CONTROLADORIA-GERAL DO ESTADO CGE SUBCONTROLADORIA DE AUDITORIA E CONTROLE DE GESTÃO SCG

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1 SUBCONTROLADORIA DE AUDITORIA E CONTROLE DE GESTÃO SCG Controle Interno e Auditoria Governamental

2 Curso Básico de Controle Interno e Auditoria Governamental As transformações ocorridas no perfil da sociedade brasileira, exigindo o redimensionamento do Estado, juntamente com as experiências recentes que envolvem modelos alternativos de gestão pública, fizeram por exigir mudanças que têm evidenciado o fortalecimento da auditoria na administração pública moderna. Esse paradigma emergente da gestão pública, entre outros aspectos, enfatiza os ideais de democracia e cidadania, ressaltando a participação e o controle da sociedade civil sobre a administração. Nesse contexto de mudanças e ascensão do cidadão a um patamar de maior destaque no planejamento e na condução das políticas públicas, impõe-se a qualificação da gestão das finanças, sobretudo, no que tange ao correto diagnóstico, à implementação e ao acompanhamento dos resultados das políticas públicas, de forma sistemática e consistente. A Lei Delegada nº 180/2011, que dispõe sobre a nova estrutura orgânica da administração pública do Poder Executivo Estadual, determina uma atuação por meio de políticas públicas voltadas para o desenvolvimento humano no Estado, com vistas à inovação, à melhoria dos indicadores sociais, à redução das desigualdades regionais e ao cumprimento dos objetivos do Estado previstos no art. 2º da Constituição Estadual. Neste modelo transversal de gestão, a expansão das atividades de controle foi fortalecida com a ampliação das atribuições Controladoria-Geral do Estado garantindo a efetividade da ação governamental e, sobretudo, assegurando a qualidade do serviço público e o atendimento às necessidades da sociedade. Henrique Hermes Gomes de Morais Auditor Fiscal da Receita Estadual Superintendente Central de Auditorias e Tomadas de Contas Especiais da Controladoria Geral do Estado de Minas Gerais 2012 Curso Básico de Controle Interno e Auditoria Governamental

3 ÍNDICE 1. Controle Interno, Auditoria Interna e Controladoria 3 2. Controle Interno 2.1. Tipos, objetivos, princípios, testes substantivos e de aderência 2.2. Órgãos Normalizadores de Controle Interno 2.3. Principais Metodologias de Controle 2.4. O Controle Interno na Administração Pública 2.5. A importância do Controle em uma gestão pública voltada para resultados 3 a Normas de Auditoria 3.1. Auditoria e a Profissão de Auditor 3.2. Normas relativas à Pessoa do Auditor 3.3. Normas relativas à Execução do Trabalho 3.4. Normas relativas à Opinião do Auditor 18 a Fundamentos da Auditoria 4.1. Histórico da Auditoria: Origem, Natureza e Aplicação 4.2. Conceitos, modalidades, tipos e formas 4.3. O Controle Interno no Setor Público do Estado de Minas Gerais 28 a Auditoria Governamental 5.1. Finalidade da Auditoria Governamental 5.2. Pressupostos dos Atos e Fatos na Gestão Pública 5.3. Objetivos da Auditoria Governamental 5.4. Abrangência da Auditoria Governamental 5.5. Formas de Execução da Auditoria Governamental 5.6. Tipos de Auditoria Governamental 47 a Visão Geral do Processo de Auditoria 6.1. Planejamento dos Trabalhos 6.2. Metodologia Auditorial 6.3. Fases do Processo de Auditoria 6.4. Comunicação dos Resultados 6.5. Avaliação da Efetividade dos Trabalhos de Auditoria 54 a 115 Referências Bibliográficas 116 Curso Básico de Controle Interno e Auditoria Governamental

4 CONTROLADORIA-GERAL DO ESTAD O Controle Interno e Auditoria Governamental 1. CONTROLE INTERNO, AUDITORIA INTERNA E CONTROLADORIA As terminologias de Controle Interno, Auditoria Interna e Controladoria muitas vezes são utilizadas de forma equivocada, confundidas ou até como sinônimas. No setor público estes termos podem ser assim definidos: Controle Interno conjunto de atividades, planos, rotinas, métodos e procedimentos integrados com vistas a assegurar que os objetivos da administração pública sejam alcançados, de forma eficiente, eficaz e efetiva. Auditoria Interna atividade que compreende os exames, análises, comprovações e levantamentos, metodologicamente estruturados, para a avaliação da consistência e adequação dos controles internos. Controladoria órgão central do sistema de controle interno que tem por finalidade resguardar o patrimônio público, velar pelo cumprimento do princípio da probidade administrativa e assegurar a transparência das informações, contemplando as atividades de auditoria interna, correição administrativa, ouvidoria, prevenção e combate à corrupção, transparência, dentre outras. 2. CONTROLE INTERNO A palavra controle apareceu por volta de 1600, como significado de cópia de uma relação de contas, um paralelo ao seu original. Deriva do latim contrarotulus, que significa cópia do registro de dados. Taylor, o grande contribuinte da Administração Científica, doutrinava que existiam quatro princípios da administração, sendo um deles o princípio do controle, consistindo em: controlar o trabalho para se certificar de que o mesmo está sendo executado de acordo com as normas estabelecidas e segundo o plano previsto. A gerência deve cooperar com os trabalhadores, para que a execução seja a melhor possível. O controle interno pode ser definido como o planejamento organizacional e todos os métodos e procedimentos adotados dentro de uma empresa, a fim de salvaguardar seus ativos, verificar a adequação e o suporte dos dados contábeis, promover a eficiência operacional e encorajar a aderência às políticas definidas pela direção. É um processo executado pelo conselho de administração, gerência e outras pessoas de uma organização, desenhado para fornecer segurança razoável sobre o alcance do objetivo compreendendo: eficácia e eficiência operacional; mensuração de desempenho e divulgação financeira; Curso Básico de Controle Interno e Auditoria Governamental 3

