Super Polícia Federal 2013 AFO Apostila Alexandre Américo

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1 Super Polícia Federal 2013 AFO Apostila Alexandre Américo 2013 Copyright. Curso Agora eu Passo - Todos os direitos reservados ao autor.

2 Profº. Alexandre Américo CAPÍTULO I => DIREITO FINANCEIRO E ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO Nobres amigos e MASTER CONCURSEIROS, É com imensa satisfação e orgulho que lhes anuncio o nosso primeiro CURSO MODULAR DE AFO, DIREITO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO COM ABORDAGEM DE FINANÇAS PÚBLICAS DE Poderíamos, ainda, chamá-lo de AFO 3D Administração Financeira e Orçamentária, Direito Financeiro e Orçamentário, Finanças Públicas Desmistificada, Descomplicada e Decifrada. Há quase sete anos como professor da Rede Master Concursos, tive a oportunidade de ministrar vários cursos presenciais da disciplina em voga para um corpo discente totalmente heterogêneo e eclético. Alunos de várias áreas de formação e de conhecimentos diversos sempre estavam presentes em nossos cursos focados em um certame específico. Diante desse cenário, pude observar que a maior dificuldade, talvez, encontrada fosse coadunar o conteúdo e a didática de nossas aulas direcionada a alunos com formações díspares, alunos estes que, em sua grande maioria, não possuem formação na área jurídica. Foi inserido nesse quadro e atuando como professor do Master Concursos e de outros cursos presenciais e on line de grande reputação que, a cada aula, analisando as perguntas de todos os alunos e sendo, com eles, empático, comecei a desenvolver uma didática que pudesse desmistificar, descomplicar, decifrar, esquematizar e simplificar o conteúdo programático integral da disciplina de Direito Financeiro com o escopo de tornar o aprendizado da temível disciplina de AFO para concursos que, a olhos vista, é extremamente ofegante, chato e difícil uma prazerosa forma de aprender a aprender, sobremaneira, uma disciplina importantíssima, não só para o universo dos concursos públicos, como também para a formação de um cidadão pleno, mais exigente, mais consciente dos seus direitos e que deseja saber do Estado as respostas a questionamentos como: onde foram parar o dinheiro dos meus impostos (em que áreas foram aplicados)?; quanto foi gasto na saúde desse país, na educação, na segurança pública, enfim, em todas as áreas de políticas governamentais? Qual o montante que o Estado arrecada de IPI, PIS, COFINS, CSLL, ITR, IOF, IRPJ, IRPF, IRRF, ICMS, IPVA, ITCMD, ISSQN, IPTU, ITBI em determinado ano?... Ao longo desse período, guardei em um banco de dados todas as dúvidas que me eram suscitadas durante as aulas presenciais além daquelas que, por , me eram enviadas após a gravação das aulas on line e durante os cursos ministrados ao vivo em sites específicos. De posse desses dados, comecei a me preocupar em desenvolver uma didática diferente que atendesse efetivamente a todo tipo de público, de diferentes áreas de formação e com as mais variadas dificuldades de aprendizagem. Além disso, verifiquei a real necessidade de termos um material adequado, com vocabulário o mais compreensível e claro possível, fazendo-se uso de termos inteligíveis, de fácil entendimento. Sempre que possível, você, leitor, observará que procuro fugir de um linguajar rebuscado, não desprezando, ululante (claro) rsrsrs -, as tecnicidades atinentes ao universo do Direito Financeiro, regulamentado por diversos dispositivos normativos (Lei nº 4.320/64 e suas alterações, LC nº 101/00 e suas alterações, Decreto nº /86 e suas alterações). A linguagem que utilizamos nesta obra, portanto, é direta, franca e despida de formalismos e tecnicidades desnecessários. Pensamos, sobremaneira, em criar para você um ambiente de estudo para que se obtenha um rápido e gostoso entendimento da matéria. Para tanto, utilizamos gráficos, quadros resumos, exemplos práticos reais que facilitam a fixação do conteúdo ministrado. Além disso, não poderíamos deixar de lado os mapas mentais, as analogias com o nosso cotidiano e os acrósticos (expressões mnemônicas), eis que são necessários para fixar o conteúdo programático ministrado, na sua memória não volátil: SISTEMA CEREBRAL. Tenho certeza que tais artifícios contribuirão para a realização de fortes ligações axônio-dendríticas, que, assim, formarão a sua teia neural orçamentária ou SINAPSE NERVOSA ORÇAMENTÁRIA, se assim pudermos afirmar!!! 2

3 Profº. Alexandre Américo Essa obra é, à primeira vista, direcionada para o universo dos concursos públicos, o que não a inviabiliza para acadêmicos do Direito, profissionais, contabilistas da área pública, gestores governamentais, auditores, cidadãos de um modo geral e quaisquer estudiosos que almejarem aprofundar seus conhecimentos acerca do destino a que são dados os recursos oriundos dos tributos que pagamos e dos requisitos de uma gestão pública responsável. Falando um pouco sobre a metodologia de nossas aulas, utilizaremos, em cada encontro, uma sistemática teórico-prática, resolvendo e comentando, pormenorizadamente, questões de lavra de diversas bancas FCC, ESAF, CESPE, CONSULPLAN, CESGRANRIO, NCE/UFRJ. Entretanto, dentre as questões, priorizaremos questões da FCC, que é uma das principais bancas dos certames dos tribunais judiciários!!! Outra novidade do nosso curso é o PERSONAL TIRA DÚVIDAS DE AFO: MOMENTO AFO TEACHER PERSONALIZED Professor, como funcionará esse tal de Personal Tira Dúvidas de AFO?? Meus amigos, as nossas aulas presenciais, em cada sábado, iniciar-se-ão, impreterivelmente, às 14h, sem quaisquer atrasos, a não ser por motivo de força maior. Entretanto, sempre, chegaremos às 13h30min. Até o horário de início da aula do dia, teremos exatamente 30 (trinta) minutos de atendimento personalizado para tirar dúvidas relacionadas à matéria da aula imediatamente anterior, que já deverá ter sido estudada por você, e aos exercícios de concursos públicos disponíveis ao final de cada capítulo. Combinado, assim!?? Vamos ao que realmente nos interessa: o conteúdo programático. 1. O DIREITO FINANCEIRO NO BRASIL COMO RAMO DO DIREITO PÚBLICO 1.1 CONCEITO DO PROFESSOR O Direito Financeiro é o ramo do Direito Público que normatiza a ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO - AFE, que engloba a receita pública orçamentária, a despesa pública orçamentária, o orçamento e o crédito públicos (os 4 (quatro) elementos da AFE). Esses quatro elementos delineados compõem, portanto, a atividade financeira do Estado, sobre a qual falaremos daqui a pouco. Tenha um pouco de paciência, ok? É sobremaneira importante estudar essa vertente do Direito, eis que ela disciplina a organização e a administração das finanças governamentais, em todos os entes políticos (União, Estados, Municípios e Distrito Federal). Imaginem, por exemplo, meus nobres amigos, uma pessoa física que não se preocupa em gerir suas finanças pessoais, os seus gastos (despesas ou dispêndios) individuais para o atendimento de suas necessidades (aluguel, energia, telefone, alimentação, transporte, condomínio, educação, saúde, casa própria etc.) enquanto ser humano que é. Seria um verdadeiro caos, não é verdade? Ora, se o gestor do seu próprio dinheiro, originado mensalmente do seu salário, não é capaz de estabelecer uma escala de prioridades para as suas despesas, não tendo o convicto discernimento de que não se pode gastar mais do que aquilo que se ganha (arrecada) e gastando seus recursos financeiros disponíveis com total arbitrariedade, sem nenhum critério objetivo para o equilíbrio de suas finanças, a tendência é que ela entre no famoso cheque especial. Nessa situação, estará sendo financiada por capital de terceiros (dinheiro de outras fontes: 3

