Sistema Nacional de Indicadores e Dados de Base do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano 1.º Relatório de Progresso

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1 Sistema Nacional de Indicadores e Dados de Base do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano Junho de 2011

2 Ficha Técnica Título Sistema Nacional de Indicadores e Dados de Base do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano Junho de 2011 Coordenação Ana Catita Colaboração Elisa Vilares Josué Caldeira Susana Neto Edição Direcção-Geral de Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano Campo Grande, 50, Lisboa - Portugal Propriedade da DGOTDU Direcção-Geral de Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano, 2010 Reservados todos os direitos de acordo com a legislação em vigor O conteúdo deste documento é da responsabilidade da DGOTDU. Quaisquer pedidos de esclarecimento, observações ou sugestões devem ser dirigidos à DGOTDU, a/c Divisão de Divulgação e Comunicação, Campo Grande, 50, Lisboa Portugal, Tel , Fax , ddc@dgotdu.pt

3 Índice Siglas e Acrónimos... 4 Introdução O Sistema Enquadramento Objectivo e finalidades Princípios e critérios gerais Arquitectura do sistema Grupo de trabalho Metodologia e programação Os Desígnios Identificação Resultado preliminar Os Factores Críticos Identificação Resultados preliminares Indicadores e Variáveis Metodologia de definição dos indicadores Anexo 1. Desígnios identificados pelo grupo de trabalho... I Anexo 2. Processo de identificação dos Factores Críticos... VIII Pág. 3

4 Siglas e Acrónimos ANMP APA CCDR CM DGOTDU DPP ENDS ESPON IGT INE LBPOTU PDM PIOT PNPOT PROT QREN REOT RJIGT SEN SGT Associação Nacional dos Municípios Portugueses Agência Portuguesa do Ambiente Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional Câmaras Municipais Direcção-Geral do Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano Divisão de Planeamento e Prospectiva Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável Rede Europeia de Observação, Desenvolvimento Territorial e Coesão Instrumentos de Gestão Territorial Instituto Nacional de Estatística Lei de Bases de Política do Ordenamento do Território e Urbanismo Plano Director Municipal Plano Intermunicipal de Ordenamento do Território Programa Nacional de Política do Ordenamento do Território Plano Regional de Ordenamento do Território Quadro de Referência Estratégico Nacional Relatório de Estado do Ordenamento do Território Regime Jurídicos dos Instrumentos de Gestão Territorial Sistema Estatístico Nacional Sistema de Gestão Territorial Pág. 4

5 Introdução Inscrito nos Planos de Actividades de 2010 e 2011 da DGOTDU, o projecto de definição do Sistema Nacional de Indicadores e dados de base sobre o ordenamento do território e o desenvolvimento urbano tem como objectivo constituir uma ferramenta de suporte para a monitorização e a avaliação estratégica da implementação das políticas públicas de ordenamento do território e desenvolvimento urbano e, complementarmente, para as principais políticas públicas sectoriais com maior impacte na organização e transformação do território e das cidades. Para atingir este objectivo, foi constituído um grupo de trabalho liderado pela Equipa Técnica Interna da DGOTDU e composto por representantes das diversas Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR), das entidades das Regiões Autónomas com competência nestas matérias, da Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP), do Instituto Nacional de Estatística (INE) e do Departamento de Prospectiva e Planeamento (DPP) do Ministério do Ambiente e Ordenamento do Território. O presente relatório tem como objectivo expor o percurso realizado por este grupo de trabalho e os resultados alcançados na definição do sistema. É composto pelas seguintes partes: 1. O sistema descrição do enquadramento do projecto, objectivos, finalidades e princípios e critérios gerais, bem como da arquitectura do sistema, da metodologia do trabalho e da definição do grupo de trabalho e participação e envolvimento de interessados; 2. Os Desígnios descrição do processo e do resultado final de identificação dos desígnios de política de ordenamento do território e desenvolvimento urbano; 3. Os Factores Críticos descrição do processo e do resultado final na identificação dos factores críticos a observar e suas relações com os desígnios; Objectivos: Estrutura: Descrever o percurso realizado pelo grupo de trabalho Expor os resultados alcançados na definição do sistema 1. O sistema 2. Os desígnios 3. Os Factores Críticos 4. Os indicadores 4. Os Indicadores exposição da metodologia de selecção e/ou construção e dos campos de descrição dos indicadores. Pág. 5

6 1. O Sistema 1.1. Enquadramento A Lei de Bases de Política do Ordenamento do Território e de Urbanismo (LBPOTU) estabelece o dever de avaliação periódica da política de ordenamento do território, através da elaboração de relatórios de estado do ordenamento do território (REOT) em cada um dos 3 âmbitos nacional, regional e local do Sistema de Gestão Territorial (SGT) (art.º 28.º) e determina, no âmbito do acompanhamento dessas políticas, a criação de um sistema nacional de dados sobre o território, articulado aos níveis regional e local (art.º 29.º, n.º 2). LBPOTU art.º 29.º 2 - A lei deve estabelecer ainda a criação de um sistema nacional de dados sobre o território, articulado aos níveis regional e local. Para além do imperativo legal, a criação deste sistema revela-se uma tarefa particularmente oportuna e urgente, considerando: No âmbito nacional, a necessidade de acompanhar a implementação do Programa Nacional da Política de Ordenamento do Território (PNPOT), aprovado em 2007, bem como a monitorização da Política de Cidades POLIS XXI e a futura implementação do Observatório do Ordenamento do Território e Urbanismo; No âmbito regional, a necessidade de acompanhar a implementação dos Planos Regionais de Ordenamento do Território (PROT), elaborados e progressivamente aprovados em ; No âmbito municipal, a necessidade de apoiar a revisão dos Planos Directores Municipais (PDM), tendo presente que 72% dos PDM do Continente se encontram presentemente nesse processo; Necessidade e oportunidade: PNPOT aprovado em 2007 PROT elaborados e aprovados em % dos PDM em fase de revisão + Política de Cidades + Articulação com QREN e ENDS Complementarmente, a necessidade de articulação com estratégias e programas nacionais, com impacte regional, com destaque para o Quadro de Referência Estratégico Nacional (QREN) e a Estratégia Nacional de Desenvolvimento Sustentável (ENDS) Objectivo e finalidades O sistema nacional de indicadores e dados de base do ordenamento do território e desenvolvimento urbano tem como objectivo construir uma ferramenta de suporte para a monitorização e a avaliação estratégica da implementação das políticas públicas de ordenamento do território e desenvolvimento urbano nos seus diversos âmbitos e das políticas públicas com maior impacte na transformação do território e das cidades. Pág. 6

