AULA 06
A Reforma de Bresser: mérito, flexibilidade e responsabilização A crise do Estado Brasileiro Na visão de Bresser Pereira, o mundo assiste a um debate acalorado sobre o papel que o Estado deve desempenhar na vida contemporânea e o grau de intervenção que deve ter na economia. Para Bresser Pereira, a crise do Estado teve início nos anos 70, mas só nos anos 80 se tornou evidente. Tornou-se claro afinal que a causa da desaceleração econômica nos países desenvolvidos e dos graves desequilíbrios na América Latina e no Leste Europeu era a própria crise do Estado, que não soubera processar de forma adequada a sobrecarga de demandas a ele dirigidas.
A Reforma de Bresser A Administração Pública Burocrática surge na segunda metade do século XIX, na época do Estado liberal, como forma de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista. Constituem princípios orientadores do seu desenvolvimento a profissionalização, a ideia de carreira, a hierarquia funcional, a impessoalidade, o formalismo, O poder racional-legal. Os controles administrativos visando evitar a corrupção e o nepotismo são sempre a priori. Parte-se de uma desconfiança prévia nos administradores públicos e nos cidadãos que a eles dirigem demandas. Por isso são sempre necessários controles rígidos dos processos, como por exemplo na admissão de pessoal, nas compras e no atendimento a demandas.
A Reforma de Bresser A Administração Pública Gerencial emerge na segunda metade do século XX, como resposta, de um lado, à expansão das funções econômicas e sociais do Estado, e, de outro, ao desenvolvimento tecnológico e à globalização da economia mundial, uma vez que ambos deixaram à mostra os problemas associados à adoção do modelo anterior. A eficiência da administração pública - a necessidade de reduzir custos e aumentar a qualidade dos serviços, tendo o cidadão como beneficiário - torna-se então essencial. A reforma do aparelho do Estado passa a ser orientada predominantemente pelos valores da eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos e pelo desenvolvimento de uma cultura gerencial nas organizações.
A Reforma de Bresser A administração pública gerencial constitui um avanço e até um certo ponto um rompimento com a administração pública burocrática. Isto não significa, entretanto, que negue todos os seus princípios. Pelo contrário, a administração pública gerencial está apoiada na anterior, da qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos seus princípios fundamentais, como a admissão segundo rígidos critérios de mérito, a existência de um sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras, a avaliação constante de desempenho, o treinamento sistemático.
A Reforma de Bresser A diferença fundamental está na forma de controle, que deixa de basear-se nos processos para concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa profissionalização da administração pública, que continua um princípio fundamental. Na administração pública gerencial há uma busca para que haja (1) a definição precisa dos objetivos que o administrador público deverá atingir em sua unidade, (2) a garantia de autonomia do administrador na gestão dos recursos humanos, materiais e financeiros que lhe forem colocados à disposição para que possa atingir os objetivos contratados, e (3) o controle ou cobrança a posteriori dos resultados. Em suma, afirma-se que a administração pública deve ser permeável à maior participação dos agentes privados e/ou das organizações da sociedade civil e deslocar a ênfase dos procedimentos (meios) para os resultados (fins).
A Reforma de Bresser O diagnóstico e a solução: (1) O Estado deveria permanecer realizando as mesmas atividades? Algumas delas poderiam ser eliminadas? Ou deveriam ser transferidas da União para os estados ou para os municípios? Ou ainda, devem ser transferidas para o setor público nãoestatal? Ou então para o setor privado? (2) Por outro lado, dadas as novas funções, antes reguladoras que executoras, deveria o Estado criar novas instituições? (3) Para exercer as suas funções o Estado necessitaria do contingente de funcionários existente? A qualidade e a motivação dos servidores eram satisfatórias? Dispunhase de uma política de recursos humanos adequada? (4) As organizações públicas operavam com qualidade e eficiência? Seus serviços estavam voltados prioritariamente para o atendimento do cidadão, entendido como um cliente, ou mais orientadas para o simples controle do próprio Estado?
