Controladoria-Geral da União Ouvidoria-Geral da União DESPACHO. Ministério do Desenvolvimento Social MDS. Pedido desproporcional ou desarrazoado.

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1 Controladoria-Geral da União Ouvidoria-Geral da União DESPACHO Referência: / Assunto: Recorrente: Órgão ou entidade recorrido (a): Restrição de acesso: Ementa: Recurso contra decisão denegatória ao pedido de acesso à informação. Ministério do Desenvolvimento Social MDS Pedido desproporcional ou desarrazoado. Pedido de acesso a institucional pedido dentro do escopo da LAI, conforme argumentação do recorrente Ministério do Desenvolvimento Social argumento de que se trata de pedido desproporcional pedido conhecido e provido. Senhor Ministro de Estado, Chefe da Controladoria-Geral da União, I. RELATÓRIO 1. O presente Despacho trata de solicitação de acesso à informação pública, com base na Lei nº /2011, formulada em 29 de maio de 2013, em que se pleiteia acesso às seguintes informações: (i) documentos, notas técnicas, mensagens, pareceres e ofícios trocados entre o Ministério do Desenvolvimento Social e a Caixa Econômica Federal no período de 1º a 18 de maio de 2013 que tratem especificamente da antecipação de pagamentos aos beneficiários do Bolsa Família, pagamentos esses liberados a partir do dia 17 de maio de (ii) s emitidos e recebidos em maio de 2013 pelos servidores do MDS ; que tratem especificamente da antecipação Página 1 de 12

2 do pagamento a partir do dia 17 de maio de 2013 dos benefícios do Bolsa Família. Esclareço que solicito aqui os s dos servidores com terminação "@mds.gov.br" e que, conforme disposto nos regulamentos do funcionalismo federal são considerados correios eletrônicos "institucionais". (iii) s emitidos e recebidos entre 18 e 29 de maio de 2013 pelos servidores do MDS já listados acima ( s e que tratem especificamente sobre os saques efetuados por beneficiários do Bolsa Família no fim de semana de 18 e 19 de maio deste ano. 2. O Ministério do Desenvolvimento Social responde aos pedidos do solicitante em 04 de julho de 2013 nos seguintes termos: (i) Não existem documentos, notas técnicas, mensagens, pareceres e ofícios trocados entre o Ministério do Desenvolvimento Social e a Caixa Econômica Federal no período de 1 a 18 de maio de 2013 que tratem especificamente da antecipação de pagamentos aos beneficiários do Bolsa Família, pagamentos esses liberados a partir do dia 17 de maio de (ii) O pedido dos endereços de correio eletrônicos institucionais dos servidores é desarrazoado, nos termos do inciso II do art. 13 do Decreto n 7.727, de 16 de maio de Apesar do domínio estatal, os endereços eletrônicos têm como finalidade a comunicação interna da instituição e não se prestam à comunicação com o público externo, salvo os disponibilizados para esse fim. Assim, os endereços de correio eletrônico não são considerados informações de interesse público, uma vez que o contato do público com a Instituição deve ser feito pelos meios apropriados, não podendo o interesse particular se sobrepor ao interesse público de manter as comunicações internas do órgão. Deste modo, o Ministério não obrigado a informar os endereços eletrônicos institucionais dos servidores a terceiros, com fundamento na Lei n /2011 e legislação correlata. (...) Assim, "documentos digitais são considerados como arquivísticos quando são produzidos ou recebidos pelo órgão ou entidade no decorrer de suas atividades, e Página 2 de 12

3 possuem relação orgânica entre si. A mensagem de correio eletrônico considerada como um documento arquivístico precisa ser declarada como tal, ou seja, incorporada ao conjunto de documentos do órgão ou entidade; a fim de manter sua autenticidade, confiabilidade e acessibilidade pelo tempo que for necessário" (Conarq, Diretrizes para a Gestão Arquivística do Correio Eletrônico Corporativo). (...) Ainda que o conteúdo dos s pudesse ser disponibilizado ao público, considerando a quantidade de comunicações diárias entre os servidores, a negativa do pedido também encontra fundamento no art. 13, III, do Decreto n 7.724/2012 (...) De fato, a triagem de uma enorme quantidade de informações, com conteúdos variados e que possam conter informações sigilosas, as quais devem ser tarjadas, tais como as pessoais e as classificadas na esteira do art. 23 da Lei de Acesso à Informação, pode demandar um trabalho adicional excessivo, fazendo com que equipes deixem de prestar seus serviços institucionais para atenderem a um único cidadão. (iii) os endereços de correio eletrônico não são considerados informações de interesse público, uma vez que o contato do público com a Instituição deve ser feito pelos meios apropriados, não podendo o interesse particular se sobrepor ao interesse público de manter as comunicações internas do órgão. Deste modo, o Ministério não é obrigado a informar os endereços eletrônicos institucionais dos servidores a terceiros, com fundamento na Lei n /2011 e legislação correlata. Quanto ao conteúdo das mensagens eletrônicas trocadas pelo institucional, igualmente se entende pela não obrigatoriedade de informação por motivos diversos. Primeiramente, vale ressaltar que, segundo a - LAI, documento é a "unidade de registro de informações, qualquer que seja o suporte ou formato" (art. 4, II, da LAI). (...) Assim, "documentos digitais são considerados como arquivísticos quando são produzidos ou recebidos pelo órgão ou entidade no decorrer de suas atividades, e Página 3 de 12