4 Profº. Alexandre Américo banco, agiota, factorings!!), e não por capital próprio (salário). Daí já viu, né, o reboliço que tal situação irá ocasionar nas finanças dessa pessoa!! Imaginem, vocês uma situação recorrente em que uma pessoa gasta, mensalmente, mais do que ganha!! Pergunto: é possível, na prática, tal situação ocorrer?? Claro que sim! Ora, basta que seja financiada por recursos de terceiros, conforme dissemos. Agora, será que esse quadro, no médio e longo prazo, se sustenta? Será que os credores, que emprestaram recursos, sempre estarão dispostos a financiar essa pessoa que não se programa financeiramente, que não se planeja, que gasta com total arbitrariedade, que não honra com os seus compromissos financeiros (dívidas) no prazo de seus vencimentos? Ululante que não!! Portanto, já dá para perceber a importância dessa disciplina na vida pública, no gerenciamento dos recursos de uma Nação. Percebe?? 1.2 CONCEITOS DOUTRINÁRIOS Para Kiyoshi Harada, é o ramo do Direito Público que estuda a atividade financeira do Estado sob o ponto de vista jurídico (Kiyoshi Harada, Direito Financeiro e Tributário. 6. ed., São Paulo: Atlas, 2000, p.44.) De acordo com o que preleciona Ricardo Lobo Torres, Direito Financeiro é o conjunto de normas e princípios que regulam a atividade financeira, incumbindo-lhe disciplinar a constituição e a gestão da fazenda pública, estabelecendo as regras e os procedimentos para a obtenção da receita pública e a realização dos gastos necessários à consecução dos objetivos do Estado. De acordo com o que defendem os autores supramencionados, o Direito Financeiro, portanto, compreende o estudo do orçamento público, da receita pública, da despesa pública e do crédito público DIREITO FINANCEIRO VERSUS DIREITO TRIBUTÁRIO Conforme dissemos no tópico anterior, o Direito Financeiro regulamenta, disciplina e normatiza a organização e a gestão das finanças públicas, regulando o que é comumente chamado de Atividade Financeira do Estado (AFE). Do ponto de vista do seu objeto de estudo, o Direito Financeiro tem maior amplitude que o Direito Tributário. Como assim, professor? Bem, vamos lá!! Enquanto ESSE trata da disciplina jurídica dos tributos (impostos, taxas, contribuições de melhoria, contribuições sociais e econômicas, contribuições para o interesse de categorias profissionais, contribuição de iluminação pública e empréstimos compulsórios), estudando as suas diversas alíquotas, hipóteses de incidência, fatos geradores, base de cálculo e compreendendo o conjunto de normas que regulam a instituição e a arrecadação de tais tributos e a relação jurídica do Estado com os contribuintes, AQUELE se preocupa em estudar algo muito mais amplo: a Atividade Financeira do Estado AFE (professor, diz logo o que é isso, deixe de embromation!! Calma, meu filho, tudo tem o seu devido tempo!!!) Professor, ainda não entendi? Sendo mais objetivo, enquanto o Direito Tributário está preocupado em saber quem é o sujeito passivo da obrigação tributária (contribuinte) quem deve à Fazenda Pública Federal, Estadual, Municipal ou Distrital -, qual o montante por ele devido, qual o objeto da crédito tributário (ICMS, PIS, COFINS, IPI, IPTU, ITBI, ITR, IOF, II, IE, ITCMD, ISSQN, IPVA etc.), quem é o sujeito ativo (o credor do crédito fiscal), o Direito Financeiro se ocupa em saber qual a aplicação do recurso financeiro que foi arrecado pela administração pública para fazer jus às demandas da sociedade, às necessidades públicas, por meio dos gastos governamentais executados. Portanto, se você, cidadão, desejar saber onde os recursos dos impostos que você paga aos cofres públicos, para financiar a máquina estatal, estão sendo aplicados (na saúde, na educação, na segurança pública, na construção de hospitais, de escolas, nas ações dos Programas Bolsa Família, Bolsa Escola, Bolsa Estiagem, Vale Cultura, no Programa Brasil Carinhoso, no Programa ET Minha Casa, minha Vida =>, no PROUNI, no PROJOVEM, no PAC, no PRONASCE e por aí vai...), deverá ter em mente que isso é matéria de Direito Financeiro, e não de Direito Tributário. Diante do que explanamos nesse tópico, o importante para provas de concursos públicos é saber que não se pode confundir o Direito Financeiro com o Direito Tributário, ramos do direito público. 4

5 Profº. Alexandre Américo Atualmente, as receitas derivadas (impositivas, coercitivas, compulsórias, obrigatórias: tributos!!) ou de economia pública ou de direito público, para fins didáticos, contemplam o âmbito do estudo do Direito Tributário, enquanto que o Direito Financeiro, para muitos autores, tem como objeto de estudo, tão somente as receitas originárias (ou de economia privada ou de direito privado), as despesas públicas, o orçamento e o crédito público. Resumindo, meus amigos: O DIREITO FINANCEIRO ESTUDA A ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO, FORMADA PELOS QUATRO ELEMENTOS: 1) OBTER RECURSOS; 2) CRIAR CRÉDITO PÚBLICO; 3)GERIR OS RECURSOS GANHOS; 4)DESPENDER OS RECURSOS MOSTRAR AMPLITUDE DO DIREITO TRIBUTÁRIO 1.4 O OBJETO DE ESTUDO: O NÚCLEO DO DIREITO FINANCEIRO Como todo e qualquer ramo de uma ciência, o Direito Financeiro, ramo do direito público, tem por escopo o estudo da chamada ATIVIDADE FINANCEIRA DO ESTADO, que é representada pelo conjunto de ações que o Estado desempenha visando à obtenção de recursos (ganhar grana, dindim, tutu, money!!) para manutenção da máquina administrativa pública e para a execução de políticas governamentais (gastar dinheiro ganho dos contribuintes) necessárias ao atendimento das necessidades públicas, essenciais ao bem comum da coletividade. Você que é da área jurídica, ou não, deve se lembrar de uma expressão muito utilizada pelos professores de Direito ou de História: Welfare State (o Estado do Bem Estar Social!!!). Pois é, o Estado, como ente abstrato, foi criado para atender o bem dos cidadãos, levando-lhes bem estar à coletividade, eis que a noção da mão invisível de Adam Smith cai por terra!! O Estado necessita intervir no mercado para regular-lhe as imperfeições, as falhas mercadológicas deixadas pelo setor privado. Já imaginou se o Estado não construísse escolas públicas, hospitais públicos, postos de saúde. Onde estudariam os filhos dos pobres, que não teriam, ainda, acesso ao serviço privado de saúde, por falta de condição financeira para custeá-lo. Ora, se nós que temos condições de arcar com um plano de saúde, ainda esperamos, às vezes, horas e horas, em filas do hospital UNIMED FORTALEZA ou do hospital HAP VIDA FORTALEZA, imaginem os menos favorecidos, o que fariam?? Certamente, morto estariam!!! Conforme o expoente doutrinário Aliomar Baleeiro, a AFE consiste em: Obter recursos: receita pública; 5