7 A definição do sistema nacional de indicadores deve permitir monitorizar e avaliar três dimensões fundamentais das práticas de ordenamento do território e de urbanismo: Execução das políticas territoriais + Funcionamento do Sistema de Gestão Territorial Estado do ordenamento do território nacional Monitorizar e avaliar as 3 dimensões fundamentais das práticas de ordenamento do território e de urbanismo O sistema deverá constituir uma ferramenta de trabalho com múltipla finalidade. Sendo ancorado nos objectivos estratégicos das políticas de ordenamento do território e de desenvolvimento urbano estabelecidas no PNPOT, nos PROT, nos Planos Intermunicipais (PIOT) e nos PDM e deverá ser suficientemente abrangente e flexível para responder a solicitações em diversos domínios, nomeadamente: Múltiplas finalidades Elaboração de REOT nacional, regionais e municipais; Monitorização da implementação dos Instrumentos de Gestão Territorial (IGT) de natureza estratégica (PNPOT, PROT, PIOT, PDM); Avaliação de estratégias territoriais contidas noutros instrumentos de política com impacte territorial (eg. Plano Estratégico Nacional de Turismo, Plano Rodoviário Nacional, Plano Regional de Ordenamento Florestal, etc.); Avaliação de medidas concretas de política no âmbito da gestão territorial e urbana; Elaboração de análises de base territorial com finalidades diversas, nomeadamente para avaliações de sustentabilidade territorial, do potencial territorial e de qualidade de vida urbana; Contribuição para a produção nacional de dados estatísticos e para a integração em estatísticas europeias no âmbito do ordenamento do território e desenvolvimento urbano. O sistema deverá ser um instrumento de trabalho comum às principais entidades públicas com responsabilidades de gestão territorial: DGOTDU, CCDR e câmaras municipais (CM). Esta exigência não inibe a existência, em cada um dos âmbitos, de dados e indicadores específicos que as entidades responsáveis pelo acompanhamento e pela execução dos IGT considerem necessários, em função das condições específicas da sua área de responsabilidade e dos objectivos de política estabelecidos para esses territórios pelos IGT que tutelam. Complementarmente, o sistema deverá articular-se com os sistemas de indicadores que são utilizados na monitorização da ENDS e do QREN e ainda com as estatísticas europeias de base territorial e, em particular, com o sistema de indicadores da Rede Europeia de Observação Desenvolvimento Territorial e Coesão (ESPON). Instrumento de trabalho para DGOTDU, CCDR, CM Articulação com os sistemas de indicadores da ENDS, QREN e ESPON Pág. 7

8 1.3. Princípios e critérios gerais A construção do sistema deve ancorar-se nos objectivos de política definidos nos IGT de natureza estratégica PNPOT, PROT, PDM e PIOT de modo a assegurar a sua utilidade como ferramenta para a monitorização da execução e avaliação estratégica das políticas públicas territoriais e urbanas e de outras políticas com impacte territorial. O sistema deve articular a informação de base territorial entre os níveis nacional, regional e municipal, mediante o desenvolvimento de mecanismos de agregação/desagregação dos dados, de modo a garantir a interoperabilidade entre os três âmbitos do SGT e a comparabilidade de resultados entre unidades do mesmo âmbito. Finalmente, o sistema deverá ser composto por um conjunto limitado de indicadores e de informação base. A produção e o tratamento periódico dessa informação deverão ser exequíveis e económicos em termos de recursos humanos e financeiros necessários. Ancoragem dos objectivos de política Articulação entre âmbitos territoriais e interoperabilidade Comparabilidade no âmbito e entre âmbitos territoriais Exequibilidade e economia na definição dos indicadores 1.4. Arquitectura do sistema De modo a permitir a interoperabilidade e a comparabilidade, o sistema deve incluir indicadores articulados aos vários níveis geográficos de análise que se poderão agregar / desagregar de forma a permitir análises comparáveis ao nível municipal, intermunicipal, regional e nacional, sem prejuízo da possibilidade de desenvolvimento de informação específica para cada nível. Agregação / desagregação de indicadores Os indicadores passíveis de leitura e agregação até ao nível nacional constituirão o tronco comum do sistema a sua componente central e a informação base para a sua construção será de produção obrigatória para as diversas entidades envolvidas. Além desta componente central, o sistema admite o desenvolvimento de troncos específicos, de nível regional ou de nível municipal, da responsabilidade das respectivas entidades CCDR ou municípios visando a observação e avaliação de questões específicas / particulares consideradas de relevante importância para os respectivos territórios. Pág. 8

9 O sistema é desenvolvido a partir do desenvolvimento de duas etapas de enquadramento: Etapa 1 identificação dos Desígnios / Objectivos das políticas territoriais e de urbanismo consagrados em documentos programáticos de referência para o ordenamento do território e para o desenvolvimento urbano; Etapa 2 identificação dos Factores Críticos que determinam o cumprimento de cada Desígnio. Este enquadramento permitirá definir os indicadores que traduzem os Factores Críticos em objectos e processos mensuráveis. Para além destes indicadores, poder-se-á ainda identificar um conjunto de indicadores de contexto, não directamente associados aos objectivos de política, mas com forte capacidade de interpretação dos resultados. Etapas Desígnios Factores Críticos Indicadores Dados de base A estrutura de relação entre Desígnios, Factores Críticos e Indicadores tenderá a ter um carácter matricial, na medida em que diversos desígnios poderão partilhar factores críticos e diversos factores críticos poderão partilhar indicadores. Na construção do sistema e, em particular, na identificação dos indicadores deve ser considerada a informação já produzida no âmbito do Sistema Estatístico Nacional (SEN), bem como com outros sistemas de indicadores existentes nos âmbitos nacional, regional ou municipal que incluam informação relativa ao ordenamento do território e desenvolvimento urbano (ex. SIDS, Sistema de Indicadores de Contexto do QREN, etc.). Pág. 9