5 proteção do patrimônio; cumprimento de leis e regulamentações; fidedignidade da informação utilizada para o processo decisório e gerencial; observação às políticas e diretrizes estabelecidas pela direção Tipos, objetivos, princípios, testes substantivos e de aderência a) Tipos de Controle Prévio ou preventivo Concomitante ou sucessivo Subsequente ou corretivo Aquele que antecede a conclusão ou operatividade do ato, como requisito para sua eficácia (Autorização para saída de veículo oficial). Aquele que acompanha a realização do ato para verificar a regularidade de sua formação. É o controle no decorrer do ato (conferência de mercadorias com a NF no ato do recebimento). Aquele que se efetiva após a conclusão do ato controlado, visando corrigir-lhe eventuais defeitos, declarar a sua nulidade ou dar-lhe eficácia (conciliação bancária). b) Objetivos do Controle Interno: auxiliar a entidade a atingir seus objetivos; proporcionar uma garantia razoável, nunca uma garantia absoluta; auxiliar a entidade na consecução de seus objetivos. Um adequado sistema de controle interno deve possuir: relação custo-benefício; qualificação adequada de funcionários; descentralização de poderes e responsabilidades; instruções devidamente formalizadas; observação às normas legais, instruções normativas, estatutos e regimentos. Curso Básico de Controle Interno e Auditoria Governamental 4

6 c) Princípios de Controle Interno Formas Segregação de funções Sistema de autorização e aprovação Determinações de funções e responsabilidades Rodízio de funcionários Carta de fiança Manutenção de contas de controle Seguro Legislação Diminuição de erros e desperdícios Contagens físicas independentes Alçadas progressivas Conceito Ninguém deve ter sob sua responsabilidade todas as fases inerentes a uma operação; devem ser executadas por pessoas e setores independentes entre si. Compreende o controle das operações através de métodos de aprovações; a pessoa que autoriza não deve ser a mesma que aprova para não expor ao risco os interesses da empresa. Determina a noção exata aos funcionários sobre suas funções, incluindo as responsabilidades do cargo com a definição através de organogramas. Corresponde ao rodízio dos funcionários para reduzir a possibilidade de fraudes. Determina aos funcionários que em geral lidam com valores a responsabilidade pela custódia de bens e valores, resguardando a empresa e dissuadindo, psicologicamente os funcionários a tentações. Indica a precisão dos saldos das contas detalhadas, geralmente controladas por outros funcionários. Compreende a manutenção de apólice de seguros, valores e riscos a que está sujeita a empresa. Atualização permanente sobre a legislação vigente, para diminuir riscos e não expor a empresa a contingências fiscais e legais. Indica a detecção de erros e desperdícios na fonte devido a controles mal definidos. Correspondem as contagens periódicas de bens e valores, visando aumentar o controle físico e proteger os interesses da empresa. Compreende estabelecer de forma escalonada, dando aos altos escalões as principais decisões e responsabilidades. d) Testes Levantamento do ambiente de Controle é o mapeamento de toda a organização, desde as suas definições hierárquicas, com seus processos decisórios, até as especificações de transações por produto/serviço, onde são levantados: organogramas; definição de atribuições e responsabilidades por níveis/cargos; parâmetros para desenvolvimento de produtos/serviços; normas e procedimentos formais; política de pessoal e cargos e salários. Avaliação dos Controles Internos - para esta etapa o mecanismo mais adotado é o questionário de avaliação de controle interno, onde as questões são respondidas com um SIM ou NÃO, de forma a permitir, a identificação dos pontos fortes e fracos de controle. A avaliação de controle interno numa organização pode ser: Curso Básico de Controle Interno e Auditoria Governamental 5