A Reforma de Bresser No esforço de diagnóstico da administração pública brasileira centrou-se a atenção, de um lado, nas condições do mercado de trabalho e na política de recursos humanos, e, de outro, na distinção de três dimensões dos problemas: (1) a dimensão institucional-legal, relacionada aos obstáculos de ordem legal para o alcance de uma maior eficiência do aparelho do Estado; (2) a dimensão cultural, definida pela coexistência de valores patrimonialistas e principalmente burocráticos com os novos valores gerenciais e modernos na administração pública brasileira; e (3) a dimensão gerencial, associada às práticas administrativas. As três dimensões estavam inter-relacionadas. O plano era o de promover de imediato a mudança da cultura administrativa e reformar a dimensão-gestão do Estado, enquanto se providenciava a mudança do sistema legal, que seria feita via emenda constitucional.
A Reforma de Bresser Mérito, Flexibilização e Responsabilização Bresser admitia que a cultura burocrática havia superado, embora não destruído, o patrimonialismo. Mas ele também afirmava que o modelo burocrático implantado no país somava aos defeitos inerentes à administração pública burocrática com a carência de mecanismos auto-reguladores e era refratária às inovações. Sua capacidade de resposta aos novos e constantes estímulos era limitada, fato que a tornava arcaica e ineficiente.
A Reforma de Bresser O mecanismo por excelência de motivação, na administração pública burocrática, é o da promoção por mérito em carreiras formalmente estabelecidas. Através desse mecanismo, em que o tempo, além dos cursos, a avaliação de desempenho e os exames são essenciais, o administrador ascende lentamente na sua profissão. Mas, dada a dinâmica do desenvolvimento tecnológico das sociedades contemporâneas, esse sistema de carreira foi se tornando crescentemente superado, pois os jovens administradores não estão dispostos a esperar o alcance dos 50 anos para ocuparem cargos de direção. Por outro lado, a instabilidade do sistema político e administrativo brasileiro dificultou adicionalmente desenvolvimento de carreiras. O sistema de premiação e motivação dos funcionários públicos foi crescentemente identificado com a ocupação de cargos em comissão.
A Reforma de Bresser Torna-se, assim, essencial repensar o sistema de motivação dos servidores públicos brasileiros, relacionado-a com a missão do servidor, reconhecendo o mérito daqueles que melhor desempenho apresentam. Para o servidor público é mais fácil definir esse sentido do que para o empregado privado, já que a atividade do Estado está diretamente voltada para o interesse público, enquanto que a atividade privada só o está indiretamente, através do controle via mercado. Entretanto, em momentos de crise e de transição, o papel do Estado e do servidor público ficam confusos. A idéia burocrática de um Estado voltado para si mesmo está claramente superada, mas não foi possível ainda implantar na administração pública brasileira uma cultura de atendimento ao cidadão-cliente. A meritocracia na administração pública brasileira está apenas começando.
A Reforma de Bresser Mas a implantação de uma meritocracia na Administração Pública brasileira não viria desacompanhada da flexibilização de nossas pesadas estruturas, herança da burocracia. Ele indicou que a modernização da gestão se faria através da implantação de laboratórios especialmente nas autarquias voltadas para as atividades exclusivas do Estado, visando iniciar o processo de transformação em agências autônomas, ou seja, em agências voltadas para resultados, dotadas de flexibilidade administrativa e ampla autonomia de gestão. Primeiramente seria implementada uma ação de avaliação institucional, com o objetivo de identificar a finalidade de cada órgão da administração pública no sentido de promover o (re)alinhamento com o objetivos maiores do Estado. Depois, seria elaborada uma sistemática de avaliação, a partir da construção de indicadores de desempenho, para mensurar os graus de consecução dos objetivos pretendidos. Em paralelo, seriam implementadas ações na área de recursos humanos, que permitissem o aperfeiçoamento das capacidades gerenciais e técnicas do setor público, através de recrutamento de pessoal estratégico, a partir de concursos e processos seletivos públicos anuais caracterizando, desta forma, um processo permanente de atualização dos quadros do aparelho do Estado.
