ocalização, universalização e transferências sociais

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1 M ARCELO NERI 163 ocalização, universalização e transferências sociais Marcelo Neri* O problema das políticas sociais brasileiras não é de carência de recursos ou de incapacidade de mobilizá-los. Mais de três quartos da população mundial vive em países cujas rendas per capita são inferiores à brasileira. A carga tributária e volume de gastos sociais brasileiros, 33% e 21% do PIB respectivamente, nos coloca em posição de liderança na América Latina. Entretanto, todo este esforço fiscal/social deixará poucas marcas nas condições de vida dos pobres. A maior parte das políticas adotadas não mira nos desvalidos; aquelas que miram, não acertam o alvo, ou, quando o acertam, não proporcionam efeitos duradouros em suas vidas. Em suma, a questão é como melhorar a qualidade dos gastos sociais. O documento do ministério da azenda (BRASIL, 2003) enfatiza a falta de foco da política social brasileira. A inovação não está no que foi dito, uma vez que diversos autores têm levantado, há algum tempo, a baixa progressividade da política social brasileira. A inovação também não está em quem está dizendo, uma vez que o ministério da azenda divulgou duas vezes em anos passados uma análise do orçamento social brasileiro. As novidades fundamentais residem no fato de a sociedade estar efetivamente debatendo o que foi dito, e na possibilidade concreta de a retórica oficial poder se materializar em ação pública. É importante aproveitar esta oportunidade histórica e debater o que falta ser debatido, como alguns aspectos temporais freqüentemente desconsiderados. Quais sejam: a baixa persistência dos efeitos da política social brasileira ou o aspecto seguro e poupança de alguns programas sociais, como os benefícios previdenciários de natureza contributiva e o Seguro-Desemprego. Estes são, * Pesquisador do Centro de Políticas Sociais do IBRE/ GV e Professor da EPGE/ GV e U. mcneri@fgv.br. Econômica, Rio de Janeiro,v.5, n.1, p , junho 2003-Impressa em fevereiro 2004

2 164 OCALIZAÇÃO, UNIVERSALIZAÇÃO E TRANS ERÊNCIAS SOCIAIS em geral, analisados apenas pelo aspecto da distribuição de renda entre pessoas e não da distribuição de renda de uma mesma pessoa entre diferentes instantes do tempo e estados da natureza. Vou focar a breve análise aqui empreendida no ponto crítico do debate recente da política social brasileira, ou seja, a controvérsia entre focalização e universalização, medindo seus custos relativos, e em alguns cuidados que devem ser tomados no processo de focalização, como na formação de cadastros entre indivíduos de uma mesma localidade e na descentralização dos gastos sociais entre diferentes localidades. A análise se restringirá a programas de transferência de renda. O custo da universalização Começamos pela determinação do custo de aliviamento, através de políticas compensatórias, da miséria enquanto insuficiência de renda. Isto é, quanto de renda adicional cada um deveria receber para garantir o consumo de necessidades calóricas mínimas fixadas pela OMS, cujo custo de mercado, hoje, está em torno de R$ 80 mensais por pessoa, a preços de São Paulo, ajustado por diferenças regionais de custo de vida. São hipóteses fundamentais: a) a identificação perfeita dos indigentes e de suas respectivas insuficiências de renda; b) se não há desperdício na focalização dos gastos; c) custo operacional nulo. Calculamos o custo do programa perfeito de erradicação da indigência capaz de içar os miseráveis até o piso de suas necessidades básicas, nem um centavo a mais. O maior desafio é que somente os miseráveis abocanhem recursos do programa. Este exercício não deve ser lido como uma defesa de políticas compensatórias, mas como uma referência ao custo de oportunidade social da adoção de políticas desfocadas. O exercício demonstra os parcos recursos requeridos para se decretar o fim da miséria no Brasil. Este dado é útil para traçar o alvo das políticas e para organizar as fontes de financiamento da empreitada. O processamento de microdados da PNAD 1999, do IBGE, revela cinqüenta milhões de miseráveis (29.3% da população brasileira, de milhões, segundo o Censo 2000, tem renda mensal inferior a R$ 79 per capita, para a Grande São Paulo, ajustada pelo custo de vida das demais regiões). A erradicação da miséria exigiria a transferência de R$ 10,49, Econômica, Rio de Janeiro, v.5, n.1, p , junho 2003-Impressa em fevereiro 2004

