Invalidade do ato administrativo na proposta do CPA

Transcrição

1 Fernanda Paula Oliveira Invalidade do ato administrativo na proposta do CPA O regime atual O regime atual Secção III, do Capítulo II do CPA Atos nulos e regime da nulidade (arts. 133.º e 134.º); Atos anuláveis e regime da anulabilidade (arts. 135.º e 136.º); Ratificação, reforma e conversão (art. 137.º) 1

2 A(lguma) crítica da doutrina ao regime vigente Distorções do lado do regime da anulabilidade A consolidação dos atos anuláveis nem sempre corresponde à situação materialmente justa para o caso concreto (cfr. Acórdãos do STA relatados por André Salgado Matos : atos de execução continuada que determinam o pagamento periódico de prestações pecuniárias a particulares) Distorções do lado do regime da nulidade (que em alguns setores não é, afinal, o regime excecional, mas normal) atos permissivos de condutas privadas que corresponde ao exercício de atividades económicas abrangidas pela liberdade fundamental de iniciativa económica. Pretensões materiais de direito administrativo abrangidas pelo âmbito de proteção do direito fundamental à habitação. Atos que permitem a concretização de operações com projeção imediata na realidade exterior (consequências fáticas potencialmente irreversíveis). Atos que resultam de procedimentos em que intervêm várias entidades (para a tutela de interesses diferenciados) Torna especialmente relevante a confiança dos particulares na estabilidade das situações jurídicas decorrentes dos atos nulos, 2

3 Consequências de um sistema binário A estabilidade, que deveria ser o valor ordenado à preservação de interesses específicos converte-se um valor em si na anulabilidade e é completamente postergado na anulabilidade. ( ) Em ambas, a justiça material recua perante a (impropriamente chamada) justiça dosistema André Salgado Matos CJA, n.º 82 Está por demonstrar a adequação da configuração da anulabilidade como desvalor normal num Estado de Direito (em que a Administração está subordinada à lei e ao direito e visa prosseguir interesses públicos) A nulidade por falta de um elemento essencial (nulidade por natureza) A sua eventual inadequação : os critérios da gravidade e evidência podem não ser suficientes porque a gravidade do vício pode não ter correspondência na gravidade da lesão causada pelo ato administrativo ilegal Algumas nulidades por determinação da lei são nulidades por natureza e absorção (parcial e relativa) da figura da inexistência pela da nulidade por natureza Insusceptibilidade de convalidação de atos nulos, compreensível quando se tem em mente atos de administração agressiva, mas desadequada da realidade atual: v.g. relevo da proteção da boa fé e da confiança dos cidadãos quando estão em causa decisões que lhe sejam favoráveis Porque não se admite a conversão de atos nulos, conferidos os respetivos pressupostos, designadamente a verificação no caso dos elementos essenciais de outro ato? Em certos casos deveria impedir-se a declaração administrativa da nulidade (quando não é evidente a existência desse tipo de invalidade ou quando os vícios são inteiramente imputáveis ao órgão administrativo: nestes caso apenas se admitiria declaração judicial) Nos casos em que os atos são favoráveis e já produziram de facto esses efeitos, não deveria admitir-se uma declaração de nulidade a todo o tempo mas apenas num prazo razoável, contado do conhecimento do vício, dentro de um limite temporal máximo, medido em função da boa fé do particular beneficiado 3

4 Em suma Necessidade de um aprofundamento doutrinal da distinção entre nulidade e inexistência Por não englobar apenas as nulidades por falta de um elemento essencial, necessidade de um regime diversificado e flexível (uma maior abertura legislativa) Necessidade de evitar uma aplicação rígida do regime como consequência automática da qualificação da ilegalidade (o papel da jurisprudência na avaliação da qualidade da violação da lei que deve ter em conta os interesses em jogo nos casos concretos mobilizando todos os princípios jurídicos relevantes) Projeto de revisão do CPA: as propostas Propostas - nulidade Por razões de certeza e segurança, determina-se que a nulidade pressupõe a respetiva cominação legal expressa (eliminação da categoria das nulidades por natureza, que suscitariam dúvidas de interpretação). Em consequência, alargam-se os casos de nulidade expressamente previstos: atos cujo fim seja a prossecução de um interesse privado ilícito, atos certificativos de factos inverídicos ou inexistentes e aos atos que criem obrigações pecuniárias sem base legal 4

5 Propostas - nulidade Clarificação e flexibilização do regime da nulidade Admissão expressa de regimes especiais de nulidade: n.º 2 do artigo 160.º Esclarecimento da diferença entre conhecimento e declaração de nulidade (n.º 2 do artigo 160.º) Acentua-se a possibilidade de atribuição de efeitos putativos aos atos nulos numa leitura mais amiga da ponderação principiológica afastando a ideia de que o que está em causa é uma pura relevância do tempo como facto jurídico-administrativo no quadro tradicional da prescrição aquisitiva (artigo 160.º) Admite-se a sua reforma e conversão (artigo 163.º). Propostas - anulabilidade Pormenoriza-se o regime da anulabilidade, determinando-se as circunstâncias e as condições em que é admissível o aproveitamento judicial do ato anulável (artigo 161.º) 5 - O efeito anulatório pode ser afastado pelo juiz administrativo quando: a) O conteúdo do ato anulável não possa ser outro, desde que não haja interesse relevante na anulação dos efeitos já produzidos pelo ato; b) Se comprove que a anulabilidade decorrente de vício formal ou procedimental não teve qualquer influência na decisão; c) Se verifique que à execução da sentença de anulação obstaria a existência de uma situação de impossibilidade absoluta; d) Se verifique que a anulação originaria um prejuízo de excecional gravidade para o interesse público ou danos de difícil ou impossível reparação para os contra-interessados, por ser manifesta a desproporção existente entre o seu interesse na manutenção da situação constituída pelo ato e a do interessado na concretização dos efeitos da anulação. 5

6 Propostas - anulabilidade Regula-se expressamente os efeitos da anulação, até agora constantes apenas do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (artigo 162.º, n.º 2), Esclarece-se os efeitos da ratificação, reforma e conversão (artigo 163.º). Artigo 163.º 4 - A reforma e a conversão obedecem às normas procedimentais aplicáveis ao novo ato. 5 - Desde que não tenha havido alteração ao regime legal, a ratificação, a reforma e a conversão retroagem os seus efeitos à data dos atos a que respeitam, mas, quando ocorram na pendência de processo impugnatório e respeitem a atos que envolvam a imposição de deveres, encargos, ónus ou sujeições, a aplicação de sanções ou a restrição de direitos ou interesse legalmente protegidos, não prejudicam a possibilidade da anulação dos efeitos lesivos produzidos durante o período de tempo que precedeu a ratificação, reforma ou conversão. Criticas da doutrina não aceites Mantém-se a anulabilidade como o desvalor normal O regime continua a ser radical embora se admitindo situações especiais expressamente previstas na lei o se acentue a possibilidade de atribuição de efeitos putativos aos atos nulos Não se limitou a declaração de nulidade administrativa quando não é evidente a existência desse tipo de invalidade ou quando os vícios são inteiramente imputáveis ao órgão administrativo Não se introduziu como principio geral (apenas nas situações previstas na lei) que no casos em que os atos são favoráveis e já produziram de facto esses efeitos, não se admite a declaração de nulidade a todo o tempo mas apenas num prazo razoável, contado do conhecimento do vício, dentro de um limite temporal máximo, medido em função da boa fé do particular beneficiado 6