7 avaliação quanto à adequação dos controles internos (controle apropriado); avaliação quanto à consistência do controle interno (suficiência: pouco, muito, bom, ruim). Peça fundamental e balizadora na determinação do número de testes Controle Interno menos Eficaz Controle Interno Eficaz Maior Quantidade de Testes Menor Quantidade de Testes Testes de Aderência consistem em um conjunto de procedimentos de auditoria destinado a confirmar se as funções críticas de controle interno estão sendo efetivamente executadas. Tem como objetivo identificar a existência, efetividade e continuidade dos controles internos, e podem ser: retrospectivos evidenciam situações passíveis de serem documentadas, verificandose a aderência no passado à norma definida pela função controle, Ex.: um relatório ou a assinatura do funcionário que executou o procedimento; flagrantes evidenciam situações em que a aderência é observada no momento da atitude, testemunhando sua execução. Testes Substantivos consistem em testes aplicados nas transações de revisão analítica que procuram fornecer evidências de auditoria quanto à integridade, à exatidão e à validade dos registros de uma organização. Têm como objetivo identificar a existência, ocorrência, abrangência, avaliação e mensuração dos componentes patrimoniais, transações e operações da organização. Exemplos de Testes Substantivos: Circularização, Inspeção de Ativos, Conciliações, Comprovação de Registros Contábeis, Inspeção de Documentos Órgãos Normalizadores de Controle Interno Diversos órgãos normalizadores no Brasil e no exterior efetuaram definições de controles internos baseadas no escopo de suas atribuições. Alguns órgãos tratam do controle interno voltado para os sistemas contábeis, enquanto outros tratam de maneira mais generalizada das atividades administrativas. No entanto, entre as diversas definições, não há pontos conflitantes entre si. As formas de exercer controles internos propostas por alguns desses órgãos são: Curso Básico de Controle Interno e Auditoria Governamental 6

8 a) American Institute of Certified Public Accountants AICPA O AICPA definiu controle interno como plano da organização e todos os métodos e medidas coordenados, adotados dentro da empresa para salvaguardar seus ativos, verificar a adequação e confiabilidade de seus dados contábeis, promover a eficiência operacional e fomentar o respeito e obediência às políticas administrativas fixadas pela gestão. b) Committee of Sponsoring Organizations of the Tread way Commission - COSO O COSO é uma organização sem fins lucrativos, dedicada à melhoria dos relatórios financeiros, sobretudo pela aplicação da ética e efetividade na aplicação e cumprimento dos controles internos e é patrocinado pelas cinco das principais associações de classe de profissionais ligados à área financeira nos EUA. Em decorrência da globalização e padronização internacional das técnicas de auditoria, as recomendações do COSO, relativas aos controles internos, bem como seu cumprimento e observância, são amplamente praticados e tidos como modelo e referência no Brasil e na maioria dos países do mundo. Para essa instituição controle interno é um processo desenhado para prover uma garantia razoável se uma entidade alcançou seus objetivos em três categorias: Eficácia e eficiência das operações que relaciona objetivos para o negócio da empresa, incluindo metas por execução e rentabilidade, e salvaguarda de ativos. Confiabilidade das informações contábeis, que trata da preparação de publicações de demonstrações contábeis confiáveis, incluindo o ínterim e demonstrações contábeis consolidadas, e outras informações de contabilidade baseadas naquelas demonstrações. Compliance (conformidade) com leis aplicáveis e regulamentos aos quais a empresa está sujeita. c) International Federation of Accountants IFAC O IFAC define o termo sistema de controle interno, mesclando a definição original do AICPA de 1949 e suas posteriores revisões até a edição do SAS 78: O termo sistema de controle interno significa todas as políticas e procedimentos adotados pela administração de uma entidade para auxiliá-la a alcançar o objetivo da administração de assegurar, tanto quanto seja factível, a condução ordenada e eficiente de seu negócio, incluindo aderência às políticas de administração, a salvaguarda de ativos, a prevenção e detecção de fraudes e erros, a exatidão dos registros contábeis e inclusão de tudo que os mesmos devem conter, e a preparação tempestiva de informações financeiras confiáveis. Curso Básico de Controle Interno e Auditoria Governamental 7