A Reforma de Bresser O conjunto de ações na área de recursos humanos tem por objetivo, a valorização do servidor público eficiente, através do reconhecimento por parte do cidadão de seu trabalho e, da conseqüente mudança de imagem perante a sociedade, envolvendo maior grau de autonomia, iniciativa e responsabilização, diminuindo controles formalistas e incentivando a adoção de uma política que seja conseqüente tanto com o bom desempenho quanto com o mau desempenho.
A Reforma de Bresser Críticas à Reforma Bresser A despeito de sua reconhecida importância, a reforma Bresser não deixou de ser alvo de pesadas críticas. A maior delas foi a de que a Administração Pública Gerencial não conseguiu romper com o neopatrimonialismo e com as tendências autoritárias da gestão pública brasileira. Bresser imaginava a existência de diversos controles democráticos para garantir a cooperação desinteressada dos burocratas públicos, mas esses controles sugeridos não se manifestam na realidade, pois os burocratas continuaram escapando ao controle pela sociedade. Além disso, acusam a reforma pela fragmentação do Aparelho de Estado, pois os novos formatos organizacionais sugeridos (agências executivas e reguladoras e o terceiro setor) pela reforma não substituíram os antigos (autarquias, fundações públicas), havendo uma convivência de ambos. A causa disso foi o fracasso do projeto das agências executivas e das organizações sociais, que não alcançou a extensão esperada por Bresser.
A Reforma de Bresser Uma outra série de críticas refere-se à elitização do modelo proposto por Bresser, já que não houve efetivamente uma participação popular na reforma, que foi idealizada e realizada de forma top-down. As decisões estratégicas são tomadas por um pequeno grupo (insulamento burocrático) que se situa fora do controle político e do escrutínio público, gerando o isolamento dos decisores, ou seja, a administração pública continua sustentando a centralização do poder e o idealismo tecnocrático (autoritarismo e neopatrimonialismo). O modelo preconizado por Bresser preza o ideal tecnocrático e valoriza mais as carreiras ligadas ao núcleo estratégico em detrimento aos servidores públicos que prestam serviços diretamente ao cidadão, revivendo outras épocas em que a administração direta era desprestigiada.
A reforma Bresser Os argumentos e propostas estão resumidos no PDRAE- Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado que possuía como proposta explícita inaugurar a chamada Reforma Gerencial do Estado. A presenta entre outros os seguintes pontos: Interpretação da crise do Estado; Classificação evolutiva da Adm. Púb.; Histórico das reformas no Brasil a partir de 1930; Diagnóstico da Adm. Púb. Brasileira;
A reforma Bresser Os pilares do projeto de reforma do Estado: Ajuste fiscal duradouro; Reformas econômicas voltadas para o mercado; Reforma da Previdência Social; Inovação dos instrumentos de Políticas Sociais; Aumento da Governança (capacidade de implementar de forma eficiente políticas públicas/capacidade de governo do Estado)
A reforma Bresser Governança X Governabilidade; Mudança no papel do Estado (Menos executor e prestador direto de serviços e mais regulador, coordenador e provedor) busca-se o fortalecimento das suas funções de regulação e de coordenação, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura.
A reforma Bresser Buscava reforçar a governança a capacidade de governo do Estado por meio da transição programada de um tipo de administração pública burocrática, rígida e ineficiente, voltada para si própria e para o controle interno, para uma administração pública gerencial, flexível e eficiente, voltada para o atendimento da cidadania.
A reforma Bresser Mudança em três planos: no plano institucional-legal, através da reforma da Constituição e das leis do país; no plano cultural, através da internalização de uma nova visão do que seja a administração pública; e no plano da gestão, onde afinal se concretiza a reforma
A reforma Bresser Para realizar tarefa de tal envergadura, o Pdrae assinalava ser necessário: - a redefinição dos objetivos da administração pública, voltando-a para o cidadão-cliente; - o aperfeiçoamento dos instrumentos de coordenação, formulação e implementação e avaliação de política públicas; - a flexibilização de normas e a simplificação de procedimentos; - o redesenho de estruturas mais descentralizadas; - o aprofundamento das ideias de profissionalização e de permanente capa- citação dos servidores públicos, ideias que vêm da administração pública burocrática, mas que jamais foram nela plenamente desenvolvidas.
