Avaliação de Impactos para Licenciamento Ambiental no Brasil: Modernização baseada no aprendizado (*)

Transcrição

1 Avaliação de Impactos para Licenciamento Ambiental no Brasil: Modernização baseada no aprendizado (*) Luis E. Sánchez Escola Politécnica Universidade de São Paulo (*) Versão atualizada e resumida de apresentação sobre o mesmo tema feita no II Congresso Brasileiro de Avaliação de Impacto, Ouro Preto, outubro de 2014 Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas Ministério Público Federal / Instituto Socioambiental Brasília, 5 de novembro de 2015

2 Plano da apresentação O que está em debate? Perspectivas sobre efetividade Alguns casos De volta à teoria Alguns estudos abrangentes Quais reformas? Três conclusões e uma proposição L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

3 O que está em debate? Aperfeiçoamento Como do licenciamento? avaliar avanços ou retrocessos? L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

4 Ponto de partida desta contribuição Propostas de mudança deveriam ser fundamentadas mais em evidências do que em percepção Políticas públicas fundamentas em evidências são informadas por estudos científicos Processo pelo qual indivíduos organizam e interpretam suas impressões O papel da Universidade e do conhecimento no aperfeiçoamento da gestão ambiental pública + Conhecimento advindo da experiência profissional da aprendizagem social L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

5 Visões de uma reforma (...) é fundamental que o (...) licenciamento ambiental ganhe em rapidez, transparência e objetividade (...) [CNI] Estamos correndo o risco de perder conquistas da normatização ambiental (...) (...) a percepção da população não é considerada nas audiências públicas (...) [PROAM] L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

6 Qual reforma? Críticas ao processo vêm de todos os lados Se todos criticam, haveria algum valor no licenciamento? É preciso perguntar: 1) Houve avanços? Quais foram? Como identificar esses avanços? 2) O processo é efetivo? Como precisa melhorar? L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

7 Perspectivas sobre a efetividade do licenciamento ambiental: Como avaliar os resultados do licenciamento ambiental? L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

8 Para avaliar resultados 1ª. Questão fundamental Avaliar em relação a objetivos ou em relação a expectativas? subjetivas e dependem de interesses ou valores deveriam ser negociados e representar entendimentos partilhados entre os atores 2ª. Questão fundamental Qual a delimitação da avaliação pretendida? a totalidade do licenciamento? o licenciamento de grandes projetos? o licenciamento de fontes de poluição? recorte nacional, federal, estadual? Licenciamento apoiado em avaliação de impacto ambiental de projetos L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

9 Quais são os objetivos? Art 2º - A Política Nacional do Meio Ambiente tem por objetivo a preservação, melhoria e recuperação da qualidade ambiental propícia à vida, visando assegurar, no País, condições ao desenvolvimento socioeconômico, aos interesses da segurança nacional e à proteção da dignidade da vida humana Art 4º - A Política Nacional do Meio Ambiente visará: I - à compatibilização do desenvolvimento econômico-social com a preservação da qualidade do meio ambiente e do equilíbrio ecológico; (...) VI - à preservação e restauração dos recursos ambientais com vistas à sua utilização racional e disponibilidade permanente, concorrendo para a manutenção do equilíbrio ecológico propício à vida; (...) L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

10 Percepção ou evidências? Como avaliar o sucesso (ou os resultados) de uma política ou programa governamental em relação a seus objetivos? 1. Pela percepção dos setores envolvidos ou interessados Problemas: i. limitado à experiência individual ou de grupos >>>>> parcial ii. filtrado por sistemas de valores ou interesses >>>>> parcial L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

11 Avaliar resultados por meio de evidências Como avaliar o sucesso (ou os resultados) de uma política ou programa governamental em relação a seus objetivos? 2. Por resultados demonstráveis (evidências) Mas: i. requer pesquisa independente ou avaliação externa (terceira parte) ou ii. reflexão ou autoavaliação estruturada da parte dos principais envolvidos L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

12 Fontes de evidências Auditorias de desempenho são uma ferramenta de avaliação externa (terceira parte) / há procedimentos padronizados internacionalmente Pesquisa acadêmica (revisão por pares): estudos de caso (únicos ou múltiplos), análises setoriais ou de etapas do processo de AIA L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

13 Método proposto: Avaliar em relação a objetivos por meio de evidências ponto de partida para agregar: expectativas (legítimas) + fonte: Como avaliar resultados? fonte: fonte: percepção (importante e inevitável) para poder avançar a partir do aprendizado L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