6 Despender os recursos: despesa pública; Gerir e planejar os recursos: Orçamento Público; Criar crédito: empréstimo público. Profº. Alexandre Américo Para melhor visualização da AFE e de como os seus elementos interpenetram-se, observe o esquema abaixo OBTER RECURSOS OBTER EMPRÉSTIMOS APLICAR RECURSOS GERENCIAR RECURSOS Vamos, agora, explicar a o esquema acima no subtópico Atividade Financeira do Estado AFE O Estado, visando atender à satisfação do BEM COMUM, exerce a chamada Atividade Financeira, que corresponde à procura de meios para satisfazer as necessidades públicas. Trata-se de atividade por meio da qual se objetiva assegurar a realização de necessidades públicas. Do ponto de vista amplo, o Estado é sujeito da AFE, a partir da qual se pode afirmar que todos os entes da Federação são titulares do dever de garantir e assegurar não só a manutenção da estrutura administrativa estatal, mas igualmente de satisfazer as necessidades públicas por meio do gasto do dinheiro público. Para o mestre Aliomar Baleeiro, consiste em obter, criar, gerir e despender o dinheiro indispensável às necessidades, cuja satisfação o Estado assumiu ou cometeu a outras pessoas de direito público. É, portanto, papel do Estado a realização do bem comum, que se concretiza por meio do atendimento das necessidades públicas, como por exemplo: educação, saúde, segurança, alimentação, habitação, transporte, lazer etc. Ora, é fácil depreender que, para colocar em prática as políticas governamentais nas diversas áreas de atuação, a Administração Pública federal, estadual, municipal e distrital necessita ganhar dinheiro para gastá-lo. Tecnicamente falando (ou melhor, escrevendo), o Estado precisa obter fontes de recursos. Eis aí o primeiro elemento da AFE: obter recursos. 1º ELEMENTO DA AFE: OBTER RECURSOS => ARRECADAR RECEITA PÚBLICA Alexandre, mas qual(is) a(s) forma(s) de obtenção de recursos financeiros? De que meios o Estado se utiliza para se financiar? Bem, não precisa ser um estudioso em Direito Financeiro para entender que a principal via de financiamento estatal se dá por meio da extração de recursos financeiros da própria sociedade, que é quem financia a máquina pública. Como assim, professor? Existe uma forma de o Estado impor, por meio de lei, aos particulares (nós) e às pessoas jurídicas (empresas) o pagamento de prestações pecuniárias em moeda. Refiro-me às contribuições (sociais e econômicas) e 6

7 Profº. Alexandre Américo aos tributos, de que são espécies os impostos, as taxas de serviços e de polícia e as contribuições de melhoria, constituindo as três modalidades de tributos do Código Tributário Nacional CTN. Daí porque se falar que os tributos são receitas derivadas (coercitivas, compulsórias, impostas, obrigatórias ou de direito público), eis que a administração pública está agindo com a sua prerrogativa de Direito Público, ou seja, arrecadando-os com supremacia de interesse público sobre interesse privado. No âmbito da União e dos estados, a principal via de financiamento é a receita tributária. Entretanto, como os municípios apresentam uma altíssima dependência financeira do ente supranacional (União) e dos estados federativos, sua principal fonte de financiamento advém das receitas de transferências federais (FPM Fundo de Participação dos Municípios) e estaduais (cota parte do ICMS e cota parte do IPVA dos estados). O segundo elemento da AFE consiste em criar o crédito público, por meio da obtenção de operações de crédito. 2º ELEMENTO DA AFE: CRIAR CRÉDITO PÚBLICO => OBTER EMPRÉSTIMOS E FINANCIAMENTOS PARA EXPANSÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS (DESPESAS DE CAPITAL) A propósito a expressão OPERAÇÕES DE CRÉDITO é um termo técnico de nossa disciplina que deve ser memorizado por você. E o que significa, professor, operações de crédito? Consiste em todos os empréstimos e financiamentos obtidos pela administração pública para fazer jus às obras de infraestrutura, necessárias à alavancagem econômica e ao crescimento do país. Alexandre, você está querendo dizer, portanto, que o Estado pode se financiar por meio de capital de terceiros (bancos, Fundos Monetários como o FMI, por exemplo, e títulos da dívida pública), incorporando em seu patrimônio um tipo de dívida pública? Exatamente!! A propósito, a dívida gerada por meio da obtenção de operações de crédito, internas ou externas, para financiamento das despesas de capital (investimentos em obras e serviços públicos) é chamada Dívida Fundada ou Consolidada, matéria que será estudada em capítulo específico de nossa apostila!! Alexandre, eu imaginava que o Estado somente poderia financiar o BEM COMUM por meio de receitas próprias (tributos, por exemplo), e nunca por meio de outras fontes, como é o caso das operações de crédito, uma vez que, ao utilizá-las, está sendo incorporado ao patrimônio público a dívida supracitada!!?? Professor, e desde quanto é saudável, do ponto de vista financeiro, o endividamento público? O Estado não está proibido de se endividar?? Uma outra questão, Alexandre, que podemos levantar é: os tributos não seriam suficientes para financiar todas as demandas da sociedade? Qual a necessidade, portanto, de se recorrer a capital de terceiros, a bancos, já que os tributos são suficientes? Em primeiro lugar, o nível de arrecadação de receita pública tributária não cresce no mesmo ritmo dos gastos públicos. Em suma, as necessidades públicas são ilimitadas e os recursos próprios do governo são escassos. É por isso que existe a Ciência da Escassez: a Economia!! Ademais, conforme a Lei de Wagner, ou lei dos dispêndios públicos crescentes, à medida que cresce o nível de renda em países industrializados, como é o caso do Brasil, o setor público cresce sempre a taxas mais elevadas, de tal forma que a participação relativa do governo na economia cresce com o próprio ritmo de crescimento econômico do país. Resumindo, a despesa pública cresce em proporções maiores que o crescimento do PIB, o que demanda do Estado um nível de recursos financeiros cada vez maior para suportar o crescimento econômico. Conclusão => a receita tributária não é suficiente para financiar todas as demandas sociais. Necessário, portanto, é a obtenção de outras fontes secundárias de recursos, qual seja: a criação do crédito público. Os entes políticos (U, E, DF e M) podem contratar operações de crédito para financiar obras e serviços públicos. Alexandre, mas isso não gera dívida pública? Claro, que sim!! E não é prejudicial?? Ululante, que não!! Apesar de a administração pública estar contraindo dívida, os recursos financeiros captados contribuem para a geração de empregos. Ora, se maior é o nível de emprego, maior é o mercado consumidor (pelo menos, em tese). Quando maior é o mercado consumidor, maior é o faturamento do comércio (varejo e atacado). Para vender mais para os consumidores finais, o comércio compra mais produtos acabados da indústria, que adquire maior quantidade de matéria-prima para fabricação do fornecedor e assim sucessivamente. 7

