Estruturação de uma Concessão/PPP: Regulação Econômica de Infraestruturas

Transcrição

1 Estruturação de uma Concessão/PPP: Regulação Econômica de Infraestruturas 1º Simpósio Nacional de Auditoria de PPPs 15/05/2013

2 Roteiro da Apresentação 1. Motivação 2. Governo e Infraestrutura 3. Quando regular preços? 4. Como regular preços?

3 1. Motivação

4 Motivação 1. Regulação envolve diversos conceitos econômicos: Ex: Economia de escala, custo afundado, produto substituto e informação assimétrica. 2. Regulação é tema recente: Regulação por incentivos (Price Cap, Revenue Cap etc) nos anos 80. Teoria moderna de regulação nos anos 90 (Laffont and Tirole (1993)). 3. Regulação é processo dinâmico e em constante evolução: Atuais modelos regulatórios ainda estão sendo avaliados. Novos modelos para novas condições de mercado (ex: novos objetivos, avanços tecnológicos etc).

5 Motivação Bem Estar: Regulação Imperfeita > Mercado Imperfeito Decisão de Regular Economia Setor Serviços Dimensão Prazo etc Decisão de como Regular Regulação por Contrato Regulação Discricionária

6 2. Governo e Infraestrutura

7 Governo e Infraestrutura Razões para Envolvimento do Governo em Infraestrutura 1. Desenvolvimento Econômico: Estudos indicam que investimento em infraestrutura gera crescimento econômico. 2. Equidade: Exemplos: Canning e Pedroni (2008), 152 países entre 1950 e Egert, Kosluk e Sutherland (2009), 24 países (OECD) entre 1960 e Acesso à infraestrutura básica (eletricidade e saneamento) é visto como essencial para garantir igualdade de oportunidades entre cidadãos (logo depois de saúde e educação).

8 Governo e Infraestrutura Razões para Envolvimento do Governo em Infraestrutura 3. Externalidades Positivas e Negativas para não Usuários: Positivas: Rede de esgoto e água potável impedem disseminação de doenças, iluminação reduz incidência de crimes nas redondezas etc. Negativas: Poluição gerada por termelétricas, locomotivas e caminhões. 4. Características Econômicas das Redes de Infraestrutura: Podem dificultar ou até mesmo impedir competição = Poder de Mercado.

9 3. Quando Regular Preços?

10 Quando Regular Preços? A regulação de preços deve ser utilizada quando o bem estar gerado para a sociedade é maior do que num mercado sem controle de preços. Bem estar da sociedade = benefícios para consumidores (menores preços, maior qualidade) e operadores (maior lucro). Quais são as características que um mercado deve ter para ser regulado? A resposta usual é: quando o mercado é Monopólio Natural. A resposta em parte é correta. Entretanto, veremos que outros conceitos são igualmente importantes.

11 Quando Regular Preços? Existem Economias de Escala (Monopólio Natural)? 3 Questões Existem Custos Afundados (Sunk Costs)? Existem Produtos Substitutos?

12 Quando Regular Preços? A característica mais conhecida de infraestruturas é a de Monopólio Natural. A definição clássica diz que um mercado é monopólio natural se a sua função custo for sub-aditiva: C(Q) i C(q i ), onde i q i = Q Na prática, mercado caracterizado por economias de escala (e escopo), de modo que custo é minimizado com uma firma. Uma firma maior possui vantagem comparativa com relação à uma firma menor (custo de produção médio menor).

13 Quando Regular Preços? Mercado com Economias de Escala tem que ser regulado? Considere um mercado caracterizado por economias de escala, com uma firma monopolista produzindo ao menor custo possível. Se essa firma cobra preços alinhados aos custos nenhuma firma entrará pois não poderá oferecer preço competitivo (economia de escala diminui competição). Entretanto, essa firma pode não ser apta a aumentar preços sem que outras firmas entrem no mercado. A ameaça de entrantes pode fazer com que a firma não consiga estabelecer preços acima dos custos (não há Poder de Mercado). A situação acima ocorre quando não existem barreiras à entrada.

