação do Movimento. Os dados compilados ao longo dos anos possuem formas de registro diferente e também definições diferentes para os mesmo itens. Por exemplo, a definição de qual entidade pertence a qual setor não possui um padrão, o que torna um pouco impreciso a recuperação histórica dos dados disponíveis nos registros do MNCS. GRÁFICO 4 - Distribuição de Instituições que atuam em prol dos ODMs (2012) Fonte: Movimento Nacional pela Cidadania e Solidariedade,

10 Conforme o GRÁFICO 4, em 2012, a distribuição de entidades que participavam do MNCS, mesmo sem assinar o Termo de Adesão, mostrava uma prevalência da sociedade civil, seguido por empresas, governos e outras instituições, usualmente as Instituições de Ensino Superior (IES). Esses dados mostram a dimensão do Movimento em termos da consolidação do pressuposto da mobilização tripartite, com predominância da sociedade civil, que somada às outras entidades, representam 49% dos participantes. Esses números refletem a própria natureza do MNCS e sua estratégia de municipalização, pois é de se esperar um maior envolvimento local da sociedade civil e empresas do que governos, dado a quantidade e de diversidade de atores nesses setores. GRÁFICO - Porcentagem de instituições que atuam em por dos ODM por categoria e por UF (2012) Fonte: Movimento Nacional pela Cidadania e Solidariedade. O GRÁFICO mostra os mesmo dados distribuídos pelos estados. Quando visto nesse nível, observa-se que há grandes diferenças entre cada região. O padrão dos dados agregados nacionalmente não se reproduz em nenhum estado. Assim, a composição tripartite do MNCS requer estratégias de ação diferencias por região. 10

11 GRÁFICO 6 100% 90% 80% 70% 60% 0% 40% 30% 20% 10% 0% Assinaram Termo de Adesão por Estado e por Categoria PR SC GO PE AC RO RS MT RR RJ AL SP MG Sociedade Empresa Governo Fonte: Movimento Nacional pela Cidadania e Solidariedade, Os dados do Gráfico 6 mostram a distribuição e organizações que assinaram o Termo de Adesão até dezembro de Representa o conjunto articulado que forma a base de consolidação do MNCS. Da mesma maneira que o GRÁFICO pode-se verificar que não há um padrão nacional que reflita a composição orgânica do Movimento. Cada região tem uma característica e uma dinâmica específica de incorporação dos atores no processo de mobilização. Em alguns estados há maior presença da sociedade civil, em outros é maior a presença de órgãos governamentais e em outros estão as empresas em maioria. 11

12 Desafios e prioridades para 2013 a 201 O Brasil tem avançado no cumprimento dos Objetivos do Milênio e o MNCS tem sido parte integrante dessa conquista. A Figura 2 mostra o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M) em As regiões mais escuras têm os mais baixos índices de IDH-M. FIGURA 2 - IDH-M por município, Brasil FIGURA 3 - MUNICÍPIOS QUE ADERIRAM AO MNCS 12

13 Fonte: Dados sobre Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M), Observatório de Desenvolvimento Regional ODR, Secretaria de Desenvolvimento Regional do Ministério da Integração Nacional. Dados sobre Termos de Adesão ao MNCS, Movimento Nacional pela Cidadania e Solidariedade, No mapa menor da Figura 2 está a distribuição dos municípios que firmaram a Agenda de Compromisso com o Governo Federal e com o MNCS. De forma ilustrativa, o IDH-M aqui é tomado como uma medida síntese dos oito Objetivos do Milênio. O mapa sobre o IDH-M deixa claro que, embora haja uma concentração de municípios com baixo índice de desenvolvimento em algumas regiões do Brasil, quando observado de forma regional, em todos os estados há municípios que precisam avançar. Se desagregássemos esses dados por setores censitários (bairros) dentro de cada município, encontraríamos baixos índices em cada um deles, o que reforça a importância da municipalização dos ODM como estratégia e objetivo de mobilização para os próximos anos. A distribuição dos municípios e das ações locais do MNCS, já estruturadas em Núcleos, embora não tenha uma relação direta com os dados do IDH-M, mostram também que há uma abrangência do movimento em incorporar as diferenças regionais em suas estratégias de mobilização. Essa trajetória de expansão e consolidação do movimento, com presença tanto nacional quanto nos municípios, mostra que vem se cumprindo os objetivos traçados nos 13