8 Profº. Alexandre Américo Ademais, quando o comércio (varejo e atacado), a indústria e o fornecedor de matéria prima vendem (faturam) mais, recolhem mais tributos sobre o faturamento e sobre o lucro para o Fisco, além do que precisam contratar mais para suportar o aumento de demanda dos consumidores. Mais encargos trabalhistas e previdenciários são recolhidos, portanto. Percebeu que a execução de obras gera impactos positivos (externalidades positivas) em toda a cadeia produtiva? Como há um aumento no nível de arrecadação de tributos, paga-se a dívida com o incremento na arrecadação de tributos. Conclusão: o financiamento de obras públicas e a expansão de serviços públicos (construção de novas escolas, de novos hospitais públicos, de aeroportos para a copa do mundo etc.) com a obtenção de operações de crédito é totalmente saudável financeiramente, desde que obedecida a regra constitucional do art. 167, III. Vejamos: Art São VEDADOS: (...) III - a realização de operações de créditos que EXCEDAM o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta; Essa regra será oportunamente estudada. Mas, já lhes adianto que o Estado somente poderá, regra geral, se endividar para financiar Despesas de Capital (despesas com expansão, aperfeiçoamento ou aprimoramento de serviços públicos. Exemplo=> construção de escola, de portos, aeroportos, compras de computadores etc.). Em outras palavras, a administração pública está proibida de se endividar para financiar despesas correntes (corriqueiras, de manutenção, de custeio da máquina pública). Alexandre, mas por quê esse impedimento? A receita de operações de crédito é eventual e a despesa corrente é contínua. Como um recurso financeiro eventual poderá continuamente financiar gastos corriqueiros (contínuos, periódicos)? Isso somente se sustenta no curto prazo. No médio e longo prazo é inviável!! Sendo mais claro, seria interessante, por exemplo, você utilizar o seu cheque especial (capital de terceiros, dinheiro de banco) para financiar o custeio da sua família (alimentação, aluguel, transporte, colégio das crianças, plano de saúde mensal etc.)? Claro, que não! O banco somente iria lhe emprestar recursos financeiros até o momento em que você tivesse capacidade financeira para honrar com o seu compromisso (dívida), concorda? E depois, como seria? Perceba que, realmente, vale ouro obedecer tal regra!! Por outro lado, imagine você contraindo um empréstimo no banco para financiar sua casa própria ou para adquirir um veículo que funcionaria como instrumento de trabalho para vc. Ora, é perfeitamente aceitável um endividamento dessa natureza. Resumindo: Se pararmos para observar melhor o primeiro e o segundo elemento da AFE, já explicados, os mesmos se resumem numa coisa: GANHAR DINHEIRO => ARRECADAR RECEITA PÚBLICA ORÇAMENTÁRIA. Para se entender o terceiro elemento da AFE, basta se perguntar: 8

9 Profº. Alexandre Américo O Estado ganha dinheiro com qual finalidade? Ora, doutores, já dá para perceber que é para gastar, aplicar, despender os recursos financeiros na execução das despesas públicas necessárias ao funcionamento da máquina estatal e ao atendimento das necessidades públicas. Eis aí, portanto, o terceiro elemento da AFE: aplicar os recursos nas despesas públicas. 3º ELEMENTO DA AFE: APLICAR OS RECURSOS EM DESPESAS PÚBLICAS (CORRENTES E DE CAPITAL) Essa, certamente, é a razão primeira do Estado: executar despesas públicas para implementar as políticas governamentais a cargo da administração pública com o escopo de atender o BEM COMUM. Acontece que, para a administração pública, só é lícito fazer somente aquilo que esteja expressamente definido em lei, independentemente de os atos administrativos serem discricionários ou vinculados. Não importa, se uma conduta a ser adotada por um gestor público não estiver determinada em lei, e mesmo assim, é concretizada, a mesma está eivada de ilicitude. Ora, raciocinemos, meu povo. O Estado é financiado por meio de recursos financeiros. E esses recursos são retirados de quem? Da sociedade, é claro!! Por meio de quê? Isso, dos tributos (impostos, taxas e contribuições de melhoria), primordialmente. E, secundariamente, por meio de outras fontes. E qual a origem dos tributos arrecadados pela administração pública? Da renda, do patrimônio, do consumo, do comércio exterior das pessoas físicas e jurídicas. Tais recursos são públicos ou privados? Ululante que públicos! Logo, você há de concordar comigo que, se os recursos são públicos, e a administração pública está vinculada ao princípio da Legalidade (art. 37, CF/88), somente poderá gastar a receita pública arrecadada se houver uma previsão legal. E a lei que autoriza o Estado a efetivamente gastar os recursos financeiros arrecadados, planejando a aplicação dos mesmos por meio do orçamento público é a chamada LOA Lei Orçamentária Anual, que é o orçamento público propriamente dito. Está explicitado, portanto, o quarto elemento da AFE, qual seja: gerenciar recursos ganhos. 4º ELEMENTO DA AFE: GERIR OS RECURSOS ARRECADADOS (RECEITAS) E OS GASTOS PÚBLICOS (DESPESAS) POR MEIO DO ORÇAMENTO PÚBLICO (LOA) A propósito, meus amigos e amigas, o que é um orçamento? Disso falaremos depois. Antes, porém, como estamos estudando uma ciência jurídica, Direito Financeiro, é importante verificarmos se todos os entes políticos têm, ou não, competência para legislar sobre normas de Direito Financeiro. 1.5 COMPETÊNCIA LEGISLATIVA => Direito Financeiro BASE CONSTITUCIONAL, CF/88 ART. 24, I E 1º, 2º, 3º E 4º. Conforme dispositivos supramencionados, compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislarem CONCORRENTEMENTE sobre Direito Financeiro. É possível observar, claramente, que a Carta Magna não conferiu, nesse dispositivo, competência aos municípios para legislarem sobre Direito Financeiro. No tocante à UNIÃO, compete-lhe, tão somente, estabelecer as NORMAS GERAIS de Direito Financeiro (no caso, em plena vigência, a Lei nº 4.320/64), conforme 1º do dispositivo normativo supramencionado. 9

10 Profº. Alexandre Américo Conforme 2º do mesmo, a competência da União não exclui a competência SUPLEMENTAR dos estados e do Distrito Federal para legislarem sobre Direito Financeiro. Isso quer dizer que esses entes podem estabelecer normas específicas sobre Direito Financeiro, desde que respeitadas as normas gerais da União. Agora, com fulcro no 3º, se não existirem normas geras estatuídas pela União, os Estados e o Distrito Federal exercerão a competência legislativa plena. A superveniência de lei federal, tratando das normas gerais, SUSPENDERÁ A EFICÁCIA da lei estadual ou distrital, no que lhe for contrário, conforme dispõe 4º. INFORMAÇÃO CAPCIOSA!! Suponha que o estado do Ceará, antes de 1964, exerceu a sua competência legislativa plena, editando lei de normas gerais de Direito Financeiro, vez que não foi publicada lei federal que tratasse do assunto. Posteriormente, a lei federal de mesma matéria foi publicada (Lei nº 4.320/64). O que acontece com a lei estadual em virtude da superveniência de lei federal, tratando de normas gerais? É revogada, ab-rogada ou derrogada ou, apenas, suspensa sua eficácia? Conforme 4º, a superveniência de lei federal de normas gerais SUSPENDE A EFICÁCIA de lei estadual ou distrital, NO QUE LHE FOR CONTRÁRIA. Galera, ou seja, em tal situação, o dispositivo de lei estadual ou distrital não será revogado, ficando apenas com eficácia suspensa. Isso quer dizer que, diante de lei federal que elimine o conflito, o dispositivo da lei estadual ou distrital voltará a ter eficácia. Resumindo: O ADVENTO POSTERIOR DE NORMA GERAL DA UNIÃO NÃO INVALIDA A LEI ESTADUAL, MAS, TÃO SOMENTE, RETIRA-LHE SUA EFICÁCIA NAS PARTES CONTRADITÓRIAS!!! 1.6 NORMAS DE DIREITO FINANCEIRO E ORÇAMENTÁRIO A disciplina normativa do Direito Financeiro e Orçamentário é altamente calcada em sua matriz constitucional que está nos arts. 165 a 169. É importante que você, concurseiro, tenha em mente a compreensão de todos os artigos desse intervalo. Além da Constituição, outra fonte importante para o Direito Orçamentário Pátrio é a Lei nº 4.320/64, Lei de Normas Gerais de Direito Financeiro, Orçamento Público e Contabilidade Pública. Referida lei, originalmente, foi publicada como lei ordinária. Em face da atual Constituição exigir lei complementar (e referida lei ainda não ter sido aprovada) para as matérias que ela regulamenta (Art. 165, 9º), a Lei Federal (porém, de amplitude nacional) nº 4.320/64 foi recepcionada no novo ordenamento jurídico da CF/88 como lei complentar. Vejamos a redação do artigo mencionado Art. 165, 9º. Cabe à lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual (Grifo nosso) INFORMAÇÃO CAPCIOSÍSSIMA A Lei nº 4.320/64 é uma lei ordinária, mas tem status de lei complementar, o que significa que só pode ser alterada por lei complementar, e não mais, desde a vigência da atual Carta Magna CF/88 -, por lei ordinária nem por medida provisória. Referida lei, portanto, é uma lei formalmente ordinária e materialmente complementar, sendo suas normas aplicadas a todos os entes políticos, eis que de abrangência nacional. 10