14 Quando Regular Preços? Quando existem economias de escala mas não existem barreiras de entrada: Custos são minimizados com uma única firma (economias de escala são aproveitadas). Preços alinhados aos custos, dada a ameaça de entrada. Regulação não aumentaria bem estar A questão é: Existem barreiras de entrada em setores de infraestrutura?

15 Quando Regular Preços? Custos Afundados são comuns em infraestrutura e são barreiras de entrada. Investimentos que não podem ser recuperados em sua maior parte por alienação caso a firma saia do mercado. Investimentos em infraestrutura são afundados pelos seguintes motivos: Venda para empresas de outros setores: Equipamentos são específicos (dificulta venda para outras indústrias). Desinstalar rede para venda pode ser inviável econômicamente. O custo de instalar uma rede de água, gás e fibra ótica é em grande parte formado por obras civis e não pelo material da rede em si. Venda para empresas do mesmo setor: Número de compradores pequeno e poder de barganha é baixo. Compradores podem estar em situação similar, já que são investimentos específicos, dependentes das condições econômicas do setor.

16 Quando Regular Preços? Custos Afundados representam uma significativa barreira à entrada. A entrante tem perda potencial significativa caso deseje sair do mercado. Barreira à entrada dificulta competição. Custos afundados podem dar vantagem à(s) firma(s) que estão no mercado, já que competição limitada pode causar poder de mercado (preços acima dos custos). Mercado com Economias de Escala + Custos Afundados tem que ser regulado?

17 Quando Regular Preços? Exemplo: Ferrovia B A C

18 Quando Regular Preços? Existência de Produtos Substitutos: Se houver produtos substitutos, mesmo que em um mercado haja uma única firma e que não haja concorrentes no mesmo setor devido à economias de escala e custos afundados, essa firma pode não ser apta a aumentar preços acima dos custos sem que ela perca mercado. Resultado: Custos são minimizados com uma única firma (economias de escala são aproveitadas). Preços alinhados aos custos, devido à produtos substitutos. Regulação não aumentaria bem estar

19 Quando Regular Preços? Condições de Mercado Economias de Escala (Monopólio Natural). Custos Afundados. Inexistência de Produtos Substitutos. Resultado: firma com poder de mercado (preços acima dos custos) Regulação de preços e entrada aumenta o bem estar por dois motivos: Eficiência nos Preços: protege consumidores contra preços de mercado acima dos custos. Eficiência nos Custos: custos são minimizados com uma única firma (economias de escala são aproveitadas).

20 Quando Regular Preços? Resumo Atividade Potencialmente Competitiva Condições de Mercado Ausência de Economias de Escala (ou) Ausência de Custos Afundados (ou) Existência de Produtos Substitutos. Exemplos Geração de Eletricidade Produção de Gás. Ferrovia. Atividade Não Competitiva Condições de Mercado Economias de Escala. Custos Afundados. Inexistência de Produtos Substitutos. Exemplos Distribuição de Eletricidade Distribuição de Gás. Ferrovia.

21 3. Como Regular Preços?

22 Como Regular Preços? Separação das Atividades (Unbundling) 1. Isolar as atividades competitivas e promover competição: Objetivo: promoção da competição traz aumento de bem estar. Menores preços aos consumidores finais. 2. Isolar as atividades não competitivas e regular preços: Objetivo 1: Isolamento das atividades não competitivas a serem reguladas facilita o trabalho do regulador: Isola o problema de informação assimétrica no segmento que realmente interessa. Objetivo 2: Regulação deve ser desenvolvida de modo a reduzir as informações assimétricas entre o regulador e a firma a ser regulada. Seleção Adversa: regulador não sabe se custo da firma é alto ou baixo. Risco Moral (Moral Hazard): regulador não sabe o esforço da firma para ser eficiente.

