A RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR IMPOSIÇÃO DE SACRIFÍCIO

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1 Patríciaa Pinto Alves A RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR IMPOSIÇÃO DE SACRIFÍCIO Bookline

2 INTRODUÇÃO A responsabilidade civil administrativa é o conjunto de circunstâncias da qual emerge, para a administração e para os seus titulares de órgãos, funcionários ou agentes, a obrigação de indemnização dos prejuízos causados a outrem no exercício da atividade administrativa. O artigo 16.º da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, que aprovou o novo regime de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas dispõe sobre Indemnização pelo sacrifício (que é o tema fulcral a ser retratato na presente dissertação). Ora, debruçando-nos sobre o perímetro de aplicação da indemnização pelo sacrifício, esta abrange, desde logo, os danos especiais e anormais decorrentes do exercício da função administrativa, designadamente os derivados de atos administrativos lícitos e ações praticadas em estado de necessidade administrativa, a que se referiam os n.ºs 1 e 2 do art. 9.º do DL n.º , de 21 de Novembro de Porém, a localização sistemática da indemnização pelo sacrifício no Capítulo V do RRCEE, separada da responsabilidade associada às funções administrativa, jurisdicional e legislativa, a não imputação da indemnização pelo sacrifício a nenhuma específica função estadual, assim como o estabelecimento pelo art. 16.º do RRCEE como requisito da indemnização pelo sacrifício de razões de interesse público, sem qualquer outra especificação em relação à natureza da atividade desenvolvida, conduzem à conclusão de que aquela não engloba somente os danos especiais e anormais que decorrem da função administrativa, incluindo, também, os danos especiais e anormais que resultam do exercício das funções legislativa e política. Destarte, o aparecimento da Lei n.º 67/2007, de 31 de Dezembro, alterada pela Lei 31/2008, de 17 de Junho (RRCEE), de há muito esperado, tinha, de entre os seus objetivos, o de traduzir os modelos de efetivação da responsabilidade civil extracontratual do Estado na sua tripla veste de legislador, administrador e juiz, por violação do Direito Comunitário. Nas palavras de Carla AMADO GOMES: «A jurisprudência comunitária vem expressamente afirmando a responsabilidade do Estado desde 1991/1993, datas dos Acórdãos Francovich e Brasserie du Pêcheur, respectivamente, e cumpria acolher devidamente essa lição no ordenamento jurídico português». Como alerta Carla AMADO GOMES: «O arcaísmo do DL n.º fazia-se também aí sentir, e a sua inadequação à doutrina do Tribunal da Justiça das Comunidades Europeia (TJCE) foi mesmo passível de censura formal em sede de acção por incumprimento».

3 De referir que na indemnização pelo sacrifício, enquanto modalidade de responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais entidades públicas, vão incluídos também danos especiais e anormais de conteúdo patrimonial provenientes de atos lícitos integrados na função administrativa, rejeitando-se, deste modo, a tese que reduz o âmbito de aplicação do art. 16.º do RRCEE «à responsabilidade pelo sacrifício de bens pessoais (designadamente a vida, a integridade física, a saúde e a qualidade de vida, bem como os direitos de personalidade referidos no art. 26.º, n.º 1, da CRP) e por danos causados em estado de necessidade» e defende «a subordinação a um regime comum das pretensões indemnizatórias pelo sacrifício de todo e qualquer direito patrimonial privado, situado à margem da lógica do art. 16.º do RRCEE», encontrando no art. 62.º, n.º 2, da CRP, concernente à indemnização por expropriação e por requisição por utilidade pública, e no Código das Expropriações a disciplina da indemnização de todos e quaisquer danos especiais e anormais de caráter patrimonial decorrentes de atos lícitos da função administrativa. De salientar que a nível das expropriações, o desdobramento que a noção de expropriação tem sofrido nas últimas décadas coloca especiais problemas ao intérprete que busca o Tatbestand da norma ínsita do RRCEE. A nossa conclusão vai no sentido de que o legislador nacional deve reservar a indemnização pelo sacrifício para os casos típicos (expropriação e requisição) e estendê-lo só a intervenções que, pela magnitude de amputação de faculdades associadas à propriedade e ao uso standard que dela é feito, devam merecer tratamento semelhante, destacando estas hipóteses do RRCEE e submetendo-as ao Código das Expropriações. O artigo 16.º do RRCEE funciona como um regime geral de compensação pelo sacrifício, que deverá ser utilizado em face de ingerências lícitas administrativas, no plano que nos ocupa especiais e anormais na esfera jurídica de particulares, sendo desnecessária a remissão para o seu dispositivo. Tal artigo encontra-se filiado num princípio de justa repartição dos encargos públicos, que emana dos artigos 2.º, 13.º e 18.º da CRP. Porém, consoante a posição jurídica privada concretamente sacrificada pela ingerência administrativa, poderão estar também em causa os artigos 26.º, n.º 1 ou 62.º, n.º 1 da CRP, isto é, perante danos de natureza não patrimonial ou patrimonial, de forma respetiva. 30 de Agosto de 2013