3 M ARCELO NERI 165 em média, por brasileiro/mês. Apresentamos o custo individual mínimo de erradicação da miséria sob duas perspectivas complementares: a) quanto cada indigente brasileiro deveria receber, em média, para que a miséria fosse erradicada: R$ 35,81 mensais; b) quanto cada não-indigente brasileiro deveria, em média, contribuir para que a erradicação da miséria fosse atingida: R$ 14,84 mensais. De maneira geral, o custo agregado para erradicação da miséria brasileira corresponde a R$ 1,78 bilhão mensais, ou 4,01% da renda familiar. Ou seja, está perfeitamente dentro do orçamento social dos três níveis de governo, de 21% do PIB. Se fôssemos erradicar a miséria dando o mesmo recurso a cada um, para que todos os brasileiros alcançassem a renda de R$ 79 mensais, teríamos de gastar 7,5 vezes mais, ultrapassando o valor já investido na área social. Isto implica em aumentar substantivamente a já alta carga tributária brasileira. ocalizar para ser preciso. Agora, como fazê-lo? Trataremos a seguir de duas questões básicas, ligadas à focalização dos gastos sociais: a formação de cadastros entre indivíduos de uma mesma localidade e a descentralização seletiva dos gastos sociais entre diferentes localidades. Muitas vezes, pode não valer a pena formar um cadastro detalhado ao nível individual em regiões muito pobres e com baixa desigualdade, dependendo do custo envolvido. Nestes casos, a focalização deve priorizar áreas, e não indivíduos. Cadastro único e universal No debate ocorrido há pouco, entre as visões relativas, a respeito da focalização ou universalização dos gastos sociais, surgiu a expectativa da criação de uma nova estrutura unificada de ações sociais incorporada no lançamento do Bolsa- amília e na criação do ministério do Desenvolvimento Social e Combate à ome. Elemento central desta estrutura é a formação de um cadastro que dê respaldo a toda operação da política social. O cadastro social contém algumas informações alimentadas por questionário similar ao do Censo Demográfico. Agora, de todas as informações contidas no cadastro, as mais importantes são aquelas não encontradas em pesquisas domiciliares como nome e endereço dos potenciais beneficiários sociais. Econômica, Rio de Janeiro,v.5, n.1, p , junho 2003-Impressa em fevereiro 2004

4 166 OCALIZAÇÃO, UNIVERSALIZAÇÃO E TRANS ERÊNCIAS SOCIAIS Apesar de o verbo cadastrar dever ser conjugado na primeira pessoal do plural, o substantivo cadastro deve ser expresso no singular. O cadastro social norteará ações de diversos órgãos, em vários níveis de governo. É desejável que possamos vislumbrar a formação, em algum momento, de um cadastro universal, que coloque, lado a lado, os setores formais e informais da sociedade brasileira. Uma possibilidade atualmente em curso é a criação do número de identificação social, guardando a mesma lei de formação dos números do PIS. Idealmente, a formação da listagem do cadastro deveria ser feita de maneira dissociada da concessão de algum benefício social, para minimizar os inevitáveis vieses incorridos na sua formação. A literatura especializada demonstra que, quanto maior o benefício concedido aos pobres, menor a porcentagem de pobres que o cadastro consegue abarcar. O processo de cadastramento começaria com uma campanha de conscientização acerca da relevância deste número para os segmentos desprovidos. Na distribuição de números de cidadania, as pessoas revelariam seus nomes e endereços. O objetivo é que cada brasileiro vivo tenha um e apenas um registro. Mesmo para aqueles, como eu, que defendem políticas focadas, o ideal seria um cadastro social universal. Num momento inicial se daria ênfase a que todos os brasileiros tenham os seus respectivos números de cidadania, a começar por aqueles sem renda e sem documento. Questões de economia e logística apontam para o aproveitamento dos custos afundados na formação de outros registros já existentes. O título de eleitor constitui o registro mais simbólico do exercício da cidadania que a formação do cadastro pretende promover. A listagem de eleitores constitui um ponto de partida alternativo do cadastro social. Uma vantagem é superar com folga o número de inscrições de qualquer registro vinculado ao setor formal. Outra vantagem é o fato de os registros eleitorais não embutirem o viés contra os pobres de outros registros, como o PIS. inalmente, o registro eleitoral constitui uma identificação ligada ao local de moradia das pessoas. A justiça eleitoral guarda, além de credibilidade, costume e conhecimento da causa de cadastrar cidadãos, uma certa eqüidistância entre os diversos níveis de governo, facilitando a sua integração. É preciso fazer o cadastramento daqueles de menos de dezesseis anos, entre os quais reside boa parte da miséria brasileira. Econômica, Rio de Janeiro, v.5, n.1, p , junho 2003-Impressa em fevereiro 2004