9 d) Basle Committee on Banking Supervision BCBS O Comitê de Supervisão Bancária de Basileia é uma organização que congrega autoridades de supervisão bancária, visando a fortalecer a solidez dos sistemas financeiros e em pronunciamento sobre riscos com derivativos e contribuiu para a definição de controles internos como: Um sólido sistema de controle interno deve promover operações eficientes e eficazes: relatórios financeiros e para as agências reguladoras confiáveis; e obediência às leis, regulamentações e políticas. Ao determinar que o controle interno atenda a estes objetivos, a instituição financeira deve considerar o ambiente global de controle da organização: o processo de identificar, analisar e gerenciar riscos; e a aderência a atividades de controle tais como aprovações, confirmações e reconciliações. O Acordo de Basileia ou Basileia I foi um acordo firmado em 1988, na cidade de Basileia (Suíça), por iniciativa do Comitê da Basileia e ratificado por mais de 100 países. Este acordo teve como objetivo criar exigências mínimas de capital, que devem ser respeitadas por bancos comerciais, como precaução contra o risco de crédito. O Acordo de Capital de Basiléia II foi um acordo assinado no âmbito do Comitê da Basiléia em 2004 para substituir o acordo de Basiléia I. O Acordo de Capital da Basiléia II fixa-se em três pilares e 25 princípios básicos sobre contabilidade e supervisão bancária. e) International Organization of Supreme Audit Institutions INTOSAI A Organização Internacional de Entidades Fiscalizadoras Superiores INTOSAI é uma organização autônoma, independente e não governamental com status consultivo especial com o Conselho Econômico e Social (ECOSOC) das Nações Unidas. A INTOSAI opera como uma organização guarda-chuva para a comunidade externa de auditoria do governo. Por mais de 50 anos, forneceu um quadro institucionalizado para as instituições supremas de auditoria para promover o desenvolvimento e a transferência de conhecimentos, melhorar a fiscalização do governo em todo o mundo e reforçar as capacidades profissionais. O Comitê especial do INTOSAI que trata de considerações de estrutura de controles internos voltados para a administração pública ou governamental definiu que: O propósito dos sistemas de controle interno é garantir que os objetivos gerenciais estejam sendo atingidos, sendo que o termo controle interno abrange os controles administrativos (procedimentos que regem os processos decisórios) e os controles contábeis (procedimentos que regem a confiabilidade dos registros financeiros). Portanto, a responsabilidade pelo controle interno cabe ao chefe de cada órgão público. Um órgão do governo central pode, porém, ser designado para desenvolver uma abordagem padrão de controle interno a ser usada por todos os órgãos públicos. Curso Básico de Controle Interno e Auditoria Governamental 8

10 f) Conselho Federal de Contabilidade CFC A RESOLUÇÃO CFC Nº /08, que aprova a NBC T 16.8 Controle Interno, estabelece referenciais para o controle interno como suporte do sistema de informação contábil, no sentido de minimizar riscos e dar efetividade às informações da contabilidade, visando contribuir para o alcance dos objetivos da entidade do setor público g) Instituto Brasileiro de Contadores IBRACON O IBRACON, através da NPA 2 Procedimentos de Auditoria Independente de Instituições Financeiras e Entidades Equiparadas define que: O controle interno compreende o plano de organização e o conjunto ordenado dos métodos e medidas, adotados pela entidade para proteger seu patrimônio, verificar a exatidão e o grau de confiança de seus dados contábeis. h) Secretaria do Tesouro Nacional - STN A Secretaria do Tesouro Nacional através da Instrução Normativa n. 16, de 20 de dezembro de 1991, define que controles internos como: O conjunto de atividades, planos, métodos e procedimentos interligados utilizado com vistas a assegurar que o objetivo dos órgãos e entidades da administração pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão, até a consecução dos objetivos fixados pelo Poder Público Principais Metodologias de Controle a) COSO O American Institute of Certified Public Accountants, Institute of Internal Auditors, American Accounting Association, Institute of Management Accountants e Financial Executives Institute, em conjunto, desenvolveram trabalho intitulado Internal Control na Integrated Framework (COSO Report) A metodologia COSO identifica os objetivos essenciais do negócio de qualquer organização e define controle interno e seus componentes, fornece critérios a partir dos quais os sistemas de controles podem ser avaliados e subsídios para que a administração, auditoria e demais interessados possam utilizar e avaliar um sistema de controle. Segundo o COSO, controle interno é um processo conduzido pela Alta Administração das organizações, pelos gerentes e pelos funcionários, os quais devem assegurar o atingimento dos seguintes objetivos: economia e eficiência das operações, incluindo o alcance dos objetivos em termos de performance e segurança dos ativos contra perdas; veracidade das Demonstrações Financeiras; Curso Básico de Controle Interno e Auditoria Governamental 9