A reforma Bresser O modelo conceitual Apoia-se em três dimensões: 1º: formas de propriedade; 2º: Distingue os três tipos de Administração Pública; 3º: Distingue os três níveis de atuação do Estado.
A reforma Bresser FORMAS DE PROPRIEDADE AS DIMENSÕES PÚBLICA ESTATAL Designada como propriedade pública/ controle estatal NÃO-ESTATAL Bens de interesse público PRIVADA Bens que pertencem a iniciativa privada
A reforma Bresser PATRIMONIALISTA BUROCRÁTICA GERENCIAL TIPOS DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CARACTERÍSTICAS Cargos são prebendas; o público não se diferencia do privado; o aparelho do Estado funciona como extensão do poder do soberano. Impera a profissionalização, o mérito, a ideia de carreira, a impessoalidade, a formalidade, o poder racional- legal. Orientada pelos valores da eficiência, eficácia e efetividade na prestação do serviço público; Controle social e cultura gerencial das instituições/organizações.
A reforma Bresser NÍVEIS D E ATUAÇÃO DO ESTADO REPRESENTAÇÃO CARACTERÍSTICAS CENTRAL OU ESTRATÉGICO DESCENTRALIZADO FUNÇÕES NÃO EXCLUSIVAS DO ESTADO Administração direta dos entes federativos: Secretarias/ ministérios Administração Indireta: Autarquias, Fundações, SEM e EP. Terceiro setor: ONGs, OCIPs, empresas privadas Cabe a formulação, supervisão das políticas públicas. Composta pelos 3 poderes. Responsável por execução das políticas e atividades exclusivas: regulação, fiscalização, etc. Bens que podem ser oferecidos em complementação sob supervisão do estado.
A reforma Bresser A reforma preconizada pelo PDRAE pode ser interpretada com 5 diretrizes principais: Institucionalização: considera que a reforma só pode ser concretizada com a alteração da base legal, a partir da reforma da própria Constituição Racionalização: que busca aumentar a eficiência, por meio de cortes de gastos, sem perda de produção
Flexibilização: que pretende oferecer maior autonomia aos gestores públicos na administração dos recursos humanos, materiais e financeiros colocados à sua disposição, estabelecendo o controle e cobrança a posteriori dos resultados Publicização: variedade de flexibilização baseada na transferência para organizações públicas nãoestatais de atividades não exclusivas do Estado (devolution), sobretudo nas áreas de saúde, educação, cultura, ciência e tecnologia e meio ambiente; Desestatização: que compreende a privatização, a terceirização e a desregulamentação
A criação do Ministério da Administração e Reforma do Estado O discurso de posse: a preocupação com o terceiro setor, flexibilidade, eficiência e mérito A ascensão da reforma do Estado à agenda das Reformas Constitucionais A opção pela estratégia de constitucionalização, não de limpeza da Constituição
O desenho da Reforma Bresser O contato com o debate internacional A opção pelo diálogo com os britânicos A opção cega pela Nova Gestão Pública O desenho de uma nova estrutura para o Estado Brasileiro O Plano Diretor da Reforma do Estado Estatísticas e transparência A retomada parcimoniosa de alguns concursos
O Plano Diretor da Reforma do Aparato do Estado A delimitação da reforma ao aparato estatal A comparação com o mercado de trabalho do setor privado A publicação de dados sobre os três poderes O conceito de atividades típicas do Estado O conceito de público mas não estatal Agências Executivas e Organizações Sociais A visão linear da evolução da administração pública: patrimonialismo, burocracia, gerencialismo
A Reforma Bresser - Balanço A reforma ocorreu num ambiente de consolidação democrática e de Estabilização macro-econômica. Foi fortemente inspirada na Nova Gestão Pública, em voga no Reino Unido. A reforma visava combater a paralisia e desestruturação da administração pública. Flexibilizando a administração pública de modo a torná-la mais eficiente, principalmente com a criação de novos arranjos organizacionais e trabalhistas na Administração Federal. A problemática implementação dos novos arranjos organizacionais, principalmente as agências executivas e as organizações sociais foram pontos negativos dessa importante reforma.