10 1.5. Grupo de trabalho Tendo presente a necessidade de alinhar o sistema com os objectivos de política territorial e urbana definidos nos diversos âmbitos territoriais, bem como o universo de principais utilizadores deste sistema e as especificidades técnicas que ele deve satisfazer, a DGOTDU promoveu a constituição de um grupo de trabalho que integra a Equipa Técnica Interna da DGOTDU e representantes das cinco Comissões de Coordenação e Desenvolvimento Regional (CCDR), das entidades das Regiões Autónomas com responsabilidades em ordenamento do território e desenvolvimento urbano (RA), da Associação Nacional de Municípios Portugueses (ANMP), do Instituto Nacional de Estatística (INE) e do Departamento de Prospectiva e Planeamento (DPP) do Ministério do Ambiente e Ordenamento do Território. Grupo de trabalho: DGOTDU CCDRs Regiões Autónomas ANMP INE DPP Prevê-se ainda a criação de um pequeno comité consultivo constituído por 2 a 3 reconhecidos especialistas nacionais que poderão contribuir com apreciações críticas ao longo da execução do projecto Metodologia e programação A metodologia e programação foram consensualizadas na 1.ª reunião do Grupo de Trabalho, ocorrida a 27/07/2010. O esquema da página seguinte representa, de forma simplificada, o caminho metodológico adoptado para a concepção do sistema de indicadores, repartido por 3 fases. O percurso metodológico de construção dos diversos níveis do sistema não é linear, mas passível de múltiplas iterações na sucessiva construção dos níveis subsequentes. A fase 1 é composta pelas seguintes etapas sucessivas: Acções preparatórias, incluindo: análise bibliográfica de documentos de natureza conceptual e de sistemas de indicadores de âmbitos semelhantes existentes noutros países, da qual resulta o relatório Análise exploratória de sistemas de indicadores como instrumentos na avaliação de políticas públicas, disponível no site da DGOTDU; constituição do Grupo de Trabalho (GT), incluindo contactos prévios, designação de representantes e definição do modelo de funcionamento do GT; Etapa de natureza conceptual e estratégica, com o objectivo de desenvolvimento de um referencial metodológico para o seguimento dos trabalhos, na qual são consensualizados os conceitos base e critérios para a concepção do sistema, a programação dos trabalhos e Fase 1 Acções preparatórias (análise bibliográfica e constituição do grupo de trabalho) Desenvolvimento do referencial metodológico Identificação dos desígnios Identificação dos factores críticos Pág. 10

11 a grelha metodológica; Construção do 1.º nível de enquadramento do sistema, através da identificação dos desígnios de política a partir da identificação dos grandes objectivos estratégicos constantes nos instrumentos de política de ordenamento do território e de desenvolvimento urbano. Construção do 2.º nível de enquadramento do sistema, através da identificação dos factores críticos que contribuem para a realização dos desígnios e que, numa perspectiva mais operativa, corresponderão a objectos de avaliação (o que se pretende, factualmente, medir). A fase 2 parte do quadro de referência dos Desígnios e Factores Críticos para a identificação de indicadores associados a cada factor crítico e de indicadores de contexto, e para a posterior identificação das variáveis que entram na sua construção e da informação de base necessária. Este trabalho inclui ainda a identificação das entidades que poderão disponibilizar a informação de base (quer ela já exista ou tenha que ser produzida de raiz) e a forma como o sistema deve ser alimentado e gerido. Inclui ainda: Análise de sistemas existentes no território nacional e que possam contribuir quer para a constituição da bateria de indicadores quer para a alimentação do sistema. Serão analisados, entre outros, os sistemas existentes no INE, na Agência Portuguesa do Ambiente (APA), no Observatório do QREN, nas CCDR e nalguns municípios seleccionados com o apoio da ANMP. Fase 2 Identificação dos indicadores chave Identificação das variáveis Identificação das entidades produtoras da informação de base Análise de viabilidade do sistema Análise de sistemas existentes no território nacional Análise de viabilidade do sistema, que inclui tarefas a vários níveis, como seja a verificação da existência ou possibilidade de produção da informação de base, testes de coerência dos indicadores, a análise da consistência interna do sistema, a análise da eficiência do sistema, entre outras. A fase 3 consiste na operacionalização do sistema, que inclui a forma de mobilização das entidades que participarão no sistema e a definição do modelo de gestão, de monitorização e de avaliação do próprio sistema. Fase 3 Operacionalização do sistema Pág. 11

12 F A S E III F A S E I! F A S E I Análise Bibliográfica Constituição GT Desenvolvimento do Referencial Metodológico (Conceitos, critérios, programação) Ciclo de Entrevistas/ Debates Identificação de Desígnios/Prioridades de Política PNPOT, PROT, ENDS, LBPOTU, etc Identificação de Factores Críticos/Objectos de Avaliação Definição de Indicadores Análise de Sistemas existentes (QREN, APA, INE, CCDR, Municípios, ESPON) Identificação de Variáveis/Informação de Base Definição do Sistema de Produção da Informação de Base (entidades+ instrumentos+canais de circulação da informação) Análise de Viabilidade Sistema Nacional de Indicadores de Ordenamento do Território e Desenvolvimento Urbano Operacionalização do Sistema Pág. 12