11 Profº. Alexandre Américo O Direito Financeiro, conforme veremos, não é normatizado apenas pela CF/88 e pela Lei nº 4.320/64. Para que se possa ter uma visão completa do mesmo, deve-se conhecer os dispositivos normativos constitucionais que tratam da matéria, além do conteúdo da Lei nº 4.320/64 e da LC 101/200, a famosa Lei de Responsabilidade Fiscal. Ademais, o Decreto nº /86 regulamenta muitos dos institutos do Direito Financeiro pátrio, como é o caso, por exemplo, do prazo de vigência dos restos a pagar não processados, que agora é até 30 de junho do segundo ano subsequente ao de sua inscrição. A propósito, todas as leis acima mencionadas foram colocadas ao final do material, com artigos comentados. Caso você não tenha entendido a chamada Atividade Financeira do Estado, vou explicar de forma mais objetiva e clara!! Vamos lá!!! Assim como as pessoas físicas, o Estado, enquanto ente político, realiza a sua ATIVIDADE FINANCEIRA que consiste na arrecadação de recursos e na utilização do produto dessa arrecadação em favor de toda a sociedade, na forma de bens e serviços (pelo menos em tese!!!!!). Bem, para que o Estado obtenha esses recursos e gaste-os no financiamento dos serviços públicos, deve executar um orçamento: é o chamado Orçamento Público (Lei Orçamentária Anual-LOA). Tal mecanismo financeiro deve ser elaborado e executado baseado em algumas normas, que constam, principalmente, na Carta Magna (CF/88), na Lei nº 4.320/64, na Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) e em outros instrumentos normativos (Portarias Interministeriais, Decretos-Lei), os quais veremos adiante. Acontece que o Estado, em virtude de atuar numa conjuntura de escassez de recursos e demandas sociais ilimitadas, precisa planejar a sua vida financeira, a sua Atividade Financeira, como já dissemos. Conforme preceitua Kiyoshi Harada, a finalidade do Estado é a realização do bem comum, conceituado como sendo um ideal que promove o bem-estar e conduz a um modelo de sociedade, que permite o pleno desenvolvimento das potencialidade humanas(...) O bem comum, explanado pelo ilustre autor, é materializado pela realização do que anteriormente chamamos de ATIVIDADE FINANCEIRA, que consiste em: Suprir as Necessidades Públicas Obter Criar Receita Pública Crédito Público Gerenciar Orçamento Público Gastar Despesa Pública Analogamente, nós, pessoas físicas, quando recebemos o nosso salário, planejamos (ou pelo menos deveríamos) gastá-lo, para um determinado período, em diversas áreas: educação, saúde, moradia, infra-estrutura, lazer, aquisição de imobilizado, investimentos, aplicações financeiras etc. É claro que, em virtude da escassez de recursos e das nossas necessidades humanas, diga-se de passagem, ilimitadas, precisamos priorizar determinadas áreas em que iremos despender os nossos recursos. Após estabelecermos um planejamento, definirmos prioridades de gastos, executaremos as despesas para financiar nossas demandas individuais, satisfazer as nossas necessidades enquanto ser humano. Da mesma forma é o Estado, guardadas as devidas proporções e nuances, é claro!!!!! A partir do quadro anterior, podemos inferir que o Estado obtém recursos, para financiar os seus gastos, através da arrecadação de Receitas Públicas, viabilizada principalmente pela arrecadação tributária, que constitui a 11

12 Profº. Alexandre Américo sua principal fonte de financiamento. A realização de operações de crédito (obtenção de empréstimos e financiamentos- receitas de capital) também constitui outra fonte de recursos no financiamento das demandas sociais. Entretanto, tudo aquilo que o ente político prevê arrecadar e gastar está contido na LOA, que constitui o planejamento operacional viabilizador das políticas públicas e dos programas de governo traçados em seu PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO (Plano Plurianual-PPA). Há um ditado popular que diz: Quem gasta o que ganha é imprudente; quem gasta mais do que ganha é irresponsável! As pessoas físicas e jurídicas planejam suas vidas objetivando atingir metas no curto, médio e longo prazos, não é mesmo? Com o poder público não é diferente! O governo também planeja. No entanto, a planificação governamental é mais complexa. Deve seguir o princípio basilar da Administração Pública: a legalidade. Isso quer dizer que o Poder Público somente está autorizado a fazer o que a lei determina. Não pode o Poder Público, por exemplo, se valer da seguinte máxima: Se a lei não proíbe, então é possível adotar um comportamento nela não expresso. Quanto ao processo de planejamento orçamentário, pode-se verificar a instituição de leis que tratam da matéria, a saber: SISTEMA INTEGRADO DE PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO BRASILEIRO Figura 1 (1) PPA - PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO : é o plano de médio prazo(alguns autores) ou de longo prazo estabelece os objetivos estratégicos da administração lei do plano plurianual (PPA). (2) LDO - PLANEJAMENTO TÁTICO: interface entre os níveis estratégico e operacional lei de diretrizes orçamentárias (LDO). (3) LOA - PLANEJAMENTO OPERACIONAL: curto prazo ações para que o plano estratégico seja materializado lei orçamentária anual(loa) COMENTÁRIOS => INTEGRAÇÃO DAS TRÊS LEIS ORÇAMENTÁRIAS!!! Analisando a figura acima, verificamos que as diretrizes, os objetivos e as metas do PPA (art. 165, 1º CF/88) servem de parâmetro para a elaboração da LDO e para a alocação de recursos na LOA, que estabelecerá, para o exercício financeiro, a previsão de receitas e a fixação de despesas. Além disso, as metas e prioridades da LDO servem de parâmetro para elaboração da LOA. Não é à toa que o art. 165, 2º (CF/88) estabelece que a LDO orientará a elaboração da LOA. Observemos, agora, o estudo individualizado das três leis que tratam de matéria orçamentária. São as chamadas Leis Orçamentárias (PPA, LDO e LOA) IRETRIZES 1. PLANO PLURIANUAL - PPA BJETIVOS 12