4 PREFÁCIO A Mestre em Direito Administrativo, Patrícia Marlene Pinto Alves, solicita-me um prefácio ao seu livro «A responsabilidade do Estado por imposição de sacrifício». Pois bem, por todas as razões, só posso recomendar vivamente a leitura do seu livro. Na qualidade de sua orientadora de tese de Mestrado, pude asseverar que a autora deste texto tem especiais qualidades para a investigação, pois desenvolveu um trabalho sério, tanto no que respeita à pesquisa e selecção bibliográfica que versa sobre este domínio jurídico, à reflexão e ao estudo do sério problema da natureza jurídica do dever de reparação por imposição de sacrifício, como no que concerne à elaboração da dissertação da tese, que deu lugar à publicação deste livro. Atendendo ao facto de ter o seu grau de Mestre em Direito Administrativo concluído na Escola de Direito da Universidade do Minho e de no âmbito desta mesma Universidade ter apresentado o seu projecto de dissertação de doutoramento, estou convencida de que a Mestre Patrícia Marlene Pinto Alves reúne todas as condições para continuar a realizar um excelente trabalho neste domínio tão complexo que é o da responsabilização dos entes públicos, quer no quadro do direito nacional, quer no quadro jurídico do União Europeia. Depois da distinta avaliação institucional, estou certa de que todos reconhecerão, agora, as especiais capacidades de jurista da autora deste livro e o valioso contributo que ele nos apresenta no sentido do reforço do direito fundamental dos cidadãos à reparação dos respectivos danos que podem emergir da actividade do Estado e das demais entidades públicas. Braga, 29 de Setembro de 2014 ISABEL CELESTE M. FONSECA Professora da Escola de Direito da Universidade do Minho e Directora do Mestrado em Direito Administrativo

5 ÍNDICE A RESPONSABILIDADE DO ESTADO POR IMPOSIÇÃO DE SACRIFÍCIO PARTE I ENQUADRAMENTO SOBRE O INSTITUTO DA RESPONSABILIDADE CAPÍTULO I - Da perspetiva histórica da responsabilidade civil ao Decreto-Lei n.º e a reforma de A perspetiva histórica de Direito comparado e a evolução histórica da responsabilidade civil administrativa 1.1. Da Constituição para a Lei 2. A responsabilidade civil administrativa, sua noção e aspetos gerais 3. O regime de responsabilidade objetiva por danos causados por normas emitidas no desempenho da função administrativa 3.1. A razão do tema 3.2. Base legislativa ou base diretamente constitucional para a responsabilidade por facto de regulamento? A responsabilidade por facto de regulamento entre a responsabilidade por ato legislativo e a responsabilidade por ato administrativo 4. O âmbito de incidência objetiva do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º A gestão pública como critério material da extensão do Decreto-Lei n.º , de 21 de Novembro de A interpretação do n.º 1 do Decreto-Lei n.º , de 21 de Novembro, de 1967 à luz de elementos de ordem literal e teleológica 6. O contexto intertextual do Decreto-Lei n.º , de 21 de Novembro, em O contexto intertextual do antigo Decreto-Lei n.º A reforma de 2002 e o âmbito da jurisdição administrativa

6 PARTE II QUADRO LEGAL VIGENTE CAPÍTULO II - Da lei vigente do regime da responsabilidade civil 1. A lei 67/2007, de 31 de Dezembro 1.1. Unificação da competência contenciosa dos tribunais administrativos no âmbito da responsabilidade civil extracontratual da Administração: unidade de jurisdição vs dualidade de regime substantivo 1.2. Âmbito de aplicação 1.3. Função jurisdicional 1.4. Função (político-) legislativa 1.5. Obrigação de indemnizar Função administrativa Função jurisdicional Função político-legislativa Culpa do lesado por não utilização da via processual adequada Obrigatoriedade do exercício do direito de regresso Responsabilidade por facto ilícito âmbito normativo da ilicitude: ilegalidade substantiva vs ilegalidade formal Critério de aferição da culpa: presunção de culpa leve para a prática de atos jurídicos ilícitos e incumprimento de deveres de vigilância Responsabilidade pelo risco A indemnização pelo sacrifício 1.6. A Responsabilidade do Estado por violação do Direito Comunitário 2. Classificações da responsabilidade civil administrativa 3. Responsabilidade civil por ato de gestão pública: responsabilidade extracontratual delitual 4. A responsabilidade civil extracontratual pelo risco 5. A responsabilidade extracontratual por facto lícito

7 PARTE III A RESPONSABILIDADE POR IMPOSIÇÃO DE SACRIFÍCIO CAPÍTULO III - A responsabilidade do Estado por imposição de sacrifício: base legal, abrangência e o Código das Expropriações no Direito do Urbanismo 1. A responsabilidade por imposição de sacrifício 2. A abrangência da responsabilidade por imposição de sacrifício e as indemnizações compensatórias pelo sacrifício de atuações administrativas lícitas ou em estado de necessidade 3. As causas de exclusão da ilicitude e a compensação pelo sacrifício 4. A indemnização pelo sacrifício pode também constituir uma das formas de responsabilidade civil da função administrativa 5. O regime das expropriações em sede de Direito do Urbanismo 6. A relevância jurisprudencial do Tribunal Constitucional CONCLUSÕES BIBLIOGRAFIA JURISPRUDÊNCIA SÍTIOS DA INTERNET