13 2. Os Desígnios 2.1. Identificação Na sequência da 2.ª reunião do Grupo de Trabalho a 04/11/2010, a DGOTDU e as CCDR desenvolveram sínteses relativas aos grandes desígnios de política de ordenamento do território e desenvolvimento urbano nas suas respectivas áreas territoriais. A DGOTDU produziu a síntese dos desígnios de política nacional de ordenamento do território e de desenvolvimento urbano a partir da análise à Lei de Bases de Política do Ordenamento do Território e Urbanismo (LBOTU), ao Regime Jurídicos dos Instrumentos de Gestão Territorial (RJIGT) e ao Programa Nacional de Política de Ordenamento do Território (PNPOT), complementado com a leitura de outras políticas de âmbito nacional com relevância territorial, tais como a ENDS, a Política de Cidades Polis XXI, a Estratégia Nacional de Conservação da Natureza da Biodiversidade, a Estratégia Nacional de Gestão Integrada da Zona Costeira, a Estratégia Nacional para o Mar, o Plano Estratégico Nacional para as Pescas, o Plano Nacional da Água, a Estratégia Nacional para as Florestas, a Estratégia Nacional de Adaptação às Alterações Climáticas e o Programa de Acção Nacional de Combate à Desertificação. A consideração do âmbito municipal, atendendo à multiplicidade de municípios e diversidade de estratégias, foi realizada mediante a identificação do conteúdo base dos PDM através de uma leitura crítica do RJIGT. DGOTDU: desígnios PNPOT, LBPOTU, RJIGT e outros documentos estratégicos relevantes + CCDR e DDRA: desígnios PROT GT: síntese e versão preliminar 10 Temas, 10 Desígnios A partir da análise aos respectivos planos regionais de ordenamento do território (PROT), cada CCDR verificou a correspondência dos desígnios regionais com os nacionais, validando, desta forma os grandes desígnios nacionais. A versão preliminar consolidada de Desígnios foi discutida na 3.ª reunião do Grupo de Trabalho, ocorrida a 13/01/2011. Cada desígnio identificado foi ainda associado a um tema, que denomina de modo sintético o seu âmbito de abrangência. Nesta reunião participaram pela primeira vez os representantes das Regiões Autónomas, que enviaram posteriormente os respectivos contributos. Sob proposta da Região Autónoma da Madeira, foi ponderada a inclusão de um desígnio adicional relacionado com o objectivo da continuidade territorial consagrado numa lei de valor reforçado, presente no artigo 10º do Estatuto Político - Administrativo da Região Autónoma da Madeira, aprovado pela Lei nº13/91, de 5 de Junho, revisto e alterado pelas Leis nºs 130/99,de 21 de Agosto e 12/2000, de 21 de Julho. Considerando que este Pág. 13

14 desígnio necessita de ponderação mais aprofundada, quer no que diz respeito à coerência global do sistema de indicadores, quer no que respeita às suas implicações em termos de ordenamento do território e consequente identificação dos factores críticos, não foi ainda incluído na versão preliminar dos desígnios que se apresenta em seguida Resultado preliminar Apresenta-se em seguida a versão preliminar consolidada dos temas e desígnios que servirão de enquadramento para a definição de indicadores: Tema Desígnio 1. Utilização do solo Promover o aproveitamento sustentável do solo e garantir o equilíbrio ecológico 2. Recursos e valores naturais Garantir o funcionamento dos sistemas naturais, o aproveitamento sustentável e a gestão integrada dos valores naturais 3. Sistemas urbanos Promover a coerência e a consolidação dos sistemas urbanos 4. Centros urbanos e espaços edificados Promover a qualificação e sustentabilidade dos espaços urbanos, a racionalização das infra-estruturas e garantir o acesso à habitação e aos equipamentos colectivos 5. Espaços rurais Valorizar os espaços rurais e combater o despovoamento 6. Conectividade Promover a conectividade regional, nacional e internacional 7. Riscos Minimizar os riscos naturais e tecnológicos e melhorar os sistemas de prevenção e alerta 8. Litoral Proteger a zona costeira e assegurar o desenvolvimento sustentável do litoral 9. Espaços turísticos Desenvolver o potencial turístico e assegurar a sustentabilidade das áreas de ocupação turística 10. Sistema de Gestão Territorial Garantir o adequado funcionamento do sistema de gestão territorial num quadro de boa governança do território Pág. 14

15 Relativamente ao tema Sistemas urbanos, ficou aberta a possibilidade de se destacar um desígnio para as Áreas Metropolitanas, tendo em consideração o seu carácter estratégico afirmado pelo PNPOT ou, em alternativa, de as tratar como factor crítico no âmbito do desígnio associado a esse tema. Relativamente ao tema Conectividade, importa salientar que o desígnio reporta à conectividade nacional e internacional de Portugal, destacada como grande prioridade política pelo PNPOT. As matérias de acessibilidade e mobilidade urbana e intra-urbana são abrangidas, respectivamente, nos temas Sistemas Urbanos e Centros urbanos e espaços edificados. Relativamente ao tema Litoral, a identificação do respectivo desígnio reflecte a centralidade que as questões relacionadas com o litoral e a gestão integrada da zona costeira têm assumido na política de ordenamento do território nos últimos anos, tendo em consideração a concentração da pressão urbanística sobre a faixa costeira e as dinâmicas provocadas e previstas por alterações climáticas. Relativamente ao tema Espaços turísticos, a relevância que o Turismo assumiu no quadro do ordenamento do território nos últimos cinco anos em diversos instrumentos de política e o volume considerável destes projectos considerados como Projectos de Interesse Nacional, suscita a necessidade de uma monitorização e avaliação da ocupação dos espaços turísticos, de forma diferenciada dos restantes espaços urbanos e rurais. Na 3.ª reunião do Grupo de Trabalho, diversos membros manifestaram as suas reservas quanto à existência deste desígnio. Contudo, concordaram em identificar os respectivos factores críticos e, após essa etapa, retornar ao desígnio e confirmar se faria sentido mantê-lo ou simplesmente tratar estes espaços no âmbito dos espaços edificados. Relativamente aos objectivos de salvaguarda e valorização do património cultural e da paisagem, o Grupo de Trabalho optou por considerar esses objectivos no âmbito dos temas Centros urbanos e espaços edificados e Espaços rurais, nomeadamente com a sua integração em factores críticos. Pág. 15