Empreendedorismo Governamental: O Estado Regulador O Plano de Bresser levava em conta que a reforma do Estado envolvia múltiplos aspectos. Um deles era o ajusta fiscal, que devolve ao Estado a capacidade de definir e implementar políticas públicas. O programa de privatizações e desestatizações, com parcerias entre entes públicos e privados ou com a passagem via contratos administrativos de atividades para a iniciativa privada, refletia a conscientização da gravidade da crise fiscal e da correlata limitação da capacidade do Estado de promover poupança forçada através das empresas estatais.
O Estado Regulador Bresser também acreditava que, através de um programa de publicização, haveria a transferência para o setor público não-estatal a produção dos serviços competitivos ou não-exclusivos de Estado, estabelecendo-se um sistema de parceria entre Estado e sociedade para seu financiamento e controle. Deste modo o Estado reduziria seu papel de executor ou prestador direto de serviços, mantendo-se entretanto no papel de regulador e provedor ou promotor destes serviços.
O Estado Regulador Nesta nova perspectiva, buscava-se o fortalecimento das funções de regulação e de coordenação do Estado, particularmente no nível federal, e a progressiva descentralização vertical, para os níveis estadual e municipal, das funções executivas no campo da prestação de serviços sociais e de infra-estrutura. Paralelamente, é enfatizada a importância de uma flexibilização da ação pública, propondo-se um conjunto de medidas inspiradas na Nova Gestão Pública, que visam dar ao administrador público mais autonomia gerencial, numa tentativa de tomar a administração pública mais parecida com a administração de empresas: o chamado movimento de "agencificação", que no Brasil tem sua face mais visível na independência das agências reguladoras.
O Estado Regulador A reforma regulatória no Estado brasileiro é extremamente complexa por casa de nosso sistema federativo. As agências reguladoras multiplicam-se em diferentes unidades da federação, não apenas como resultado da reforma de desestatização que abrange estados e municípios, mas também visando responder às titularidades que a própria Constituição define quanto aos serviços públicos, que podem ser prestados pela União, pelos Estados e mesmo pelos municípios. Mas a transformação do Estado brasileiro em um Estado regulador foi prejudicada pela prioridade que foi dada aos objetivos econômicos em detrimento de outras metas da reforma gerencial, relativas, por exemplo, à consolidação da governança e da governabilidade do Estado brasileiro. Nesse sentido, é importante frisar que muitas privatizações foram feitas antes mesmo de agências estarem operando.
O Estado Regulador Além disso, a extinção do Ministério da Administração e Reforma do Estado em 1998, a descontinuidade no processo de implementação de conjuntos de projetos contidos no Plano Diretor de Bresser e a força política que o Programa Nacional de Desestatização ganhou depois disso, também contribuíram para a imperfeição do Estado Regulador brasileiro.
Serviços Públicos e Reforma Bresser Os Setores do Estado No Aparelho do Estado é possível distinguir quatro setores: NÚCLEO ESTRATÉGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É portanto o setor onde as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no poder executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.
Serviços Públicos e Reforma Bresser ATIVIDADES EXCLUSIVAS. É o setor em que são prestados serviços que só o Estado pode realizar. São serviços em que se exerce o poder extroverso do Estado - o poder de regulamentar, fiscalizar, fomentar. Como exemplos temos: a cobrança e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica, o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o serviço de emissão de passaportes, etc.