13 Profº. Alexandre Américo ETAS O planejamento das ações governamentais se traduz objetivamente no instrumento denominado Plano Plurianual que é a carta de intenções do representante do executivo, contendo o estabelecimento das prioridades e o direcionamento das ações do governo, para um período de quatro anos. É estruturado, conforme o disposto no artigo 165, 1º, de forma regionalizada, e dispõe sobre as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública Federal, para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada. Essa determinação compatibiliza-se com um importante objetivo da política orçamentária que é o de reduzir as desigualdades inter-regionais e também caminha em total harmonia com o ditame expresso no artigo 3º, inciso III de nossa Carta Magna que diz: Artigo 3º - Constituem objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil:... III erradicar a pobreza e marginalidade e reduzir as desigualdades sociais e regionais O Plano Plurianual é o mecanismo utilizado para determinar a visão estratégica do representante do executivo quanto ao desenvolvimento do país. Neste sentido, traduz, de um lado, o compromisso entre as estratégias e o projeto futuro e, de outro, a alocação real e concreta dos recursos orçamentários nas funções, nas áreas e nos órgãos públicos. Esse instrumento é o elo de ligação entre as ações de longo prazo e as necessidades imediatas. É a mais abrangente peça e planejamento governamental, uma vez que promove a convergência do conjunto das ações públicas e dos meios orçamentários para a viabilização dos gastos públicos. O esqueleto do PPA são os programas de trabalho do governo, que constituem instrumentos de organização da ação governamental para a concretização dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no Planejamento Estratégico da Administração Pública. O programa consiste, pois, no módulo integrador do PPA com a LOA (ex.: erradicação do analfabetismo). Alexandre, na prática, o que motiva a elaboração de um programa???? Na prática, todo programa nasce de um problema, um problema da sociedade a ser resolvido por seus representantes legalmente constituídos. Porém, é de nosso conhecimento que existem uma série de causas que concorrem para que este problema aconteça. É exatamente aí onde atuam os programas. Geram ações capazes de combater diretamente as causas dos problemas identificados para então alcançarem a total resolução deste. Como o orçamento empregado atualmente é o Orçamento-Programa, que possui, ênfase nas realizações, a administração pública precisa mensurar estas realizações, e o faz por meio do instrumento denominado Indicador que vai determinar o quanto do problema foi resolvido, com as ações implementadas em combate às causas deste. O fluxo abaixo ilustra como pode ser definido o processo de um programa; PROBLEMA Causas Causa 1 Causa 2 Causa 3 Objetivo + Indicador Ações Ações 1 Ações 2 Ações 3 SOCIEDADE (pessoal, famílias, empresas) Em suma, pode ser considerado como o conjunto articulado de ações (como exemplo: projetos, atividades, operações especiais e ações que contribuem para a consecução do objetivo do programa e não demandam recursos orçamentários), estruturas e pessoas motivadas ao alcance de um objetivo comum. Objetivo este que será concretizado em um resultado (solução de um problema ou atendimento de demanda da sociedade), expresso pela evolução de indicadores no período de execução do programa, possibilitando, consequentemente, a avaliação objetiva da atuação do governo. 13

14 Profº. Alexandre Américo O reordenamento das ações do governo sob a forma de programas visa dar maior visibilidade aos resultados e benefícios gerados para a sociedade, garantindo objetividade e transparência à aplicação dos recursos públicos. As ações que compõe o programa estão associadas aos produtos (bens ou serviços) resultantes da execução destas, quantificados por metas. Em resumo: PROGRAMA AÇÕES CUIDADO!!!!! Projetos, Atividade e Operações Especiais são detalhamentos dos programas e não tipos de programas. PROJETOS ATIVIDADES OPERAÇÕES ESPECIAIS AÇÕES PROGRAMÁTICAS Conjunto de operações LIMITADAS no tempo; Tem como resultado um produto que concorre para a expansão ou aperfeiçoamento da ação do governo, que pode ser medido, física ou financeiramente. Conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente; Tem como resultado um produto necessário à manutenção da ação de governo, que normalmente pode ser medido quantitativa e qualitativamente. Ações que não contribuem para a manutenção das ações de governo; Não resulta em um produto e não geram contraprestação direta sob a forma de bens ou serviços; São basicamente detalhamentos das funções Encargos Especiais. A geração de um programa presume a necessidade de solução para um problema pré-existente, o atendimento de uma demanda da sociedade ou o atendimento de determinada demanda dos diversos órgãos públicos, viabilizando a realização adequada das suas atribuições. Um programa é executado por meio de ações que o integram tais como projetos, atividades, operações especiais e outras ações que devem inexoravelmente ser concorrentes e suficientes para o alcance do objetivo explícito pelo programa. Aquelas ações que não propõem demanda de recursos orçamentários, mas geram bens ou serviços para uma parcela ou para a totalidade do público-alvo do programa, são chamadas outras ações. Podemos destacar alguns exemplos destas como: o incentivo à colaboração ou parceria de outras instituições privadas ou de outras esferas de governo; a alavancagem de recursos orçamentários; o estímulo à geração de receita própria; a edição e instrumentos normativos, entre outros. Tipos de programas: Quanto à classificação, os programas do PPA ERAM de quatro tipos: I Programas Finalísticos : são os programas que tem por objetivos a solução de problemas ou o atendimento direto das demandas da sociedade. Quando possuem ações desenvolvidas por mais de um órgão setorial são chamados de Multi-setoriais. Ex: Fome-Zero. II Programas de Serviços do Estado: destinam-se ao atendimento das demandas do próprio estado, realizados por órgãos que tem por finalidade o atendimento à administração pública. Ex: Treinamento de Servidores. 14

15 Profº. Alexandre Américo III Programas de Gestão de Políticas Públicas: pressupõem um autogerenciamento do estado. Abrange ações que tem por finalidade o planejamento e a formulação de políticas setoriais, a coordenação e o controle dos programas que se encontram sob a responsabilidade de determinado órgão. Ex: Gestão da Política de Saúde. IV Programas de Apoio Administrativo: congregam todas as ações capazes de gerar os insumos necessários à apropriação por parte dos demais programas. É o programa de suporte. Ex.: Apoio Administrativo. A partir da elaboração do PPA , passaram a existir APENAS dois tipos de programas: 1. Programas Temáticos retrata no PPA a agenda de Governo organizada pelos Temas das Políticas Públicas e orienta a ação governamental. Desdobra-se em projetos e iniciativas. Um programa temático, regra geral, conterá várias iniciativas/ações, que podem ser projetos, atividades ou operações especiais. 2. Programas de Gestão, Manutenção e Serviços ao Estado são instrumento do PPA que classificam um conjunto de ações destinadas ao apoio, à gestão e à manutenção da atuação governamental, bem como as ações não tratadas nos Programas Temáticos por meio de suas iniciativas. Não possuem iniciativas e objetivos e todo órgão terá um programa dessa natureza CARACTERÍSTICAS Instrumento de planejamento governamental (planejamento estratégico) de longo prazo, contendo os projetos e atividades que o governo pretende realizar. Vigência: União, Estados, Distrito Federal e Municípios: 04(quatro) anos. Começa a produzir efeitos a partir do segundo exercício financeiro do mandato do Chefe do Executivo até o final do primeiro exercício do mandato seguinte. Observação CAPCIOSÍSSIMA!!! Veja que a vigência do PPA não coincide com o mandato do Chefe do Poder Executivo. Procura-se com isso evitar a descontinuidade dos programas governamentais!!!!!!!!!!!!! Observe o gráfico abaixo!!! VIGÊNCIA DO PLANO PLURIANUAL PPA Mandato Atual 1 ANO ANO 2 ANO 3 ANO 4 ANO 1º ano vigência PPA mandato seguinte Vigência do PPA 4º ano vigência PPA mandato anterior 1 ANO ANO 2 ANO 3 ANO 4 ANO VIGÊNCIA DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS LDO 17 Jul X1 31 Dez X2 VIGÊNCIA DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL - LOA EXERCÍCIO FINANCEIRO 1 jan/x1 31 Dez/X1 Alexandre, com relação à vigência da LDO, existe consenso entre os doutrinadores acerca de sua vigência ser de um ano??? Conforme estabelece o ADCT da CF/88, a PLDO (Proposta de Lei de Diretrizes Orçamentárias) deverá ser aprovada até o encerramento do primeiro período da sessão legislativa, o que equivale atualmente até 17 de julho (art. 57, 2º, CF/88). Se o Legislativo assim não proceder, não dará início a seu recesso até que esta seja aprovada. 15

