O Planejamento Participativo

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1 O Planejamento Participativo Textos de um livro em preparação, a ser publicado em breve pela Ed. Vozes e que, provavelmente, se chamará Soluções de Planejamento para uma Visão Estratégica. Autor: Danilo Gandin Quais são as correntes de planejamento mais importantes nos dias de hoje? Há luta entre elas? Não se trata, propriamente, de luta. Há, sim, alguns tipos de planejamento porque há vários tipos de tarefas a serem realizadas: as ações humanas, na sua realização, exigem processos diferenciados e para cada tipo de processo teve que ser desenvolvido um tipo de planejamento. Uma coisa é, por exemplo, ir a um cinema (precisa de um tipo de planejamento), diferente de administrar uma casa comercial (outro tipo) e com exigências outras que construir mais participação numa cidade ou contribuir para a construção de uma ética planetária (outro tipo). Vale a pena, por isto, verificar alguns tipos de situação humana 1 e analisar a especificidade do planejamento exigido por cada uma. Resumo em quatro estas diversas maneiras de ser, com as consequentes propostas de planejamento, porque elas são paradigmáticas. Claro que cada exemplo abaixo é uma possibilidade entre muitíssimas parecidas ou iguais. A - O Conserto de um Automóvel Para consertar máquinas, certamente há necessidade de planejamento. Ele consistirá de três passos. Compreensão do padrão da máquina, isto é, da estrutura que lhe permite o funcionamento, ou seja, do seu estado ideal; deste passo em geral não se fala e as pessoas não se dão conta de que ele existe porque naturalmente ele é preexistente na mente de quem vai fazer o conserto e não precisa ser enunciado. Diagnóstico é o que mais aparece buscando descobrir as diferenças existentes na máquina real em relação ao padrão ideal desta mesma máquina; o conceito central deste diagnóstico é o de problema e o seu resultado mais forte é a relação de problemas detectados; faz parte deste diagnóstico, também, a avaliação de possibilidades de conserto e de recursos disponíveis. Decisão do que se vai fazer, incluindo aqui as ações diretas de solução do(s) problema(s) e/ou as orientações (propostas como estratégias) de uso da máquina. 1 Retomo ideias de artigo de minha autoria publicado na revista Currículo sem Fronteiras (http://www.curriculosemfronteiras.org/vol1iss1articles/gandin.pdf).

2 2 B - A Administração de um Aeroporto (este tipo inclui, também, quase todas as situações de planejamento de empresas comerciais e similares, como as de serviços mais simples). Muito parecido com o caso anterior é a administração de alguns serviços públicos, não necessariamente governamentais, cujo padrão esteja quase totalmente dado. Para um aeroporto, por exemplo, há ideias de segurança, bem-estar, bom atendimento, rapidez, etc. que devem ser realizadas. Estas ideias dão os critérios pode-se falar aqui de indicadores para a prática. As três etapas do planejamento descritas acima permanecem. O que é diferente são os conteúdos que se acrescentam em relação ao que se realiza no caso anterior. Além da compreensão do padrão básico do serviço que é dado pela cultura dos usuários e pelo costume que se cria, é necessária aqui a complementação deste padrão, no sentido de buscar mais contentamento para os que usam o serviço, incluindo ou não maneiras próprias de servir. O levantamento de sugestões junto ao público é a forma primeira de participação dos usuários na fixação deste padrão. O diagnóstico, além de verificar a existência e a extensão de problemas, incluirá o grau de satisfação das pessoas que trabalham no serviço e dos que usufruem seus benefícios. A decisão sobre o que se vai fazer é mais abrangente em virtude dos acréscimos anteriores. Além disto, estas decisões insistirão mais em estratégias, visando aos modos de ser e de se comportar que aumentem a qualidade do serviço, dentro do padrão estabelecido. Pode contar com mais mudanças, algumas estruturais, que são geradas pela modificação do padrão referencial estabelecido. C - A Fábrica de Sapatos As atividades de produção em geral, o comércio, as empresas de serviços mais complexas e algumas congêneres aumentam os campos de liberdade na ação e no planejamento, forçando a utilização de modelos, técnicas e instrumentos mais elaborados e o alargamento dos conceitos embasadores. Há necessidade de posições estratégicas mais claras e de aumentar a análise da realidade social, chegando, eventualmente, à ideia mais alargada de missão, que inclua fortemente o bem-estar de pessoas e até de grupos que, às vezes, não são ligadas diretamente à empresa. Mas, no que tange ao processo de planejamento, mantêm as mesmas três etapas, com um referencial que já tem muitos elementos constitutivos, mas com o acréscimo de um sem número de pontos que caracterizam a identidade buscada pela entidade. Como consequência, o diagnóstico aumentará sua complexidade porque ele incidirá sobre cada elemento do referencial. A programação seguirá as necessidades detectadas no diagnóstico e também será, por isto, mais complexa do que no caso do automóvel ou do aeroporto.