5 M ARCELO NERI 167 Uma possibilidade seria trabalhar com listagens dos números de identidade, que vão, em algum momento, ser consolidados juntamente com números do CP e do título de eleitor. Uma idéia seria aproveitar este momento de consolidação para deflagrar a campanha de distribuição, para os pobres, destes documentos e seus números. Depois de obtida a listagem de todos os brasileiros e brasileiras, vem a aplicação de questionário para coleta de informações. Uma possibilidade seria desenvolver um software que permitisse utilizar as urnas eletrônicas para o cadastramento das informações específicas das pessoas. O grande custo da aquisição de aparelhos eletrônicos, como as urnas, é a obsolescência tecnológica, indicando a conveniência de uma alta taxa de utilização das mesmas. Outra questão refere-se ao fluxo de informações contidas no cadastro. No sistema atual, os municípios coletam e enviam os dados para a Caixa Econômica ederal, a guardiã última das informações. Por que não incumbir outra instituição pública não financeira desta função, afim de evitar naturais conflitos de interesse? Qualquer instituição financeira, mesmo as públicas, tendem a encarar os registros públicos como arquivos bancários e restringir o acesso das demais instituições interessadas. O cadastro social representa informação valiosa, não só para políticas públicas como para prestação de serviços diversos, inclusive os financeiros, para a população de baixa renda. Por que não habilitar outras instituições públicas, como o Banco do Brasil e o Banco do Nordeste, a compartilhar o uso desses registros na oferta de serviços de crédito e de microcrédito? O estímulo à concorrência é sempre salutar para os pobres consumidores, em particular para os consumidores pobres. Outras instituições usuárias do cadastro serão estados e municípios. A restrição do sigilo é mais difícil de ser superada no caso dos estados que dos municípios, uma vez que os últimos constituem hoje o provedor original de informações. Instituições da sociedade civil têm demanda de uso do cadastro para o planejamento e a operação de suas ações. Por outro lado, o cadastro poderia se beneficiar de informações acerca de iniciativas não-governamentais de distribuição de recursos. Urge o desenvolvimento de possibilidades de sinergia nesta área. Econômica, Rio de Janeiro,v.5, n.1, p , junho 2003-Impressa em fevereiro 2004

6 168 OCALIZAÇÃO, UNIVERSALIZAÇÃO E TRANS ERÊNCIAS SOCIAIS ocalização regional Além do alto volume e das baixas eficiência e durabilidade dos gastos sociais no país, outra característica brasileira é a crescente descentralização dos gastos sociais federais, sem comparação no contexto latinoamericano. O país mais próximo a léguas de distância é a Colômbia. A descentralização brasileira foi impulsionada pela Constituição de As áreas de educação e de saúde, em particular, têm se tornado cada vez mais presentes nas políticas de transferência de renda, como no Bolsa amília de Lula, no Alvorada de HC e no undo De Erradicação da Pobreza do Congresso Nacional. A descentralização é fundamental para financiar as ações sociais nas quais elas são mais necessárias e os recursos mais escassos. Podemos discutir diferentes tipos de parcerias entre níveis de governo a partir do clássico problema de principal-agente. O principal pode ser visto como o governo federal que procura melhorar a situação de vida da população mais pobre, repassando verbas para o município, o agente que implementa as ações sociais. Um exemplo de programa deste tipo é aquele no qual o governo federal prioriza transferências para regiões com piores níveis de desenvolvimento humano. Em virtude do tamanho e heterogeneidade brasileiros, é impossível observar de Brasília as necessidades específicas em cada recanto do país. O governo federal dispõe de menos informações sobre quem são os mais necessitados do que o governo local. Nada mais natural que os governos municipais sejam responsáveis por implementar as ações sociais. Ao governo federal caberia formatar parcerias com os municípios, transferindo recursos e monitorando os resultados alcançados. Usualmente, contudo, o governo se limita a fazer uma análise da legalidade da utilização do dinheiro. A análise mais importante, mensurar o resultado social efetivamente alcançado, não costuma ser feita. O que se verifica, no melhor dos casos, é se a verba foi empregada segundo os ditames da lei. Analiso, a partir do modelo gerado em texto em co-autoria com Marcelo Xerez, o impacto sobre o comportamento dos municípios de três tipos de ambientes institucionais. Em primeiro lugar, o de transferências federais fixas, ou incondicionais. Neste caso, há deslocamento dos inves- Econômica, Rio de Janeiro, v.5, n.1, p , junho 2003-Impressa em fevereiro 2004