4 possuem relação orgânica entre si. A mensagem de correio eletrônico considerada como um documento arquivístico precisa ser declarada como tal, ou seja, incorporada ao conjunto de documentos do órgão ou entidade, a fim de manter sua autenticidade, confiabilidade e acessibilidade pelo tempo que for necessário" (Conarq, Diretrizes para a Gestão Arquivística do Correio Eletrônico Corporativo). De fato, a triagem de uma enorme quantidade de informações, com conteúdos variados e que possam conter informações sigilosas, as quais devem ser tarjadas, tais como as pessoais e as classificadas na esteira do art. 23 da Lei de Acesso à Informação, pode demandar um trabalho adicional excessivo, fazendo com que equipes deixem de prestar seus serviços institucionais para atenderem a um único cidadão. 3. Inconformado com as respostas do órgão, o cidadão apresenta recurso de 1ª instância em 05 de julho de Afirma que não está aqui a se pedir acesso amplo e irrestrito às conversas sobre assuntos privados que eventualmente tenham sido tratadas, mas apenas aquelas mensagens relacionadas ao assunto mencionado no pedido original. Aduz que o direito ao acesso a informações públicas de que trata a Lei n /11 abrange, dente outros, o direito de obter informação produzida ou custodiada por pessoa física ou entidade privada decorrente de qualquer vínculo com seus órgãos ou entidades, mesmo que esse vínculo já tenha cessado, bem como o de obter informação pertinente à administração do patrimônio público, utilização de recursos públicos, licitação, contratos administrativos e informação relativa à implementação, acompanhamento e resultados dos programas, projetos e ações dos órgãos e entidades públicas, bem como metas e indicadores propostos (art. 7º da Lei). 4. O recurso de 1ª instância é desprovido, reiterando os argumentos anteriormente apresentados. 5. Novo recurso é apresentado em 22 de julho de Alegando que não houve justificativa concreta para indeferimento de seu recurso anterior, afirma que se a administração nega o pedido e não fundamenta a decisão está a tentar minar o direito do cidadão de interpor recurso em que os argumentos apresentados podem ser contestados Página 4 de 12

5 sempre do ponto de vista fático e jurídico. Afirma ademais que se os s estão disponíveis no site não são apenas para uso interno, tendo em vista que são informados a qualquer pessoa que deseje tratar de assuntos oficiais com os servidores e que os s terminação gov.br são de caráter institucional, como já deixou claro a Presidência da República em seus regulamentos e também o Ministério do Planejamento. Aduz que seu pedido não pode ser considerado desarrazoado ou genérico, e que tampouco exige trabalhos adicionais de análise, na medida em que não pedi acesso amplo e irrestrito às conversas sobre assuntos privados que eventualmente tenham sido tratadas num institucional mas apenas aquelas mensagens relacionadas ao assunto mencionado no pedido original: s emitidos e recebidos em maio de 2013 pelos servidores do MDS ; que tratem especificamente da antecipação do pagamento a partir do dia 17 de maio de 2013 dos benefícios do Bolsa Família; s emitidos e recebidos entre 18 e 29 de maio de 2013 pelos servidores do MDS já listados acima e que tratem especificamente sobre os saques efetuados por beneficiários do Bolsa Família no fim de semana de 18 e 19 de maio deste ano ". Por fim, arremata que a administração simplesmente não pode alegar que tratar de um pedido de acesso a informação significa tirar um servidor de sua função institucional para atender apenas um único cidadão, pois se todos os pedidos individuais via LAI passarem a ser considerados como pedidos de um único cidadão que está a tirar os servidores da sua função institucional é melhor então rasgar a lei, classificar todos os documentos e não prestar informação nenhuma. 6. O recurso é desprovido em 29 de julho de 2013, sob os seguintes fundamentos Consoante destaca a decisão de indeferimento, o conteúdo dos s só deve ser disponibilizado a terceiros quando pertinente a um processo administrativo, devendo, neste caso, ser a ele juntado, ou a uma decisão administrativa. A Lei nº , de 2011, no art. 7º, II, garante o acesso à informação contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus órgãos ou entidades, recolhidos ou não a arquivos públicos. Em que pese Página 5 de 12