3 3 D - O Sonho e a Prática do Órgão Governamental, do Partido Político, do Sindicato... Pouco se tem escrito sobre o planejamento de instituições, grupos e movimentos cujo primeiro fim seja o de gerar riqueza não material, isto é, o de contribuir para a construção do ser humano e da humanidade. Pensa-se, em geral, que planejá-las quer dizer administrá-las. Gerenciar recursos parece suficiente: costuma-se pensar que os planos de uma escola, de um sindicato, de uma secretaria ou ministério do governo devem seguir os mesmos enfoques dos planos de uma fábrica ou, quando muito, de uma prestadora de serviços. Embora, enquanto delas se fala, se distinga o público do privado, se façam exigências maiores quanto à lisura do uso de recursos, quase sempre estas entidades são remetidas, para efeitos de ferramenta de planejamento, aos mesmos modelos, técnicas e instrumentos que são oferecidos às empresas cujo primeiro fim é o lucro. Ora, estas ferramentas não servem para instituições como órgãos governamentais, partidos políticos, sindicatos,... nem para grupos e movimentos da sociedade civil, porque estas entidades precisam de uma ferramenta que lhes permita cumprir melhor sua função de participar da luta de dar estrutura à sociedade. Mas, até para estas entidades, os pontos básicos do planejamento são os mesmos. De fato, não há planejamento sem estes três momentos que indiquei nos casos anteriores. O que é novo é a abrangência social que o Planejamento Participativo dá a estes momentos, especialmente ao primeiro, o que traz consequências para os outros. Introduz um elemento novo que é o marco situacional 2, olhando com atenção para os grandes desafios do mundo Retomando as diferentes necessidades apontadas acima, seguindo o mesmo esquema de letras A, B, C e D e não fazendo diferenciação para algumas especificidades muito determinadas que poderão aparecer, teremos o quadro que segue. A. Para estes casos aperfeiçoou-se o planejamento que se chamou Solução de Problemas. B. Este é o caso típico do Gerenciamento da Qualidade Total. C. Estamos no reino do Planejamento Estratégico. D. Só o Planejamento Participativo pode dar conta destes casos. É claro, também, que, nestas ferramentas, propostas por diferentes escolas de planejamento, há uma sequência de menor para maior abrangência. Assim, algumas partes da prática de uma entidade que está em B. podem ser administradas pela 2 Este elemento está, de um modo ou de outro, contido também nos outros três casos mencionados: o mecânico precisa estar situado no mundo que lhe diz respeito e as equipes de coordenação de planejamento do aeroporto e da fábrica de sapatos deverão ajudar, a todos os que participam da elaboração de planos, a se situarem nas condições que cercam suas práticas, aproximadamente como falarei depois, ao me referir ao marco situacional. Embora tenha dúvidas sobre a necessidade de escrever um marco situacional nestes casos, penso que aconselharia os responsáveis pelo aeroporto e pela fábrica a iniciarem, seus planos de médio prazo, com um breve marco situacional escrito.