16 PNPOT LBPOTU RJIGT PROT Norte PROT Centro PROT AML PROT OVT PROT Alentejo PROT Algarve PROT Açores Desígnio Promover o aproveitamento sustentável do solo e garantir o equilíbrio ecológico Garantir o funcionamento dos sistemas naturais, o aproveitamento sustentável e a gestão integrada dos valores naturais Promover a coerência e a consolidação dos sistemas urbanos Promover a qualificação e sustentabilidade dos espaços urbanos, a racionalização das infra-estruturas e garantir o acesso à habitação e aos equipamentos colectivos Valorizar os espaços rurais e combater o despovoamento Promover a conectividade regional, nacional e internacional Minimizar os riscos naturais e tecnológicos e melhorar os sistemas de prevenção e alerta Proteger a zona costeira e assegurar o desenvolvimento sustentável do litoral Desenvolver o potencial turístico e assegurar a sustentabilidade das áreas de ocupação turística Garantir o adequado funcionamento do sistema de gestão territorial num quadro de boa governança do território Pág. 16

17 3. Os Factores Críticos 3.1. Identificação Na sequência da 3.ª reunião do Grupo de Trabalho a 13/01/2011, foram constituídos os seguintes subgrupos de trabalho que trabalharam sobre cada um dos desígnios com vista à identificação dos principais factores críticos que determinam o cumprimentos dos desígnios. Foram constituídos os seguintes sub-grupos de trabalho: No tema Utilização do solo DGOTDU, CCDR Norte, CCDR LVT e CCDR Algarve; No tema Recursos e valores naturais DGOTDU, CCDR Centro e CCDR Alentejo; No tema Sistemas urbanos DGOTDU, CCDR Norte e CCDR Centro; No tema Centros urbanos e espaços edificados DGOTDU; No tema Espaços rurais DGOTDU, CCDR Norte, CCDR Centro e CCDR Alentejo; No tema Conectividade DGOTDU, CCDR LVT, CCDR Centro e CCDR Alentejo; No tema Riscos DGOTDU, CCDR LVT e CCDR Centro; No tema Litoral DGOTDU, CCDR Norte, CCDR LVT e CCDR Algarve; No tema Espaços Turísticos DGOTDU, CCDR Alentejo e CCDR Algarve; No tema Sistema de Gestão Territorial DGOTDU. Constituição de sub-grupos de trabalho para a identificação de factores críticos em cada desígnio No âmbito deste projecto, entende-se por factor crítico a dimensão ou aspecto concreto a observar para avaliar o grau de cumprimento do desígnio. Os factores críticos correspondem assim aos objectos de avaliação da eficiência e eficácia da implementação dos instrumentos de política (Anexo II). A DGOTDU reuniu os resultados e elaborou uma selecção dos factores críticos, orientada pelas seguintes preocupações fundamentais: Pragmatismo, no sentido de reter apenas o que tem, neste fase, interesse para avaliação da prática estabelecida e maior viabilidade de execução; Síntese e selecção dos factores críticos pela DGODTU Focagem no ordenamento do território, evitando abranger campos de actuação que recaem sob a responsabilidade directa das políticas sectoriais; Pertinência para a avaliação do desígnio e dos objectivos de política Pág. 17

18 de ordenamento do território e desenvolvimento urbano; Contenção da quantidade de modo a garantir um dimensionamento do sistema adequado e exequível; Este trabalho de análise crítica e selecção conduziu à agregação de alguns dos factores críticos inicialmente propostos pelos sub-grupos de trabalho, à eliminação de outros e, ainda, a uma formulação diferente de alguns deles. Para a discussão e desenvolvimento dos factores críticos nos temas Sistema Urbano e Conectividade a DGOTDU desenvolveu contactos com especialistas, nomeadamente do maio académico e científico, cujos contributos ainda estão a ser ponderados. Foi ainda aprofundado o carácter matricial do sistema, através da identificação da interacção de alguns factores críticos outros desígnios para além do que lhe deu origem Resultados preliminares A selecção elaborada pela DGOTDU resultou na proposta final que se apresenta em seguida. Esta proposta constitui uma base metodológica para a identificação de indicadores, devendo ser revista e reajustada em função do trabalho subsequente. Os Factores Críticos identificados associam-se aos temas e desígnios conforme a matriz seguinte. Esta matriz integra os resultados preliminares de factores críticos, ainda sem o contributo dos peritos para os temas Sistema urbano e Conectividade e reflecte o cruzamento adicional realizado pela DGOTDU entre factores críticos e desígnios. Este cruzamento entre Factores Críticos e Desígnios pode ser mais desenvolvido, na medida em que há mais interacções além das que resultaram da origem do Factor Crítico. No entanto, optou-se por deixar este trabalho para uma fase mais avançada de revisão dos Factores Críticos após uma primeira identificação de indicadores. O processo de trabalho ao nível dos sub-grupos encontra-se descrito no Anexo II. Pág. 18

19 UTILIZAÇÃO DO SOLO RECURSOS E VALORES NATURAIS SISTEMAS URBANOS CENTROS URBANOS E ESP EDIFICAODS ESPAÇOS RURAIS LITORAL CONECTIVIDADE RISCOS OCUPAÇÃO TURÍSTICA SISTEMA GESTÃO TERRITORIAL TEMAS FACTOR CRÍTICO 1. Salvaguarda do solo necessário ao funcionamento dos ciclos naturais 2. Utilização do solo para fins urbanísticos 3. Preservação das potencialidades do solo 4. Concretização da Estrutura de Protecção e Valorização Ambiental 5. Distribuição das funções urbanas de nível superior 6. Áreas Metropolitanas 7. Articulação entre centros urbanos 8. Dinâmicas de crescimento dos centros urbanos 9. Mecanismos de cooperação e redes interurbanas 10. Dimensão, gestão e qualificação dos espaços urbanos 11. Programação e execução da urbanização 12. Dinâmica do processo de urbanização e edificação 13. Acesso aos sistemas de serviços e infra-estruturas urbanas 14. Mobilidade urbana 15. Edificação em solo rural 16. Acessibilidade das populações rurais às funções urbanas 17. Pressões urbanísticas no litoral 18. Vulnerabilidade do litoral 19. Capacidade instalada das redes internacionais e nacionais de comunicação 20. Dinâmica dos fluxos internacionais de pessoas, mercadorias e informação 21. Nível de concretização das redes internacionais e nacionais de comunicação 22. Vulnerabilidade a riscos naturais, tecnológicos e alterações climáticas Pág. 19