7 M ARCELO NERI 169 timentos sociais realizados pela localidade, similar ao efeito crowding-out dos livros de macroeconomia. Nele as preocupações sociais do poder local seriam supridas pelo poder central. Como veremos, é preciso estimular um relacionamento de complementaridade, e não de substituição, das ações entre os vários níveis de governo. Num segundo caso, chamado de focalização repetida, as transferências privilegiariam sempre os municípios mais miseráveis. O resultado sobre os pobres destas localidades é pior do que na ausência de transferências federais. Introduz-se incentivo perverso para os governantes locais manterem um grupo de pobres cativos, a fim de justificar o acesso a novos recursos no futuro. Este ponto não diz respeito ao recente debate brasileiro, sobre se é desejável ou não focalizar gastos sociais, mas sobre a melhor forma de fazê-lo. A crítica básica à focalização repetida no nível dos indicadores não é que os incentivos não sejam corretos, mas que eles são perversos. Ou seja, o problema não é que a política não faz o que deveria fazer, mas que faz o que não deveria. Neste caso, quanto mais dinheiro for destinado aos mais pobres, menos dinheiro chegaria aos mais pobres. É preciso evitar o ciclo do quanto pior a administração, melhor o orçamento concedido. inalmente, temos contratos com cláusulas que estabelecem uma relação de proporcionalidade entre o valor a ser transferido e o progresso social obtido. O que se estabelece entre o governo federal e o município é algo parecido com um contrato de prestação de serviços. Numa situação realista, primeiro o município recebe o dinheiro, e depois o desempenho social é verificado. Podemos pensar como um Crédito Social para que o município efetue determinados avanços previstos em contrato. Posteriormente, se houver o cumprimento das metas estabelecidas, o pagamento do crédito será quitado. Caso as metas não sejam cumpridas satisfatoriamente, o limite de crédito do município com o governo federal fica comprometido. Este tipo de contrato já é realizado entre governo e cidadão, em programas como o Bolsa-Escola. Ao adicionar contrato similar entre governos, o sistema de distribuição de bolsas condicionais se tornaria mais consistente ao longo do tempo, em seus diversos níveis, fazendo fluir os recursos para os maiores retornos sociais. Cabe lembrar que a avaliação Econômica, Rio de Janeiro,v.5, n.1, p , junho 2003-Impressa em fevereiro 2004

8 170 OCALIZAÇÃO, UNIVERSALIZAÇÃO E TRANS ERÊNCIAS SOCIAIS de avanços é uma das poucas instâncias onde os resultados potenciais dos mais pobres superam o dos demais. Por exemplo, um município onde metade das crianças freqüenta a escola pode dobrar o indicador, ao contrário de um no qual 90% já estão na escola. Agora este potencial tem de ser realizado. Hoje o coração e as veias da política social brasileira são os mecanismos de transferência de recursos do governo federal para municípios e estados. Obviamente, o gasto de dinheiro nestas regiões resulta em melhoria nas condições de vida locais. Contudo, é importante abrir os olhos da política social através da criação de mecanismos de monitoramento do orçamento social, não só para verificar se os recursos estão realmente sendo empregados nas áreas previstas, mas, principalmente, para avaliar em que medida está melhorando a situação da população. É preciso ir além da análise da probidade das contas. Não basta saber quanto foi investido, é preciso mensurar o resultado alcançado, de forma a abrir os canais para que os recursos públicos cheguem às áreas que oferecem maiores retornos à sociedade. Referências bibliográficas BRASIL. Ministério da azenda. Gasto Social do Governo Central 2001 e Brasília, D : Secretaria de Política Econômica, Disponível em: reproduzido em versão impressa nesta edição. Recebido para publicação em janeiro de Econômica, Rio de Janeiro, v.5, n.1, p , junho 2003-Impressa em fevereiro 2004