14 Alguns casos L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

15 Experiência dos primeiros anos Mina do Barreiro (MG) foto: L.E. Sánchez Rodovia do Sol (SP) Área pretendida para expansão 40ª. Reunião Ordinária de 12 de maio de 1989 Rejeita o EIA/RIMA da Rodovia do Sol e determina a realização de EIA/RIMA para duplicação da Rodovia dos Tamoios L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

16 Experiência dos primeiros anos Rodovia do Sol 2. Poliduto São Paulo/Brasília 3. UHEs Canoas I e II 4. Aterro sanitário São João 5. Incinerador Rek 6. UTE Paulínia L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

17 Benefício: alternativas de menor impacto Caso: UHE Piraju, rio Paranapanema, SP, 1998 barragem a montante da cidade barragem a montante da cidade casa de força a jusante + pequena barragem de jusante (depois descartada) fonte: CNEC (1996) - EIA UHE Piraju L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental, 2015

18 Benefício: redução da supressão de vegetação Caso: rodovia dos Imigrantes, SP, Construção da pista ascendente (1972) Fonte: A.L.C. Gallardo (2004) Construção da pista descendente (2001) L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

19 Benefício: redução da perda de recursos Caso: Estaleiro EISA, Coruripe, AL, 2012 Recursos ambientais de importância: - Manguezais - Praia - Recifes de coral Comunidades de pescadores Projeto original previa dragagem de 3,5 Mm3 Análise técnica: localização inadequada, impactos subestimados Modificação do projeto e nova localização reduziu dragagem para 0,77Mm3 fonte: Parecer Técnico 50/2012 COPAH/CGTMO/DILIC/IBAMA, 15/06/2012 L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

20 Impactos evitados: licença indeferida L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

21 Mas... o outro lado da moeda fonte: A barragem que não viu a floresta Prochnow, M. Barra Grande: a Hidrelétrica que não viu a floresta. Rio do Sul, Apremavi, L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

22 ... o outro lado da moeda A rodovia que não viu a caverna O governo paralisou a pavimentação de uma estrada na Bahia que atropelou o maior lago subterrâneo do Brasil A decisão ocorreu após a Folha ter noticiado no domingo que BR135, obra do PAC estava destruindo o chamado Buraco do Inferno e outras cavernas do município de São Desidério, no oeste baiano. L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

23 De volta à teoria L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

24 Avaliar os resultados Evitar projetos é uma boa medida da efetividade? Atende aos objetivos da Política Nacional de Meio Ambiente? Quais outros critérios para avaliar resultados? Modificar projetos? Melhorar projetos? Escolher alternativa de menor impacto adverso? Promover ganhos econômicos e sociais com melhoria da qualidade ambiental? Medidas e programas ambientais eficazes Não se trata de evitar projetos, mas de evitar impactos (negativos) L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

25 Objetivos da AIA e hierarquia de mitigação MELHORAR EVITAR PREFERÊNCIA Melhorar a qualidade ambiental e as condições sociais = contribuição para a sustentabilidade Evitar impactos e prevenir riscos REDUZIR Reduzir ou minimizar riscos e impactos adversos CORRIGIR Corrigir impactos adversos depois de sua ocorrência COMPENSAR Compensar impactos adversos que não puderem ser evitados ou satisfatoriamente reduzidos L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

26 De casos isolados a alguns estudos abrangentes L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

27 Estudos de caráter institucional MPF, 2004 Deficiências em estudos de impacto ambiental: síntese de uma experiência Banco Mundial, 2008 Licenciamento ambiental de empreendimentos hidrelétricos no Brasil: uma contribuição para o debate TCU, 2009 TC /2009-4, Fiscobras Auditoria no Ibama universo: 80 projetos de todos os tipos em que houve atuação do MPF métodos: compilação, análise e ordenamento de pareceres de analistas periciais e assessores do MPF universo: licenciamento federal de projetos de energia métodos: entrevistas estruturadas (diretoria Ibama), questionários (analistas ambientais), estudo de casos, análise de legislação e pesquisa bibliográfica universo: licenciamento federal de grandes projetos de infraestrutura, petróleo e gás métodos: entrevistas estruturadas (diretoria Ibama), questionários (analistas ambientais Ibama), análise de legislação e bibliografia L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

28 Estudos acadêmicos 123 artigos em periódicos indexados são estudos de caso 11 analisam qualidade de documentos de casos múltiplos 40 analisam partes do sistema de AIA e licenciamento 18 tratam de métodos fonte: Duarte, C.G.; Dibo, A.P..; Sánchez, L.E. O que diz a pesquisa acadêmica sobre Licenciamento Ambiental com Avaliação de Impacto Ambiental no Brasil? Submetido L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