6 a lei referir-se a registros ou documentos recolhidos ou não a arquivos públicos, para que a informação contida em documento digital possa ser considerada pública e, por isso, ter o seu acesso garantido, esta deve ser ao menos passível de arquivamento e declarada como tal, a fim de manter sua autenticidade, confiabilidade e acessibilidade pelo tempo que for necessário (Conarq, Diretrizes para a Gestão Arquivística do Correio Eletrônico Corporativo). Em diligência junto à Secretaria Nacional de Renda de Cidadania - SE- NARC, esta reitera que: O objeto da demanda se refere à antecipação do pagamento do Bolsa Família a partir do dia 17 de maio de A gestão do Programa Bolsa Família em nível nacional é competência da Secretaria Nacional de Renda de Cidadania, conforme disposto no Decreto nº 7.493, de 02 de junho de A operacionalização do Programa (processamento da folha de benefícios e operação de pagamento) é de responsabilidade do Agente Operador do Programa que é a Caixa Econômica Federal, conforme dita a Lei nº , de 09 de janeiro de Não existe no âmbito do processo do contrato administrativo vigente entre o MDS e a Caixa mensagens que tratem do assunto em questão. Considerando que não consta de processos ou decisões administrativas mensagens enviadas à Caixa Econômica Federal, por qualquer meio, seja físico ou eletrônico, não há que se falar em disponibilização de conteúdo de s, uma vez que não se trata de informação pública. Deste modo, o pedido de acesso às comunicações eletrônicas realizadas por intermédio de institucional, tal como no presente caso, revelase desproporcional ou desarrazoada, nos termos do art. 13, II, do Decreto nº 7.724, de Além disso, é inegável que a triagem de uma enorme quantidade de informações, com conteúdos variados e que possam conter informações sigilosas, as quais devem ser tarjadas, tais como as pessoais e as classificadas de acordo com o art. 23 da Lei de Acesso à Informação, demandaria trabalhos adicionais por parte da Administração. Quanto a isso, Vossa Senhoria sustenta que houve delimitação do pedido de informação, não podendo ser alegado trabalho adicional excessivo para aten- Página 6 de 12

7 der à demanda de um único cidadão. Todavia, não obstante a delimitação do pedido, correta a decisão da SENARC que indeferiu o pleito, considerando a enorme quantidade de comunicações diárias entre os servidores, as quais não poderiam ser disponibilizadas sem uma triagem prévia das informações nela contidas, com fundamento no art. 13, III, do Decreto nº 7.724, de Portanto, considerando não se tratar de informação constante de decisões ou processos administrativos, há que se realizar avaliação de todo o conteúdo das mensagens, a fim de verificar se não há informações de cunho pessoal ou de natureza sigilosa, nos termos da legislação. Diante do exposto, a Senhora Ministra decidiu indeferir o Recurso de 2ª Instância interposto por Vossa Senhoria, com fulcro no art. 13, incisos II e III, do Decreto nº 7.724/ Ainda inconformado, o cidadão apresenta recurso frente à Controladoria- Geral da União, em 30 de julho de Afirma que a interpretação do MDS, segundo a qual o conteúdo dos s só deve ser disponibilizado a terceiros quando pertinente a um processo administrativo, devendo, neste caso, ser a ele juntado, ou a uma decisão administrativa se choca com a Lei de Acesso à informação, que não coloca esse requisito. Em suas palavras, o art. 7º da LAI não faz qualquer menção à necessidade de vinculação a processo administrativo como sustenta o MDS. Pelo contrário, deixa claro que são consideradas informações públicas aquelas produzidas por pessoa física decorrente de qualquer vínculo com seus órgãos, e ainda que tratem do acompanhamento e resultados dos programas públicos. Afirma também que se um servidor da Senarc, principalmente os da área operacional que, conforme disposto no site do próprio MDS tem função de atuar junto à Caixa Econômica para acompanhar a gestão do programa federal, emite e recebe s relacionados ao tema isso é informação de caráter público abrangida pela LAI. Aduz que a Norma de Administração de Recursos Computacionais da PR, em seus itens 7.1 e 7.2 define que todas as caixas de correio da Presidência da República disponibilizadas aos servidores são institucionais; o acesso à caixa de correio institucional, que não por seus responsáveis, no interesse de trabalho da área do servidor está condicionado ao devido requerimento e justificativa do responsável pelo órgão e aprovação da Secretaria de Página 7 de 12