16 Profº. Alexandre Américo Retornando para o Executivo após este prazo, este terá 15 dias para sancionar ou vetar a proposta. Sancionada pelo Executivo, entrará em vigor com sua sanção e produzirá efeitos no exercício financeiro subseqüente, deduzindo-se então que sua vigência será de aproximadamente 18 meses. Somos, portanto, partidários da idéia de que, quando sancionada pelo Poder Executivo, a LDO orientará a elaboração da LOA já no segundo semestre do exercício em que é aprovada (INÍCIO DA VIGÊNCIA), estabelecendo metas e prioridades para o exercício financeiro subseqüente. A nosso ver, se considerarmos todas as suas funções, a vigência da LDO é maior que um ano (até 18 meses), conforme dissemos. Abaixo extraímos excertos do ilustríssimo autor Valdecir Pascoal para fundamentar a nossa tese!!!! ATENÇÃO!!!! (OPINIÃO DE AUTOR CONSAGRADO: VALDECIR PASCOAL) Mesmo que alguns autores falem em vigência anual da LDO, isso, a rigor, não é correto. Valendo-nos do conceito jurídico de vigência, há que se concluir que a LDO vigora por mais de um ano. Normalmente é aprovada em meados do exercício financeiro, orientando a elaboração da LOA no segundo semestre e continuando em vigor até o final do exercício financeiro seguinte. Diga-se, contudo, que, embora a vigência formal seja maior que um ano, a LDO traça as metas e as prioridades da Administração apenas para o exercício subseqüente. (2004, pág.41) Conteúdo principal: fixa, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas do Governo para: (ARTIFÍCIO MNEMÔNICO PPA DOM) as despesas de capital (ex.: construção de escolas, hospitais); as despesas decorrentes derivadas das despesas de capital (ex.: contratação de pessoal necessário ao funcionamento das escolas e hospitais); as relativas aos programas de duração continuada (despesas vinculadas a programas com duração superior a um exercício financeiro como o programa de bolsa-escola, por exemplo). Quando de sua elaboração, a Administração e o legislador deverão planejar a aplicação de recursos públicos de modo a atenuar a enorme desigualdade entre as regiões brasileiras (no caso do PPA da União) ou entre as sub-regiões existentes nos Estados e Municípios (caso do PPA dos Estados e Municípios). - DIRETRIZES - orientações gerais ou princípios que nortearão a captação e o gasto público com vistas a alcançar os objetivos. - OBJETIVOS indicam os resultados a serem alcançados pela administração pública quando da execução orçamentária(ex.: elevar o nível educacional da populacional, especialmente, combatendo o analfabetismo). - METAS quantificação, física e financeira, dos objetivos (ex.: construção de salas de aula em todo o País, no período de quatro anos, R$ 100 milhões, na construção de salas de aula). - PROGRAMAS são as ações que resultam em bens e serviços ofertados diretamente à sociedade. Correspondem ao MÓDULO INTEGRADOR entre PPA e a LOA.São eles que garantem a compatibilização entre os dois instrumentos de planejamento citados. São instrumentos de organização da atuação governamental, articulando um conjunto de ações que concorrem para um objetivo comum preestabelecido e mensurado por indicadores previstos no PPA.(ex.: Defesa dos direitos da Criança e do Adolescente, PAC PROGRAMA DE ACELERAÇÃO DO CRESCIMENTO, BOLSA-ESCOLA) - Despesas relativas aos PROGRAMAS DE DURAÇÃO CONTINUADA => são as despesas obrigatórias de caráter continuado, previstas no art. 17 da LRF. Orienta as demais leis orçamentárias (LOA, LDO), servindo de guia para elaboração da LDO, da LOA e dos demais planos e programas nacionais, regionais e setoriais. De acordo com a Constituição Federal, projeto de lei do PPA é de iniciativa privativa e vinculada do Chefe do Poder Executivo. De acordo com a doutrina (Alexandre de Moraes), a iniciativa é exclusiva. 16

17 Profº. Alexandre Américo O PPA, PORTANTO, CORRESPONDE A TODOS OS PROGRAMAS DE GOVERNO DELINEADOS, PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, PARA SEREM REALIZADOS NO PERÍODO DE 4 (QUATRO) ANOS 2. LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS LDO ETAS RIORIDADES Conforme visto anteriormente, o Plano Plurianual estabelece objetivos, diretrizes e metas para quatro exercícios financeiros. Resta-nos saber, entretanto, que parcelas dos programas governamentais executar anualmente? Quais as prioridades de execução? Para responder a estes e outros importantes questionamentos é que existe a Lei de Diretrizes Orçamentárias. Duas definições básicas de LDO serão apresentadas aqui. A primeira delas é: - A LDO é o elenco de prioridades dentro dos programas governamentais expressos no PPA. A segunda definição é a seguinte: - A LDO é o ajuste das prioridades de governo (PPA) às reais possibilidades de caixa (LOA). Partindo desta definição, a LDO é o elo de ligação entre o planejamento governamental, idealizado no PPA e a disponibilidade de recurso do ente federativo, definida na LOA, para a realização deste sonho. A LDO é inovação do Poder Constituinte originário. Portanto, esse instrumento de planejamento que não existia no ordenamento jurídico anterior surgiu com a nova Constituição Federal de CARACTERÍSTICAS Instrumento de planejamento de curto-prazo; Deve ser elaborado em harmonia com o PPA e orientará a elaboração da LOA; Estabelece as Metas e Prioridades da Administração, incluindo as despesas de capital para o exercício subseqüente; Disporá sobre as alterações na legislação tributária; Fixará a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento (políticas prioritárias para o Banco do Brasil, BNDES, Caixa Econômica, Banco do Nordeste e demais fomentadoras do desenvolvimento). Autorizará a concessão de qualquer vantagem ou aumento de remuneração de servidores, a criação de cargos, empregos, funções ou alteração na estrutura de carreira, bem como a admissão e contratação de pessoal a qualquer título na administração. Exceção: as empresas públicas e as sociedades de economia mista, nos temos do disposto no artigo 169, 1º da CF, não precisam dessa autorização na LDO. IMPORTANTE!!!! Art. 57, 2º da CF/88 A sessão legislativa não será interrompida sem a aprovação do projeto de LDO. Em tese, pelo teor do caput do artigo 57 da CF, a LDO deverá estar aprovada até 17 de julho. Se isso não acontecer, a sessão legislativa prorrogar-se-á automaticamente até a aprovação da LDO. Ou seja, a LDO deverá ser aprovada antes do primeiro recesso parlamentar com objetivo de orientar a elaboração da LOA. Nos termos da Lei de Responsabilidade Fiscal, a LDO recebe novas e importantes funções, sendo as mais relevantes as dispostas no art. 4º da LRF (Confira no final da apostila a redação do mesmo!!!!!) Após ter lido o artigo supra, verifica-se o glamour que a LRF concede a esse instrumento de planejamento que, com a edição da LC 101/00, passou a ser o principal instrumento de regularização das contas públicas, de equilíbrio fiscal, de austeridade fiscal!!!! 17