20 UTILIZAÇÃO DO SOLO RECURSOS E VALORES NATURAIS SISTEMAS URBANOS CENTROS URBANOS E ESP EDIFICAODS ESPAÇOS RURAIS LITORAL CONECTIVIDADE RISCOS OCUPAÇÃO TURÍSTICA SISTEMA GESTÃO TERRITORIAL TEMAS FACTOR CRÍTICO 23. Prevenção e mitigação de riscos 24. Padrão territorial da ocupação turística 25. Dinâmica dos PMOT 26. Utilização dos instrumentos de planeamento urbano 27. Coordenação e concertação no planeamento e gestão urbanística 28. Capacitação técnica e institucional para a gestão territorial 29. Monitorização e avaliação Pág. 20

21 4. Indicadores e Variáveis 4.1. Metodologia de definição dos indicadores A próxima fase dos trabalhos tratará de identificar os indicadores para cada Factor Crítico. Este processo deverá ser iterativo, podendo implicar a revisão da formulação de alguns Factores Críticos previamente identificados. Como previsto no roteiro metodológico, serão analisados outros sistemas nacionais de indicadores, com particular destaque para o Sistema Estatístico Nacional, bem como os indicadores definidos em sede dos PROT. Esta análise terá como objectivo privilegiar informação já existente de forma a reduzir o esforço de produção de nova informação. A grelha metodológica que se propõe para a identificação dos indicadores é composta pelos seguintes campos, a preencher para cada um dos indicadores seccionados / construídos: Factor Crítico - Identificação do(s) factor(es) crítico(s) a que o indicador está associado Indicador - Designação do indicador Descrição - Descrição do indicador Tipo - Tipificação do indicador: de contexto, resultado, impacte Pertinência / contexto de utilização - Utilização principal que será dada ao indicador e que justifica a sua integração no sistema Método de cálculo - Descrição da fórmula / método de cálculo do indicador Variáveis elementares - Identificação das variáveis base para o cálculo do indicador Fonte de informação - Entidade que produz, fornece ou compila a informação necessária para calcular o indicador Unidade - Indicação da unidade de medida do indicador Periodicidade - Periodicidade da actualização do indicador Desagregação territorial - Âmbito territorial mínimo adequado à utilização do indicador Observações - Observações diversas, entre as quais articulação com outros sistemas de indicadores existentes, possibilidade de agregação/desagregação geográfica do indicador. Pág. 21

22 Os indicadores identificados de acordo com esta grelha metodológica serão posteriormente objecto de uma análise de viabilidade através da qual se pretende avaliar a possibilidade efectiva de produção e utilização de cada indicador. Esta análise deverá focar a disponibilidade actual da informação de base ou o esforço associado à sua produção e actualização, a coerência do indicador em relação aos objectivos do sistema e os resultados esperados com a sua utilização.. Esta análise permitirá uma selecção final dos indicadores fundamentais, tendo como princípios fundamentais a respeitar no sistema, além da relevância para a avaliação das políticas de base territorial, a interoperabilidade da informação nos vários âmbitos geográficos e a simplicidade do sistema em termos de produção e gestão. Como já foi referido, a partir dos indicadores serão identificadas as variáveis que lhes darão origem e, consequentemente, a informação de base a integrar no Sistema. Pág. 22

23 Anexo 1. Desígnios identificados pelo grupo de trabalho Desígnio: Utilização do solo Promover o aproveitamento sustentável do solo e garantir o equilíbrio ecológico LBPOTU / RJIGT PNPOT PROT Norte PROT Centro PROT OVT PROT AML PROT Algarve PROT Açores Proteger o solo e promover a sua utilização sustentável, garantindo uma economia do seu uso nos processos de urbanização e de edificação e preservando a sua capacidade no desempenho das funções ambientais, económicas, sociais e culturais Conter a expansão desordenada das áreas urbanas e articular os espaços urbanos com o sistema de espaços abertos Regulamentar o uso do solo rural visando a protecção do solo como recurso estratégico não renovável e a protecção das áreas afectas à conservação da natureza e da biodiversidade. Conter os fenómenos generalizados da edificação dispersa ou linear e as novas áreas de expansão urbana, promovendo a concentração da edificação e a reconversão, reestruturação e requalificação dos espaços consolidados Promover, em solo rural, a concentração da edificação, nomeadamente, em aglomerados rurais Qualificar e racionalizar o solo urbano e promover o uso e ocupação sustentada do solo rural Valorizar o recurso solo assegurando a sua multifuncionalidade Promover a concentração do edificado e conter as áreas urbanas Conter a expansão da AML Definir condições específicas para o crescimento e reestruturação dos perímetros urbanos do interior e para a definição de novos perímetros urbanos nos núcleos rurais, montes e aldeias Contemplar medidas que visem a protecção e valorização dos sistemas ambientais Promover a regulação de conflitos entre pastagens agrícolas e sistemas naturais de grande sensibilidade Promover a minimização de impactes ambientais e paisagísticos da actividade extractiva Promover a manutenção das actuais formas tipológicas de povoamento Promover a articulação entre as diversas formas de ocupação urbana e de povoamento rural Promover políticas de regulação da oferta do solo urbano Promover fortes restrições à desafectação da Reserva Agrícola Regional Desígnio: Recursos e Valores Naturais Garantir o funcionamento dos sistemas naturais, o aproveitamento sustentável e a gestão integrada dos valores naturais LBPOTU / RJIGT PNPOT Assegurar o aproveitamento racional dos recursos naturais, a preservação do equilíbrio ambiental (finalidade da política de ordenamento do território e de urbanismo); Salvaguardar o funcionamento dos sistemas naturais e reforçar a gestão integrada dos recursos naturais I