4 4 ferramenta A., a entidade que está em C. poderá utilizar, para alguma de suas áreas, a ferramenta A. ou B. e assim por diante. O fundamental é que a equipe (ou pessoa) que coordena qualquer processo de planejamento se dê conta de que sua primeira grande tarefa é decidir qual ferramenta será usada como fundamental. Não é possível ser eclético quando se trata de ferramentas: ou você trabalha com o martelo ou com a pá. Se quiser utilizar as duas ferramentas ao mesmo tempo não terá resultados e, provavelmente, sofrerá acidentes No Planejamento Participativo, quais os elementos imprescindíveis num plano? Todo planejamento, mesmo o que se realiza com apoio apenas do bom senso, mesmo o que fazemos cotidianamente para nossas ações comuns, terá cinco momentos que são necessários e suficientes, isto é, que tornam eficiente o planejamento. O fato que não nos damos conta deles fazemo-lo automaticamente não invalida sua necessidade e sua existência real. À equipe coordenadora de processos de planejamento cabe, também, a tarefa de ir ajudando os participantes a se tornarem conscientes destas cinco etapas. Embora só os membros desta equipe necessitem dominar inteiramente os pormenores da construção de planos, todos os participantes devem ser orientados para a compreensão destas grandes partes de um plano global de médio ou longo prazo. 1. A identificação dos desafios, (basicamente, dos problemas 3 ). Em que situação estamos? Quais são os problemas que sentimos na realidade global? E na realidade próxima 4? Quais são os desafios dessas realidades? (Não é diagnóstico, é marco situacional; corresponde ao que a gente diz ao médico quando vai procurá-lo; corresponde ao que sentimos como problema na realidade, sobretudo na mais ampla, mas também na próxima). 2. O ideal desejado em relação à sociedade e ao ser humano. Em que direção queremos nos mover? O que, em última instância, queremos alcançar? 5 Quais os fins que nos movem? 3. O ideal de nosso fazer. Quais os princípios, os valores, as características ideais da nossa ação para caminhar na direção traçada? Quais são as 3 Atenção com esta referência ao problema. Há um sistema de planejamento que se chama Solução de Problemas que parte do problema e o resolve através de algum processo, como é, por exemplo, a espinha de peixe. Este livro não tem nada com isto. Problema aqui tem a ver com o levantamento das situações que nos causam mal-estar e que, para nós, são vistos como desafios. Como no caso de um paciente contando a seu médico aquilo que lhe causa sofrimento. 4 Insistir na realidade ampla mundo, América, Brasil e nas questões (problemas) globais que afetam as pessoas nas esferas além da entidade que está sendo planejada. A tentativa de explicação, sobretudo a definição de causas, pode estar presente, mas não é necessária neste momento. 5 Para as instituições, os movimentos, os grupos, os órgãos governamentais... isto tem duas dimensões, dois momentos, o político e o operativo, respectivamente itens 2. E 3.: o primeiro em relação aos fins e o segundo em relação ao meio; um organismo governamental, como um município, um estado, um ministério ou uma secretaria terão um referencial de sociedade e de ser humano (ideais) marco político e um referencial de ação governamental (também ideal) marco operativo um partido político terá um referencial - ideal - de sociedade e um também ideal - de processo político; uma instituição educativa, um referencial de sociedade e outro pedagógico; uma paróquia, um referencial de sociedade (Reino de Deus) e outro, eclesial...

5 5 prioridades ideais do fazer para que contribuamos para a construção da sociedade e do ser humano pelos quais optamos? 4. A distância entre o real e o ideal. A que distância estamos do que queremos alcançar? Que distância há entre nossa prática e nosso referencial operativo; dito de outra maneira: que distância há entre nossa prática e o ideal que traçamos para ela? 6 5. A proposta de prática o fazer e o ser futuros. Quais as ações, as rotinas que serão realizadas e quais as atitudes e as regras que vigorarão durante a vigência do plano? Com ou sem estas especificações e divisões, estes elementos existem sempre, em qualquer plano, desde um bem simples, para organizar a prática de uma entidade pequena, até um bem ousado como o de aumentar a paz no mundo. Claro que, na realidade prática, a muitos planos falta algum destes elementos e, neste caso, eles não acrescentam muita eficácia à ação. No fazer cotidiano, os planos não são escritos e os elementos nem sempre aparecem de uma forma consciente para quem os elabora; num fazer científico, exigido pela grandeza da empreitada ou pelo grande número de gente envolvida, estes elementos devem ser explícitos ou não haverá plano algum, limitando-se a uma fantasia com grife. Quando se elabora um plano de médio ou de longo prazo, estes elementos precisam estar explícitos e por escrito; eles vão originar, depois, planos de curto prazo ou planos setoriais, com algumas especificidades, mas sempre com este pensamento processual 7. O que é um modelo? Qual é o modelo utilizado pelo Planejamento Participativo? Um modelo é um esquema que representa uma realidade presente ou futura. Para o planejamento interessam os modelos de prever como a realidade comportarse-á no futuro e os de organizar sua transformação. Podemos dizer que modelos são matrizes teóricas para entender uma realidade, para prever um provável futuro ou para propor mudanças. No caso do planejamento, o modelo é uma representação das etapas para que uma ideia se torne realidade; é um esquema para tornar operacional e orgânico o conjunto dos elementos que compõem um plano. Assim, o modelo clássico que o Planejamento Participativo utiliza, para planos globais de médio ou longo prazo, nasce exatamente da conjunção dos elementos que o constituem. A. MARCO REFERENCIAL 1. Marco Situacional 2. Marco Político 3. Marco Operativo B. DIAGNÓSTICO Necessidades 6 É o diagnóstico que vai interessar-se, também, pelas causas das distâncias específicas e pelas dificuldades e pontos de apoio para superá-las. 7 Ver A Prática do Planejamento Participativo, de Danilo Gandin, Ed. Vozes.

6 6 C. PROGRAMAÇÃO 1. Objetivos Gerais 2. Políticas e estratégias 3. Atividades Permanentes 4. Normas Gerais Um plano de médio ou de longo prazo é um documento que contém os elementos deste modelo, exatamente derivado da reflexão sobre a natureza da prática humana. Neste sentido, um modelo nasce da teoria para ter ação sobre a prática. Vejase que o marco referencial corresponde exatamente aos três primeiros elementos enunciados, pela teoria, para a prática; o diagnóstico, ao quarto e a programação, ao quinto.

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