11 compliance com as normas e legislação locais. Deve-se enfatizar que o sistema de controles internos é um instrumento de administração e não o seu substituto. Apesar de ser processo, os controles internos são avaliados em um ponto específico do tempo e não ao longo do tempo. A metodologia COSO possui cinco componentes que se relacionam entre si: Ambiente de Controle - é a base para todos os demais componentes. Diz respeito a fatores como ética, integridade, formas de conduta, políticas de recursos humanos, estrutura da organização, forma de atuação e atenção do Conselho de Administração e da alta administração quanto à cultura de controle, designação adequada de autoridade e responsabilidade e a alocação adequada de recursos. Avaliação de Risco - consiste da identificação e análise de risco (interno ou externo) que são relevantes ao alcance dos objetivos da empresa. Esta avaliação deve considerar a sua severidade, a freqüência com que estes ocorrem e conseqüentemente, seu grau de impacto, determinado, a partir daí, como a empresa administrará tais riscos. Atividade de Controle - são as políticas e procedimentos que asseguram que os planos e direcionamento indicados pela administração são atingidos e ocorrem através de toda organização, em todos os níveis, incluindo todas as funções, inclusive segurança física e lógica dos sistemas. Informação e Comunicação - os sistemas de informação produzem relatórios contendo informações operacionais, financeiras e de compliance que tornam possível a condução e controle do negócio. Tratam de informações geradas tanto interna como externamente e que serão divulgadas também interna e/ou externamente. Além disso, o sistema de informações deve permitir fluxo adequado de informações através de toda a organização, dos níveis hierárquicos inferiores para os superiores e vice-versa e com órgãos externos. Monitoramento - é representado pelo monitoramento contínuo no curso de operações, atividades regulares de gerenciamento e supervisão e de outras atividades decorrentes de realização de tarefas pelas pessoas. As deficiências encontradas ao longo do monitoramento devem ser comunicadas ao supervisor responsável. Caso sejam encontradas durante exames especiais, devem ser comunicadas aos níveis mais elevados da administração. Para que o sistema de controles internos seja efetivo, é necessário que cada um dos cinco componentes do sistema de controle esteja presente e funcionando adequadamente em relação a cada um dos três objetivos do negócio: economia e eficiência das operações, veracidade das demonstrações financeiras e compliance com as normas e legislação locais. b) Guidance on Assessing Control The CoCo Principles A metodologia CoCo foi criada pelo Canadian Institute of Chargered Accountants (CICA) para auxiliar a alta administração das organizações a implementar e avaliar um ambiente de controle, de modo a atingir seus objetivos operacionais e estratégicos. Curso Básico de Controle Interno e Auditoria Governamental 10

12 Esta metodologia tem como premissas para a sua avaliação que a responsabilidade pelo controle do processo é do Presidente e que o foco da avaliação são os objetivos da organização e os riscos a eles relacionados. A perspectiva desta metodologia é a organização como um todo, considerando as pessoas e é executada através de auto-avaliações. Na visão do CICA, o controle envolve os recursos, sistemas, processos, planejamento, aprendizado contínuo, indicadores de performance e cultura organizacional, os quais devem atuar de maneira conjunta, possibilitando as pessoas a atingir os objetivos da empresa. Assim, há uma valorização do elemento humano e dos valores éticos e culturais a ele relacionados. O controle torna-se um conceito mais amplo que apenas o cuidado com as demonstrações financeiras, compliance e segurança dos ativos. O conceito básico por trás do modelo utilizado é que para realizar uma tarefa as pessoas devem compreender seu propósito (o objetivo a ser atingido) e possuir capacidade necessária (informação, recursos e habilidades). Além disso, a pessoa necessitará de um senso de comprometimento para realizar bem a tarefa ao longo do tempo, devendo monitorar sua performance e o ambiente externo para que possa aprender como melhor realizá-la e quais as mudanças que devem ser feitas e isso vale não só para um indivíduo mas para um grupo de trabalho. A metodologia destina-se à alta administração, principalmente ao Presidente e o Conselho de Administração, porém, o seu conhecimento pode ser interessante para aqueles que pretendem avaliar a eficiência dos controles, ou sejam responsáveis pela sua execução, tais como, gerentes, funcionários, auditores internos e consultores. c) SAS 55/78 Statements on Auditing Standards SAS 55/78 é a designação de dois documentos desenvolvidos pelo American Institute of Certified Public Accountants - AICPA, sendo que o primeiro está direcionado para auditoria de demonstrações financeiras e o segundo refere-se também ao tema, mas substituindo a definição de controles internos do primeiro pelas definições da metodologia COSO e o público alvo são os auditores externos. Apesar de conter objetivos operacionais e de compliance nas suas definições de controle interno, o SAS 78, assim como SAS 55, tem como foco o exame da veracidade das demonstrações financeiras da organização. Para analisar o processo o auditor externo necessita conhecer os cinco componentes de controle para planejar as auditorias e além de conhecer as políticas e procedimentos de controle da organização, verificar se estão colocados em prática. Assim, podemos observar nítida relação entre os diversos modelos que muitas vezes se completam ou se utilizam de aspectos de modelos anteriores incorporados à sua estrutura. Conforme podemos verificar no quadro a seguir, os modelos CoCo e SAC extraem suas definições de controles internos a partir da metodologia COSO. As diferenças na maioria das vezes encontram-se nos destinatários. Curso Básico de Controle Interno e Auditoria Governamental 11