24 PROT Norte PROT Centro PROT OVT PROT AML PROT Alentejo PROT Algarve PROT Açores Conservar e recuperar a biodiversidade e a paisagem; aproveitar o potencial hídrico numa óptica de sustentabilidade do recurso; promover a defesa das componentes da Rede Fundamental de Conservação da Natureza Proteger e valorizar os recursos e valores naturais e ambientais; valorizar e gerir de modo sustentado os recursos produtivos Proteger e valorizar os recursos naturais, patrimoniais e culturais e apostar no desenvolvimento sustentável das actividades agrícolas e florestais Garantir o funcionamento da Rede Ecológica Metropolitana e dos sistemas naturais Promover padrões de excelência ambiental e o desenvolvimento sustentável dos recursos naturais, garantir a manutenção da biodiversidade e a gestão integrada dos recursos hídricos Desenvolver o sistema ambiental, concretizado na ERPVA, e a Estrutura Hidrográfica Fundamental, promovendo a conservação da natureza e da biodiversidade e assegurando a articulação recíproca com as actividades económicas; promover a integração das várias áreas classificadas, através de corredores ecológicos, estabelecidos preferencialmente ao longo dos vales fluviais Promover a utilização equitativa e ecologicamente sustentável dos recursos naturais Promover a conservação da natureza, valorizando a componente da biodiversidade e dos ecossistemas naturais e a gestão dos recursos naturais (em especial os hídricos) Promover a adaptação da Reserva Ecológica Nacional à região Desígnio: Sistema urbano Promover a coerência e a consolidação dos sistemas urbanos LBPOTU / RJIGT PNPOT PROT Norte PROT Centro PROT OVT PROT AML PROT Alentejo PROT Algarve PROT Açores Promover a coerência e consolidação dos sistemas urbanos, assegurando a igualdade de oportunidades no acesso a infra-estruturas, equipamentos, serviços e funções urbanas e articulando o desenvolvimento das redes de suporte das actividades económicas Afirmar o papel estratégico das regiões metropolitanas e das aglomerações urbanas Reforçar as complementaridades urbanas e os pólos regionais de competitividade Assegurar a equidade territorial no provimento de infra-estruturas e de equipamentos colectivos Reforçar o carácter policêntrico do sistema urbano regional e estruturação deste através de um conjunto de aglomerações, centros e núcleos urbanos que desenvolvam funções diferenciadas, complementares e sinergéticas Garantir níveis adequados de articulação/conexão entre os centros urbanos e uma acessibilidade alargada a equipamentos e serviços básicos Promover o policentrismo do sistema urbano Promover a polinucleação e integração territorial Diversificar as centralidades na estruturação urbana Desenvolver o sistema urbano policêntrico regional Fomentar economias de aglomeração e de uma organização mais policêntrica Promover a continuidade de um sistema urbano policêntrico, reforçando as complementaridades entres as 3 principais cidades II

25 Desígnio: Centros urbanos e espaços edificados Promover a qualificação e sustentabilidade dos espaços urbanos, a racionalização das infraestruturas e garantir o acesso à habitação e aos equipamentos colectivos LBPOTU / RJIGT PNPOT PROT Norte PROT OVT PROT AML PROT Alentejo PROT Algarve PROT Açores Qualificar, modernizar, reabilitar as cidades e os centros urbanos e outras áreas edificadas, promovendo a qualificação do ambiente urbano, assegurando condições para o desenvolvimento das actividades económicas, sociais e culturais e para uma ajustada política de habitação Rentabilizar as infra-estruturas, evitando a extensão desnecessária das redes e dos perímetros urbanos e promovendo o aproveitamento das áreas intersticiais Conter a expansão desordenada das áreas urbanas e articular os espaços urbanos com o sistema de espaços abertos Combater a segregação espacial e as disparidades sociais intra-urbanas Consolidar as polaridades urbanas, promovendo a concentração de actividades e serviços nos diversos níveis de centralidade urbana Promover a reabilitação e regeneração urbana dos centros históricos das cidades e dos bairros degradados Garantir a melhoria da qualidade urbana das cidades através de novas políticas de mobilidade sustentável da consolidação da estrutura ecológica urbana Promover a concentração do edificado e contenção da expansão urbana Promover a qualificação urbana Reforçar a competitividade e atractividade das cidades e garantir a qualificação das concentrações urbanas estruturantes Definir condições específicas para o crescimento e reestruturação dos perímetros urbanos do interior Promover a articulação entre a oferta de espaços urbanos e de expansão urbana e as dinâmicas habitacionais Promover a contenção dos processos lineares de urbanização Promover a implementação de uma política selectiva de áreas complementares de acolhimento empresarial Promover a libertação da indústria urbana para melhores localizações articuladas com a rede viária Valorizar o papel dos centros históricos e dos espaços urbanos antigos para além dos processos de regeneração habitacional Promover a procura de habitação para segunda residência para reconstrução e reabilitação de parque edificado III

26 Desígnio: Espaços rurais Valorizar os espaços rurais e combater o despovoamento LBPOTU / RJIGT PNPOT PROT Norte PROT Centro PROT OVT PROT Alentejo PROT Algarve PROT Açores Valorizar os espaços rurais e combater o despovoamento Promover um desenvolvimento integrado dos territórios de baixa densidade e das zonas rurais ajustado à sua diversidade, considerando em especial as necessidades e a especificidade das áreas mais vulneráveis e despovoadas Regulamentar o uso do solo rural visando a protecção do solo como recurso estratégico não renovável e a protecção das áreas afectas à conservação da natureza e da biodiversidade Promover a exploração sustentada dos recursos florestais e espaços associados, e ainda dos recursos cinegéticos, apícolas, e aquícolas e outros directamente associados à floresta e às actividades silvícolas Promover a exploração das fileiras vitivinícola, agro-pecuária e silvo-pastoril Promover o desenvolvimento integrado dos territórios de baixa densidade e áreas rurais, em especial as mais vulneráveis Descobrir as novas ruralidades e potenciar o aproveitamento das actividades agrícolas e florestais Promover a marcada identidade da região associada à ruralidade e à riqueza patrimonial (natural, paisagística, cultural). Definir condições específicas para a definição de novos perímetros urbanos nos núcleos rurais, montes e aldeias Definir um modelo de edificação em áreas rurais enquadradas por critérios de salvaguarda dos valores ambientais e paisagísticos e que promova a humanização do território Promover a conservação do desenvolvimento rural sustentável através da valorização do património florestal Promover a articulação entre o reordenamento do território rural e as políticas de reflorestação e o controlo selectivo e espacial das actividades agro-pecuárias Promover o reordenamento do território rural das bacias agro-pecuárias Promover a diversificação das actividades económicas das zonas rurais Evitar a construção de novas edificações em solo rural Desígnio: Conectividade Promover a conectividade regional, nacional e internacional LBPOTU / RJIGT PNPOT PROT Norte Reforçar a inserção do território nacional no espaço da União Europeia Desenvolver as redes de conectividade internacional de Portugal no quadro ibérico, europeu e global Consolidar as infra-estruturas de transporte e logística essenciais à afirmação da região ao nível nacional e internacional Potenciar das ligações ferroviárias entre as principais cidades Reequilibrar a rede rodoviária na região, melhorando a articulação entre os níveis nacional, regional e municipal IV