23 Como Regular Preços? Abordagens Regulatórias Atividade Potencialmente Competitiva Atividade Não Competitiva Abordagens: Regulação por contrato Regulação discricionária. Cost of Service. Price Cap.

24 Como Regular Preços? Mercado Política Regulação por Contrato Regulação por preço teto (Price Cap) Regulação por custo de serviço (Cost of Service) Regulação Discricionária

25 Abordagem Regulatória Regulação Discricionária Criação de agência ou comissão reguladora, que é responsável pelo estabelecimento periódico do nível de tarifas e serviço. São estabelecidos os princípios que devem nortear as decisões da agência. No entanto, esses são descritos de forma ampla de modo a proporcionar flexibilidade e discricionariedade para o regulador. O foco dessa regulação é a Revisão Tarifária Periódica, onde o regulador analisa os custos da empresa regulada e considera aqueles que seriam os mais próximos do mercado eficiente para a determinação da tarifa para o novo ciclo.

26 Building Blocks Approach Cálculo da Receita Requerida para o próximo ciclo tarifário Retorno sobre o Capital WACC x BAR (Base de Ativos Regulatórios) Receita Requerida Depreciação Custos operacionais Tributos

28 Como Regular Preços? Regulação por Custo de Serviço (Cost of Service) 1. Características: As tarifas são definidas em função dos custos incorridos na prestação do serviço e da taxa de retorno adequada. Custos são Realizados Preço é estabelecido após custos terem sido realizados (ex post). Revisão tarifária iniciada pela firma ou regulador (não há prazo fixo). Custos Regulador são Auditados determina Preço 2. Resultados: Não traz incentivos para a firma minimizar custos e buscar eficiência (moral hazard) Casos de sobreinvestimento (gold platting). Regulação de menor risco para o investidor, pois risco de mercado é repassado aos consumidores..

30 Como Regular Preços? 1. Características: Regulação por Preço Teto (Price Cap) As tarifas são definidas, geralmente, em função dos custos projetados e em função da taxa de retorno adequada. Regulador determina Preço Preço é estabelecido antes da realização dos custos (ex ante). Considera períodos de revisão tarifária (usualmente 5 anos). Preço é fixo durante cada ciclo tarifário (reajustes anuais RPI - X). Custos Custos são são Realizados Realizados 2. Resultados: Firma tem estímulo para a redução de custos (minimiza moral hazard) Casos de subinvestimento e redução na qualidade do serviço. Regulação de maior risco para o investidor, pois risco de mercado é da firma.

31 Como Regular Preços? Cost of Service vs Price Cap (Quadro Comparativo) Cost of Service Price Cap Preço é estabelecido Ex post Ex ante Preço remunera Custos Realizados + Custo de Capital Custos Esperados + Custo de Capital Revisão Tarifária Não é Fixa Fixa Reajuste Anual RPI RPI - X Seleção Adversa Baixa Alta (reduzida com o tempo) Azar Moral Alto Baixo Custo de Capital Baixo Alto Investimento Casos de sobreinvestimento Casos de subinvestimento Qualidade - Casos de redução de qualidade

32 Abordagens Regulatórias Vantagens da Regulação Discricionária Estabelece comissão/agência reguladora, seus procedimentos e os princípios que devem nortear suas decisões. Curva de aprendizado do regulador Flexibilidade para lidar com incertezas Diminuição da informação assimétrica ao longo do tempo. A comissão ganha experiência e tradição de autonomia, o que a torna mais preparada para realizar a regulação

33 Abordagens Regulatórias Desvantagens da Regulação Discricionária Maior custo regulatório Elevada discricionariedade do Poder Público Risco de captura da agência Não é possível se utilizar da competição pelo direito de executar o serviço, como em um contrato de concessão. Pois, seu escopo, obrigações e nível de tarifas vai sendo especificado ao longo do tempo. A agência pode ser capturada por interesses, o que pode resultar em decisões que não refletem o interesse de longo prazo dos usuários e das empresas reguladas. Dificuldade técnica de estimar quais seriam os custos em um mercado eficiente (existência de informação assimétrica)