13 COSO CoCo SAS 55/78 1. A quem se destina Alta Administração Alta Administração Auditores Externos 2. Quem é responsável pelo Sistema de Controles Internos 3. Definição de Controles Internos 4. Objetivos 5. Componentes da Estrutura de Controle 6. Foco 7. Avaliação de Controles Internos Alta Administração Alta Administração Alta Administração Um processo, que se torna efetivo através das pessoas, devendo assegurar com razoável segurança que os objetivos do negócio serão atingidos. Economia e eficiência das operações; Veracidade das Demonstrações Financeiras; Compliance com normas e legislação; Ambiente de Controle; Avaliação de Risco; Atividade de Controle; Informação e Comunicação; e Monitoramento. Toda a Organização. Num ponto do tempo Atuação conjunta de fatores com recursos, sistemas, processos, planejamento, aprendizado contínuo e cultura organizacional visando atingir os objetivos do negócio. Eficiência e eficácia das Operações; Qualidade e veracidade dos relatórios utilizados internamente e disponibilizados externamente; e Compliance com normas e legislação. Ambiente de Controle; Sistemas Manuais e Automatizados; e Procedimentos de Controle. Toda a organização. Em um intervalo de tempo Controle interno é visto como um processo no qual participam o Conselho de Administração, a diretoria, gerentes e demais funcionários no intuito de assegurar, com um nível considerável de segurança, o alcance dos objetivos do negócio. Veracidade das demonstrações financeiras; Eficiência e eficácia das operações; e Compliance com normas e legislação. Ambiente de Controle; Avaliação de Risco; Atividade de Controle; Informação e Comunicação; Monitoramento. Mesmos componentes do COSO Demonstrações Financeiras Em um intervalo de tempo Percebe-se com as definições acima, e ao contrário do que muitos imaginam, que os sistemas de controles internos das empresas ultrapassam as fronteiras das atribuições puramente contábeis e financeiras. Elas abrangem operacionalmente toda a organização e por isso, todos na empresa, desde a alta administração até o funcionário do mais baixo escalão, deverão estar em sintonia com essa estrutura de controles, sob pena de seu fracasso ou ineficiência. Cabe à administração executiva (diretoria, gerentes, etc.) fazer com que essa sintonia esteja adequada. Geralmente as grandes empresas centralizam essa atribuição no profissional de controladoria, comumente chamado de Controller, que passa a efetuar o monitoramento da estrutura sem controlá-la. Isso é importante de se colocar por que a segregação de funções não pode deixar de ser observada. Com as exigências dos Órgãos Reguladores, as instituições financeiras foram obrigadas, a partir de 1999, a criar suas estruturas específicas para efetuar controles de forma mais eficaz. Os Curso Básico de Controle Interno e Auditoria Governamental 12

14 normativos dos reguladores não definiram estruturas sob as quais os bancos eram obrigados a se adaptar, assim, cada organização optou por definir a sua própria. O modelo adotado pelo Banco do Brasil, que será especificado mais à frente, não deixou de definir como responsabilidade do Conselho Diretor a condução das funções de controles internos O Controle Interno na Administração Pública Objetivos fundamentais do Estado Brasileiro (art. 3º CF): Construir uma sociedade livre, justa e solidária; Garantir o desenvolvimento nacional; Erradicar a pobreza e a marginalização; Reduzir as desigualdades sociais e regionais; e Promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e de outras formas de discriminação. REFLEXÃO O Estado brasileiro tem que ser orientado para o cidadão, e desenvolver-se dentro do espaço constitucional demarcado pelos princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade e da eficiência. O Estado brasileiro tem que ser orientado para o cidadão FUNÇÃO DO ESTADO PRESTAR SERVIÇOS PÚBLICOS ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA SOCIEDADE POLÍTICAS PÚBLICAS PROGRAMAS DE GOVERNO Curso Básico de Controle Interno e Auditoria Governamental 13

15 Gestão Governamental É o conjunto de ações desenvolvidas pelos órgãos e entidades governamentais para viabilizar a concretização dos objetivos gerais do Estado, em consonância com as políticas definidas pelo Governo. POLÍTICAS PÚBLICAS GESTÃO GOVERNAMENTAL Planejamento Arrecadação Orçamento Contabilidade Gestão de Pessoas Gestão de Bens e Serviços CCONNTTRROLLEE Auditoria SERVIÇOS PÚBLICOS A Gestão Governamental compreende: PLANEJAMENTO EXECUÇÃO CONTROLE PLANEJAMENTO é a seleção dos problemas e apresentação das soluções, representado pelos seguintes instrumentos: Curso Básico de Controle Interno e Auditoria Governamental 14

16 EXECUÇÃO é a realização dos programas de governo constantes na LOA por meio da arrecadação de recursos (receitas) e da sua aplicação em projetos e atividades (despesas). A execução pode ser orçamentária (LOA), física (Metas) e financeira (Caixa) e é controlada por meio dos seguintes Sistemas Corporativos, dentre outros: SIGPLAN Planejamento e Orçamento SIAFI Contabilidade e Finanças SIAD Administração de Bens e Serviços SISAP Administração de Pessoal SICAF Tributação e Arrecadação SIGCON Gestão de Convênios CONTROLE os atos e fatos da gestão pública trazem em si o dever de prestar contas em decorrência da responsabilidade delegada (accountability). O Controle procederá a avaliação da conformidade da execução da despesa e da receita, bem como a verificação do cumprimento das metas físicas e a mensuração dos resultados que irão demonstrar a eficiência, a eficácia e a efetividade da ação governamental O Controle na Administração Pública É o conjunto de procedimentos interligados utilizado com vistas a assegurar que os objetivos dos órgãos e entidades da Administração Pública sejam alcançados, de forma confiável e concreta, evidenciando eventuais desvios ao longo da gestão. COMPETÊNCIAS CONSTITUCIONAIS CF/88 CE/89 Os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário manterão Sistema de Controle Interno com a finalidade, dentre outras, de: Avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual; Comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial. Art.74 Art.81 O sistema de controle interno deve: promover a eficiência nas operações; estimular a observação das políticas estabelecidas; visar o alcance dos objetivos e metas programados. Curso Básico de Controle Interno e Auditoria Governamental 15