27 PROT Centro PROT AML PROT Alentejo PROT Algarve PROT Açores Assegurar a conectividade internacional, inter-regional e intra-regional Melhorar as ligações supra-regionais e reforçar a conectividade regional Reforçar as redes de acessibilidades físicas e digitais que garantam à região maior mobilidade no contexto das redes nacionais e transeuropeias Reforçar a conectividade regional, nacional e internacional Promover a utilização de tecnologias de informação e comunicação no combate à ultra-periferia e fragmentação territorial Melhorar as condições de transporte aéreo e marítimo, incluindo a sua modernização e/ou expansão Desígnio: Riscos Minimizar os riscos naturais e tecnológicos e melhorar os sistemas de prevenção e alerta LBPOTU / RJIGT PNPOT PROT Norte PROT Centro PROT OVT PROT AML PROT Alentejo PROT Algarve PROT Açores Prevenir riscos e catástrofes Prevenir, gerir e monitorizar os riscos naturais e tecnológicos Controlar e gerir as situações de riscos naturais e tecnológicos Prevenir e mitigar os riscos naturais e tecnológicos Identificar a distribuição espacial dos perigos naturais, tecnológicos e ambientais Evitar e mitigar riscos Prevenir os factores de risco naturais e tecnológicos e controlar e mitigar os processos associados à desertificação Promover uma adequada gestão dos riscos Promover uma política de ordenamento e gestão dos recursos existentes e de racionalização da forma de ocupação humana dos territórios associada à minimização dos riscos de pessoas e bens Promover a implementação de mecanismos de prevenção, monitorização e reacção de situações de riscos tecnológicos Desígnio: Litoral Proteger a zona costeira e assegurar o desenvolvimento sustentável do litoral LBPOTU / RJIGT ENGIZC PROT Norte Garantir a gestão integrada da zona costeira, englobando as componentes terrestre e oceânica Garantir a adequada articulação e coordenação das políticas e dos instrumentos que asseguram o desenvolvimento sustentável da zona costeira Garantir a gestão integrada da zona costeira de forma a salvaguardar os troços de maior vulnerabilidade e a prevenção de situações de risco V

28 PROT Centro PROT Alentejo PROT Algarve PROT Açores Implementar uma gestão integrada do litoral Valorizar e ordenar o litoral Desenvolver o sistema do litoral, através da salvaguarda das áreas costeiras mais sensíveis, prevenção de situações de risco e contenção da urbanização massiva na faixa costeira sul Conter a pressão urbanística no litoral Conter o preenchimento urbano da faixa costeira Promover a descompressão das áreas com ocupação urbanística no litoral, em particular na faixa costeira até 2 km Promover a adopção dos princípios internacionalmente consagrados do ordenamento do litoral, bem como a gestão integrada e o desenvolvimento sustentável das zonas costeiras e marinhas Promover a produção de normas orientadoras relativas à ocupação das zonas litorais Desígnio: Espaços turísticos Desenvolver o potencial turístico e assegurar a sustentabilidade das áreas de ocupação turística PROT Norte PROT Centro PROT AML PROT Alentejo PROT Algarve PROT Açores Promover a estruturação e qualificação territorial da oferta turística, tendo por base o planeamento, ordenamento e qualificação dos recursos locais, das infra-estruturas de suporte e das facilidades de apoio turísticas Qualificar a oferta turística e valorizar complementaridades e sinergias entre recursos turísticos Consolidar a AML como destino turístico Implementar um modelo de turismo sustentável Promover o desenvolvimento turístico no interior do Algarve Promover Açores como destino turístico de excelência (turismo rural, de natureza, de descoberta e do golfe) Garantir a sustentabilidade ambiental das áreas de ocupação turística Promover a disseminação de projectos de TER em combinação com a valorização da paisagem e das áreas ambientalmente sensíveis e de novos produtos turísticos baseados na valorização do património natural e rural Promover o aumento de oferta hoteleira nas ilhas de menor dimensão Desígnio: Sistema de Gestão Territorial Garantir o adequado funcionamento do sistema de gestão territorial num quadro de boa governança do território LBPOTU / RJIGT PNPOT Garantir um coerente e qualificado funcionamento do sistema de gestão territorial Promover a participação dos cidadãos e das instituições na gestão do território VI

29 PROT Norte PROT Centro PROT Açores Integrar e compatibilizar as orientações de natureza sectorial aos vários níveis do planeamento e gestão do território Dinamizar plataformas de participação e diálogo institucional entre os diferentes níveis de planeamento Monitorizar a execução do PROT Norte em articulação com os demais instrumentos de gestão territorial Fomentar a capacitação institucional e uma cultura de participação e cooperação nos processos de planeamento Promover a elaboração de PEOT para as áreas protegidas, orla costeira e bacias hidrográficas das lagoas classificadas como vulneráveis Promover dimensões territoriais a integrar nos PMOT (preservação dos recursos naturais, minimização de situações de risco, alterações climáticas) Promover o estabelecimento de quadros de referência de ocupação e transformação das unidades de paisagem em sede de PMOT ou PEOT Promover o desenvolvimento de um sistema de monitorização e avaliação dos IGT VII