Serviços Públicos e Reforma Bresser SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS. Corresponde ao setor onde o Estado atua simultaneamente com outras organizações públicas não-estatais e privadas. As instituições desse setor não possuem o poder de Estado.Este, entretanto, está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamentais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem economias externas relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem ser apropriados por esses serviços através do mercado. As economias produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não podendo ser lucrativas. São exemplos deste setor: as universidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.
Serviços Públicos e Reforma Bresser PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO. Corresponde à área de atuação das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas voltadas para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como, por exemplo, as do setor de infra-estrutura. Estão no Estado seja porque faltou capital ao setor privado para realizar o investimento, seja porque são atividades naturalmente monopolistas, nas quais o controle via mercado não é possível, tornando-se necessário no casode privatização, a regulamentação rígida.
Serviços Públicos e Reforma Bresser
Tipo de Reforma x Regime Político Ciclo Autoritário Ciclo Democrático Reforma Burocrática 1937 1988 Reforma Gerencial 1967 1998
O que explica as mudanças Novas idéias Novo contexto social e econômico Sclerosis (falência) de velhas estruturas Redefinição de como os interesses interagem A ação de empreendedores de políticas públicas
As Reformas dos anos 30 Contexto econômico e social Idéias Brasil rural Sociedade oligárquica Estado fragmentado Baixa complexidade Reforma orçamentária e do serviço público norteamericano Sclerosis Erosão das bases de poder oligárquicas exacerbação do clientelismo - disfuncionalidade Interesses Classes médias setores industriais militares Empreendedores Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes
As reformas de 1967-Castelo Branco Contexto econômico e social Polarização política crise econômica industrialização e urbanização desequilibradas Idéias Sclerosis Administração & desenvolvimento PPBS UK, US e França Disfuncionalidade e paralisia da administração federal Interesses Classes médias tecnocracia militares empresariado moderno Empreendedores José Nazareth Teixeira Dias Roberto Campos e Hélio Beltrão
A reforma do Estado da Redemocratização (1988) Contexto econômico e social Transição democrática Crise fiscal do Estado Hiperinflação Idéias Progressive Public Administration França Sclerosis Um Estado inchado, ingovernável, não accountable Interesses Empreendedores Administrativistas - Políticos Outros Poderes Corporativos Assembléia Constituinte Aluisio Alves Gileno Marcelino
A Reforma Gerencial de Bresser Pereira Contexto econômico e social Consolidação democrática Estabilização macroeconômica Consenso de Washington Idéias Nova Gestão Pública Reino Unido Sclerosis Paralisia e desestruturação da administração pública 1988-1994 Interesses Equipe econômica Governadores Empreendedores Luiz Carlos Bresser Pereira
O objetivo da reforma Reforma Visão do problema 1937 Criação de um Estado Nacional dotado de um serviço público meritocrático 1967 Criação das condições necessárias para a emergência do Estado Desenvolvimentista 1988 Restabelecer as normas de funcionamento do Estado de Direito Democrático 1998 Flexibilizar a administração pública de modo a torná-la mais eficiente
As conquistas de cada reforma Reforma Os pontos positivos 1937 A constituição da arquitetura administrativa do Estado brasileiro 1967 A criação das condições para a descentralização da Administração Direta 1988 A redemocratização do funcionamento da administração pública 1998 A criação de novos arranjos organizacionais e trabalhistas na Administração Federal
Os principais problemas das reformas Reforma Os problemas derivados 1937 Autoritarismo e centralização Formalismo excessivo Persistência do clientelismo 1967 O esvaziamento do núcleo do estado Isomorfismo organizacional - A expansão descontrolada da adm. indireta 1988 O enrigecimento excessivo e isonômico - As regras de transição desastrosas O retorno do formalismo O desbalanceamento dos poderes 1998 A problemática implementação dos novos arranjos organizacionais - Sustentabilidade
CONSIDERAÇÕES FINAIS Reforça a ideia segundo a qual a organização governamental foi marcada por etapas bem distintas, ressaltando os marcos na administração no governo Getúlio Vargas a partir de 1930, no Governo militar com o decreto-lei 200 de 1967 e a reforma Gerencial dos anos de 1990.