35 Como Regular Preços? Regulação por Contrato Regulador determina Preço e Obrigações Leilão Competitivo Custos são Realizados Custos são Realizados 1. Características: Especifica nível de tarifa, serviços e obrigações dentro de um determinado prazo. Firmas competem uma única vez pelo direito de executar o contrato. Geralmente os critérios de leilão são; Menor tarifa ou contraprestação Maior outorga Governo monitora a execução, mas qualquer alteração deve ser feita em acordo entre as partes. Contrato deve ser o mais completo possível. Desenhado de modo a minimizar ocorrências de reequilíbrio

36 Abordagens Regulatórias Vantagens da Regulação por Contrato Especifica nível de tarifas, serviços e obrigações para um determinado prazo Permite a licitação competitiva do contrato Maior previsibilidade e menor risco de oportunismo das partes ao restringir a discricionariedade do Poder Público. Alteração depende de acordo entre as partes. o No leilão, a seleção adversa é reduzida, pois competição faz com que a firma revele seus custos. o Após o leilão o azar moral é reduzido, já que o preço fixo fornece incentivos à redução de custos.

37 Abordagens Regulatórias Desvantagens da Regulação por Contrato Necessidade de reequilíbrio quando o contrato se mostra incompleto durante seu período de execução. Perde-se a proteção contra o oportunismo das partes Perde-se os benefícios da competição pelo direito de executar o contrato o Dificuldade de refletir custos de mercado na renegociação, já que não se pode mais contar com a competição do leilão para tal o Aumento da assimetria de informações e despreparo dessa abordagem regulatória para lidar com essa situação, deixam o poder público em posição desfavorável

38 Abordagens Regulatórias Risco do contrato incompleto e de renegociação É maior em projetos com riscos relevantes, como, por exemplo, risco tecnológico Soluções mitigadoras Encurtar prazo da concessão Simplificar o escopo Desenvolvimento de novos mecanismos de reequilíbrio (fluxo de caixa marginal, contingências) Retirar certos riscos presentes no contrato aumenta a probabilidade de ter um contrato completo

39 Abordagens Regulatórias Por que Plano de Negócios não é uma solução mitigadora? o Adota-se um procedimento que não é próprio para a Regulação por Contrato, pois o regulador está menos estruturado para análise do PN do que na Regulação Discricionária. o Agrava-se a assimetria de informações e potencializa o risco de oportunismo do Privado, deixando o poder público em situação desfavorável na negociação. Dificuldade do Poder Público avaliar a adequação à realidade daquele PN. o O Privado ganha poder de barganha, pois o ônus de provar que seu PN não está correto é do Poder Público. Em um reequilíbrio sem PN, o Privado deve apresentar um pleito fundamentado, devendo o Poder Público tomar as providências necessárias para sua avaliação. Neste caso, o ônus de justificar seu pleito é do Privado. Por todos esses motivos, o Plano de Negócios não é um mecanismo adequado para o reequilíbrio do contrato.

40 Abordagens Regulatórias Regulação por Contrato x Regulação Discricionária o O reequilíbrio deve ser a exceção e não a regra dos Contratos de Concessão. o Com mecanismos de reequilíbrio menos problemáticos que o Plano de Negócio, como o Fluxo de Caixa Marginal, é possível remediar o problema, mas não resolvê-lo por completo. o Se, mesmo após a adoção das soluções mitigadoras, houver grande risco de reequilíbrio, é recomendável optar pela regulação discricionária, a qual está mais preparada para lidar com a incerteza.

41 Aplicação Prática Regulação Discricionária Regulação por Contrato Regulação por preço teto (Price Cap) Regulação por custo de serviço (Cost of Service) Mercado Transmissão (BR) Rodovia (BR) Aeroportos (BR) Saneamento (BR) Transmissão (UK) Distribuição (UK e BR) Saneamento (BR) Distribuição (EUA) Política