8 Administração. Conclui assim que a mensagem de correio eletrônico é um documento, independentemente de ter sido tratada como documento para fins de arquivo. Afirma, por fim, que não prospera o entendimento de que o recurso deve ser desprovido com base no art. 13 do Decreto n /12, haja vista que seu pedido foi devidamente delimitado. 8. Com a finalidade de obter informações complementares para melhor instruir o presente feito, a Controladoria-Geral da União solicita informações complementares ao MDS. Solicitou-se, em 19 de setembro de 2013, informação sobre quantos s foram enviados pelos servidores mencionados no pedido original no período indicado, e se estes s se referem a algum inquérito policial ou processo judicial ainda em aberto. A resposta, remetida à CGU em 11 de outubro de 2013, se limitou a reiterar os argumentos anteriormente apresentados, não respondendo concretamente as perguntas apresentadas. 9. É o relatório. Passa-se à análise. II. ANÁLISE 10. Registre-se que o Recurso foi apresentado perante a CGU de forma tempestiva e recebido na esteira do disposto no caput e 1º do art. 16 da Lei nº /2012, bem como em respeito ao prazo de 10 (dez) dias previsto no art. 23 do Decreto nº 7724/2012. família II.1 Acesso aos documentos relativos à antecipação do pagamento do bolsa 11. Não havendo prova em contrário, deve-se presumir a legalidade dos atos praticados e, por consequência, a veracidade das informações prestadas, restando prejudicada a pretensão de acesso a documentos, notas técnicas, mensagens, pareceres e ofícios trocados entre o Ministério do Desenvolvimento Social e a Caixa Econômica Federal no período de 1º a 18 de maio de 2013 que tratem especificamente Página 8 de 12

9 da antecipação de pagamentos aos beneficiários do Bolsa Família, pagamentos esses liberados a partir do dia 17 de maio de 2013 em face da afirmação, confirmada em sede recursal pela Sra. Ministra de Estado do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome MDS, de que tais documentos não existem. II.2 Possibilidade jurídica de franquear acesso a s institucionais com fundamento na Lei n / Para conhecimento dos demais pedidos do requerente, faz-se necessária discussão prévia acerca da possibilidade jurídica de divulgação de s institucionais. É a esta discussão a que se volta neste momento. 13. Afirma o órgão demandado que os endereços de correio eletrônico não são considerados informações de interesse público, uma vez que o contato do público com a Instituição deve ser feito pelos meios apropriados, não podendo o interesse particular se sobrepor ao interesse público de manter as comunicações internas do órgão. Deste modo, o Ministério não é obrigado a informar os endereços eletrônicos institucionais dos servidores a terceiros, com fundamento na Lei n /2011 e legislação correlata. 14. Tal fato não significa, contudo, que s institucionais não possam conter informações sigilosas ou mesmo informações de caráter pessoal pelo contrário, é necessário admitir que tal fato ocorre com frequência. Em tais casos o pedido de acesso à informação pode ser denegado com fundamento nos arts. 22, 23 e 31 da Lei n /11, conforme for o caso. Da mesma forma, solicitações de acesso a s que se mostrem genéricas, desproporcionais, desarrazoadas, ou que exijam trabalhos adicionais de análise, interpretação ou consolidação de dados e informações, podem ser denegados com fundamento no art. 13 do Decreto n / No entanto, não se pode atribuir à correspondência institucional eletrônica um sigilo automático, que dispense qualquer esforço interpretativo ou probatório acerca do tema. Como mecanismo de troca de informações públicas ainda que notadamente mais Página 9 de 12