29 Conclusões provisórias 5 Os estudos de caráter institucional e os acadêmicos apontam diversas deficiências: 1. Críticas sobre: 1º qualidade dos EIAs 2º qualidade da consulta pública Poucos estudos sobre: 3º qualidade dos TRs 4º qualidade da análise técnica 2. Críticas à falta de efetividade e ao não atendimento a expectativas, mas pouco esforço de avaliar resultados 3. Maioria dos trabalhos tem por objetivo identificar deficiências, não apontar possíveis benefícios e identificar as condições que possibilitam atingir resultados positivos L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

30 Explorando os benefícios O que poderia explicar os casos de sucesso (*)? Hipóteses: Poder decisório do órgão ambiental Independência dos analistas [importância do controle administrativo] Capacitação dos analistas + capacidade institucional Participação pública de qualidade [controle social] Acesso à Justiça [controle judicial] A definição de sucesso não é unívoca nem mesmo quando se analisa em relação a objetivos (*) Se estas hipóteses se confirmam, a modernização deveria ser cautelosa e reforçar os fatores de sucesso L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

31 O que é importante assegurar 1. Capacitação das partes envolvidas 2. Qualidade dos estudos e dos processos 3. Mecanismos de controle efetivos L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

32 Quais reformas? L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

33 Muitas recomendações sobre a mesa... exemplos: criação e promoção de mecanismos de resolução de conflitos entre os atores do processo de licenciamento exemplos: proteção à discricionariedade técnica do analista dos órgãos ambientais mecanismo extrajudicial de resolução de conflitos exemplos: Estabelecer nova classificação de atividades (...) exemplos: elaborar padrões e normas específicas para os procedimentos (...) de licenciamento ambiental federal tornar disponíveis na internet os pareceres técnicos e demais documentos pertinentes ao licenciamento ambiental L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

34 Oportunidades: convenção AL e Caribe Proposta de Convenção sobre (...) participação pública em matéria ambiental (...) coordenada pela CEPAL fonte: L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

35 Em discussão: convenção AL e Caribe Artigo 8: Participação do público na tomada de decisões ambientais Medidas adicionais em atividades e projetos As partes garantirão procedimentos obrigatórios de participação pública de todos os projetos e atividades submetidos a avaliação ambiental (...) (...) realizar esforços para identificar o público diretamente afetado (...) e promover ações (...) para facilitar sua participação informada (...) O público diretamente afetado terá acesso, desde o momento em que estejam disponíveis, a todas as informações de interesse para avaliação ambiental de projetos e atividades (...) no mínimo: (...) (...) fonte: Cepal, Documento Preliminar Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información... (5 de maio de 2015) L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

36 Em construção: convenção AL e Caribe L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

37 Oportunidades: experiência internacional L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

38 Três Conclusões e uma Proposição L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

39 Conclusão 1 Para fortalecer o licenciamento ambiental deve-se: Identificar as condições que têm possibilitado os casos de sucesso e procurar reproduzi-las Poder decisório do órgão ambiental Independência dos analistas Capacitação dos analistas e institucional 4. Participação pública 5. Controle judicial Sanar as deficiências demonstradas e sobre as quais há entendimento partilhado, ex.: Necessidade de guias técnicos Fortalecimento dos órgãos ambientais Capacitação de todos os envolvidos Ampliar e qualificar espaços de participação pública Mais atenção à formulação dos TR L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

40 Conclusão 2 Reformas deveriam ser fundamentadas não apenas na percepção dos interessados nem somente na experiência profissional ou militante... mas também em evidências oriundas do conhecimento científico e nas conclusões de estudos abrangentes L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

41 Conclusão 3 Muitos aperfeiçoamentos possíveis e desejáveis independem totalmente de qualquer alteração da legislação e dependem apenas de vontade política dos dirigentes dos órgãos ambientais Há aperfeiçoamentos desejáveis de natureza processual e interinstitucional, mas há diversos aperfeiçoamentos de natureza técnica perfeitamente cabíveis no marco atual e ao alcance dos órgãos ambientais, como melhorar a qualidade dos EIAs, dos pareceres técnicos, da participação pública... L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,

42 Proposição (1) Avaliar os impactos das mudanças propostas e (2) escolher a alternativa de maior impacto positivo (3) mediante consulta pública!! L.E.Sánchez-Seminário Licenciamento Ambiental: Realidade e Perspectivas, Ministério Público Federal/Instituto Socioambiental,