17 Formas de Controle Instituições de Controle ESFERA PODER ÓRGÃOS DE CONTROLE INTERNO ÓRGÃOS DE CONTROLE EXTERNO Federal Executivo Judiciário Legislativo Controladoria Geral da União - CGU Unidade de Auditoria Interna Tribunal de Contas da União - TCU Estadual (MG) Executivo Judiciário Legislativo Controladoria Geral do Estado - Unidade de Auditoria Interna Tribunal de contas do Estado - TCE Municipal (BH) Executivo Auditoria-Geral do Município Tribunal de Contas do Estado - TCE 2.5. A importância do Controle em uma gestão pública voltada para resultados O controle é um dos elementos indispensáveis para a Administração e de extrema relevância para esta e para seus administrados. O controle no atual modelo de gestão pública atua de forma a resguardar que a administração esteja em consonância com os princípios que lhes são impostos pelo ordenamento jurídico, sendo: legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência. Curso Básico de Controle Interno e Auditoria Governamental 16

18 Mais do que isso, o controle deixou de ter apenas o aspecto verificador da legalidade e passou a realizar um controle dos resultados, assumindo um importante papel, transformando-se em um instrumento de gerenciamento para Administração e de garantia, para a população, de uma prestação de serviços eficiente, com o mínimo de recursos, sem desvios ou desperdícios, como podemos confirmar no texto a seguir: O papel do controle interno em uma gestão pública voltada para resultados Os gestores públicos devem ter em mente a responsabilidade de se preocupar constantemente com os produtos, bens e serviços, que oferecem para os cidadãos aos quais devem prestar contas permanentemente, ou seja, praticar o conceito de accountability, que representa a obrigação que a organização tem de prestar contas dos resultados obtidos, em função das responsabilidades que decorrem de uma delegação de poder. Para atender a essa premissa devem estar estruturados de maneira que possam demonstrar contabilmente a origem e a aplicação dos recursos públicos. O sistema de controle interno deverá estar consolidado no compromisso do trinômio da moralidade, cidadania e justiça social ao atingir o processo de democratização do Poder ao verdadeiro cliente (cidadão) que já não suporta ver tanto desperdício e malversação de recursos públicos. A ideia de um sistema de controle interno, pautado nos fundamentos da accountability, reflete integridade, representando um passo importante no estabelecimento de uma política consistente de controle da corrupção, mas é somente o início do caminho para uma política de reformas que garantam o controle sustentável da corrupção. Ressalta-se que um dos maiores problemas resultantes da ineficácia do serviço público se chama desperdício, assim, a grande proposta da Lei Complementar nº 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) é trazer para a administração os segmentos gerenciais. O administrador público na condução de sua gestão não pode mais se abster de informações referentes aos resultados de sua ação governamental expressa em dados concretos, devidamente registrados e traduzidos em relatórios gerenciais. Hoje não se pode falar em administração eficiente desconsiderando a perspectiva de seus clientes (sociedade), não se pode falar em modernização da administração limitada à otimização apenas do ambiente interno e de inovação tecnológica. A efetividade do serviço público está na satisfação das necessidades básicas dos clientes, sua cultura e carências sociais. Para a administração pública melhorar seu desempenho tem que buscar otimizar o seu processo orçamentário e financeiro pois, ainda existe um grande abismo entre resultados esperados e resultados alcançados pelas ações governamentais. Nesta filosofia a consolidação e otimização dos Sistemas de Controle Interno passa a ser a maior e mais importante iniciativa do gestor público. A efetividade da gestão exige a integração de estratégias que permitam construir um sistema dinâmico da avaliação, integrando o orçamento às verdadeiras necessidades da população e demonstrando os aspectos quantitativos e qualitativos por meio do Balanço Social. Curso Básico de Controle Interno e Auditoria Governamental 17