10 informal que ofícios, memorandos, ou instrumentos congêneres os s podem ser objeto de pedidos de acesso à informação. 16. Ou seja, não há, em princípio, diferença entre informação pública armazenada em arquivos físicos e armazenada em arquivos digitais. O cerne da questão, em pedidos de acesso a s, será sempre saber se se trata ou não de informação de caráter público, e se o pedido se enquadra em alguma das hipóteses de restrição da Lei n /11 ou do Decreto n / Dessa forma, conceder ou não acesso a s sob a égide da Lei de Acesso à Informação depende inteiramente do conteúdo do . O fato de a informação ter sido transportada por meio de é irrelevante à decisão de conceder ou não acesso. Deve-se analisar, nesse sentido, se sobre a informação contida nos s incide alguma das hipóteses de restrição de acesso à informação, notadamente as contidas nos arts. 22, 23 e 31 da Lei n / No caso concreto, não se pode presumir que as informações solicitadas estejam abrangidas por quaisquer das hipóteses de restrição de acesso ou de classificação da Lei n /11. Assim, tendo em vista o tema solicitado, não há dúvidas quanto à sua presunção relativa de publicidade, pois trata de assunto que possui repercussão econômica, social e política, estando portanto imbuída de interesse público. Resta analisar se a argumentação do órgão recorrido mostra-se suficiente para elidir esta presunção. 19. Dos argumentos e fundamentos apresentados pelo MDS Conforme argumenta o Ministério recorrido, o presente pedido de acesso à informação não pode ser atendido porque demandaria triagem de uma enorme quantidade de informações. Afirma que a triagem de uma enorme quantidade de informações, com conteúdos variados e que possam conter informações sigilosas, as quais devem ser tarjadas, tais como as pessoais e as classificadas na esteira do art. 23 da Lei de Acesso à Informação, pode demandar um trabalho adicional excessivo, fazendo com que equipes deixem de prestar seus serviços institucionais para atenderem a um único cidadão. Afirma assim que o pedido pode não ser atendido com fundamento no art. 13, II, do Decreto n. Página 10 de 12

11 7.724/12, que aduz que não serão atendidos pedidos de acesso à informação que se mostrem desproporcionais ou desarrazoados. No entanto, quando perguntado acerca da quantidade de s sobre os quais se realizaria a triagem, o órgão não respondeu à indagação realizada pela Controladoria-Geral da União, limitando-se a repisar resposta fornecida ao recorrente nos seguintes termos: Quanto a isso, Vossa Senhoria sustenta que houve delimitação do pedido de informação, não podendo ser alegado trabalho adicional excessivo para atender à demanda de um único cidadão. Todavia, não obstante a delimitação do pedido, correta a decisão da SE- NARC que indeferiu o pleito, considerando a enorme quantidade de comunicações diárias entre os servidores, as quais não poderiam ser disponibilizadas sem uma triagem prévia das informações nela contidas, com fundamento no art. 13, III, do Decreto nº 7.724, de Portanto, considerando não se tratar de informação constante de decisões ou processos administrativos, há que se realizar avaliação de todo o conteúdo das mensagens, a fim de verificar se não há informações de cunho pessoal ou de natureza sigilosa, nos termos da legislação. 19. Por fim, muito embora seja possível à CGU julgar suficientes as razões de negativa utilizadas pelo MDS para indeferir acesso aos s objeto do pedido e dos recursos decorrentes, deve-se registrar que o fornecimento de esclarecimentos adicionais que justificassem mais claramente a fundamentação do indeferimento baseada no inciso II do art. 13 do Decreto n /12 muito provavelmente resultaria não apenas num reforço à motivação dos atos administrativos perpetrados, mas, sobretudo, num incremento à transparência do órgão. III. CONCLUSÃO 20. De todo o exposto, decide-se pelo conhecimento e pelo desprovimento do recurso interposto, em razão da inexistência dos documentos e do acolhimento das razões de negativa apresentadas pelo MDS. Página 11 de 12

12 JOSÉ EDUARDO ROMÃO Ouvidor-Geral da União D E C I S Ã O No exercício das atribuições a mim conferidas pela Portaria n da Controladoria-Geral da União, de 22 de agosto de 2013, adoto, como fundamento deste ato, o parecer acima, para decidir pelo desprovimento do recurso interposto, nos termos do art. 23 do referido Decreto, no âmbito do pedido de informação nº / , direcionado ao MDS. JOSÉ EDUARDO ROMÃO Ouvidor-Geral da União Página 12 de 12

13 PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Controladoria-Geral da União Folha de Assinaturas Documento: DESPACHO nº 8191 de 13/11/2013 Referência: PROCESSO nº / Assunto: Recurso à CGU Signatário(s): JOSE EDUARDO ELIAS ROMAO Ouvidor Assinado Digitalmente em 13/11/2013 Este despacho foi expedido eletronicamente pelo SGI. O código para verificação da autenticidade deste documento é: e658df2f_8d0aeb8399d7012