18 Profº. Alexandre Américo JÁ FOI QUESTÃO DE PROVA DE CONCURSO!!!! O principal instrumento de planejamento governamental que ganhou ênfase com a edição da LRF foi a LDO A LRF estabelece que a LDO disporá também sobre: Equilíbrio entre receitas e despesas refere-se à observância do princípio do equilíbrio orçamentário e ao equilíbrio durante a execução do orçamento, o chamado equilíbrio auto-sustentável, o equilíbrio primário. Falaremos mais adiante desse equilíbrio, que constitui um dos principais alicerces, pilares da LRF. Critérios e forma de limitação de empenho a ser efetivada nas hipóteses previstas na LRF e atendida nos orçamentos anuais; Normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas financiados com recursos orçamentários a lei deverá levar em consideração a relação custo-benefício entre custos e resultados alcançados; Condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e privadas que estão condicionadas aos limites legais, como por exemplo, as transferências por convênios; Metas fiscais, em anexo próprio, denominado Anexo de Metas Fiscais; Riscos Fiscais, em anexo próprio, denominado Anexo de Riscos Fiscais. O 1º do art. 4º da LRF estabelece que deve integrar o projeto de LDO o Anexo de Metas Fiscais, que é trienal, onde serão estabelecidas as metas anuais, em valores correntes, relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se referir e para os dois seguintes. Fiscais (valores correntes e constantes) Exercício financeiro+dois METAS FISCAIS PARA 1. RECEITAS; 2. DESPESAS; 3. RESULTADO NOMINAL; RESU 4. RESULTADO PRIMÁRIO; KJD 5. MONTANTE DA DÍVIDA PÚBLICA Para melhor compreensão dos efeitos da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre a LDO, é condição sine qua non o pleno conhecimento dos conceitos de resultado primário e resultado nominal. Vejamos a seguir. Resultado Primário: Determina se o nível de gasto no orçamento dos entes federativos é compatível com suas arrecadações, ou seja, se as receitas primárias (não-financeiras) são capazes de sanar as despesas primárias (não-financeiras). A. Receitas Primárias ou Não-Financeiras: correspondem ao total da receita orçamentária deduzidas as operações de crédito, as provenientes de rendimentos de aplicações financeiras e retorno de operações de crédito (juros e amortização), recebimento de recursos oriundos de empréstimos concedidos, as receitas de privatização e aquelas relativas a superávits financeiros. Para evitar a dupla contagem, não devem ser consideradas como receitas não-financeiras as provenientes de transferências entre as entidades que compõe o ente federativo. B. Despesas Primárias ou Não-Financeiras: correspondem ao total da despesa orçamentária deduzidas as despesas com juros e amortizações da dívida interna e externa, com aquisição de títulos de capital integralizado e as despesas com concessão de empréstimos com retorno garantido. 18

19 Profº. Alexandre Américo Da confrontação dos conceitos supramencionados é que se pode apurar os seguintes resultados: Superávit Primário : Receitas Primárias > Despesas Primárias Déficit Primário: Receitas Primárias < Despesas Primárias Resultado Nulo: Receitas Primárias = Despesas Primárias O Resultado primário exprime se o ente federativo está ou não exercendo suas atividades dentro de seus limites financeiros atribuídos a ele gerando a elevação ou redução do nível de endividamento. Resultado Nominal: Através do cálculo do Resultado Nominal poderá ser apurado se o ente necessitará ou não de empréstimos junto às entidades financeiras e/ou setor privado para fazer cumprir com suas obrigações. Este resultado pode ser considerado como a Necessidade de Financiamento do Setor Público (NFSP). O resultado nominal é apurado a partir do acréscimo ao resultado primário do saldo da Conta de Juros que apresenta a diferença entre os juros pagos e recebidos (juros nominais; líquidos) decorrentes de operações financeiras. A partir da confrontação destes conceitos apuramos os seguintes resultados: Superávit Nominal : Resultado Primário > Conta de Juros Déficit Nominal: Resultado Primário < Conta de Juros Resultado Nulo: Resultado Primário = Conta de Juros O 2 do art. 4º da LRF menciona que o Anexo de Metas Fiscais conterá, ainda: Avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior; Demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas nos três exercícios anteriores e evidenciando a consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica nacional; Evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios, destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação de ativos; Avaliação da situação financeira e atuarial de todos os fundos e programas estatais de natureza atuarial; Demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado. O Anexo de Metas Fiscais AMF representa uma novidade importante dentro da elaboração do orçamento público e da gestão pública brasileira. Seu principal objetivo é demonstrar como será a condução da política fiscal para os três exercícios financeiros, ou seja, o exercício a que se referir a LDO e os dois seguintes. Neste caso, estarão sendo elaboradas metas trienais, mas que serão revistas a cada ano, quando da elaboração da LDO. Através desse anexo pode-se avaliar o cumprimento das metas fiscais dos três exercícios anteriores e demonstrar, em termos financeiros, o que está planejado para o exercício vigente e para os dois seguintes. Este demonstrativo obriga o gestor público a justificar como irá compensar as renúncias de receitas concedidas através de benefícios fiscais. Deve também o gestor observar os limites legais de despesas de caráter continuado, como por exemplo, as despesas com pessoal. Uma das inovações trazidas pela Constituição de 1988, a LDO submete à soberania popular, por meio de seus representantes, a definição das prioridades para aplicação dos recursos públicos. Vale ressaltar que, anteriormente, o estabelecimento das prioridades não transitava pelo parlamento sendo definidas unilateralmente pelo Poder Executivo. 19

20 Profº. Alexandre Américo ANUAL TRIENAL Outra novidade trazida pela LRF foi o Anexo de Riscos de Fiscais. De acordo com o 3º do art. 4º da LRF, a LDO conterá ANEXO DE RISCOS FISCAIS, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas caso se concretizem. Esse anexo tem por objetivo garantir a realização dos resultados fiscais apresentados no Anexo de Metas Fiscais. Isso porque qualquer despesa não prevista na elaboração das metas pode comprometer os resultados pretendidos. Neste caso, a partir das despesas em potencial que possam comprometer os resultados orçamentários (como as sentenças judiciais em andamento), será feita na LOA uma reserva de contingência para a cobertura dessas despesas. OS PASSIVOS CONTINGENTES(Riscos Fiscais) AVALIA E INFORMA OUTROS RISCOS CAPAZES DE AFETAR AS CONTAS PÚBLICAS AS PROVIDÊNCIAS A SEREM TOMADAS, CASO SE CONCRETIZEM OS RISCOS FISCAIS. Os Riscos Fiscais podem ser, grosso modo, classificados em duas categorias distintas. Risco Fiscal, portanto, é o gênero, cujas espécies são: Riscos Orçamentários e Riscos da Dívida. Observe o fluxograma abaixo Os riscos orçamentários são aqueles que dizem respeito à possibilidade de as receitas e despesas previstas não se confirmarem, isto é, de existir desvios entre as receitas ou despesas orçadas e as realizadas. Riscos orçamentários Possibilidades de algumas receitas previstas na LOA Necessidade de execução de despesas não fixadas na LOA ou orçadas a menor Exemplos de riscos orçamentários: Arrecadação de tributos menor do que o previsto na lei orçamentária frustração na arrecadação, em função de fatos ocorridos posteriormente à elaboração da LOA ou ainda à restituição de determinado Alexandre, tributo não previsto. seja menos técnico e mais objetivo: o que são Riscos Fiscais????? Restituição de tributos maior que a prevista nas deduções da receita orçamentária. Ocorrência de epidemias, enchentes, abalos sísmicos ou outras situações de calamidade pública que demandem do Estado ações emergenciais. 20