19 O controle da administração pública é um campo já desenvolvido há tempos, e continua em plena evolução. Para efetivação do interesse comum, função esta precípua da qual o Estado foi criado, faz-se necessária uma constante atualização das formas de controle. No Brasil, os paradigmas da Administração Pública ganham outros contornos, com a finalidade de direcionar a conduta dos gestores ao interesse público e permitir uma administração transparente e que atue em consonância com o ordenamento jurídico seguindo as principais tendências: I Direito por princípios: há uma tendência de reconhecer os princípios como normas, e a aplicação destes em concorrência com as normas, na aplicação do caso concreto. II Reconceitualização de legalidade: no rumo das novas tendências, o princípio da legalidade adquire compreensão mais ampla, para significar inclusive constitucionalidade, legitimidade ou juridicidade, com o intuito de prevalecer o direito sobre a literalidade da Lei. III Democratização de práticas políticas: no campo político, faz-se necessária a utilização de mecanismos para a participação direta do povo nas decisões do Estado, abrindo espaço para as influências sociais no espaço governamental. IV Administração pública consensual: permitindo a participação ampla dos cidadãos nas formas de controle da administração. V Fortalecimento do papel do Ministério Público: atualmente é conferida maior legitimação ao Ministério Público no controle dos Atos da Administração Pública, não ficando adstrito somente à legalidade estrita como anteriormente, mas assumindo características de controle de finalidade. VI Garantia de Segurança Jurídica: sob a égide do Estado Democrático de Direito, o princípio da segurança jurídica atua como importante forma de controle, visto que restringe a liberdade volitiva do administrador e incrementa a possibilidade de controle da sua atuação. VII Controle da Administração Pública em face de novos modelos organizacionais: a atividade estatal moderna necessita do desenvolvimento de novos mecanismos controlatórios ou promover a reestruturação daqueles já existentes, visando superar os desafios impostos pela política da autonomia das entidades da administração indireta e pela delegação ao particular de atividades estatais. (NOGUEIRA E PIRES, 2004, p. 20) 3. NORMAS DE AUDITORIA As normas de Auditoria abrangem instruções e procedimentos a serem observados pelo auditor quando da realização do seu trabalho. Foram estabelecidas com a finalidade de orientar as atividades a serem desenvolvidas, bem como proporcionar a aplicação sistemática e metodológica de suas ações Auditoria e a Profissão de Auditor a) A Profissão do Auditor Auditor é o profissional que, possuindo conhecimentos de normas e procedimentos de auditoria, procurará obter elementos de satisfação que o levem a fundamentar e a emitir sua opinião sobre Curso Básico de Controle Interno e Auditoria Governamental 18

20 o objeto de estudo. Entretanto, sendo diversas as modalidades na aplicação da auditoria, diversas são as classificações para esse profissional, tais como: Auditor Interno empregado de alto nível dentro de uma empresa; Auditor Fiscal servidor do Poder Público; Auditor Externo profissional independente e autônomo. A função de Auditor deve ser exercida em caráter de entendimento de que o trabalho executado tenha e mereça toda a credibilidade possível, não sendo permissível que paire qualquer sombra de dúvida quanto à integridade, honestidade e aos padrões morais desse profissional. Assim sendo, a profissão de auditoria exige a obediência a princípios éticos profissionais e qualificações pessoais que fundamentalmente se apóiam em auto-análise, imparcialidade, sigilo, bom senso, autoconfiança, perspicácia, persistência, caráter e conhecimento. b) Responsabilidades Legais do Auditor - Regulamentação No Brasil não existe a profissão do Auditor com tal denominação e regulamentação, mas apenas a de Contador. Ao Contador, bacharel em Ciências Contábeis, é que se atribui o direito de realizar as tarefas de auditoria. Considerando-se que o Contador precisa reunir maior dose de cultura e que seu título só pode ser hoje expedido para os que concluem o Curso Superior de Ciências Contábeis, natural será que seja reservada a ele a função da revisão e da verificação de balanços, escritas e contas (auditoria contábil). As responsabilidades do Auditor não estão claramente definidas em lei especial. Encontramos em nossa legislação civil, penal, comercial e profissional, apenas referências esparsas sobre o assunto, porém sem objetivá-lo, mesmo porque, não está instituída a profissão do auditor distintamente das demais, sendo ela mais considerada como técnica ou aplicação do conhecimento contábil. Perante a lei, entretanto, o Auditor é responsável pelos seus atos, embora sem definição positiva e especial. A Responsabilidade Profissional está regulada no Decreto-lei nº , que trata da formação dos conselhos de contabilidade, e por extensão pode ser fiscalizada por eles. As outras responsabilidades (civil, comercial e penal) estão previstas nos códigos próprios da legislação brasileira e são de caráter geral. O exercício da função auditoria necessita de uma fiscalização profissional rigorosa, considerada a sua importância para o mercado de capitais e para a segurança nacional (espionagem econômica). O auditor precisa, efetivamente, reunir maior dose de conhecimentos técnicos e gerais da mais variada natureza como: Contabilidade, Auditoria, Administração Geral, Finanças, Direito, Economia, Matemática, Psicologia, Engenharia, Estatística, Tecnologia da Informação, Relações Humanas, dente outros. Esta soma de capacidades é realmente exigida e transforma, portanto, a função do auditor em prática altamente especializada, requerendo grandes esforços. Diante disso, o acúmulo de Curso Básico de Controle Interno e Auditoria Governamental 19

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