14 AL AM AP BA CE DF ES GO MA MG MS MT PA PB PE PI PR RJ RN RO RS SC SE SP TO AC pressupostos do Movimento. No entanto, o IDH-M deve ser mais utilizado como critério para a definição das escolhas prioritárias dos municípios/regiões a serem municipalizadas com os ODM. GRÁFICO 7 - Distribuição de projetos inscritos para Prêmio ODM por Estado e Objetivos (2011) Objetivo 1 Objetivo 2 Objetivo 3 Objetivo 4 Objetivo Objetivo 6 Objetivo 7 Objetivo 8 Fonte: Movimento Nacional pela Cidadania e Solidariedade, O Gráfico 7 mostra que, também quando visto pela diversidade de ações relativas aos ODM, o Movimento tem uma atuação abrangente. Tomando-se como parâmetro as inscrições para o Prêmio ODM por estado e por Objetivo do Milênio, os dados apresentam diferenças regionais, bem como alguma predominância dos Objetivos 1, 6, 7 e 8. Mas, de modo geral, todos os Objetivos estão presentes nas mobilizações dos estados. Dada à diversidade de atores e o alcance nacional, o avanço na consolidação do MNCS passa a depender da capacidade de acompanhamento e monitoramento articulado das ações regionais e locais. O modelo de organização do Movimento é inovador e ao mesmo tempo um dos principais desafios para 2014 e 201. O princípio de articulação do MNCS está fundamentado em dois princípios: uma estrutura verticalizada, apoiada na estrutura do Colegiado Executivo Nacional, nas Regionais: Sul, Sudeste, Centro-Oeste, Nordeste I e Nordeste II; nos Núcleos Estaduais e nos Núcleos Municipais, conforme o Quadro 2. 14

15 QUADRO 2 Ações locais - Voluntariado Núcleos Municipais - MNCS Governos Municipais Sociedade civil local Empresas locais Outros Núcleos Estaduais - MNCS Governo estadual Sociedade Civil Empresas Outros Colegiado Nacional - MNCS Governo Federal Sociedade Civil Empresas Outros Por outro lado, o MNCS está também ancorado em uma estrutura de representação por setores, tendo a ação voluntária como eixo definidor da participação das entidades membro, conforme ilustrado no Quadro 3. Governos, empresas e sociedade civil possuem suas próprias estratégias de ação, e encontram no MNCS um espaço para o diálogo e a mobilização em prol de uma agenda comum e universal que são os ODM. QUADRO 3 Ações Articulação Difusão Ações Articulação Difusão Governo Empresas MNCS Sociedade Civil Outros setores Ações Articulação Difusão Ações Articulação Difusão 1

16 Conclusões Finais A manutenção dos dois modelos de gestão é necessária e definidora do próprio Movimento. Corresponde aos propósitos expressos nos seus pressupostos. As dificuldades que se apresentam para o próximo ano se mostram mais desafiadoras. O fim próximo das Metas do Milênio para 201 impõe ações mais urgentes e focalizadas nos objetivos e nas regiões que terão maiores dificuldades de cumprir o esperado. Mas o foco em determinadas ações, temas ou regiões pode esmaecer a construção da diversidade, fundada no voluntariado e na participação plural dos atores. Há um valioso ganho intangível para o fortalecimento da cultura democrática do Brasil que merece ser destacado e potencializado. É uma das mais importantes experiências de convivência democrática entre diferentes atores. Há tensões inevitáveis, porém, o saldo geral é uma obra valiosa produzida com um espírito cooperativo onde os interesses mais gerais da população estão acima das particularidades de cada instituição. São alicerces sólidos para uma nova etapa de ação. Além disso, o legado do MNCS é tornar-se espaço permanente de diálogo e mobilização, não restrito aos ODM. A incorporação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), pós-201, também irá requerer uma reformulação na compreensão e forma de ação do Movimento. Com as novas metas, novos atores e outros desafios se seguirão. A consolidação da forma de ação do MNCS até 2013 é um passo importante para a continuidade. Por isso, é importante pensar em incluir no modelo de gestão um sistema de informações, indicadores e monitoramento das ações do próprio movimento. Uma ferramenta de compartilhamento e padronização de dados e informações que o MNCS já produz, mas de maneira dispersa e descentralizada, poderá auxiliar na elaboração de metas de expansão das adesões. Pode também ajudar a definir o foco de ação necessário em determinadas regiões. Um sistema padronizado é uma ferramenta também para a descentralização das ações, dado que a alimentação venha a ser feita de forma coletiva e, principalmente, compartilhando-se os dados e resultados sistematizados. Essa experiência inovadora, sendo registrada e compartilhada de maneira sistemática, será um instrumento para fortalecer o movimento em seu pressuposto básico: ampliar a sua formação por organizações e voluntários para promover os Objetivos do Milênio (ODM) através de ações específicas coordenadas pelo MNCS. Por fim, constatamos também a necessidade de maior comunicação por parte do MNCS internamente e junto à sociedade. A comunicação com os seus diversos meios e ferramentas são 16

17 essenciais para a governança desse patrimônio organizativo e para avançar na municipalização dos ODM, e para melhor enfrentar os desafios colocados pela agenda dos ODS, pós